Vissa frågor om personlig assistans

Proposition 1995/96:146

Händelser

Inlämning: 1996-03-13 Bordläggning: 1996-03-13 Hänvisning: 1996-03-14 Motionstid slutar: 1996-03-28


Regeringens proposition

1995/96:146

Vissa frågor om personlig assistans

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 7 mars 1996

Lena Hjelm-Wallén

Ingela Thalén
(Socialdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås åtgärder som syftar till att uppnå en bättre kost-
nadskontroll och vissa besparingar inom statlig assistansersättning. Huvuddelen
av förslagen avser vissa förtydliganden i lagen (1993:387) om stöd och service
till vissa funktionshindrade samt i lagen (1993:389) om assistansersättning.
Förslagen innebär inte någon förändring av de grundläggande principerna för
personlig assistans. Förslagen bedöms innebära att den årliga kostnaden för
statlig assistansersättning minskas med 215 miljoner kronor.

1

Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut........................3
2 Lagtext............................................3
2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd
och service till vissa funktionshindrade.......3
2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:389) om
assistansersättning............................6
3 Ärendet och dess beredning.........................8
4 Utgångspunkter för förslagen.......................9
5 Tidsram för beslut om assistansersättning.........10
6 Vissa avgränsningsfrågor m.m......................12
6.1 Definition av personlig assistans.............12
6.2 Avgränsning mot viss kommunal verksamhet......14
6.3 Barns rätt till personlig assistans...........16
6.4 Försäkringskassans kontroll...................17
7 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser..........17
8 Uppföljning och ekonomiska effekter...............18
8.1 Uppföljning...................................18
8.2 Ekonomiska effekter...........................19
9 Författningskommentar.............................20
9.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd
och service till vissa funktionshindrade......20
9.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:389) om
assistansersättning...........................20

Bilaga ............................................23

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 7 mars 1996......................................29

Rättsdatablad........................................30

2

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen
antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa
funktionshindrade,
2. lag om ändring i lagen (1993:389) om assistansersättning.

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext

2.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till
vissa funktionshindrade

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1993:387) om stöd och service till
vissa funktionshindrade
dels att 9 § skall ha följande lydelse
dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer, 9 a och 9 b §§, av
följande lydelse.

Nuvarande lydelse....................Föreslagen lydelse

9 §1
Insatserna för särskilt stöd och service är
1. rådgivning och annat personligt stöd som ställer krav på särskild kunskap
om problem och livsbetingelser för människor med stora och varaktiga
funktionshinder,
2. biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga
kostnader för sådan assistans, till den del behovet av ekonomiskt stöd inte
täcks av assistansersättning enligt lagen (1993:389) om assistansersättning,
3. ledsagarservice,
4. biträde av kontaktperson,
5. avlösarservice i hemmet,
6. korttidsvistelse utanför det egna hemmet,
7. korttidstillsyn för skolungdom över 12 år utanför det egna hemmet i
anslutning till skoldagen samt under lov,
8. boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn eller
ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet,
9. bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad
för vuxna,
10. daglig verksamhet för personer i yrkesverksam ålder som saknar
förvärvsarbete och inte utbildar sig.
-------------------------------------------------------
-------------------------------------------------------
Insatser enligt första
stycket 2 avser inte tid
efter det att den
insatsberättigade har
fyllt 65 år.

**FOOTNOTES**

1Senaste lydelse 1994:1701.

3

-------------------------------------------------------
-------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Som kostnad för personlig
assistans enligt första
stycket 2
anses inte i något fall
ersättning som den enskilde
själv lämnar
1. till någon som han
lever i hushållsgemenskap
med, eller
2. till en personlig
assistent för arbete som
utförts på arbetstid som
överstiger den tid som anges
i 2 - 4 §§ lagen (1970:943)
om arbetstid m.m. i hus-
ligt arbete.
I insatserna enligt
första stycket 5 - 8 och 10
samt i insatsen bostad med
särskild service för vuxna
ingår också omvårdnad. I
insatserna bostad med
särskild service för barn och
ungdomar samt bostad med
särskild service för vuxna
ingår också fritidsverksamhet
och kulturella aktiviteter.
9 a §
-------------------------------------------------------
Med personlig assistans
enligt 9 § 2 avses
personligt utformat stöd
som ges av ett begränsat
antal personer åt den som på
grund av funktionshinder
behöver praktisk hjälp med
sin personliga hygien,
måltider, att klä av och på
sig eller att kommunicera
med andra (grundläggande
behov).
Den som har behov av
personlig assistans för
sina grundläggande behov
har även rätt till insats
enligt 9 § 2 för andra
personliga behov om
behoven inte tillgodoses på
annat sätt.
Som kostnad för personlig
assistans enligt 9 § 2
anses inte i något fall
ersättning som den enskilde
själv lämnar
1. till någon som han
eller hon lever i
hushållsgemenskap med,
eller
2. till en personlig
assistent för arbete som
utförts på arbetstid som
överstiger den tid som
anges i 2 - 4 §§ lagen
(1970:943) om arbetstid
m.m. i husligt arbete.
-------------------------------------------------------
Insatser enligt 9 § 2
avser inte tid efter det
att den insatsberättigade
har fyllt 65 år.
Nuvarande lydelse....................Föreslagen lydelse

9 b §
-------------------------------------------------------
I insatserna enligt 9 §
5 - 8 och 10 samt i
insatsen bostad med
särskild service för vuxna
ingår också omvårdnad. I in-
satserna bostad med
särskild service för barn
och ungdomar samt bostad
med särskild service för
vuxna ingår också fri-
tidsverksamhet och
kulturella aktiviteter.
_________

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.

4

2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:389) om assistansersättning

Härigenom föreskrivs att 3, 4, 6 och 16 §§ lagen (1993:389) om assis-
tansersättning skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse....................Föreslagen lydelse

3 §
-------------------------------------------------------
Den som omfattas av 1 § Den som omfattas av 1 §
lagen (1993:387) om stöd och lagen (1993:387) om stöd
service till vissa och service till vissa
funktionshindrade har, utom funktionshindrade har,
i fall som anges i 4 §, rätt utom i fall som anges i 4
att få assistansersättning §, rätt att för sin dagliga
enligt denna lag om han livsföring få assistans-
ersättning enligt denna lag
- inte har fyllt 65 år, om han eller hon
och - inte har fyllt 65 år,
- har behov av personlig och
assistans för sin dagliga - har behov av
livsföring under i personlig assistans för
genomsnitt mer än 20 timmar sina grundläggande behov
i veckan. under i genomsnitt mer än
Personlig assistans har 20 timmar i veckan.
i denna lag samma betydelse Personlig assistans har
som i 9 § första stycket 2 i denna lag samma
lagen (1993:387) om stöd och betydelse som i 9 a § lagen
service till vissa (1993:387) om stöd och ser-
funktionshindrade. vice till vissa funktions-
hindrade.
Vid bedömning av behov av
personlig assistans för
barn som inte fyllt 16 år
skall särskilt beaktas vad
som faller inom ramen för
det ansvar för barnets
personliga förhållanden som
åvilar barnets vårdnads-

havare.
4 §
-------------------------------------------------------
Assistansersättning lämnas Assistansersättning
inte för tid då den lämnas inte för tid då den
funktionshindrade funktionshindrade
1. vårdas på en 1. vårdas på en
institution som tillhör institution som tillhör
staten, en kommun eller ett staten, en kommun eller
landsting, ett landsting,
2. vårdas på en 2. vårdas på en
institution som drivs med institution som drivs med
bidrag från staten, en bidrag från staten, en
kommun eller ett landsting, kommun eller ett
eller landsting,
3. bor i en gruppbostad. 3. bor i en
gruppbostad,
4. vistas i eller
deltar i barnomsorg, skola
eller daglig verksamhet
enligt 9 § 10 lagen
(1993:387) om stöd och
service till vissa
funktionshindrade.
-------------------------------------------------------
Om särskilda skäl
föreligger, kan
assistansersättning lämnas
även för tid då den
funktionshindrade vårdas för
kortare tid på sjukhus
eller deltar i verksamhet
enligt första stycket 4.
-------------------------------------------------------
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Assistansersättning lämnas
inte för sjukvårdande
insatser enligt hälso- och
sjukvårdslagen (1982:763).

