med anledning av prop.1995/96:133 Några frågor om rättsprövning m.m.

Motion 1995/96:K27 av Förste vice talman Anders Björck m.fl. (m)

Lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa
förvaltningsbeslut (rättsprövningslagen) trädde i kraft den 1
juli 1988 och tillkom som ett resultat av att Sverige vid
upprepade tillfällen av Europadomstolen hade konstaterats
brista i sina konventionsåtaganden enligt
Europakonventionens artikel 6 (Sverige ratificerade
Europakonventionen 1953). Denna artikel anger att envar,
när det gäller prövning av hans civila rättigheter och
skyldigheter, skall vara berättigad till en opartisk och
offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig
och opartisk domstol som upprättats enligt lag.

I propositionen föreslår nu regeringen att rättsprövningslagen, som för
närvarande är tidsbegränsad, skall permanentas. Vidare föreslås att
rättsprövningslagen kompletteras med en ny bestämmelse (3 a §) om att
muntlig förhandling skall hållas i rättsprövningsärenden, om sökanden begär
det och det inte är uppenbart obehövligt. Härutöver diskuterar regeringen om
rättsprövningslagens tillämpningsområden bör utvidgas och om det bör
införas en generell möjlighet till s.k. dröjsmålstalan i förvaltningsärenden
som avser myndighetsutövning mot enskilda. Några förslag i dessa delar
läggs emellertid inte fram.

Från moderat håll välkomnar vi en permanentning av rättsprövningslagen.
Lagens giltighetstid har redan förlängts vid två tillfällen (SFS 1991:1825 och
SFS 1994:1795), och det får anses att tillräckliga erfarenheter av lagens
tillämpning har uppnåtts. Vidare är Europakonventionen sedan den 1 januari
1995 inkorporerad med svensk rätt, vilket innebär att enskilda också
härigenom är garanterade en sådan rätt till domstolsprövning som avses i
artikel 6.

Vi ställer oss också bakom förslaget att införa en särskild regel om att
muntlig förhandling skall hållas i rättsprövningsärenden, om sökanden begär
det och det inte är uppenbart obehövligt. Även om Europakonventionens
krav på muntlighet visserligen redan gäller som svensk lag sedan
konventionen inkorporerats delar vi regeringens uppfattning att det är
angeläget att den enskildes möjligheter att få till stånd muntlig förhandling i
ett rättsprövningsärende klart uttrycks i lagtexten (se prop. s. 7).

På några viktiga punkter har vi dock en annan uppfattning än regeringen.
Av skäl som anförs i motionen är vi således förhindrade att ställa oss bakom
regeringens proposition i dess helhet.

Rättsprövningslagens
tillämpningsområde

En förutsättning för rättsprövning är för närvarande att
förvaltningsärendet rör något förhållande som avses i 8 kap.
2 eller 3 § regeringsformen, dvs. rör tillämpningen av
civilrättsliga eller betungande offentligrättsliga normer. Detta
innefattar en begränsning i förhållande till
Europakonventionens artikel 6, där uttrycket "civila
rättigheter och skyldigheter" återfinns. Regeringen har
emellertid förklarat sig inte vara beredd att föreslå en ändring
beträffande förutsättningarna för rättsprövning som närmare
sluter an till Europakonventionens krav.

Som bl.a. Regeringsrätten framhållit i sitt remissyttrande finns det
anledning att anta att innebörden av civila rättigheter och skyldigheter enligt
Europakonventionen sträcker sig betydligt längre än vad 8 kap. 3 §
regeringsformen gör. Som exempel anförs att rätten till statliga bidrag i vissa
fall samt rätten att utnyttja fast egendom faller utanför regeringsformens
bestämmelse och därmed inte kan bli föremål för rättsprövning.

Enligt vår uppfattning bör tiden nu vara mogen för att i den svenska
lagstiftningen knyta an till Europakonventionens uttryck "civila rättigheter
och skyldigheter". En sådan åtgärd framstår som desto naturligare som
Europakonventionen sedan den 1 januari 1995 är inkorporerad i Sverige och
alltså gäller som svensk lag. Det skulle också möjliggöra en utveckling i
svensk rättspraxis i linje med utvecklingen av praxis enligt konventionen.
Även om praxisutvecklingen enligt konventionen innebär att man, som
regeringen framhåller, aldrig kan vara helt säker på att vår lagstiftning på
alla
punkter uppfyller kravet på rätt till domstolsprövning, skapar den nuvarande
skillnaden, som regeringen vill hålla fast vid, en onödig oklarhet och ökar
risken för att Sverige återigen kommer att fällas för brott mot
Europakonventionen. Avgörandena i Regeringsrätten och Högsta domstolen
1994 respektive 1995 när det gäller jordbruksbidrag illustrerar väl de
nuvarande bristerna (se prop. s. 11).

Vad nu anförts innebär att en utvidgning av rättsprövningslagens
tillämpningsområde snarast bör komma till stånd. Regeringen bör därför
skyndsamt återkomma till riksdagen med förslag till erforderlig lagändring.

Generell möjlighet till
dröjsmålstalan bör införas i
svensk rätt

Frågan om att införa en möjlighet till dröjsmålstalan
behandlades av den parlamentariskt tillsatta Fri- och
rättighetskommittén. I sitt slutbetänkande Domstolsprövning
av förvaltningsärenden (SOU 1994:117) förslog kommittén
att en generell möjlighet till talan mot den offentliga
förvaltningens underlåtenhet att avgöra ärenden bör införas i
svensk rätt. Som skäl för kommitténs förslag anfördes bl.a.
den enskildes rättssäkerhetskrav gentemot förvaltningen
liksom vikten av att den svenska rättsordningen ansluter sig
till europeisk standard vad gäller domstolsprövning av
förvaltningsärenden (bet. s. 197).

