Riksrevisionens rapporter under 2014 om regeringens och Försvarsmaktens genomförande av riksdagens beslut om försvaret

Herr talman! Jag börjar med att yrka bifall till vår reservation 1. För tids vinnande nöjer vi oss med detta, men vi stöder naturligtvis våra andra reservationer.

Herr talman! Det föreliggande betänkandet handlar om Riksrevisionens granskning av hur den föregående regeringen har behandlat försvarets utveckling. Det kan inte sägas annat än att det är en mycket skarp kritik som riktas mot hur regeringen hanterat det. Resultatet av de svenska försvarssatsningarna har inte redovisats på ett tillräckligt tillfredsställande sätt för riksdagen. Inledningsvis vill jag också påpeka att försvarets andel av bnp var ungefär 2,9 procent vid 1980-talets början. Sedan har andelen sjunkit till 1,1-1,2 procent av bnp.

De minskade försvarsanslagen och de stora kostnaderna för försvarets omställning har enligt vår bedömning gjort att den svenska förmågan till territoriellt försvar i dag är i stort sett obefintlig. Vi anser att den nedrustningspolitik som ni är ansvariga för måste stoppas.

Nu handlar det aktuella betänkandet inte om beslutet om en inriktning utan om hur den beslutade organisationen har hanterats. Riksrevisionens kritik är mycket allvarlig. Det är oroväckande att regeringen inte redovisade vad den fullt utbyggda Försvarsmakten, det vill säga en försvarsmakt i linje med principerna som angavs i inriktningspropositionen, skulle kosta. Förhoppningsvis delar regeringen vår uppfattning att Försvarsmakten inte existerar bara för att ha balans mellan anslag och kostnader. Det är bra i och för sig, men Försvarsmakten finns till för att försvara Sverige i enlighet med de riktlinjer som har beslutats av riksdagen.

Många förbandschefer som jag träffat har påpekat stora brister mellan, som de uppfattar, uppgifterna som ska lösas och de resurser som är tilldelade. I många fall har uppgifternas innebörd inte klarlagts varvid tolkningen från Försvarsmakten snarare blir en bedömning av vilka förmågor som är kopplade till olika hotbilder som krävs för lösandet av riksdagens försvarsinriktning.

Det Riksrevisionen konkret säger är att bristerna inom materielförsörjningen gör att insatsorganisationen 2014 inte kan realiseras.

Vi känner en viss oro över att riksdagens beslut rörande försvaret och dess framtid har varit så allmänt utformade att det är tveksamt om det över huvud taget var möjligt för riksdagens ledamöter att inse följderna av de försvars- och inriktningsbeslut som har fattats.

Vi menar att en sådan omfattande omställningsprocess som den försvaret går igenom kräver såväl bättre ekonomiska förutsättningar som en hög grad av transparens och att riksdagen dessutom får tydliga resultatredovisningar av den faktiska operativa förmågan.

Enligt budgetlagen ska regeringen lämna en redovisning av de resultat som uppnås i förhållande till de mål som riksdagen har beslutat om. Trots det har budgetpropositionen enligt Riksrevisionen blivit mindre informativ.

Även om det sker en redovisning av Försvarsmaktens förmåga i propositionen sker den i förhållande till föregående år och inte till de mål för Försvarsmakten som riksdagen har bestämt.

Det måste såklart kopplas till vilka beslut riksdagen har fattat, och man kan inte förstå det om man hela tiden kopplar det ett år bakåt. Försvaret har fått en lite ökad rörlig förmåga, men är det i förhållande till ett beslut som är taget? Där finns inte kopplingen.

Vi anser att krav och mål för Försvarsmakten måste tydliggöras inom ramen för den kommande försvarspolitiska propositionen. Trots att försvars- och inriktningsbeslut har haft långtgående konsekvenser har det inte i någon större utsträckning varit möjligt att följa hur Försvarsmakten har lyckats med att genomföra försvarsbesluten.

