med anledning av prop. 1993/94:250 Reformering av det allmänna pensionssystemet

Motion 1993/94:Sf56 av Karin Wegestål och Nils Nordh (s)

ATP var en utmärkt reform när den genomfördes. ATP-
systemet är också en naturlig och bra bas för framtidens
pensioner. Därför är det en brist i regeringens proposition
''Förslag om ett reformerat pensionssystem'', att förslaget
inte jämförs med det rådande systemet med motsvarande
förändringar avseende följsamhetsindexering,
inkomstökningar och avgiftsminskningar som föreslås i det
reformerade systemet.

Många grundläggande frågor kring förändringsförslaget
har inte hunnit besvaras t.ex. hur stort det ekonomiska
utrymmet för pensioner är, hur eller om finansieringen med
egenavgifter skall genomföras, hur stor nettoöverföringen
från AP-fonderna till statsbudgeten kan tillåtas bli, hur
premiereservfonden skall administreras, hur stora de ökade
administrationskostnaderna i det reformerade systemet blir
och hur de skall finansieras. Detta kan inte nu tas upp till
beslut. Det hänskjuts till ett omfattande ytterligare
utredningsförfarande till hösten. I likhet med regeringen
anser vi att man med denna uppläggning av reformarbetet
kan vinna tid för diskussion av och hänsynstagande till
remissinstansernas förslag och tekniska lösningar. Den
kommande beredningen bör därför också söka genomföra
förändringarna så att de ansluter så nära som möjligt till det
nuvarande ATP-systemet.

När det gäller de ändrade intjänanderegler som föreslås
i propositionen vill vi peka på effekter som dessa skulle
komma att få inom några viktiga områden. Det gäller
förmånernas storlek, den flexibla pensionsåldern, den
klassbundna ohälsans konsekvenser och effekterna på
avtalspensionerna.

Vi efterlyser en redovisning av hur omvandlingen av
folkpensionsförmånerna till garantipension inom det
nuvarande pensionssystemet år 2000 kommer att påverka
pensionerna för alla dem som får sin pension från detta
system. Innan det slutliga förslaget läggs om
följsamhetsindexering från år 2000 också av pensioner som
betalas ut från ATP-systemet, måste också konsekvenserna
för dessa pensionärer redovisas.

Dessutom bör förslaget till reformering av det allmänna
pensionssystemet analyseras ur jämställdhetssynpunkt i
enlighet med riktlinjerna i regeringens proposition
1993/94:147 Jämställdhetspolitiken: Delad makt -- delat
ansvar.

1. Förmånerna

Pensionsarbetsgruppen har redovisat det reformerade
pensionssystemets förmåner efter äldre
befolkningsprognoser. Enligt SCB:s nya prognoser bör
delningstalen justeras uppåt. Detta innebär, som framgår av
Tabell 1, att pensionen efter 40 års arbete blir 51 %
av slutlönen för personer födda 1954 och 50,4 %
för personer födda 1962.

Om den försäkrade avser att ta ut sin pension vid 61 års
ålder blir pensionen i stället ca 35 %
av slutlönen.

Framtidens pensioner blir även efter ett långt arbetsliv
avsevärt lägre i det nya pensionssystemet än med dagens
pensionssystem. I debatten framstår systemen som
jämbördiga vad gäller kompensationsnivåerna. Med mer
realistiska jämförelseförutsättningar blir framtidens
pensioner lägre och för oerhört många mycket lägre än i
dagens system. Genom val av analysmetod har dagens
pensionssystem konsekvent undervärderats. Till följd av
denna undervärdering har många medborgargrupper fått
den felaktiga uppfattningen, att det så kallade reformerade
pensionssystemet skulle ge bättre pensioner än dagens.
Därmed har vi missat en väsentlig debatt om vilken nivå
framtidens pensionärer skall leva på.

Dessutom är de fördelningspolitiska inslagen
finansierade över statsbudgeten på ett sådant sätt att de lätt
kan avskaffas via framtida politiska beslut.

nTabell 1.

Den lönebaserade pensionens storlek vid olika antal
intjänandeår.
Jämn löneutveckling. 1,5 %
reallönetillväxt. Pension i procent av slutlön vid 65
och 61 års ålder.