Den högre europeiska standarden vad gäller domstolsprövning av
förvaltningsärenden, liksom den europeiska synen på den enskildes rätts-
säkerhet, har redan genom EES-avtalet fått genomslag i svensk lagstiftning.
EES-avtalet förutsatte bl.a. att Sverige införlivade vissa EG-direktiv som
innehöll bestämmelser om rätt till dröjsmålstalan på det finansiella området
(se prop. 1992/93:89 s. 136 f., prop. 1992/93:90 s. 43 f., samt prop. 1992/93:
257 s. 155 f.). Med tanke på det nya rättsläge som uppstått i och med
Sveriges medlemskap i EU och med hänsyn till inkorporeringen av
Europakonventionen finns det mycket som talar för att utvecklingen kommer
att fortsätta i samma riktning på flera lagstiftningsområden.

Till skillnad från vad som gäller i vissa andra nordiska och europeiska
länder har Sverige inga generella regler som behandlar handläggningstiderna
hos myndigheter. Inte heller finns någon generell möjlighet för den enskilde
att i domstol få prövat myndigheternas passivitet när det gäller att pröva
ärendet. Den som är missnöjd med en myndighets handläggningstid av ett
enskilt ärende och vill påtala detta är hänvisad till att klaga hos
Justitieombudsmannen (JO), Justitiekanslern (JK) eller andra tillsynsorgan.
Enligt vår uppfattning tillgodoser inte detta de rättsskyddsbehov som
föreligger. Sådana klagomål och behandlingen av dem medför inte någon
garanti för att ett beslut blir fattat i det enskilda ärendet. Inte heller har
kravet
i t.ex. 7 § förvaltningslagen (1986:223) om att myndigheter skall handlägga
sina ärenden med skyndsamhet kommit att utgöra någon garanti för att så
verkligen sker. För den som drabbas av långsamma handläggningstider av ett
förvaltningsärende hos en myndighet kan de medel som i dag står till buds i
praktiken visa sig vara värdelösa, då de inte erbjuder någon möjlighet för den
enskilde att föra talan mot myndigheternas underlåtenhet att i rimlig tid fatta
beslut i ärenden som rör den enskilde. Som Fri- och rättighetskommittén
framhåller skapar en långsam behandling av ett förvaltningsorgan inte bara
otrygghet för den enskilde utan kan även innebära ekonomiska förluster då
bl.a. investeringar kan vara svåra att planera (bet. s. 197) .

I sammanhanget är en jämförelse med vad som gäller enligt EG-rätten av
intresse. Artikel 175 i Romfördraget innehåller uttryckliga regler om möjlig-
het till s.k. passivitetstalan när EU:s institutioner i strid mot grundfördragen
underlåter att vidta en viss åtgärd. Även enskilda personer har rätt att under
vissa förutsättningar föra en sådan talan.

För att stärka den enskildes rättssäkerhet och för att anpassa svensk
lagstiftning till våra internationella åtaganden är det enligt vår uppfattning
nödvändigt att komplettera regeringens förslag med en regel om generell
möjlighet till dröjsmålstalan i förvaltningsärenden i enlighet med Fri- och
rättighetskommitténs förslag.

Hur den judiciella
kontrollen i övrigt kan
förstärkas

Propositionen aktualiserar också andra frågor som rör
judiciell kontroll. Hit hör frågan om att i svensk rätt införa
principen - omvänt mot i dag då regeringen är slutinstans -
att, om inget annat uttryckligen föreskrivs, beslut i
förvaltningsärenden skall överprövas av allmän
förvaltningsdomstol. Av propositionen framgår (s. 4) att
denna fråga nu bereds inom regeringskansliet. Regeringen
bör utan dröjsmål slutföra beredningen och lägga fram ett
förslag till lagändring för att härigenom ytterligare säkerställa
att artikel 6 i Europakonventionen, som redan utgör en
integrerad del av den svenska lagstiftningen, också får
genomslag i tillämpningen.

Slutligen vill vi erinra om den begränsning som "uppenbarhetsrekvisitet"
utgör i 11 kap 14 § regeringsformen. Så länge denna begränsning finns kvar
råder onödig oklarhet om var gränserna går för den judiciella kontroll som
följer inte bara av att Europakonventionen numera är gällande rätt utan också
av den omständigheten att EG-rätten kan ha direkt tillämpning i vårt land
efter anslutningen till Europeiska unionen. Visserligen kan såväl
Europakonventionens som EG-rättens tillämpning hanteras inom ramen för
en sedvanlig tolkningsmetod där bl.a. normhierarkin avgör vid normkolli-
sioner. Men när det gäller normkollisioner där enbart regeringsformens
bestämmelser, utan koppling till vare sig Europakonventionen eller EG-
rätten, är föremål för rättslig tolkning utgör 11 kap 14 § i dess nuvarande
lydelse en omotiverad och svårförståelig begränsning till förfång för
medborgarna och det skydd för grundläggande friheter och mänskliga
rättigheter som de, i politisk enighet, bör åtnjuta också i vårt land.

Hemställan

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring om
utvidgning av rättsprövningslagens tillämpningsområde som anförts i
motionen,
2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan ändring om
att införa en generell möjlighet till dröjsmålstalan i
förvaltningsärenden som anförts i motionen,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om hur den judiciella kontrollen i övrigt kan
förstärkas genom att beslut i förvaltningsärenden överprövas av
allmän förvaltningsdomstol.

Stockholm den 12 mars 1996

Anders Björck (m)

Birger Hagård (m)

Jerry Martinger (m)

Inger René (m)

Nils Fredrik Aurelius (m)

Catharina Elmsäter-Svärd (m)

Henrik S Järrel (m)

Ola Karlsson (m)