Ny budgetprocess

Motion 2002/03:Fi273 av Gudrun Schyman m.fl. (v)

Förslag till riksdagsbeslut

Riksdagen beslutar att låta utvärdera budgetprocessen och därefter pröva förslag till förändringar i enlighet med vad i motionen anförs.

Inledning

Den nya budgetlagen har nu gällt i drygt fem och ett halvt år, sedan den trädde i kraft den 1 januari 1997. Under den tiden har de makroekonomiska förhållandena och särskilt de offentliga finanserna genomgått en ganska dramatisk förändring. Det var nödvändigt att strama upp budgetprocessen då de offentliga finanserna hotades av sammanbrott i början av 1990‑talet. Men det måste vara möjligt att skapa en budgetprocess som ger större handlingsutrymme utan att vi återfaller i det gamla systemets brister. Det är hög tid att riksdagen nu inleder en rejäl debatt om hur den nya budgetprocessen fungerat och prövar behovet av förändringar.

Utanför riksdagen har det förts en debatt om den nya budgetprocessen. Från bland andra EU-kommissionen har det kommit beröm: Sveriges budgetprocess har framhållits som ett föredöme inom EU och ses som en starkt bidragande orsak till det faktum att de offentliga finanserna nu är i dramatiskt bättre skick än då systemet infördes.

Men det finns också en kritik. LO‑ekonomerna skrev i sin rapport Ekonomiska utsikter för hösten 2001:

Om utgiftstaken även i fortsättningen skall tillåtas begränsa den politiska handlingsfriheten på ett skadligt vis kommer det enda kvarvarande styrinstrumentet för finanspolitik att vara offentliga intäktssänkningar. På grund av att de närmaste åren kommer att medföra betydande överskott anser vi att det finns en stor risk för en kortsiktig skattesänkaropportunism.

I en debattartikel i DN den 8 oktober 2002 återkommer LO‑ekonomerna Dan Andersson och Irene Wennermo med krav på skärpta regler för budgetens inkomstsida. De menar att det fortfarande inte finns något effektivt hinder mot en ansvarslös finanspolitik: ”Taket för utgifterna borde kompletteras med ett golv för intäkterna.”

Budgetprocessen kan också kritiseras från ett feministiskt perspektiv. I praktiken innebär den att det är enklare att minska skatteuttaget, som till drygt 60 procent tas ut från män, än att använda samma ekonomiska utrymme till att öka det offentligas utgifter, som till stora delar avlönar arbete som annars i hög uträckning skulle utföras oavlönat av kvinnor.

Tre exempel på problem:

Exempel 1: Kommunerna

Som ett exempel på problem med utgiftstaken tog LO‑ekonomerna relationen mellan staten och kommunerna:

Om staten ska överföra finansiella resurser till kommunerna kommer problem att uppstå med utgiftstaket. Sannolikt kommer detta att tvinga regeringen att ge ett skatteavdrag till kommunerna för att möjliggöra en önskvärd utveckling. Detta visar på absurditeten med ett utgiftstak som förhindrar nödvändiga och önskvärda reformer som det finns finansiella resurser för. I stället måste finansieringen ske via en manipulation av inkomstsidan som minskar konformiteten i skattesystemet.

Exempel 2: EU-bidragen

Beslut som tas inom EU och som påverkar den svenska offentliga ekonomin kan mycket litet påverkas av riksdagen. Trots detta ligger anslagen till EU under utgiftstaket. Ökade bidrag till EU måste finansieras genom neddragningar inom andra utgiftsområden eller genom att minska budgeteringsmarginalen. Omvänt kan minskade EU‑bidrag öka utrymmet under taken för andra utgifter. Detta ökar oförutsägbarheten i budgetprocessen.

Exempel 3: Bristande flexibilitet vid konjunktursvängningar

Det har också framförts kritik mot att den nya budgetprocessen är för stelbent inför oväntade omsvängningar i konjunkturen och därmed sammanhängande utgiftsposter. Kerstin Alnebratt (kommunstyrelseledamot för Socialdemokraterna i Göteborg) och Jan Sundberg (ordförande i Kommunal Väst och vice ordförande i LO‑facken i Göteborg), skrev om utgiftstakens inverkan på vårens budgetbeslut i Göteborgsposten den 15 augusti 2001:

För att balansera ökade kostnader i sjukförsäkringen bantades anslaget för arbetsmarknadspolitik med 1,1 miljarder kronor. Följden blir en överströmning från aktiva insatser – vägledning, utbildning, arbetspraktik – till passiva a-kasseutbetalningar.

Enligt de båda är det inte bra att budgetsystemet tvingar fram en sådan omprioritering av anslagen i ett läge då konjunkturen vek och behovet av ökade anslag till aktiv arbetsmarknadspolitik var av nöden.

Behovet av utvärdering

Riksdagen har redan tagit vissa beslut om att ändra budgetprocessen, beslut som fick genomslag i 2002 års vårbudget. Vi bör nu gå vidare med en mer omfattande utvärdering. I 121-överenskommelsen mellan s, v och mp har de samverkande partierna kommit överens om att den nya budgetlagen ska följas upp i en arbetsgrupp.

Först och främst behöver vi samla ihop och sammanställa det som redan gjorts:

• En utredning (SOU 2000:61) har redovisat förslag om vissa förändringar i budgetprocessen. Där diskuteras bland annat ett nytt system med ett slags inner- och yttertak, ett tak för budgetutgifter och ett utgiftsmål som komplement till utgiftstaket.

• Inom Vestaprojektet diskuteras bland annat en omläggning så att reella kostnader får genomslag i budgeten snarare än nominella penningströmmar.

• Riksdagskommittén har haft en särskild referensgrupp som berett frågan om budgetprocessen.

Vi anser också att utvärderingen borde pröva:

1. Förutsättningarna för att göra långsiktiga och korrekta utgiftsprognoser, dvs. prognoser som slår in givet att de makroekonomiska antaganden som de bygger på slår in.

2. Om dagens tillämpning av utgiftstaken får till konsekvens att vi får en procyklisk finanspolitisk effekt från budgeten, dvs att systemet ökar efterfrågan i högkonjunktur och håller tillbaka i lågkonjunktur.

3. Om vi bör ta nya aktiva beslut om vilka utgifter som på sikt borde ligga utom respektive inom taket.

4. Om utgifter och inkomster borde behandlas mer symmetriskt i budgetprocessen, till exempel genom att införa ett inkomstgolv så att inte tillfälliga inkomster används för att finansiera långsiktiga inkomstminskningar/skattesänkningar.

5. Om sparmålet är korrekt utformat.

6. Nivån på budgeteringsmarginalen, och principer för dess användning.

7. Hur budgetprocessen förhåller sig till könsmaktsordningen.

Riksdagen föreslås således besluta att låta utvärdera budgetprocessen och därefter pröva förslag till förändringar i enlighet med vad som anförs ovan. Huvudansvaret kan lämpligen läggas på finansutskottet.

Stockholm den 23 oktober 2002
Gudrun Schyman (v)
Lars Bäckström (v)	Mats Einarsson (v)
Marie Engström (v)	Owe Hellberg (v)
Berit Jóhannesson (v)	Sten Lundström (v)
Rossana Valeria D (v)	Alice Åström (v)
Johan Lönnroth (v)