Vi menar att ett skäl till att detta problem uppstått är att det inte har funnits tydligt formulerade krav på vad Försvarsmakten ska klara av. Man ska försvara riket, men hur då? Några tolkar det si, andra tolkar det så, och riksdagen är tyst. Detta måste tydliggöras på ett annat sätt. Jag hoppas och tror att vi inte har olika uppfattning i detta.

Riksrevisionens granskning visar att målen i försvarsbeslutet som har legat till grund för reformen genomgående har varit breda och öppna för olika tolkningar. Det var precis det jag sa nyss fast med andra ord.

Som jag sa inledningsvis är det viktigt att tydliggöra innebörden av de olika målen, men vi ser inte att så har skett från riksdagen gentemot Försvarsmakten. Det är orimligt att det ska råda oklarhet om vad det är för målsättningar riksdagen har beslutat om. Det är också djupt olyckligt att Riksrevisionens granskning har visat att det är svårt att se vad de fattade försvarsbesluten konkret har inneburit.

Vi anser att det endast kan förändras genom att ställa tydliga krav på och sätta upp tydliga mål för Försvarsmakten inom ramen för den kommande försvarspolitiska propositionen. Riksdagen bör därför tillkännage detta för regeringen. Därför har vi skrivit i reservationen att riksdagen ska tillkännage för regeringen att Försvarsmaktens förmåga i kommande budgetpropositioner ska redovisas utifrån uppfyllnadsgraden av de beslut som riksdagen fattar. Där har vi kopplingen.

Herr talman! Betänkandet som vi nu debatterar behandlar Riksrevisionens granskning av regeringens och Försvarsmaktens genomförande av vissa av riksdagens beslut för försvaret för perioden 2010-2014.

Riksrevisionen riktar kritik mot den förra regeringen i sina rapporter. Helt tydligt är att det svenska försvaret har varit föremål för kraftiga förändringar och reformer under sin omställningsperiod.

Helt tydligt är även att den förra regeringen inte gav Försvarsmakten utrymme att arbeta efter de förutsättningar som var planerade, både vad gäller personal och materiel. Detta har Riksrevisionen även riktat kritik mot i tidigare rapporter.

Ett tydligt exempel på hur dåvarande regeringen bakband Försvarsmakten är den så kallade Genomförandegruppen och resultatet av deras strykningar av materielprojekt. För den oinvigde var Genomförandegruppen namnet på regeringens interna grupp som fattade beslut om att försena eller avbryta ett antal av Försvarsmaktens materielprojekt som pågick.

Syftet sas vara att spara pengar, men bakom beslutet låg framför allt en djup ideologiskt tanke eftersom den dåvarande regeringen förordade minimal egenutveckling och maximalt köp från hyllan.

Verksamheter som avbröts var bland annat renovering och modifiering av stridsfordon 90 och stridsvagn 122, luftvärnsrobot till korvett Visby, halvtidsmodifiering av spaningsfartyg, ny sonarboj med mera. Verksamheter som reducerades var bland annat utveckling och ersättning av undervattensvapen, halvtidsmodifiering av stridsbåt 90 och basmateriel, bara för att nämna några exempel.

Jag lyfter upp dessa exempel för att jag vill påminna om dem eftersom resultatet av dessa strykningar med mera har blivit väldigt tydliga i och med det växande behovet av att anskaffa nytt materiel, vilket kostar pengar.

Herr talman! Riksrevisionens kritik är allvarlig och högst befogad. Jag vill ge en kort bakgrundsbeskrivning av vad som har granskats. En viktig del av revisonens arbete har varit att närmare undersöka hur Försvarsmakten har förändrats. Man har även tittat på styrningen av omställningen och hur regeringen och Försvarsmakten har återredovisat och följt upp omställningen.

Riksrevisionen poängterar att hög effektivitet och god hushållning med statens medel ska eftersträvas på försvarsområdet precis som på andra utgiftsområden. Riksrevisionen har även gått igenom mål och krav i försvars- och inriktningsbesluten och hur Försvarsmakten har tolkat sitt uppdrag.