Antal intjänandeår
Delningstal 14,4

Delningstal 14,6

Pension i procent av slutlön vid

65 år
61 år
65 år
61 år 45
58,2
40,7
57,4
40,2
40
51,0
35,7
50,4
35,3
35
44,8
31,4
44,2
30,9
30
38,5
27,0
38,0
26,6 2.
Flexibel pensionsålder

Pensionsåldern föreslås bli flexibel -- ju längre tid man
arbetar, desto högre pension, ju kortare tid man arbetar,
desto mindre i pension. Detta är i och för sig en god princip.
Det kan konstateras att en mycket stor del av
inkomsttagarna egentligen inte kommer att kunna ta ut sin
lönebaserade pension före 65 års ålder. Skälet till det är det
reformerade pensionssystemets spärregler, som innebär 1.
att pensionsrätt som inte överstiger garanti- eller
grundpension inte får tas ut före 65 års ålder; 2. att
pensionsrätt mellan garantipension och tre basbelopp
resulterar i begränsad rätt till uttag av lönebaserad pension
mellan 61 och 65 års ålder.

I dagens basbelopp (35 200
kronor) innebär detta att anställda med inkomster
under ca 4,1 basbelopp (144 320
kronor) inte alls kommer att kunna ta ut lönebaserad
pensionsrätt före 65 års ålder eftersom pensionsrätten i
deras fall inte kommer att överstiga grund- eller
garantipensionen på 2,1 basbelopp.

Däremot kommer anställda med inkomster över 209 000
kronor att ograverat kunna ta ut sin pension vid 61
års ålder, eftersom deras intjänade pensionsrätt vid 61 års
ålder inte kommer att understiga grund- eller
garantipensionen.

Personer med inkomster mellan 144 000
och 209 000
kronor kommer att erhålla begränsad rätt till uttag
före 65 års ålder. Mycket stora medborgargrupper kommer
alltså att vara tvingade att arbeta fram till 65 års ålder, även
om de skulle vilja sluta tidigare.

3. Den klassbundna ohälsan

Årtionden av välfärdsambitioner har inte kommit till
rätta med den klassbundna ohälsan. Rapporter om den
saken presenteras nu i ökande omfattning.
Folkhälsoinstitutet har nyligen visat att klasskillnaderna
ökar, när det gäller ohälsan. Ohälsotalet ökar starkt för
arbetare i allmänhet och arbetarkvinnor i synnerhet. En
expertrapport till Sjuk- och arbetsskadeberedningen har
analyserat varför antalet förtidspensioner har ökat. Det
anges att arbetsmarknaden har synnerligen stor betydelse
genom ökade effektivitetskrav. Människor som inte till 100 %
klarar de krav som ställs accepteras ofta inte.
Arbetsmarknaden har också en avgörande betydelse för hur
rehabiliteringen lyckas.

Därför är det illavarslande att se hur regeringen i
kompletteringspropositionen vill begränsa ökningen av
antalet förtidspensioner utan att häva bakomliggande
orsaker. Regeringen vill att rätt till sjukpenning och
förtidspension enbart skall kunna beviljas, om
nedsättningen av arbetsförmågan klart kan tillskrivas rent
medicinska orsaker -- obligatorisk prövning av
sjukpenningrätten efter viss tid, obligatorisk efterkontroll
av förtidspension. Denna inställning är en följdriktig
konsekvens av den praxis, som i dag finns på
försäkringskassorna.

Kassornas uppdrag är att rehabilitera till arbetsförmåga,
inte till arbete. Arbetsmarknaden är därmed inte längre en
grund för bedömning av arbetsförmågan. Hur skall de
människor som är för friska för att få förtidspension men för
sjuka för att få arbete ersättas ekonomiskt? Dessa
människor är ofta de som inte kan ta ut någon pension före
65 års ålder med hänsyn till begränsningarna att utnyttja
den flexibla ålderspensioneringen.

På grund av skillnader i (o)hälsa blir den valfrihet som
omtalas i samband med möjligheterna till flexibel
pensionsålder en möjlig förmån för vissa, en omöjlighet för
andra.

Även dödligheten är påtagligt högre inom
arbetargruppen än inom tjänstemannagrupperna. Det
innebär att arbetare som har ett högre dödlighetstal
systematiskt betalar avgifter som inte står i proportion till
ålderspensionsförmånerna. På dessa punkter har
diskussionen om raka rör och tydliga avgifter relaterade till
bestämda förmåner ventilerats ytterst lite -- om alls.

Mot denna bakgrund förordar vi en studie över den
klassbundna ohälsan och vilka åtgärder som kan vidtagas
för att komma tillrätta med dessa missförhållanden.

4. Effekter på avtalspensioner

Enligt pensionsarbetsgruppens förslag -- och även enligt
propositionen -- kommer förmåner från avtalspensionerna
att avräknas garantipensionerna. Detta innebär att
avtalspensionernas värde reduceras. Detta gäller bl.a. STP
och ITP (arbetarnas respektive tjänstemännens
avtalsbaserade pensioner). Beräkningar ger vid handen att
avtalspension motsvarande löneinkomster på uppemot sex
basbelopp (ca 211 000
kronor) kommer att jämkas med garantipension.