6 §1
-------------------------------------------------------
Assistansersättning skall Assistansersättning
beviljas för ett visst antal skall beviljas för ett
timmar per vecka, månad visst antal timmar per
eller längre tid, dock längstvecka, månad eller längre
ett år, då den enskilde har tid, dock längst tre
behov av personlig månader, då den enskilde har
assistans för sin dagliga behov av personlig assis-
livsföring (beviljade tans för sin dagliga
assistanstimmar). livsföring (beviljade
assistanstimmar).
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar ytterligare
föreskrifter om beräkning av assistansersättningen.

16 §
Försäkringskassan skall besluta om återbetalning av assistansersättning, om
den som erhållit ersättning eller hans ställföreträdare genom att lämna oriktiga
uppgifter eller genom att underlåta att fullgöra en uppgifts- eller
anmälningsskyldighet eller på annat sätt har förorsakat att ersättning har
lämnats felaktigt eller med för högt belopp och den som erhållit ersättning
eller hans ställföreträdare skäligen borde ha insett detta. Om det finns
särskilda skäl får försäkringskassan efterge kravet på återbetalning helt eller

delvis.

-------------------------------------------------------
Vid en senare Vid en senare
utbetalning till någon som utbetalning till någon som
skall betala tillbaka skall betala tillbaka
ersättning enligt första ersättning enligt första
stycket får kassan hålla innestycket får försäkringskassan
ett skäligt belopp i hålla inne ett skäligt
avräkning på vad som har läm-belopp i avräkning på vad
nats för mycket. som har lämnats för mycket.
_________

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1996.
2. Beslut om assistansersättning som fattats före den 1 juli 1996 får, trots
vad som sägs i 7 §, omprövas av försäkringskassan utan att två år förflutit
sedan frågan om rätt till ersättning senast prövades.

**FOOTNOTES**

1Senaste lydelse 1993:1342.

5

3 Ärendet och dess beredning

Stödformen statlig assistansersättning infördes den 1 januari 1994. Assis-
tansersättningen är avsedd att täcka kostnader för personlig assistans för svårt
funktionshindrade personer som har behov av ett sådant stöd under i genomsnitt
mer än 20 timmar per vecka.
Regeringen konstaterade i budgetpropositionen för budgetåret 1995/96 (prop.
1994/95:100 bil. 6) att kostnaderna för statlig assistansersättning skulle komma
att bli väsentligt högre än vad som beräknades när reformen genomfördes. Skälet
för detta angavs främst vara att det genomsnittliga antalet beviljade
assistanstimmar per vecka väsentligt skulle komma att överstiga det beräknade.
Mot bakgrund av kostnadsutvecklingen för statlig assistansersättning
beslutade regeringen den 12 april 1995 att tillkalla en särskild utredare med
uppdrag att utreda frågan om finansieringen av och regelsystemet för stödformen.
Utredarens huvuduppgift var att lämna förslag till åtgärder som leder till att
den nuvarande kostnadsutvecklingen bryts och att en förbättrad kostnadskontroll
uppnås. Enligt direktiven skulle utredaren i sina förslag ha som utgångspunkt
att den årliga kostnaden för staten för assistansersättning inte får överstiga 2
850 miljoner kronor per år beräknat i 1995 års penningvärde. I direktiven
framhölls att det statliga finansiella utrymmet för assistansersättning, till
följd av vissa omprioriteringar, därigenom utökats med drygt 300 miljoner kronor
i förhållande till vad som budgeterades när reformen trädde i kraft. I
förhållande till den årliga faktiska kostnaden innebar ramen en neddragning med
ca 900 miljoner kronor.
Utredningen, som antog namnet Assistansutredningen, avlämnade i december 1995
betänkandet Kostnader för den statliga assistansersättningen (SOU 1995:126). I
betänkandet redovisas ett antal alternativa möjligheter till besparingar. En
sammanfattning finns i bilaga.
I denna proposition lämnar regeringen förslag till vissa åtgärder som syftar
till att uppnå en bättre kostnadskontroll och vissa besparingar inom statlig
assistansersättning. Med anledning av att de nu föreslagna förändringarna i
stödformen främst handlar om förtydliganden i regelsy-stemet utan att några
större ingrepp görs, har regeringen inte funnit det nödvändigt att
remissbehandla betänkandet. Regeringen har också ansett det angeläget att
påskynda arbetet med en proposition i ärendet med hänsyn till den oro som frågan
har skapat hos personer som erhåller assistansersättning. Synpunkter på
betänkandet och i frågan i övrigt har inhämtats på annat sätt, bl.a. genom
överläggningar med företrädare för Svenska kommunförbundet,
handikapporganisationerna och kooperativ som tillhandahåller personlig
assistans. Under propositionsarbetet har det dessutom varit nära kontakter med
Riksförsäkringsverket.
Som underlag för propositionen har också legat Riksrevisionsverkets
revisionsrapport Assistansreformen - en granskning av den statliga assis-
tansersättningen till funktionshindrade (RRV 1995:57).

4 Utgångspunkter för förslagen

Med anledning av propositionen om stöd och service till vissa funktionshindrade
(prop. 1992/93:159) beslutade riksdagen i maj 1993 om förbättrade stöd- och
serviceinsatser för personer med funktionshinder (bet. 1992/93:SoU19, rskr.
1992/93:321).
Riksdagens beslut innebar bl.a. att en särskild rättighetslag för svårt
funktionshindrade personer infördes den 1 januari 1994, lagen (1993:387) om stöd
och service till vissa funktionshindrade, LSS. Genom lagen har bl.a. personer
med utvecklingsstörning och personer med andra stora och varaktiga
funktionshinder fått rätt till stöd- och serviceinsatser av olika slag. En av
insatserna enligt LSS är personlig assistans eller ekonomiskt stöd till sådan
assistans (för stödbehov upp till 20 timmar assistans i veckan).
Samtidigt infördes också statlig assistansersättning. Assistansersättning kan
lämnas till personer som inte fyllt 65 år och som bor i eget boende, servicehus
eller hos familj eller anhörig. Assistansersättningen är avsedd att täcka
kostnader för personlig assistans och lämnas till personer som har behov av
personlig assistans under i genomsnitt mer än 20 timmar per vecka. Rätten till
assistansersättning regleras i lagen (1993:389) om assistansersättning, LASS,
och i förordningen (1993:1091) om assistansersättning. De allmänna
försäkringskassorna administrerar och beslutar om ersättningen.
För budgetåret 1995/96 har under anslaget Kostnader för statlig assis-
tansersättning anvisats 5 741 000 000 kronor. För perioden juli 1995 - juni 1996
har 3 808 000 000 kronor beräknats.
Som redan nämnts framhöll regeringen i direktiven till Assistansutredningen
att den årliga kostnaden för assistansersättning inte får överstiga 2 850
miljoner kronor. Utredaren gavs i uppdrag att föreslå åtgärder för att minska
den årliga kostnaden för ersättningen med 900 miljoner kronor. De förslag som
regeringen lägger fram i det följande beräknas sammantaget innebära att
kostnaderna för statlig assistansersättning reduceras med 215 miljoner kronor.
Skälet för att det i denna proposition föreslås ett lägre sparbelopp är att
regeringen bedömer att större ingrepp i systemet skulle riskera att allvarligt
urholka assistansreformen. Inte minst Assistansutredningen har visat att
besparingar i storleksordningen 900 miljoner kronor skulle leda till att viktiga
syften med assistansersättningen skulle äventyras. Regeringen bedömer dock att
de förslag som läggs i det följande kan genomföras utan att grunddragen i
stödformen förändras.
Vidare har det visat sig att antalet faktiskt utnyttjade assistanstimmar i
inte oväsentlig utsträckning understiger antalet beviljade assistanstimmar. Med
andra ord har funktionshindrade personer som erhållit personlig assistans inte
till fullo förbrukat dessa timmar.
Riksförsäkringsverket har på uppdrag av Assistansutredningen jämfört
beviljade och utnyttjade assistanstimmar för perioden januari 1994 - september
1995 i de ärenden där slutavräkning skett och funnit att i genomsnitt ca
sju procent av de beviljade timmarna inte utnyttjats. Enligt vad
Assistansutredningen framhåller är det oklart i vilken mån detta kommer att
gälla även i framtiden. Som utredningen påpekar kan det faktum att beviljade
timmar inte utnyttjas i vissa fall bero på inledande praktiska problem att
organisera assistansen.
Det är i nuläget svårt att med säkerhet bedöma i vilken grad beviljade
assistanstimmar inte förbrukas. Enligt regeringens uppfattning är det dock
rimligt att anta att en inte obetydlig andel av de beviljade timmarna - även i
ett något längre tidsperspektiv - inte kommer att förbrukas. Vi noterar i
sammanhanget att den studie som gjorts av Riksförsäkringsverket ändå omfattar
perioden fram till och med september 1995, dvs. drygt ett och ett halvt år
räknat från reformens ikraftträdande. I förhållande till vad som i årets
budgetproposition anvisats statlig assistansersättning skulle sju procent,
beräknat på 12 månader, utgöra ca 270 miljoner kronor. Om graden icke förbrukade
timmar i stället visar sig ligga på fem procent skulle detta motsvara ca 200
miljoner kronor.
Ett problem i sammanhanget är den nuvarande bestämmelsen i 6 § LASS om
formerna för beslut om assistansersättning. Enligt denna skall
assistansersättning beviljas med ett visst antal timmar per vecka, månad eller
längre tid, dock högst ett år. Innebörden av bestämmelsen är att en person som
beviljats assistansersättning kan spara assistanstimmar under ett helt år. Denna
möjlighet att under en så lång tidsperiod spara timmar medför att det är svårt
att få en tillfredsställande kontroll över kostnadsutvecklingen för
ersättningen.
Som nämnts syftar det förslag som läggs fram främst till att åstadkomma
förtydliganden i den aktuella lagstiftningen (LSS och LASS), utan att de
grundläggande principerna för personlig assistans förändras. Personlig assistans
kommer även fortsättningsvis att vara en lagstadgad rättighet för svårt
funktionshindrade personer med behov av insatsen. Svårt funktionshindrade
personer skall även i framtiden kunna få sina behov av assistans tillgodosedda
genom assistansersättning.
Ett av assistansreformens allra viktigaste syften var att stärka funktions-
hindrade personers möjligheter till självbestämmande, oberoende och valfrihet.
Inte heller på denna punkt innebär förslagen i propositionen någon förändring.

