Jernhusens konkurrens med privata bolag
Interpellation 2014/15:282 av Penilla Gunther (KD)
Interpellationen är besvarad
Händelser
- Fördröjd
- Ärendet var fördröjt
- Inlämnad
- 2015-02-11
- Överlämnad
- 2015-02-12
- Anmäld
- 2015-02-13
- Sista svarsdatum
- 2015-03-05
- Svarsdatum
- 2015-03-10
- Besvarad
- 2015-03-10
Interpellationer
Interpellationer är en typ av frågor som debatteras i kammaren nästan varje vecka. Ledamoten ställer interpellationen skriftligt till en minister i regeringen och får svar både skriftligt och muntligt av ministern som kommer till kammaren. Debatterna dokumenteras i kammarens protokoll.
Interpellationen
till Närings- och innovationsminister Mikael Damberg (S)
Utomhusreklam är marknadsföring genom till exempel affischering och annonstavlor utomhus, i offentliga miljöer, eller i och på bussar i kollektivtrafik. Privata aktörer tecknar avtal om att hyra plats på exempelvis en stads busskurer och hållplatser eller på gator och torg. Reklamföretaget får därmed rätt att placera annonstavlor på dessa platser. Detta utrymme hyrs sedan ut som reklamyta till annonsörer. Den svenska marknaden för utomhusreklam fungerar väl och på marknaden finns idag ett flertal privata aktörer.
Jernhusen AB är ett helägt statligt fastighetsbolag och bildades ur SJ i januari 2001. Jernhusen äger, utvecklar och förvaltar stationer, stationsområden, underhållsdepåer samt gods- och kombiterminaler längs den svenska järnvägen. Fastighetsbolaget har i och runt sina fastigheter egna reklamytor. Dessa drivs tillsammans med privata aktörer från reklammarknaden.
Hösten 2014 inledde Trafikverket en upphandling av reklamytor på plattformar och plattformsförbindelser. I upphandlingen deltog fyra aktörer, varav det statliga fastighetsbolaget Jernhusen var en. Jernhusens anbud lämnades in i samverkan med en privat aktör från reklammarknaden. Upphandlingen avslutades den 22 januari 2015 och avtal skrevs då mellan Trafikverket och Jernhusen. Avtalet löper över 7 år dvs. fram till och med 2022-03-31.
I upphandlingen bjöd Jernhusen högre i garanterad ersättning för användning av reklamytorna än vad de privata reklamaktörerna bjöd. Samtidigt erbjöd sig Jernhusen att initialt etablera och investera i väsentligt färre reklamytor än vad övriga anbudsgivare gjorde, därtill hade fastighetsbolaget inte någon beslutad fortsatt etableringsplan för plattformarna. I avtalet med Trafikverket framgår att Jernhusen valde att erbjuda sina tjänster i princip utan vinstmarginaler eller t.o.m. med betydande förlust.
Av agerande och anbud framstår det som om Jernhusen beslutat att köpa sig ensamrätt för en delmarknad av den svenska reklammarknaden, nämligen tågstationspubliken. Tillsammans med Jernhusens egna reklamytor kan deras ställning betraktas som ett monopol. Och det finns ett flertal problem med detta.
Jernhusens deltagande i Trafikverkets upphandling rymmer frågetecken med konkurrensrättslig bäring. I statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande står det särskilt skrivet om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Ett statligt ägt bolag får i en verksamhet av kommersiell eller ekonomisk natur inte tillämpa ett visst förfarande om det snedvrider förutsättningarna för en effektiv konkurrens eller om det hämmar förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Jernhusens etablering som en aktör på marknaden för reklamytor och bolagets deltagande i upphandling skulle sannolikt falla under dessa konkurrensregler.
Jernhusens samverkan med en privat aktör riskerar att vara ett agerande i strid mot statsstödsreglerna. Genom samarbetet har det statliga fastighetsbolaget Jernhusen etablerat sig som en konkurrenskraftig medieaktör med erbjudanden som vinstdrivande privata företag har svårt att konkurrera med. I avtalet med Trafikverket framgår det att Jernhusen erbjuder sina tjänster utan vinstmarginaler, men med samma risk som vilken annan aktör som helst hade behövt ta. Den privata aktören som Jernhusen samverkar med slipper dock den föreliggande risken eftersom den aktören inte är koncessionshavare. Den privata aktören har dock möjlighet att ta del av vinsten. Upplägget för samverkan riskerar att strida mot statsstödsreglerna genom samarbete med en privat aktör på särskilt förmånliga villkor.