Detta innebär i sin tur att inkomsttagare som betalar
avgifter för dessa avtalspensioner kommer att få begränsad
nytta av sina avgifter.

På grund av den föreslagna samordningen mellan
offentliga pensioner och avtalspensioner skulle det inte ens
bli meningsfullt för fackföreningarna att sluta avtal om
bättre pensioner för de lägst avlönade -- de skulle bli helt
utlämnade till politiska beslut. Det är ju ett argument som
annars just används mot det nuvarande pensionssystemet.
Däremot blir det fritt fram för högavlönade att förhandla till
sig högre avtalspensioner utan statlig inblandning.

nGarantipensionens marginaleffekt på avtalspensioner

Slutinkomst
Bas i kr
belopp 1994
Pensionsrätt
Garantipension
utan avtals-
pension
Förlust i
garanti-
pension
pga STP
Marginaleff.
på avtals-
pension 3
105
600
1,53
0,85
0,20
75 %
3,5
123
200
1,79
0,66
0,21
67 %
4
140
800
2,04
0,48
0,18
50 %
4,5
158
400
2,30
0,35
0,20
50 %
5
176
000
2,55
0,23
0,23
50 %
5,5
193
600
2,81
0,10
0,10
20 %
6
211
200
3,06
0,00
0,00
0 %
6,5
228
800
3,32
0,00
0,00
0 %
7
246
400
3,57
0,00
0,00
0 %

5.
Pension från det nuvarande pensionssystemet

Regeringen slår i propositionen fast, att de som redan är
pensionerade eller har få år kvar till ålderspension inte skall
beröras av den föreslagna pensionsreformen. Enligt
förslaget skall dock dagens grundskydd för pensionärer i
form av folkpension, pensionstillskott och det särskilda
grundavdraget för folkpensionärer omvandlas till en
särskild övergångsvis garantipension. Denna omvandling
föreslås äga rum vid ingången av år 2000. Huvudsyftet är att
få till stånd en likabehandling av pensionärer och löntagare i
beskattningshänseende. Garantipensionen skall till skillnad
från folkpensionen beskattas.

Vi vill understryka vikten av en noggrann utformning av
reglerna för denna övergång från folkpension till
garantipension och att målsättningen skall vara att de
berörda pensionärerna inte skall få ett sämre nettoutfall
ekonomiskt sett än vad de hade före omläggningen.

Regeringen föreslår också att utgående ålderspensioner,
beräknade helt eller delvis enligt nuvarande regelsystem,
skall pris- och följsamhetsindexeras. Hur detta i detalj skall
utformas och vid vilken tidpunkt indexeringen skall
påbörjas får avgöras i den fortsatta beredningen av
pensionsreformen. Regeringen går alltså genom dessa båda
förslag emot sina uttalanden om att de som redan är
pensionerade eller har få år kvar till pensionen inte skall
beröras av reformeringen av pensionsförslaget. Innan det
slutliga beslutet fattas måste konsekvenserna för de berörda
pensionärerna redovisas.

Det är helt naturligt att om man vill ändra på ett
pensionssystem för att pensionerna tar för stor del av
samhällets konsumtionsutrymme, konstruerar man regler
som gör pensionernas andel mindre. Hur minskade resurser
skall fördelas är en viktig politisk fråga. Den borde ha legat
till grund för hela diskussionen om hur reglerna för
framtidens pensioner skall utformas.

6. Analys av förslaget ur jämställdhetsperspektiv

Regeringen föreslår i sin proposition 1993/94:147 att
förslag och beslut inom olika politikområden bör analyseras
ur ett jämställdhetsperspektiv för att klarlägga
konsekvenserna för kvinnor respektive män. Det kan enligt
förslaget gälla den ekonomiska politiken, sysselsättningen,
förhållandena inom arbetslivet, den sociala välfärden och
utbildningen.

Behovet av en jämställdhetsanalys före det slutliga
pensionsbeslutet understryks av att JämO i sitt
remissyttrande tycker att pensionsarbetsgruppen ''ger
uttryck för konserverande och bakåtsträvande attityder''.

ATP-systemet har ännu inte nått fullfunktionsstadiet.
Det är först under 1990-talet som det är möjligt för
nypensionerade individer att uppfylla 30-årsregeln och
därmed bli berättigade till full ålderspension utan att ha
arbetat varje år sedan 1960.