5 Tidsram för beslut om assistansersättning

-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag: Assistansersättning skall beviljas|
|för ett visst antal timmar per vecka, månad eller längre|
|tidsenhet, dock längst tre månader. |
-------------------------------------------------------

Assistansutredningen: Utredningen har ej berört frågan.
Skälen för regeringens förslag: Omfattningen av en funktionshindrad persons
behov av personlig assistans i den dagliga livsföringen varierar mellan veckor
och månader. För att assistanstimmar skall kunna utjämnas av den
funktionshindrade personen genom ett något lägre uttag av timmar den ena månaden
resp. ett högre uttag en annan månad, har i 6 § LASS föreskrivits att
assistansersättning skall beviljas för ett visst antal timmar per vecka, månad
eller längre tidsenhet, dock längst ett år, då den enskilde har behov av
personlig assistans för sin dagliga livsföring (beviljade assistanstimmar). Den
enskilde kan således under någon månad konsumera fler assistanstimmar än det
genomsnittliga antalet beviljade assistanstimmar, om ett lägre utnyttjande sker
vid ett senare tillfälle. För hela den i beslutet om assistansersättning
bestämda tidsenheten får dock inte tas ut fler timmar än som angetts i beslutet.
Riksförsäkringsverket (RFV) har enligt 8 § förordningen (1993:1091) om
assistansersättning bemyndigats att meddela föreskrifter om bl.a.
avräkningsförfarandet. Enligt verkets föreskrifter skall, om antalet utförda
assistanstimmar under en månad avviker mer än tio procent från antalet beviljade
timmar, avräkning ske med det belopp som motsvarar kostnaden per timme för det
antal timmar som avviker mer än tio procent. Detta innebär att det under en
tolvmånadersperiod kan uppkomma ett betydande sparande av timmar.
Antalet beviljade assistanstimmar per enskild funktionshindrad är, som
tidigare nämnts, inte liktydigt med antalet utnyttjade timmar. Det är i nuläget
svårt att med säkerhet bedöma i vilken grad beviljade assistanstimmar inte
förbrukas. RFV har emellertid på Assistansutredningens uppdrag jämfört beviljade
och utnyttjade assistanstimmar för perioden januari 1994 - september 1995 i de
ärenden där slutavräkning har skett och funnit att i genomsnitt omkring sju
procent av de beviljade timmarna dittills inte utnyttjats.
I förhållande till vad som i årets budgetproposition anvisats den statliga
assistansersättningen skulle sju procent ej förbrukade timmar, innebära en lägre
kostnad om ca 270 miljoner kronor. Om graden ej förbrukade timmar i stället
visar sig ligga på fem procent skulle detta motsvara ca 200 miljoner kronor.
Regeringen finner det angeläget att variationer i behovet av assistans i den
dagliga livsföringen mellan veckor och månader skall kunna utjämnas över tiden
av den funktionshindrade personen. Assistansersättning skall ges för hjälpbehov
som den enskilde har i den dagliga livsföringen. Enligt prop. 1992/93:159 menas
här förutsägbara, kontinuerliga eller ofta återkommande aktiviteter av
vardagligt slag (s. 195). Med beaktande av detta bör behovet av personlig
assistans rimligen inte variera så mycket mellan månaderna. Vidare innebär nuva-
rande möjlighet att under en så lång tidsperiod som upp till ett helt år kunna
spara assistanstimmar att det är svårt att upprätthålla en tillfredsställande
kontroll över assistansersättningens kostnadsutveckling. Med syfte att uppnå en
bättre kostnadskontroll i systemet föreslås att avräkningsperioden för
assistansersättning begränsas till högst tre månader.

6

6 Vissa avgränsningsfrågor m.m.

6.1 Definition av personlig assistans

-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag: LSS kompletteras med en be-|
|stämmelse som klargör innebörden av insatsen personlig|
|assistans. Med personlig assistans avses ett|
|personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal|
|personer åt den som på grund av funktionshinder behöver|
|praktisk hjälp med sin personliga hygien, måltider, att|
|klä av och klä på sig eller att kommunicera med andra|
|(de s.k. grundläggande behoven). |
| Den som har behov av sådan praktisk hjälp har även rätt|
|till insatsen personlig assistans för andra personliga|
|behov i sin livsföring om behoven inte tillgodoses på|
|annat sätt. |
| För att assistansersättning enligt LASS skall lämnas|
|fordras att de grundläggande behoven uppgår till i ge-|
|nomsnitt mer än 20 timmar per vecka. |
-------------------------------------------------------

Assistansutredningen: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.
Skälen för regeringens förslag: Som vägledning för att bedöma om en
funktionshindrad person tillhör personkretsen för assistansersättning anges i
prop. 1992/93:159 att avgörande bör vara att den enskilde behöver personlig
hjälp för att klara sin hygien, måltider, för att klä sig eller klä av sig eller
för att kommunicera med andra. Avsikten bör emellertid vara att assistansen
därutöver också skall ges i andra situationer där den enskilde behöver
kvalificerad hjälp och som ingår i det dagliga livet (s. 64).
När det gäller att bedöma om den enskilde tillhör personkretsen för
assistansersättning, dvs. har ett assistansbehov som i genomsnitt överstiger 20
timmar i veckan, anför Assistansutredningen att det finns två möjliga tolkningar
av lag och förarbeten. Med stöd av synsättet att det är de grundläggande behoven
(praktisk hjälp med sin personliga hygien, att klä av och klä på sig, att äta
eller att kommunicera med andra) som skall uppgå till i genomsnitt mer än 20
timmar per vecka, kan i ett andra steg prövas behov av ytterligare assistans i
andra situationer. En annan möjlig tolkning av kravet för rätt till
assistansersättning är att den enskildes samlade behov av personlig assistans,
såväl för de grundläggande behoven som i andra situationer där kvalificerad
hjälp behövs, skall uppgå till i genomsnitt mer än 20 timmar per vecka.
De flesta allmänna försäkringskassor bedömer rätten till assistans-ersättning
med stöd av det förstnämnda synsättet.
RRV anger i sin revisionsrapport att kammarrätterna i sina utslag tillämpat
båda dessa tolkningsmöjligheter. Något regeringsrättsutslag