2009 års beslut om värnplikten, som togs med en svag borgerlig majoritet och med endast tre rösters övervikt, innebar ett stort framtida åtagande för Försvarsmakten. Försvarsmaktens personalförsörjning övergick nämligen till att bedrivas utifrån frivillighet då plikten blev vilande och nya personalkategorier infördes.

Beslutet blev också att omställningen skulle ske enligt de ekonomiska nivåer som regeringen beräknade i budgetpropositionen 2009. Inga nya medel tillfördes alltså, men vi som då satt i opposition var tydliga med att medlen inte skulle räcka till. Eftersom systemskiftet i personalförsörjningen innebar ökade förbandskostnader behövde medel hämtas från annat håll i organisationen.

Försvarsmakten har fått arbeta med att införa en ny insatsorganisation parallellt med att man utfört myndighetens övriga viktiga uppgifter - och detta utan extra ekonomiskt tillskott.

Riksrevisionen konstaterade i sin granskning Försvarsmaktens omställning att det svenska försvaret har förändrats i grunden. Det tidigare invasionsförsvaret som var styrt och utformat för att försvara landet mot hot av väpnat angrepp har till stora delar avvecklats. I stället har det skett en utveckling mot ett insatsförsvar med flexibilitet och användbarhet som ledord som med kort varsel ska kunna genomföra såväl nationella som internationella insatser.

Riksrevisionen framhåller i sin rapport att det finns brister i fråga om tydlighet och transparens. Förutom att Försvarsmaktens struktur och resurser har förändrats visar granskningen även att Försvarsmaktens inriktning har svängt kraftigt över tiden.

Riksrevisionen påpekar att det finns brister i hur regeringen har informerat riksdagen om den omvandling som Försvarsmaktens grundorganisation har gått igenom. Man menar också att det behövs ett utpekat ansvar för en samlad uppföljning av Försvarsmaktens utveckling.

Riksrevisionen rekommenderar att målen för det militära försvaret och kraven på operativ förmåga förtydligas genom exempelvis delkrav för att skapa tydligare förutsättningar för styrning och uppföljning.

Den förra regeringens otydlighet i styrningen och återrapporteringen har gett upphov till ett antal rekommendationer från Riksrevisionen:

att det lämnas tydligare information med en tydligare koppling till riksdagens beslut med en ökad grad av jämförbarhet mellan olika år och i förhållande till riksdagens beslut

att det formuleras en bedömning av operativ förmåga så att det inte uppstår oklarheter om vad som har bedömts

att den centrala och övergripande uppföljningen av försvarsbesluten stärks genom att ansvar pekas ut för regelbunden och samlad uppföljning av riksdagens försvars- eller inriktningsbeslut och den fortsatta utvecklingen av Försvarsmakten.

Som sagts tidigare har kritik framförts, men utskottet kan konstatera att den nuvarande regeringen har aviserat en rad förändringar och förbättringar inom ramen för inriktningspropositionen 2015. Vi anser därför att riksdagen inte bör föregripa resultatet av det arbetet.

Herr talman! Nu blickar vi framåt och tar åt oss av kritiken och ser till att inte upprepa samma misstag.

Jag yrkar bifall till förslaget i betänkandet och avslag på reservationerna.

Herr talman! Riksrevisionen har det senaste året gjort en gedigen granskning av den omställning som Försvarsmakten har genomgått i och med införandet av Alliansens försvarsreform. Reformen är den största förändringen av det svenska försvaret på mycket lång tid, möjligtvis till och med den största sedan indelningsverket avskaffades 1901.

Försvarsmakten har stöpts om i grunden för att kunna möta de nya hot och risker som Sverige står inför i dag och i morgon. Syftet har varit att skapa ett försvar av kompetenta soldater och sjömän som har modernt materiel och som är organiserade i förband med hög beredskap och tillgänglighet.

Försvarsreformen sjösattes i och med riksdagens beslut 2009. Värnplikten gjordes vilande, och ett system med frivillig personalförsörjning infördes. Detta har möjliggjort att samma soldater nu kan användas såväl i försvaret av Sverige som i internationella insatser och att samövade förband kan hållas ihop av tid och inte splittras som var fallet tidigare.

