Externa köpcentrum

Motion 2003/04:Bo268 av Helena Hillar Rosenqvist m.fl. (mp)

Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att externhandel från 1 500 kvadratmeters totalareal (BTA) bör införas i lagtexten som tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet typ B och sådan verksamhet som kan anses medföra betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. 4 § miljöbalken.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att de nationella miljömålen skall införas i den allmänna avvägningsregeln i 2 kap. plan- och bygglagen.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att länsstyrelsen eller andra nationella eller regionala organ ges ökade befogenheter i planeringen av handel.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att lagstiftningen bör ändras så att grannkommuner får vetorätt vid etablering av externhandel.

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att lagstiftningen bör ändras så att förnyelsen av handel med dagligvaror, kläder, husgeråd och fritidsartiklar styrs till centrum och bostadsområden.

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att ett moratorium för utbyggnaden av externhandel införs medan en verkningsfull lagstiftning utformas.

7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att miljöorganisationer bör ges full talerätt enligt plan- och bygglagen.

Inledning

I Sverige sker en explosionsartad utbyggnad av externhandel1 som lokaliseras utanför etablerade centrum av tätorter och bostadsområden. Enligt en undersökning från Svenska Naturskyddsföreningen publicerad i juni 2002 planeras en utbyggnad av externhandel i minst 59 kommuner. Enligt rapporten planerar hela 70 procent av de 20 största kommunerna för en utbyggnad och av de 200 minsta planerar 10 procent för en utbyggnad. Avsevärd expansion planeras både för dagligvaror och sällanköpsvaror (husgeråd, beklädnad, fritidsartiklar), inköp som i hög grad påverkar hushållens inköpsresor. För dagligvaror beräknas en expansion med upp till 40 procent i externa lägen. De flesta kommunerna har kommit mycket långt i planeringen och nya planer tillkommer ständigt. Avsevärda arealer externhandel planeras alltså att byggas och utbyggnaden koncentreras till större tätorter vilket riskerar att både ge allvarliga miljöeffekter och förstärka den regionala obalansen när mindre orters konkurrenskraft minskar då handel och service utarmas. Idag rör diskussionen om handelsetableringar främst priset på i första hand dagligvaror. Prisfrågan är viktig men konkurrenskraftiga priser måste kunna uppnås utan att man offrar miljön och svaga grupper.

Priset på varorna i affären

Konkurrens och prisbild på främst dagligvaror diskuteras livligt. Vissa debattörer hävdar att kommunerna måste tillåta mer externhandel för att sänka priserna. Prisbilden är dock betydligt mer komplicerad än att bara bero av affärernas lokalisering. Priserna i affärerna beror av en mängd faktorer som transportkostnader, lagstiftning om öppettider, lönenivåer, skatter m.m. Externhandel ger inte nödvändigtvis lägre priser. Boverket har vid upprepade tillfällen påpekat att orter som under många år haft externhandel inte har en generellt lägre prisnivå. Däremot finns tecken på att etablering av lågpriskoncept, med ett fast utbud av lågprisvaror, kan ha en prispressande effekt. Lågpriskoncept kan vara mer småskaliga än externhandel och inpassas i etablerade centrum och bostadsområden. EU-undersökningen Internal Market Scoreboard nr 10 i maj 2002 fick stort genomslag i svensk massmedia eftersom Sverige i den undersökningen konstaterades ha bland de högsta priserna i EU på livsmedel. Detta användes sedan som argument av många för att Sverige ska bygga mer externhandel. I själva verket har Sverige en ovanligt liberal hantering av tillståndsärenden för externhandel i jämförelse med våra nordiska grannländer och flera andra länder i EU. I samma EU-undersökning som konstaterade att Sverige har höga matpriser konstaterades också att Nederländerna har EU:s näst lägsta matpriser, trots att Nederländerna varit mycket restriktivt mot externhandel. Det går uppenbarligen att kombinera prispress med en uthållig planering. Därför måste förutsättningarna undersökas för hur även Sverige ska kunna gynna sund konkurrens och alla människors tillgång till utbudet, utan att bygga externhandel och skapa onödigt bilberoende.