7

föreligger för närvarande inte och därmed inte heller någon enhetlig
rättspraxis.
RRV konstaterar även att tillämpningen av LASS inte är enhetlig. Enligt
lagstiftningen skall bedömningen av assistansersättningen anpassas såväl till
den funktionshindrade personens behov av hjälp och stöd som till dennes
livssituation. Skilda allmänna försäkringskassor bedömer dock likartade
assistansersättningsärenden på olika sätt.
I de kammarrättsutslag som RRV har gått igenom har en frågeställning
uppkommit som hänger samman med under vilka förutsättningar personlig assistans
kan beviljas. Frågeställningen har gällt fall där den sökande behövt hjälp med
att bli motiverad eller aktiverad. Utmärkande för dessa fall är främst att den
enskilde helt eller i stor utsträckning själv klarar av att på egen hand sköta
sina personliga behov. Problemen har snarast bestått i att han eller hon inte
klarar av att ta initiativ och att strukturera sin tid. Kammarrätterna har som
regel bedömt att motivations- eller aktiveringsinsatser inte skall berättiga
till personlig assistans.
Regeringen konstaterar att det är en brist att någon definition i lag av vad
som är personlig assistans inte finns. I själva lagregleringen anges således
inte för vilka behov som personlig assistans skall kunna beviljas. I prop.
1992/93:159 finns däremot vissa resonemang rörande denna frågeställning. De är
dock av tämligen allmän karaktär och ger inte någon exakt vägledning.
Regeringens bedömning är mot denna bakgrund att det i LSS bör klargöras att
personlig assistans skall avse individuellt anpassade hjälpinsatser åt den som
på grund av sitt funktionshinder behöver praktisk hjälp i vardagliga situationer
(jfr. med proposition 1992/93:159). Det betyder inte att någon grupp som
omfattas av LSS skall utestängas från rätten till personlig assistans, utan att
det tydliggörs vilka hjälpbehov som, efter individuell prövning, krävs för att
personlig assistans skall komma ifråga. Klargörandet innebär att det främst är
personer med fysiska funktionshinder och med de mest omfattande behoven som blir
berättigade till insatsen personlig assistans. Personer som helt eller i stor
utsträckning själva klarar av att på egen hand sköta sina personliga behov och
som enbart har behov av motivations- och aktiveringsinsatser bör inte ha rätt
till personlig assistans. Enligt regeringens uppfattning är det viktigt att
dessa personer istället får sina behov tillgodosedda genom andra insatser enligt
LSS eller socialtjänstlagen (1980:620), som i många fall på ett bättre sätt kan
tillgodose behoven. Undantagsvis bör emellertid även personer med psykiska
funktionshinder kunna vara berättigade till personlig assistans. Så bör kunna
vara fallet i situationer där karaktären och omfattningen av det psykiska
funktionshindret ställer krav på sådan praktisk hjälp som är en förutsättning
för att den enskildes grundläggande behov skall kunna tillgodoses.
Utgångspunkten vid bedömningen av rätten till statlig assistansersättning
skall vidare vara att de grundläggande behoven skall uppgå till i genomsnitt mer
än 20 timmar i veckan. Om den enskilde bedöms uppfylla det kravet prövas i ett
andra steg behov av assistansersättning i

8

andra situationer för vilka ersättning kan lämnas om behoven inte tillgodoses på
annat sätt.
Som tidigare nämnts tillämpar de flesta allmänna försäkringskassor redan i
dag denna princip för bedömningen av rätten till assistansersättning.
Regeringens förslag innebär därför i denna del inte någon stor förändring av
nuvarande förhållanden. Regeringen anser dock att det för kostnadsutvecklingen
på sikt är viktigt att klargörande på denna punkt görs i lagregleringen.

6.2 Avgränsning mot viss kommunal verksamhet

-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag: Assistansersättning skall inte |
|lämnas för tid då den funktionshindrade personen vistas|
|eller deltar i barnomsorg, skola eller daglig |
|verksamhet enligt LSS. |
| Om det föreligger särskilda skäl kan assistansersättning|
|lämnas även för tid när den funktionshindrade personen|
|vårdas för kortare tid på sjukhus eller deltar i nämnda|
|verksamheter. |
| Assistansersättning lämnas inte för sjukvårdande |
|insatser enligt hälso- och sjukvårdslagen. |
-------------------------------------------------------

Assistansutredningen: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.
Utredningen har dock inte berört frågan om personlig assistans vid
sjukhusvistelse.
Skälen för regeringens förslag: Innebörden av begreppet personlig assistans
är att det skall vara fråga om ett personligt stöd, som ger den
funktionshindrade personen ökade möjligheter till ett självständigt liv.
Assistansen avser hjälp och stöd som knyts till den enskilde och finns
tillgänglig för honom eller henne i olika situationer och under olika tider på
dygnet. En annan grundtanke i assistansreformen har varit att personlig
assistans inte skall ersätta personal som behövs för att driva en kommunal
verksamhet, t.ex. barnomsorg, skola eller daglig verksamhet. Det är den
enskildes personliga behov av stöd och hjälp som skall tillgodoses genom
personlig assistans. Detta framhölls i allmänmotiveringen till prop.
1992/93:159, men kom inte till klart uttryck i lagstiftningen.
Av både Assistansutredningen och RRV:s revisionsrapport framgår att en
betydande del av den assistans, som i nuläget finansieras med statlig
assistansersättning, konsumeras vid vistelse i barnomsorg, skola och daglig
verksamhet.
Vad gäller daglig verksamhet redovisar RRV, att av de personer som enligt
verkets fallstudier deltog i någon daglig verksamhet, hade hälften beviljats
assistansersättning för den tiden. Assistansutredningen redovisar från sin
undersökning avseende personer födda dag 21 att antalet beviljade
assistanstimmar i dagliga verksamheter för dem som beviljats sådan assistans
uppgick till 35 procent av samtliga beviljade assistanstimmar. Regeringen
finner det viktigt av både principiella och finansiella skäl att
gränsdragningen mellan personlig assistans, finansierad genom statlig
assistansersättning, och näraliggande primärkommunala och landstingskommunala
verksamheter tydliggörs och beaktas.
Mot den bakgrunden skall LASS kompletteras med en bestämmelse som innebär att
assistansersättning inte lämnas för tid när den funktionshindrade personen
vistas i barnomsorg, skola inkl. särskola eller deltar i daglig verksamhet.
Avsikten är inte att i sådana situationer överföra ansvaret för personlig
assistans till kommunerna. Däremot har kommunerna skyldighet enligt annan
lagstiftning - socialtjänstlagen, skollagen (1985:1100) och LSS - att ge det
stöd som behövs för att personerna i fråga skall kunna delta i verksamheterna.
Assistansersättning skall inte heller lämnas för sjukvårdande insatser som
faller inom hälso- och sjukvårdens område.
Med hänsyn till de särskilda kvalifikationer och den yrkeskunskap som
personalen inom de nu berörda verksamheterna besitter, kan den föreslagna
avgränsningen i många fall vara viktig ur kvalitativ synvinkel.
Det är emellertid angeläget att det i speciella situationer kan lämnas
personlig assistans med statlig assistansersättning även i samband med vistelse
i barnomsorg, skola och daglig verksamhet. Detta kan gälla exempelvis i
situationer där den enskildes funktionshinder skapar särskilda svårigheter att
kommunicera med andra än sin eller sina personliga assistenter eller där det med
hänsyn till den funktionshindrade personens hälsotillstånd är viktigt att den
personliga assistenten finns till hands. Det kan också finnas situationer där
funktionshindret gör det särskilt angeläget att den assistansberättigade har ett
starkt begränsat antal personer knutna till sig. Om sådana särskilda skäl finns
anser regeringen att assistansersättning skall kunna lämnas för tid inom de
berörda verksamheterna.
Enligt nuvarande bestämmelse i 4 § LASS utgår inte statlig assistans-
ersättning vid bl.a. sjukhusvistelse. RFV och Socialstyrelsen, liksom
handikapporganisationerna, har vid flera tillfällen påpekat att det i vissa
situationer finns ett behov av att kunna få ta med sig den personliga
assistenten under sjukhusvistelser. Regeringen delar denna uppfattning. Om
särskilda skäl föreligger bör den personliga assistenten kunna följa med och
bistå den funktionshindrade personen vid kortare sjukhusvistelser. Detta kan
gälla t.ex. vid akut intagning på sjukhus i de fall där karaktären av
funktionshindret gör det särskilt angeläget att den personliga assistenten finns
till hands. Avsikten är emellertid inte att personlig assistans skall ersätta
den omvårdnad sjukvårdshuvudmannen är skyldig att ge.