Pensionsberedningen som lade sitt betänkande 1990
uppgav då att endast 20 %
av de nypensionerade kvinnorna uppnått 30 år med
pensionsgrundande inkomst. Om man skulle öka
intjänandetiden till 40 år skulle detta få svåra konsekvenser
för ytterligare generationer kvinnliga pensionärer fram till
2030-talet. Därför avstod man från att lägga detta förslag.

Det reformerade pensionsförslaget innebär att man
måste arbeta ytterligare tio år för att uppnå samma
pensionsnivå som man i dag kan nå efter 30 år. Det finns en
påtaglig risk för att detta kommer att öka avståndet mellan
männens och kvinnornas pensioner.

Den kompensation som kvinnorna erbjuds i förslaget till
ett reformerat pensionssystem är negativa ur
jämställdhetssynpunkt, både barnårsrätten och den delade
pensionsrätten. Tack vare alternativa förslag från
remissinstanserna kommer enligt regeringens förslag dessa
områden att utredas vidare före beslut. Barnårsrätten kan
ge helt fel signaler när det gäller målsättningen att det
reformerade pensionssystemet skulle stimulera till ökat
arbete. Det ger mest förmåner till dem som helt avstår från
arbete när de har barn under fyra år och tills yngsta barnet
är fyra år.

Ann-Charlotte Ståhlberg har varit expert både åt
Pensionsberedningen och Pensionsarbetsgruppen. Hon har
redovisat intressanta undersökningar avseende män och
kvinnor i pensionssammanhang. Genom att undersöka
förhållandena för personer födda 1944 och 1960 har hon
visat att kvinnorna inte haft så stor nytta av regeln att
medelpoängen som pensionen baseras på räknas på de 15
bästa åren. De har i debatten tidigare framställts som
otillbörligt gynnande. Männen har haft en brantare
inkomstkurva och därför haft större nytta av 15-årsregeln.
Undersökningen har emellertid en svaghet. Alla de i
undersökningen ingående framtida inkomster bestämdes
lika med undersökningsåret 1990, men de hade alla mer än
15 år kvar till pensionen. (30-åringarna hade 35 år kvar.)
Därför kan man inte bedöma i vilken utsträckning
kvinnorna kunnat få sina bästa år i slutet av yrkeslivet.

I båda grupperna hade kvinnorna tjänat in hälften så
mycket pension som männen. Bäst pension bland
kvinnorna hade de högre tjänstemännen, men deras
pension var lägre än de män som hade den lägsta pensionen.
Någon karriärkvinnoeffekt kan knappast utläsas ur detta.

En annan intressant beräkning som Ann-Charlotte
Ståhlberg redovisar i pensionsbetänkandets bilaga B tabell
5.10 visar att bland männen får de högre tjänstemännen
som har högst pensioner i det nuvarande systemet något
bättre pensioner i det reformerade, medan de
okvalificerade arbetarna som haft sämst pensioner i det
nuvarande systemet får ännu sämre i det reformerade.

I tabell 5.11 visas att bland kvinnorna får både högre
tjänstemän och okvalificerade arbetare en lägre pension i
det reformerade pensionssystemet än i det nuvarande och
då är ändå vårdpensionen för barnår medräknad. Ett starkt
argument för att pensionssystemet måste ändras har varit
att det skulle bli bättre för dem med låga inkomster och ett
långt arbetsliv. Med den uppdelning i socioekonomiska
grupper som görs i tabellerna bör dessa finnas bland de s.k.
okvalificerade arbetarna. Resultatet blir alltså inte det som
förutsetts. Antagandet att kvinnor skulle missgynnas mer i
det nuvarande pensionssystemet stämmer inte heller.
Kvinnor skulle däremot komma att gynnas i det nuvarande
systemet om det fått nå fullfunktionsstadiet (Ståhlberg,
Våra pensionssystem, 1993).

Vilket system man än väljer, måste pensionerna rymmas
inom den gemensamma ekonomin. Det intressanta är hur
det tillgängliga utrymmet skall fördelas bland
pensionärerna. Kunskap om en viktig del i detta
sammanhang bör kunna fås genom att en
jämställdhetsanalys enligt regeringens förslag i
propositionen 1993/94:147 görs inför det slutliga förslaget
till reformering av det allmänna pensionssystemet.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om behovet av en omfattande studie
över den klassbundna ohälsan i förhållande till
pensionssystemets utformning,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om behovet av en smidig samordning
mellan avtalspension och det offentliga pensionssystemet,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om vikten av en noggrann
utformning av reglerna för övergången från folkpension till
garantipension för pensionärer inom det nuvarande
pensionssystemet,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om en analys ur
jämställdhetssynpunkt av förslaget till reformering av det
allmänna pensionssystemet.

Stockholm den 17 maj 1994

Karin Wegestål (s)

Nils Nordh (s)