Förbandstillgängligheten har förbättrats, och när reformen är fullt ut genomförd ska alla förband kunna vara tillgängliga inom dagar. Detta ska jämföras med värnpliktstidens sista år under 2000-talet då stora delar av försvaret hade beredskapstider på upp till tre år.

En annan viktig del i försvarsreformen har varit att skapa en ny prioritering för materielförsörjningen. Den syftar till att i högre utsträckning än tidigare anskaffa färdigutvecklad materiel som fyller de operativa behov Försvarsmakten har här och nu.

Försvarssamarbetet med andra länder har stärks för att skapa säkerhet i samverkan med andra som står inför samma säkerhetspolitiska utmaningar som vi själva.

För att skapa resurser till omställningen av försvaret har det varit viktigt att effektivisera verksamheten. Detta har bland annat skett genom att försvarslogistiken stöpts om och personalen omorganiserats för att kompetensen bättre ska matcha befattningarna.

För mig som ny ledamot i försvarsutskottet har det varit intressant att få ta del av den utvärdering av reformen som Riksrevisionen har genomfört. Försvarsreformen är en mycket omfattande omställning av försvaret, och vid så stora förändringar är det förståeligt att allt kanske inte går som planerat, särskilt med tanke på att omvärldsutvecklingen de senaste åren varit mycket föränderlig.

Jag kan konstatera att Riksrevisionen riktar allvarlig kritik på vissa punkter, men de visar även på framsteg som faktiskt har gjorts. Myndigheten kommer även med ett antal värdefulla rekommendationer om hur regeringen och Försvarsmakten kan förbättra sitt arbetssätt.

Herr talman! Jag vill fokusera på några centrala frågor som Riksrevisionen belyser. Mätbarhet och mål är en viktig punkt som Riksrevisionen pekar på. Det handlar bland annat om att det inte varit helt tydligt om regeringen och Försvarsmakten faktiskt har haft samma säkerhetspolitiska utgångspunkter när de gjort sina bedömningar av hur Försvarsmakten har kunnat lösa sina uppgifter. Detta har varit problematiskt eftersom man har gjort förmågebedömningar utifrån omvärldsläget, inte utifrån hur organisationen utvecklats i förhållande till tidigare år.

Sammantaget gör detta att Riksrevisionen konstaterar att det är svårt att få en samlad bild av utvecklingen i insatsorganisationen. Detta är något som kommer att behöva förbättras, inte minst i arbetet med det kommande försvarsbeslutet.

Regeringen har gett Försvarsmakten uppdraget att i arbetet med underlaget inför försvarsbeslutet utforma en metod för hur krav på krigsduglighet för respektive förband ska kunna mätas och följas upp. Detta var också ett av de behov som Försvarsberedningen pekade på i sin försvarspolitiska rapport.

En relaterad fråga som diskuterats vid flera tillfällen de senaste åren är redovisningen till riksdagen - den instans som ytterst har beslutat om försvarsreformens införande. Att riksdagen har tillgång till relevant och begriplig information är en förutsättning för ett bra beslutsfattande.

Redovisningen har förbättrats kontinuerligt av alliansregeringen i flera steg när det gäller såväl personal- som materielförsörjning, bland annat i budgetpropositionen och i den löpande informationen till utskottet. I budgetpropositionen 2013 fanns det 30 sidor om personalförsörjningen. Glädjande är att även den nuvarande regeringen har ambitionen att fortsätta det arbetet.

Styrningen av myndigheten är en annan viktig aspekt som Riksrevisionen fokuserar på i sin granskning. Detta är centralt för att myndigheten faktiskt ska kunna leverera den organisation som riksdagen beslutat men även för att, i de fall det behövs, ge myndigheten en större flexibilitet och organisatorisk frihet.

Regeringen konstaterar i sin skrivelse att det finns ett kontinuerligt behov av att se över hur styrningen fungerar. Det gäller till exempel de informella kontakterna mellan Försvarsmakten och regeringen. Dessa behöver fördjupas och dokumenteras bättre för att kunna stärka informationsutbytet och underlätta förtydliganden i styrningen.