9

6.3 Barns rätt till personlig assistans

-------------------------------------------------------
|Regeringens förslag: Vid bedömning av barns rätt till|
|personlig assistans/assistansersättning och |
|omfattningen av denna skall särskilt beaktas vad som |
|normalt kan anses falla inom ramen för det för- |
|äldraansvar som enligt föräldrabalken åvilar alla |
|vårdnadshavare med hänsyn till barnets ålder, utveckling|
|och omständigheter i övrigt. |
-------------------------------------------------------

Assistansutredningen: Utredningen anger som ett besparingsalternativ att barn
under 16 år undantas från rätten till personlig assistans. Om så ej skulle ske
anser utredningen att större hänsyn skall tas till föräldraansvaret vid
bedömning av rätten till personlig assistans.
Skälen för regeringens förslag: När det gäller funktionshindrade barn
framhölls redan i prop. 1992/93:159 att vårdnadshavare till dessa barn, liksom
andra vårdnadshavare, har ett ansvar enligt föräldrabalken för barnets
personliga förhållanden och att de skall se till att barnets behov av omvårdnad,
trygghet och en god fostran blir tillgodosedda. Vårdnadshavaren skall också
svara för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn till barnets ålder,
utveckling och övriga omständigheter.
Assistansutredningen angav i detta sammanhang som ett besparingsalternativ
att barn under 16 år skall undantas från rätten till personlig assistans.
Regeringen är inte beredd att genomföra en sådan förändring. Det finns, såsom
framhölls i nyss nämnda proposition, vissa gravt funktionshindrade barn för
vilka föräldraansvaret i kombination med t.ex. vårdbidrag, avlösarservice,
barnomsorg och skola inte räcker till. För dessa barn skall även
fortsättningsvis möjligheten att få personlig assistans finnas.
Enligt 7 § LSS har personer som tillhör lagens personkrets rätt till bl.a.
personlig assistans om de behöver sådan hjälp i sin dagliga livsföring och deras
behov inte tillgodoses på annat sätt. Uttrycket "tillgodoses på annat sätt"
återkommer i vårt förslag till 9 a § andra stycket LSS. I prop. 1992/93:159
anges i specialmotiveringen till 7 § LSS att behovet helt eller till viss del
kan tillgodoses genom en förälders ansvar enligt föräldrabalken för den normala
vårdnaden av ett barn.
Såväl RFV och Socialstyrelsen som RRV har emellertid ansett att det
föreligger otydligheter mellan uttalanden i propositionen och regelverket,
vilket har vållat tillämpningssvårigheter vad gäller bedömningen av
assistansbehov för barn. I LSS och LASS görs ingen åtskillnad mellan barn och
vuxna, medan det i propositionen anges att personlig assistans endast skall
beviljas till en begränsad grupp barn med mycket stort omvårdnadsbehov.
Regeringen föreslår därför i klargörande syfte att LASS kompletteras med en
bestämmelse i 3 § som anger att vårdnadshavarens ansvar för barnets behov av
omvårdnad, trygghet, fostran, utveckling och tillsyn

10

enligt föräldrabalken skall beaktas särskilt vid bedömningen av behovet av
personlig assistans.

6.4 Försäkringskassans kontroll

Assistansersättning utges enligt 10 § LASS månadsvis med belopp som motsvarar
kostnaden för assistansen under det antal beviljade assistanstimmar som
assistansen lämnas. Med kostnader för assistansen avses enligt 7 § förordningen
(1993:1091) om assistansersättning dels kostnader för lön, andra
anställningsförmåner och sociala avgifter, dels andra kostnader för assistansen
såsom administrationskostnader m.m. Ersättningen är avsedd att täcka de faktiska
kostnaderna för assistansen.
En fråga som uppkommit under beredningen av denna proposition gäller
försäkringskassornas möjlighet att kontrollera de kostnader som ligger till
grund för den avgift som anordnare av personlig assistans debiterar den
assistansberättigade. RFV har genom sina föreskrifter gett försäkringskassorna
möjlighet att begära redovisning av det underlag som ligger till grund för
debiterad avgift. RFV har emellertid konstaterat att det varit svårt för
försäkringskassorna att av vissa assistansanordnare få ta del av begärda
uppgifter.
Förslagen i denna proposition syftar bl.a. till att uppnå en bättre kontroll
av kostnaderna för den statliga assistansersättningen. Regeringen anser att det
är viktigt att försäkringskassorna ges möjlighet att få ta del av underlaget för
den debiterade avgiften. En anordnare av personlig assistans bör vara beredd att
styrka sina kostnader för lämnad assistans. Regeringen avser att tillsammans med
RFV finna former för hur en sådan redovisning skall kunna regleras utan att
inkräkta på principerna för assistansersättning.

7 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

De föreslagna ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1996. För att uppnå
omedelbar effekt av besparingarna, föreslås i övergångsbestämmelserna till lagen
om ändring i lagen (1993:389) om assistansersättning att försäkringskassorna
skall få möjlighet att ompröva beslut om assistansersättning som fattats före
den 1 juli 1996 utan att två år förflutit sedan frågan om rätt till ersättning
senast prövades. Så bör naturligtvis endast ske i de ärenden där
försäkringskassan bedömer att en omprövning skulle leda till ett beslut om lägre
antal assistanstimmar.

11

8 Uppföljning och ekonomiska effekter

8.1 Uppföljning

-------------------------------------------------------
|Regeringens bedömning: Det är viktigt att förskjutningar|
|i ansvars- och kostnadsfördelningen mellan staten och|
|kommunerna som hänger samman med personlig assistans|
|kartläggs och följs upp. Regeringen avser att uppdra åt|
|Riksförsäkringsverket och Socialstyrelsen att utreda|
|hur detta kan åstadkommas. |
-------------------------------------------------------

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen uppdrog i maj 1993 åt
Socialstyrelsen att kontinuerligt och allsidigt beskriva, följa upp och
utvärdera handikappreformen vad avser de olika insatsernas innehåll, kvalitet,
kostnader och genomförande. I regeringsuppdraget omnämns särskilt insatsen
personlig assistans. Socialstyrelsen skall årligen lämna regeringen en
redovisning med anledning av uppdraget. Senast den 1 maj 1997 skall en
slutredovisning av uppdraget lämnas. Regeringen förutsätter att Socialstyrelsen
inom ramen för detta uppdrag även följer upp effekterna av de förändringar som
föreslås i denna proposition.
Som framgått innebär regeringens förslag i denna proposition ingen förändring
i fråga om statens kostnadsansvar för assistansbehov som överstiger 20 timmar
per vecka. Behovet av assistansersättning och kostnaden för insatsen hänger i
hög grad samman med vilka kommunala insatser för funktionshindrade som finns att
tillgå och hur dessa insatser efterfrågas av enskilda personer. Som Assistansut-
redningen påpekat innebär den nuvarande ordningen att det finns möjligheter för
funktionshindrade personer att byta ut tidigare kommunala insatser, t.ex.
kollektiva boendeformer (boende i gruppbostad eller annan bostad med särskild
service) mot statlig assistansersättning. Assistansutredningen framhöll mot
denna bakgrund att det finns starka skäl för att kommunerna bör bli huvudmän för
all personlig assistans.
Det nära sambandet mellan personlig assistans och kommunala insatser för
funktionshindrade personer innebär att det kan uppstå betydande förskjutningar i
ansvars- och kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna inom området. Den
nuvarande ordningen med ett delat ansvar mellan staten och kommunerna kan också,
som Assistansutredningen framhöll, leda till svårigheter att säkerställa en
tillfredsställande kostnadskontroll inom systemet. Regeringen anser att det mot
denna bakgrund är angeläget att systematiskt kartlägga och följa upp i vilken
utsträckning det sker sådana förskjutningar i ansvarsfördelningen mellan staten
och kommunerna.
Regeringen har därför för avsikt att uppdra åt Riksförsäkringsverket och
Socialstyrelsen att lämna förslag om hur ett sådant system med fortlöpande
kartläggning och uppföljning kan utformas. Kartläggnings- och
uppföljningsarbetet syftar bl.a. till att ge regeringen ytterligare un-

12

derlag för att bedöma det framtida kostnadsansvaret för personlig assis-tans.
Regeringen avser att återkomma till riksdagen i frågan under innevarande år.