Miljöeffekter

Etablering av handel i externa lägen medför att bilanvändningen ökar. Detta styrks entydigt av den forskning som bedrivits på området.

I rapporten Stormarknaderna och miljön som sammanställts på uppdrag av Svenska Naturskyddsföreningen ges några exempel på forskningsresultat:

• Forsberg et al studerade förändringar i handeln i sex kommuner, före och efter det att externa köpcentrum etablerats. Undersökningen visar att 38 procent av hushållen bytt affär sedan invigningen. Genom byte av inköpsställe ökade biltrafikarbetet för gruppen som övergått till externhandeln med tre till elva gånger, beroende av kommun. Mätt som koldioxid uppgick ökningen till mellan 120 och 370 kilo per hushåll och år.

• Ljungberg et al studerade förhållandena vid två skånska köpcentrum, Burlöv Center och Centrum Syd. Resultaten visar att de externa etableringarna ger upphov till högre avgasutsläpp och bränsleförbrukning än om inköpen görs på annat sätt.

• Svensson studerade förändringar i hushållens inköpsmönster i samband med att externhandel etablerades i Linköping. Externhandeln tog ca en tredjedel av dagligvaruinköpen. Bilresorna för inköp av dagligvaror inom Linköpings tätortsbebyggelse ökade med 450 000 mil per år (50 procent) till följd av etableringen.

En koncentration av handeln till handelsplatser som utformas och placeras så att man gynnar biltrafik och missgynnar gång-, cykel- och kollektivtrafik kommer varje dag att påverka människors val av färdmedel. Den som har tillgång till bil uppmuntras att använda den mer, den som inte har tillgång till bil kommer ständigt att pressas till att skaffa sig det eftersom vardagslivet annars blir mycket besvärligt. Det har visat sig att ökad biltillgång leder till att människor i högre utsträckning väljer bort gång-, cykel- och kollektivtrafik även vid andra transporter än inköpsresor vilket då får följdeffekter på den totala trafikutvecklingen. Att komma tillrätta med problemen med externhandel kommer inte att lösa alla trafikproblem, men att på detta sätt ta hänsyn till trafikalstring redan i bebyggelseplaneringen är onekligen en viktig komponent.

Externhandel motverkar miljömålen

I april 1999 antog riksdagen 15 miljömål för utvecklingen av miljötillståndet i Sverige. Den konstaterade ökning av biltrafiken som utbyggnaden av externhandel ger kommer bl.a. i konflikt med miljömålen begränsad klimatpåverkan, frisk luft och bara naturlig försurning och övergödning. Utbyggnaden kommer också tydligt i konflikt med målet god bebyggd miljö. Målet innebär att den byggda miljön ska medverka till en god global och regional miljö. Byggnader och anläggningar ska utformas och lokaliseras på ett miljöanpassat sätt för att främja en långsiktigt uthållig hushållning med mark vatten och andra resurser. Den byggda miljön ska erbjuda ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur så att alla människor ges tillgång till ett rikt och utvecklande liv och så att omfattningen av människors dagliga transporter kan minskas. Externhandel motverkar samtliga dessa målsättningar genom att försämra miljön, öka transportbehovet och utarma variationen i den byggda miljön.

Sociala effekter av externhandel

Våra stadskärnor och förortscentra är viktiga mötesplatser för vitt skilda ändamål. Där finns handel och annan service, både kommersiell och offentlig. Där finns viktiga mötesplatser för kulturen. Där har politiker sina torgmöten. Där träffas folk både planerat och oplanerat. Verksamheterna stärks av den geografiska närheten till varandra. Det sociala värdet av helheten blir större än summan av delarna. Rycker man loss en verksamhet påverkas också andra. Satsningar på externhandel bidrar till att investeringar minskar i centrum av tätorter och bostadsområden och till att affärer stänger i dessa för många människor mer lättillgängliga lägen. Det minskande antalet livsmedelsbutiker innebär att människor får allt längre till affären och att människor som saknar tillgång till bil får sämre tillgång till ett varierat utbud av handel och service. Kostnaderna för hemtjänsten ökar när den måste ta ansvar för en allt större del av dagligvaruinköpen och det stjäl naturligtvis också tid från personalens övriga angelägna uppgifter. För den som är gammal kan besöket i den lokala affären innebära en av de få sociala kontakter som ges. När handeln minskar i centrum av tätorter och i bostadsområden minskar också resurserna för underhåll av dessa miljöer. Dessa kan då förfalla och ge en negativ spiral med oattraktiv yttre miljö som kan bidra till segregation, vandalisering och kriminalitet. Pensionärernas Riksorganisation och Synskadades Riksförbund representerar utsatta grupper och tillhör dem som reagerat mot de negativa effekterna av externhandeln och kräver en bättre planering av handelsanläggningar med bättre samordning och tydliga krav som tar miljömässig och social hänsyn.