Herr talman! Vi står nu inför ett nytt försvarsbeslut under 2015, i en omvärld som är mer osäker och svårförutsägbar än på länge. Då är det viktigt att riksdagen kan fatta ett hållbart beslut som ytterligare stärker Sveriges försvar. Det kräver att centrala saker som målsättningar, transparens, återrapportering och styrning fungerar.

Riksrevisionens granskning sätter fingret på många punkter där det finns en stor förbättringspotential. Min förhoppning är att såväl riksdagen och regeringen som Försvarsmakten kan ta till sig Riksrevisionens förslag och lära inför framtiden.

Fru talman! Riksrevisionens rapporter är både läsvärda och viktiga underlag för riksdagens arbete. De kan hjälpa oss mycket när det handlar om uppföljning, träffsäkerhet och fortsatt styrning.

Vi behöver vägledning inför framtiden. Det finns många rekommendationer om förbättringsområden och god vägledning inför kommande försvars- och budgetbeslut.

Att styra en offentlig verksamhet innebär att det hela tiden behöver utvecklas hur man kan precisera och förtydliga målsättningar men också hur uppföljningsarbetet och resultaten redovisas.

Från 2009 har kraven på användbarhet, tillgänglighet och flexibilitet skärpts väsentligt, och det svenska försvaret har förändrats i grunden. Vi har nu ett insatsförsvar med flexibilitet, som med kort varsel ska kunna genomföra nationella och internationella insatser.

Förutom att Försvarsmaktens struktur och resurser har förändrats har dess inriktning svängt ganska kraftigt över tiden. Det förstärker behovet av tydlighet och transparens i redovisningen av resultat.

Jag tänker belysa några av de rekommendationer som tas upp i rapporterna. Vi har hört flera av dem nämnas tidigare. Regeringen bör utveckla sin ekonomiska uppföljning av kostnadsstrukturen inom Försvarsmakten - det är tydligt. Mål och resultat behöver analyseras, förtydligas och förklaras för att kunna vara mätbara. Regeringen bör redovisa ekonomiska konsekvenser till riksdagen i samband med större strategiska beslut om försvaret.

Granskningen visar att bristande bemanning begränsar tillgängligheten och påverkar övningsverksamheten negativt.

Det är mycket som nämns i rapporterna. Det är tre stora dokument. En viktig fråga är bland annat att den samlade bedömningen är att Försvarsmakten varken i dag eller på några års sikt kan leva upp till riksdagens och regeringens krav på insatsverksamheten. Detta är oerhört viktigt att notera inför det fortsatta arbetet, just nu när vi står inför ett nytt inriktningsbeslut för Försvarsmakten.

Riksrevisionen ifrågasätter om samtliga stridskrafter kan uppfylla beredskapskraven. I en fullt bemannad insatsorganisation bedömer Riksrevisionen att Försvarsmakten har svårigheter att hantera alla uppgifter samtidigt under normal beredskap. Det är inte heller tydligt vad som krävs av Försvarsmakten, vilket motstånd och vilken hotbild som är relevant för myndigheten att planera för och utforma organisationen mot.

Detta behöver vi förvalta. Detta behöver vi följa upp. Vi står inför både ett nytt säkerhetspolitiskt läge i vårt närområde och ett nytt försvarspolitiskt inriktningsbeslut, som jag nämnde.

Vi behöver följa upp Riksrevisionens rekommendationer och granskningar för att få insikt om vad vi här i riksdagen och regeringen behöver göra när det gäller tydlighet, förväntningar, målsättningar och ambitionskrav på vårt samlade försvar.

Det är också viktigt att riksdagen följer upp vad regeringen har skrivit i sina svar på Riksrevisionens granskningar. De har talat om flera åtgärder som kommer att presenteras i samband med inriktningsbeslutet och förslaget i propositionen.

Fru talman! Jag vill med dessa ord yrka bifall till utskottets förslag.

Överläggningen var härmed avslutad.

(Beslut skulle fattas den 18 februari.)