8.2 Ekonomiska effekter

Regeringen bedömer att kostnaderna för statlig assistansersättning genom de
förslag som lämnats i det föregående kommer att minska med sammanlagt 215
miljoner kronor per år. De förslag till avgränsningar som lagts fram i avsnitten
6.1 - 6.3 bedöms av regeringen leda till minskade kostnader för statlig
assistansersättning med 230 miljoner kronor. Merparten av denna besparing uppnås
genom den föreslagna avgränsningen av personlig assistans mot annan kommunal
verksamhet. Förslaget att statlig assistansersättning fortsättningsvis i vissa
situationer skall kunna lämnas under kortare vårdtider på sjukhus beräknas leda
till en ökad kostnad på 15 miljoner kronor.
De förslag till avgränsningar som lämnats i avsnitten 6.1 - 6.3 skall träda i
kraft den 1 juli 1996, men bedöms få full ekonomisk effekt först under år 1997.
Regeringen utgår härvid från att de omprövningar av tidigare fattade beslut om
rätt till assistansersättning som försäkringskassorna förutsätts göra med
anledning av förändringarna kommer att genomföras successivt med start den 1
juli 1996.
Regeringen bedömer att förslagen inte medför någon ökad belastning för
domstolarna.
Förslagen i denna proposition skall ses mot bakgrund av att regeringen har
satt upp som mål att kostnaderna för statlig assistansersättning från och med
ingången av kalenderåret 1996 inte skall överstiga 2 850 miljoner kroner per år
beräknat i 1995 års penningvärde. Detta ställningstagande är en del av det s.k.
saneringsprogrammet på 118 miljarder kronor som regeringen också redovisat för
riksdagen i kompletteringspropositionen (prop. 1994/95:150 bil. 6). Som framgått
bedömer regeringen emellertid att det inte är möjligt att föreslå besparingar av
en sådan storleksordning att det uppsatta målet vad gäller kostnaderna för
statlig assistansersättning kan uppnås. Samtidigt har regeringen genom
saneringsprogrammet tydligt angivit att de åtgärder som krävs skall vidtas för
att uppnå besparingar motsvarande 118 miljarder kronor. Regeringen kommer därför
att föreslå besparingar i främst bostadsbidragssystemet för att täcka de
uteblivna besparingarna inom statlig assistansersättning.

13

9 Författningskommentar

9.1 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd
och service till vissa funktionshindrade

9 §
Nuvarande andra och tredje stycket flyttas över till den nya 9 a § och nuvarande
fjärde stycket flyttas över till en ny 9 b §.

9 a §
Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.1.
I paragrafen definieras vad som avses med personlig assistans. Bestämmelsen
innebär ett förtydligande av 9 § 2. Första stycket anger de grundläggande
hjälpbehov som skall föreligga för att överhuvud taget berättiga till insatsen
personlig assistans, dvs. praktisk hjälp med personlig hygien, måltider, att klä
av och på sig eller att kommunicera med andra. Behov av insatser för att förmå
en person att klä på sig, äta etc. berättigar inte till personlig assistans. Med
uttrycket personligt utformat stöd avses i enlighet med vad som framhölls i
prop. 1992/93:159, att det är den enskilde som har ett avgörande eller mycket
stort inflytande över vem som skall utföra assistansen, när assistansen skall
ges och hur den skall ges.
I andra stycket anges att den som har behov av hjälp enligt första stycket
också kan erhålla personlig assistans för andra personliga behov om behoven inte
tillgodoses på annat sätt. Behoven tillgodoses på annat sätt t.ex. genom att den
funktionshindrade erhåller andra insatser från samhället såsom omvårdnad vid
boende med särskild service, genom insatser som ges av personal knuten till
barnomsorg, skola eller daglig verksamhet eller genom vad som normalt faller
under makars ansvar för varandra eller föräldrars ansvar för vårdnad och tillsyn
enligt föräldrabalken. Att en förälder erhåller vårdbidrag kan också inrymmas
under begreppet.
Tredje och fjärde styckena är, efter vissa redaktionella ändringar, flyttade
från 9 § andra och tredje styckena.

9 b §
Paragrafen har samma lydelse som tidigare fjärde stycket i 9 §.

9.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1993:389) om
assistansersättning

3 §
Bestämmelsen behandlas i avsnitten 6.1 och 6.3.
I första stycket anges att en funktionshindrad person som omfattas av 1 §
lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) har, med
de undantag som anges i 4 §, rätt till assistansersättning för sin dagliga
livsföring om han eller hon inte har fyllt 65 år och har behov av personlig
assistans för sina grundläggande behov under i genomsnitt mer än 20 timmar i
veckan. Med daglig livsföring avses att det skall vara fråga om dagliga,
kontinuerliga och förutsägbara behov. Begreppet grundläggande behov anknyter
till den definition som ges av begreppet personlig assistans i 9 a § LSS. Syftet
med ändringen är dels att tydliggöra att assistansersättning är avsedd att täcka
behov i den dagliga livsföringen, dels att det är de personer som har så
omfattande funktionshinder att deras behov av personlig assistans för de
grundläggande behoven uppgår till mer än 20 timmar i veckan som är berättigade
till assistansersättning.
Andra stycket. Ändringen är en följdändring av att personlig assistans
definieras i 9 a § LSS.
Tredje stycket är nytt. Bestämmelsen ger uttryck för att barns behov av
personlig assistans skall bedömas med till viss del andra utgångspunkter än
vuxnas. Det ansvar som åvilar vårdnadshavaren enligt föräldrabalken skall
beaktas vid bedömningen. Enligt föräldrabalken har vårdnadshavaren ett ansvar
för barnets personliga förhållanden och skall se till att barnets behov av
omvårdnad, trygghet och en god fostran blir tillgodosedda. Barnets
vårdnadshavare svarar också för att barnet får den tillsyn som behövs med hänsyn
till dess ålder, utveckling och övriga omständigheter samt skall bevaka att
barnet får tillfredställande försörjning och utbildning.

4 §
Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.2
I första stycket införs en ny punkt 4 med innebörd att personlig assistans
inte lämnas för tid som den funktionshindrade vistas eller deltar i förskola,
skola eller daglig verksamhet enligt 9 § första stycket 10 LSS.
I andra stycket ges en möjlighet att, trots bestämmelsen i första stycket 4,
kunna erhålla personlig assistans i sådana verksamheter om det föreligger
särskilda skäl. Om det föreligger särskilda skäl kan assistansersättning också
lämnas vid kortare sjukhusvistelser. Med kortare sjukhusvistelser avses att det
är frågan om oplanerad, akut intagning på sjukhus. Även om sjukhusvistelsen
visar sig bli långvarig skall assistansersättning kunna utgå i ett initialt
kortare skede. Vad som avses med särskilda skäl är närmare utvecklat under
avsnitt 6.2.
Tredje stycket anger att sjukvårdande insatser enligt hälso- och sjuk-
vårdslagen (1982:763) inte skall ersättas med assistansersättning.

6 §
Bestämmelsen behandlas i avsnitt 5.
Den föreslagna ändringen innebär att perioden för beräkning av antal
assistanstimmar begränsas till högst tre månader.

16 §
Ordet kassan i andra stycket ändras till försäkringskassan. Ändringen är enbart
en språklig korrigering.