Jernhusens och den privata aktörens gemensamma anbud är förmodligen inte heller förenligt med konkurrensrätten. Genom tjänstekoncessionen med Trafikverket har statliga Jernhusen numera monopol på reklam för hela tågtrafikpubliken. Den privata aktörens roll i samarbetet är i praktiken av tydlig underleverantörskaraktär. Vad jag förstår har Jernhusen och den privata aktören enats om att Jernhusen lämnar anbudet för dem båda, medan den privata aktören har åtagit sig att inte lämna något eget anbud. Uppgörelsen, i vilken den privata aktören åtar sig att inte lämna något eget anbud, torde inte vara förenlig med konkurrensrättsliga regler.
Att statliga Jernhusen, i samverkan med en privat aktör som underleverantör, i praktiken utgör bank och risktagare i ett för det statliga bolaget verksamhetsfrämmande avtal värt betydande belopp går att ifrågasätta. Jernhusen har övertolkat verksamhetsbeskrivningen att ”utveckla, förvalta och äga fastigheter”. Medborgarnas tillgångar riskeras genom en marknadsetablering på en fullt fungerande marknad, och det statliga fastighetsbolaget Jernhusen tar med liten möjlighet till vinst en betydande ekonomisk risk.
Med anledning av det som har framförts vill jag fråga näringsminister Mikael Damberg följande:
På vilket sätt tänker näringsministern säkerställa att statliga Jernhusen – och andra statliga bolag – följer den konkurrenslagstiftning som riksdagen har beslutat skall gälla?
Debatt
(7 Anföranden)
Interpellationsdebatt 2014/15:282
Webb-tv: Jernhusens konkurrens med privata bolag
Dokument från debatten
- Protokoll 2014/15:69 Tisdagen den 10 marsProtokoll 2014/15:69 Svar på interpellation 2014/15:282 om Jernhusens konkurrens med privata bolag
Protokoll från debatten
Anf. 1 Närings- och innovationsmin. Mikael Damberg (S)
Fru talman! Penilla Gunther har frågat mig på vilket sätt jag tänker säkerställa att statliga Jernhusen - och andra statliga bolag - följer den konkurrenslagstiftning som riksdagen har beslutat ska gälla. Jag vill upplysningsvis informera om att arbetet inom regeringen är fördelat så att det är finansmarknads- och konsumentminister Per Bolund som ansvarar för förvaltningen av Jernhusen AB. Jag ansvarar för en enhetlig ägarpolitik avseende bolag med statligt ägande, och det är i den egenskapen som jag svarar på interpellationen.
Bakgrunden är att Jernhusen i januari innevarande år vann Trafikverkets upphandling som innebär att Jernhusen får en nyttjanderätt med möjlighet att sätta upp reklambärare på specificerade platser, tågperronger, och att sälja reklammedia i dessa.
Bedömningen av de inkomna offerterna har gjorts av Trafikverket, och jag utgår ifrån att denna bedömning har gjorts dels utifrån kraven uppställda i förfrågningsunderlaget, dels ur ett upphandlingsrättsligt perspektiv. Vidare har vi i Sverige en väl etablerad rättspraxis för överprövning av myndigheters beslut och därmed offentliga upphandlingar. Vid misstanke om en överträdelse av konkurrenslagen kan man vända sig till Konkurrensverket för prövning.
Jernhusen lyder, i likhet med övriga bolag med statligt ägande, under samma lagar och regler som privatägda aktiebolag. Vidare finns det särskilda regler i konkurrenslagen, 2008:579, som hanterar konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Dessa innebär i korthet att domstol kan förbjuda staten, kommuner och landsting att sälja varor och tjänster på ett sätt som begränsar konkurrensen. Även uthyrning innefattas. Utöver tillämplig lag har Jernhusen att följa statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande, vilket bland annat innebär att bolaget ska agera långsiktigt, effektivt och lönsamt och i övrigt agera på ett sätt så att bolaget åtnjuter offentligt förtroende.
I Jernhusens bolagsordning framgår, såsom som interpellanten anger, att bolaget ska, inom ramen för kravet på affärsmässighet, vara ett ledande företag i utvecklingen av den svenska transportsektorn med anknytning till järnväg i syfte att främja och stödja kollektivt resande och godstransporter på järnväg. Därutöver anger bolagsordningen att Jernhusen ska tillhandahålla tjänster med anknytning till kollektivt resande och därmed förenlig verksamhet. Jernhusens vision för reklametableringar i resenärsmiljö innebär att arbeta för en enhetlig station, och i det finns ett värde att även inkludera perrongerna.
I likhet med ett flertal av de statligt ägda bolagen agerar Jernhusen på en konkurrensutsatt marknad. Ett av statens viktigaste verktyg för en aktiv och professionell ägarstyrning är att fastställa och följa upp tydliga mål. Det övergripande syftet med målen är att verksamheten i bolagen bedrivs effektivt och långsiktigt. För de bolag som verkar på konkurrensutsatta marknader ska de ekonomiska målen också bidra till att ge bolaget marknadsmässiga villkor och därmed säkerställa att konkurrens sker på lika villkor. Jernhusen har bland annat som mål att leverera en avkastning på eget kapital på 12 procent, vilket bedöms vara såväl ambitiöst som rimligt ur ett marknadsperspektiv.