Förslag till bättre planering

Införande i lagtexten av externhandel som tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet, typ B, och sådan verksamhet som kan anses medföra betydande miljöpåverkan enligt 6 kap. 4 § MB.

Kommunerna pressas idag i konkurrensen om att locka till sig nya aktörer, och det är svårt för en enskild kommun att ställa tillräckliga miljökrav eftersom det då är risk att exploatören vänder sig till grannkommunen istället. Många verksamheter så som stora bagerier prövas idag som tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet men så är inte fallet med externhandel trots att den får omfattande effekter på transporternas miljöpåverkan.

För att säkerställa att en ordentlig och likvärdig miljögranskning görs över hela landet skall förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ändras på ett sådant sätt att handel överstigande 1 500 kvadratmeter total golvyta (BTA) läggs till bilagan över miljöfarlig verksamhet (definierad som B-verksamhet). B-verksamheter prövas av Länsstyrelsens miljöprövningsdelegation i första instans.

Att utgå från BTA (anläggningens totala golvyta) har fördelen att det i regel är den ytan kommunerna hanterar vid tillståndsprövning. Vi bedömer att 1 500 kvadratmeter BTA kan vara en lämplig gräns för den tillståndspliktiga totalytan, eftersom den storleken innefattar flertalet av de etableringar som kan antas få betydande effekter på inköpsresorna.

För att säkerställa ett ordentligt beslutsunderlag skall också externhandel föras in i Bilaga 1 i förordning (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar. Stöd för detta ges också genom EG-rätten. Rådets direktiv (85/337/EEG) av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, ändrat genom direktiv 97/11/EG, (MKB-direktivet) skall enligt artikel 1 tillämpas för bedömningen av sådana offentliga och privata projekt som kan antas medföra betydande påverkan på miljön.

Med en reglering enligt ovan skulle Sverige få till stånd en obligatorisk miljöprövning av hög kvalitet för externhandel. Prövningen skulle bättre säkerställa att miljöbalkens 2 kap. etc. beaktas. Därmed skapas bättre förutsättningar för att vissa av de konsekvensanalyser som Boverket anser bör föregå ett detaljplanebeslut genomförs. En MKB- process borgar också för att allmänheten ges god insyn.

Regional samordning

Större externa handelsetableringar har regional karaktär och lockar kunder från ett stort omland. Kommunerna konkurrerar om köpkraften och detta riskerar att få flera negativa effekter. I rapporten Länsstyrelserna och mellankommunal samordning inom PBL- området som gjordes på uppdrag av bostadsutskottet konstateras att externhandel utmärker sig genom att vara den i särklass vanligaste källan till mellankommunala konflikter. Planering av handeln bör därför samordnas bättre på regional nivå. Länsstyrelsen eller andra regionala eller nationella organ bör få en stärkt roll i planeringen av handelsanläggningar.

Kommuner ges vetorätt mot etablering av externhandel i grannkommunerna

Eftersom effekterna av externhandel sträcker sig över kommungränserna bör kommuner ges vetorätt mot etableringar i grannkommunerna som får negativa effekter på den egna kommunen.

Styrning av handel till etablerade centrum av tätorter och bostadsområden

I många av våra europeiska grannländer har handeln i den byggda miljön diskuterats betydligt mer än i Sverige. Man har uppmärksammat problemen med att handel och service utarmas i takt med allt fler externa handelsetableringar. Debatten har resulterat i att utbyggnaden av externhandel i flera länder begränsats till förmån för en förnyelse av handeln i stadsdelscentrum, bostadsområden och tätortscentrum.