Övergångsbestämmelser
Enligt 7 § skall rätt till assistansersättning omprövas sedan två år förflutit
från det att frågan om rätt till ersättning senast prövades och vid väsentligt
ändrade förhållanden. Genom övergångsbestämmelsen ges försäkringskassan
möjlighet att innan två år har förflutit ompröva beslut som har fattats före den
1 juli 1996. Avsikten är att försäkringskassan skall kunna göra omprövningar i
de fall de bedömer att de nya reglerna i lagen kan medföra en annan bedömning av
rätten till assistansersättning.

14

Assistansutredningen

Sammanfattning av betänkandet (SOU 1955:126) Kostnader för den statliga

assistansersättningen

Uppdraget

Mot bakgrund av kostnadsutvecklingen för statlig assistansersättning har en
särskild utredare tillkallats med uppgift att redovisa förslag till alternativa
åtgärder som leder till att kostnadsutvecklingen begränsas och
kostnadskontrollen förbättras. I uppdraget har ingått att utarbeta förslag som
gör det möjligt att tydligare än för närvarande avgränsa dels själva insatsen
personlig assistans från andra näraliggande verksamheter, dels den personkrets
som skall vara berättigad till denna stödform. Utgångspunkten för förslagen
skall vara att den årliga kostnaden för staten för assistansersättningen inte
får överstiga 2 850 mkr beräknat i 1995 års penningvärde. I förhållande till den
nuvarande årliga kostnaden innebär detta en neddragning med cirka 900 mkr.

Läsanvisning

Betänkandet omfattar elva avsnitt samt bilagor. I avsnitten 1-3 redovisas
assistansreformens inriktning och mål, hur reformen hittills följts upp samt vad
den betytt för enskilda brukare. I avsnitt 4 beskrivs kostnadsutvecklingen.
Avsnitten 5 och 6 innehåller utredarens allmänna bedömningar av för-
utsättningarna för uppdraget samt vilka ekonomiska premisser som gäller. I
avsnitt 7 redovisas ett antal besparingsalternativ med konsekvensbeskrivningar
samt möjligheter att ytterligare förtydliga regelverket. Avsnittet innehåller
också kostnadsberäkningar. Ett antal besparingsalternativ, som diskuterats men
som av olika skäl inte bedömts som framkomliga, redovisas i avsnitt 8. Frågan om
framtida huvudmannaskap för insatsen personlig assistans med hänvisning till
kostnadskontroll och kostnadseffektivitet belyses i avsnitt 9. Möjligheter till
samordning mellan personlig assistans och handikappersättning respektive vårdbi-
drag analyseras i avsnitt 10. Därefter, i avsnitt 11, behandlas några utgångs-
punkter för fortsatta lagtekniska överväganden. Betänkandet avslutas med
särskilda yttranden och bilagor.

Bakgrund

Handikapputredningens betänkande Handikapp-Välfärd-Rättvisa är en viktig
utgångspunkt för assistansreformen. Ett övergripande mål var att ge människor
med omfattande funktionshinder möjlighet att leva som andra, tillförsäkra dem
goda levnadsvillkor samt bidra till att den enskilde uppnår jämlikhet i
levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet. Som mål och inriktning för
insatsen personlig assistans angavs bl.a. att stödet skulle vara personligt och
avse alla de funktioner och aktiviteter som ingår i det dagliga livet.
Sedan 1 januari 1994 gäller lagen om stöd och service till vissa funk-
tionshindrade (LSS) och lagen om assistansersättning (LASS), som innebär en
högre ambitionsnivå än socialtjänstlagen (SoL) vad gäller insatsernas karaktär
och omfattning. I 9 § LSS anges tio stöd- och serviceinsatser som personer med
omfattande funktionshinder har rätt till om behov föreligger. Personlig
assistans är en av dessa rättigheter. Den som ingår i personkretsen för LSS,
inte har fyllt 65 år samt har behov av personligt stöd i sin dagliga livsföring
har rätt till personlig assistans enligt LSS genom kommunen om behovet inte kan
tillgodoses på annat sätt. Den som har ett sådant behov som uppgår till i
genomsnitt mer än 20 timmar per vecka kan, om vederbörande inte bor i gruppbo-
stad eller vårdas på institution, få statlig assistansersättning enligt LASS.
Assistansersättning utgår från första timmen och beslutas och handläggs av
försäkringskassan.
Socialstyrelsen har givit ut Allmänna råd om LSS och har ett övergripande
ansvar för att följa och utvärdera handikappreformen. Riksförsäkringsverket har
givit ut Allmänna råd om assistansersättning samt utarbetat föreskrifter för
försäkringskassornas handläggning av assistansärenden. Assistansreformens
införande har varit förenad med vissa tillämpningsproblem vad gäller bl.a.
anhöriga som personliga assistenter, beräkning och redovisning av
assistanskostnader samt problem att avgränsa personlig assistans från andra
insatser för funktionshindrade. Några ändringar har gjorts för att komma till
rätta med dessa problem. Kommuner och kooperativ har fått möjlighet att beräkna
och till försäkringskassan redovisa en genomsnittlig timkostnad för samtliga
personer som får assistansersättning under året istället för att beräkna och
redovisa varje persons kostnader för sig. Sedan februari 1995 gäller en in-
skränkning i LASS som innebär att assistansersättning inte utgår om den
funktionshindrade själv är arbetsgivare för personlig assistent som han lever i
hushållsgemenskap med. Arbetstiden för privatanställda personliga assistenter
har också lagreglerats.
Funktionshindrade och funktionshindrades organisationer har i olika sammanhang
redovisat mycket positiva erfarenheter av den statliga assistansersättningen.
Riksrevisionsverket har granskat den statliga assistansreformen vad avser
förhållandet mellan intentioner och utfall. RRV:s slutsats är att svårt
funktionshindrade i stort har fått det stöd och de nya möjligheter som avsågs
med reformen. Den bristande överenstämmelsen mellan reformens intentioner och
utfall gäller i första hand kostnaderna och beror framför allt på att det
beräknade kostnadsutfallet inte varit relaterat till ambitionsnivån. Det går,
enligt RRV, inte att förena en lagstiftning som ger enskilda mycket långtgående
rättigheter och som har få begränsningar med en strikt begränsad kostnadsram.

Varför har utredningen tillsatts?

I kompletteringspropositionen för 1995 beräknades årskostnaden för den statliga
assistansersättningen till 3 700 mkr i 1995 års priser, vilket skall jämföras
med de drygt 2 400 mkr i 1993 års priser som beräknades i LSS-propositionen.
Kostnadsökningen på cirka 1 200 mkr i löpande priser kan i allt väsentligt
hänföras till att antalet beviljade assistanstimmar per person blivit så många
fler än förväntat. Antalet personer som fått beslut om assistansersättning
liksom kostnaden per assistanstimme är däremot lägre än vad som förväntades.

------------------------------------------------------
Antal m Tim/Ersättn/ Kost-
ersättn vecka timme nad/
år (mkr)
------------------------------------------------------
Prognos LSS- 7 000 40 170 2 475
prop
------------------------------------------------------
Prognos 6 800 66 160 3 700
kompletterings-
prop.
(1994/95:150)
------------------------------------------------------
Utfall 95-10-16 6 250 68 162 3 580
------------------------------------------------------
Ass.utredn:s- 2 850
direktiv
------------------------------------------------------

Ytterligare kostnadsökningar kan förväntas i framtiden.
Riksrevisionsverket har i sin granskning av assistansreformen pekat på några
kritiska punkter, där en förändrad tolkning och rättspraxis skulle kunna leda
till att personkretsen och kostnaderna för assistansreformen ökar. Det gäller
kriterierna för att bedöma om en person är berättigad till assistansersättning,
bedömningen av barns assistansbehov samt bedömningen av assistansbehov för
personer med enbart psykiska funktionshinder. Den sista punkten har fått ökad
relevans i samband med psykiatrireformen, som dels givit kommunerna huvud-
ansvaret för att planera och samordna insatser till psykiskt funktionshindrade
dels inneburit ett kommunalt betalningsansvar för färdigbehandlade personer inom
den psykia-triska slutenvården.

Utredarens allmänna överväganden

Personlig assistans innebär på flera sätt en revolution inom handikappomsorgen.
För det första har makten över insatsen flyttats genom att den funktionshindrade
nu fått rätt att själv välja av vem och hur insatsen skall utföras. För det
andra har insatsen genom LASS knutits till socialförsäkringsområdet, vilket
innebär att bedömning och beslut strikt utgår från den enskildes situation och
behov i förhållande till lagens bestämmelser. För det tredje innebär LASS att
insatsen direkt når dem som har störst behov. För det fjärde har målet varit att
ge anhöriga till svårt funkktionshindrade stöd och avlastning.
Min uppfattning är att personlig assistans med nuvarande utformning har haft
en mycket stor betydelse för många svårt funktionshindrade och att reformen på
så sätt varit framgångsrik och motsvarat intentionerna i lagstiftningen.
De faktiska kostnaderna för assistansreformen har, enligt min bedömning,
blivit högre än de beräknade av bl.a. följande skäl.
För det första underskattade man kraftigt anhörigas insatser. Att svårt
funktionshindrade människor i så stor omfattning fått hjälp av sina
familjemedlemmar - föräldrar, syskon, makar, makor, barn - uppdagades först när
hjälpbehovet bedömdes i sin helhet och inte bara utifrån vad som måste
tillgodoses utöver anhörigas hjälp och insatser.
För det andra fick hjälpen med det vardagliga livet en för den funk-tions-
hindrade avsevärt bättre utformning än den traditionella hemtjänsten m.m. Man
kan säga att många svårt funktionshindrade människor fick erfara att det fanns
en möjlighet att på ett bra sätt kunna göra mer än att äta, stiga upp, klä sig,
sova osv. Efterfrågan har därför sannolikt blivit större än på tidigare
tjänster.
För det tredje innebär LSS/LASS en högre ambitionsnivå vad gäller insatsernas
karaktär och omfattning än vad som följer av SoL.
I vissa fall har kommuner agerat så att svårt funktionshindrade sökt och fått
statlig assistansersättning i stället för en insats som kommunen borde stått
för. Min bedömning är dock att detta hittills inte haft någon stor betydelse för
kostnadsutvecklingen, men att det finns en avsevärd risk för att det i framtiden
kommer att ske kostnadsförskjutningar från kommunerna till staten om nuvarande
delning av huvudmannaskap kvarstår.

Förutsättningar för besparingsalternativen

Finansieringsprincipen gäller för detta uppdrag. Den innebär att kommuner och
landsting inte skall åläggas nya uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet
att finansiera dessa med annat än höjda skatter.
Inskränkningar i den statliga assistansersättningen innebär att kommunerna
måste tillhandahålla alternativa insatser enligt LSS eller SoL. En mycket större
neddragning än 900 mkr måste därför göras på den statliga assistansersättningen
för att besparingarna också skall täcka ökade kostnader i kommunerna.
Jag har beräknat att kommunerna kan få ökade kostnader med cirka 60 procent av
vissa av de besparingar som görs på statens assistansanslag. Det innebär att den
besparing på 900 mkr som anges i direktiven, i verkligheten måste uppgå till
cirka 1 600 mkr för att räcka till för att kompensera kommunerna enligt
finansieringsprincipen.
Det är inte möjligt att spara så mycket utan att det innebär försämringar för
svårt funktionshindrade. I betänkandet redovisar jag ett antal möjligheter till
sådana besparingar. Frågan om vilka av dessa besparingar som skall genomföras är
i grunden en politisk fråga. Jag avstår därför från att komma med några egna
förslag och från att förorda några alternativ framför andra.

Besparingar för att minska kostnaderna

Nedan redovisade besparingsalternativ innebär sammantaget att statens kostnader
för assistansersättningen kan minska med cirka 900 mkr under förutsättning av
att kommunerna kompenseras för alternativkostnader med 60 procent av nuvarande
kostnader under punkterna (3) och (4). Det måste betonas att det för vissa av
alternativen inte varit möjligt att ta fram ett säkert beräkningsunderlag.
(1) Ersättningen per timme schabloniseras och sänks till 145 kronor i 1995 års
priser.
(2) Aktivitetsersättningen för anhöriga hushållsmedlemmar som är personliga
assistenter reduceras till hälften av aktivitetsersättningen för icke-
anhöriga assistenter.
(3) Den enskildes rätt till personlig assistans inträder först fr.o.m. ett
hjälpbehov, som uppgår till mer än 40 timmar per vecka.
(4) Barn under 16 år undantas från rätten till personlig assistans.
(5) Rätten till personlig assistans i grund- och gymnasieskola (inklusive
särskola), daglig verksamhet och barnomsorg upphör.
Ett alternativ till en schablonersättning om 145 kronor per timme och en nedre
gräns om 40 timmar per vecka är en schablonisering om 150 kronor och en nedre
gräns om 50 timmar. Den senare kombinationen ger sammantaget ungefär samma
besparingseffekt som den förra.
Under punkterna till (6) - (9) redovisas ett antal möjligheter att avgränsa
och förtydliga den enskildes rätt till personlig assistans. De är dock inte
kostnadsberäknade, eftersom detta inte låtit sig göras med någon rimlig
säkerhet.
(6) Anhörigas ansvar för det gemensamma hushållet betonas starkare i
lagstiftningen.
(7) Innehållet i begreppet "personlig assistans" definieras i lagstiftningen.
Definitionen bör uttrycka att insatsen personlig assistans skall tillgodose
behov av personlig praktisk hjälp.
(8) Tillämpningen av det s.k. "nålsögat" bekräftas.
De nära behoven (hjälp för att klara sin hygien, för att klä sig eller klä av
sig, för att inta måltider eller för att kommunicera med andra) bedöms i ett
första steg. Om dessa behov uppgår till i genomsnitt mer än 20 timmar per vecka
bedöms i ett andra steg behov av ytterligare assistans i andra situationer. Det
samlade behovet skall, enligt besparingsalternativet ovan (3), uppgå till mer än
40 timmar per vecka.
(9) De särskilda kraven för bedömning av barns behov uttrycks i
lagen.
Lagändringen bör utgå från formuleringar i LSS-propositionen med innebörden
att högre behovskrav skall gälla för barn än för vuxna.

Kostnadskontroll och kostnadseffektivitet

Den nuvarande ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna innebär
ekonomiska motiv för kommunerna att förskjuta kostnader till staten via
assistansreformen. Det gäller t.ex. frågan om personlig assistans i
gruppbostäder, assistans i särskilda verksamheter och i samband med insatser för
psykiskt funktionshindrade.
Det delade ansvaret och assistansersättningens konstruktion ger inte heller
några incitament för att bedriva verksamheten kostnadseffektivt, eftersom
ansvaret för finansiering och verksamhet inte följs åt.
Enligt min bedömning finns det därför mycket starka skäl för att kommunen
skall bli huvudman för all personlig assistans, om en framtida kostnadskontroll
och kostnadseffektivitet skall kunna säkerställas.
Det innebär att insatsen personlig assistans helt skulle regleras i LSS och
att lagen om assistansersättning (LASS) kunde upphöra. Kommunerna skulle överta
de direkta kostnaderna för assistansersättning och kompenseras för detta med
statsbidrag.
Besparingar och instrument för bättre kostnadskontroll måste genomföras även
vid ett fortsatt statligt huvudmannaskap om intentionerna i direktiven skall
uppnås. Det av regeringen aviserade utgiftstaket (prop. 1994/95:150) för bl.a.
socialförsäkringssektorn, understryker ytterligare detta förhållande.

23

Socialdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 mars 1996

Närvarande: statsrådet Hjelm-Wallén, ordförande, och statsråden
Hellström, Peterson, Thalén, Freivalds, Persson, Tham, Blomberg,
Hedborg, Andersson, Winberg, Uusmann, Nygren, Ulvskog, Lindh,
Johansson

Föredragande: statsrådet Thalén

Regeringen beslutar proposition 1995/96:146 Vissa frågor om personlig assistans

29

Rättsdatablad

-------------------------------------------------------
Författningsrubrik Bestämmelser som Celexnummer för
inför, ändrar, upp- bakomliggande
häver eller upp- EG-
repar ett regler
normgiv-
ningsbemyndigande

-------------------------------------------------------
Lag om ändring i 6 §
lagen (1993:389)
om
assistansersättning

30
Förslagspunkter (2)
Följdmotioner (16)