I miljömålet god bebyggd miljö slås fast att den byggda miljön ska erbjuda ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur så att alla människor ges tillgång till ett rikt och utvecklande liv och så att omfattningen av människors dagliga transporter kan minskas. I PBL 2 kap. 4 § sista stycket ställs krav på att det i anslutning till bebyggelse skall finnas möjligheter att anordna en rimlig grad av samhällsservice och kommersiell service. Målet god bebyggd miljö och krav enligt PBL underlättas om förnyelsen av detaljhandeln sker i etablerade centrum av tätorter och bostadsområden. Investeringarna bör därför styras till dessa områden.

Miljömålen

Riksdagen antog i april 1999 15 miljömål som ska vara vägledande för Sveriges utveckling på miljöområdet. För att bättre implementera dessa i den fysiska planeringen bör de nationella miljömålen införas i den allmänna avvägningsregeln i 2 kap. PBL.

Moratorium för externhandel

Sverige har en skenande utbyggnad av externhandel som för överskådlig tid riskerar att bygga fast oss i ett samhälle som hotar både miljön och sociala värden. De långsiktiga konsekvenserna av utbyggnaden är svåra att överblicka. En liknande situation kunde skådas i Norge som därför 1999 införde ett femårigt moratorium för utbyggnaden av externhandel. Norge har sedan dess utformat en planering som styr handeln till centrum och bostadsområden och som bättre värnar lanthandeln. En regional samordning görs för att motverka regional obalans. Regeringen bör utreda möjligheterna för ett tillfälligt stopp (moratorium) mot utbyggnaden medan en verkningsfull lagstiftning utformas.

Talerätt för miljöorganisationer enligt PBL

När miljöbalken trädde i kraft 1999 fick miljöorganisationer talerätt. Men många viktiga beslut fattas enligt plan- och bygglagen, och då saknar miljöorganisationer talerätt. Det innebär att många miljöfarliga beslut idag inte överklagas. Detta är en inkongruens mellan de två viktigaste miljölagarna, som leder till att en stor kunskap om lokala miljöförhållanden hålls utanför rättssystemet. Idag har bland andra hyresgästföreningar tillerkänts talerätt enligt plan- och bygglagen, men inte miljöorganisationer. Dessutom avser Sverige att ratificera Århuskonventionens2 regler om bland annat talerätt senast år 2003.3 Konventionen innebär att miljöorganisationer måste få talerätt enligt PBL. Dessutom innebär konventionen att talerätten i de båda lagarna inte kan vara så snäv som den är i MB idag.4 Det fanns de som befarade att en flodvåg av ogrundade överklaganden skulle följa i spåren efter det att miljöorganisationerna fick talerätt i miljöbalken. Dessa farhågor visade sig helt ogrundade; det är snarare så att miljöorganisationerna fungerat som en samordnare, och i många fall avrått från besvär.

Sammantaget innebär detta att en utvidgad talerätt för miljöorganisationer bör tas in i PBL.

Stockholm den 6 oktober 2003
Helena Hillar Rosenqvist (mp)
Åsa Domeij (mp)	Claes Roxbergh (mp)
Mikael Johansson (mp)	Ingegerd Saarinen (mp)
Ulf Holm (mp)

[1]	Svenska Naturskyddsföreningen definierar externhandel som handel överstigande 1 500 kvadratmeter totalyta (BTA) utanför etablerade centrum av tätorter och bostadsområden, och som ej har en huvuddel av kunderna inom gångavstånd.
[2]	Konventionen om allmänhetens tillgång till miljöinformation och deltagande i beslutsfattande på miljöområdet samt rättslig prövning av miljöfrågor.
[3]	Intervju med Håkan Hallstedt på Miljödepartementets rättsenhet i Naturvårdsverkets tidning Miljöaktuellt 3/2002. 21 stater har idag ratificerat Århuskonventionen (se www.unece.org/env/pp).
[4]	Den så kallade talerätten enligt miljöbalken för miljöorganisationer gäller bara domar, beslut om tillstånd, godkännande och dispens (MB 16:13).