Anf. 2 Penilla Gunther (KD)
Fru talman! Jag vill naturligtvis tacka näringsministern för svaret, och jag vill vara den första att hålla med om att det är viktigt att konkurrens sker på lika villkor på konkurrensutsatta marknader. Därför är jag lite förvånad över svaret från näringsministern när det gäller Jernhusens agerande. Jag vill peka på riskerna. Om vi uppmuntrar statliga bolag att etablera sig på nya marknader, och de därmed börjar konkurrera ut privata företag för att leverera högre avkastning till staten, innebär det med all säkerhet att de bryter mot konkurrenslagen, vilket knappast kan vara en uppgift som de statliga företagen har fått av sina ägare.
I detta fall anser jag att det inte går att bortse från att Jernhusen faktiskt bryter mot konkurrenslagen. De har med sitt agerande snedvridit konkurrensen på reklammarknaden. Det går inte heller att bortse från att Jernhusen är beredda att etablera sig på detta område, trots en ekonomisk förlustkalkyl i uppdraget för Trafikverket. Det finns nämligen ingenting i detta avtal som säger att det skulle gå att få något slags vinst i det hela, och det är kanske inte heller ett effektivt sätt att hantera skattebetalarnas pengar.
Dessutom finns det en risk i och med detta att Jernhusen har agerat i strid med EU:s statsstödsregler. Genom att agera garant för den privata aktör som de samverkar med får den aktören särskilt förmånliga villkor.
De som har följt mig i debatten tidigare vet att jag har uppmärksammat olika fall där både myndigheter och offentliga bolag inte har lyckats så bra på detta område med just konkurrens. Så sent som i januari talade jag om vikten av att titta på vilken typ av kärnverksamhet som ägaren, staten, ska ägna sig åt i sina bolag.
Det gör mig oroad när jag märker att det finns en trend som faktiskt går i motsatt riktning för vad som är sunt.
Jag har följt bland annat myndigheten Kriminalvården som genom prisdumpning har etablerat sig på stortvättsmarknaden och utan vinster har konkurrerat ut privata tvättaktörer i Göteborgsregionen. Jag har träffat flera av dem och vet att det är en realitet.
I detta fall handlar det alltså om ett statligt bolag som försöker plocka marknadsandelar genom att vinna i offentlig upphandling. Jag vill inte kasta någon skugga över hur Trafikverket har upphandlat. Men här är uppgifterna offentliga, och det går inte att tolka Jernhusens agerande på något annat sätt än att själva uppdraget inte ska ge någon vinst utan bara syftar till att ge dem en större del av denna marknad. Detta är, enligt min mening, inte förenligt med lagen.
Därför fråga jag återigen näringsministern vad han önskar göra för att säkerställa att statliga Jernhusen och andra statliga bolag ska följa den konkurrenslagstiftning som riksdagen har beslutat ska gälla.
Anf. 3 Närings- och innovationsmin. Mikael Damberg (S)
Fru talman! Jag tackar för följdfrågorna. Det som jag har försökt konstatera i interpellationssvaret är att jag som ansvarig minister för ägarfrågor inte är inne och avgör enskilda beslut i enskilda bolag, utan det är bolaget som har genomfört den aktuella affären, och det är styrelsen som har bedömt att den här affären är förenlig med bolagets verksamhetsmål. I bolagsordningen anges det bland annat att bolaget kan erbjuda tjänster med anknytning till kollektivt resande.
De reklamplatser som nu upplåts av Trafikverket är belägna på plattformar och plattformsförbindelser och därmed med anknytning till just stationerna.
Jernhusen har sedan tidigare en medieaffär som omhändertar och säljer utrymme på alla reklamplatser inom de egna stationerna. Utifrån detta perspektiv anger bolaget att det här är inom ramen för den bolagsordning som gäller inom i princip den verksamhet som man bedriver på stationer när man har dessa tjänster med anknytning till verksamheten i bolaget.
Det jag vill vara noga med att säga är att jag inte gör bedömningar av om det är rätt eller fel. Det finns andra som gör de bedömningarna. Jag är i mitt svar tydlig med att alla statliga bolag, men också privata bolag, ska följa de lagar och regler som gäller. Det är extra viktigt att statliga bolag agerar föredömligt för att åtnjuta allmänhetens förtroende.
När det gäller lönsamhetsfrågan är jag noga med att säga att vi har satt ett avkastningskrav på det här bolaget som vi bedömer är både ambitiöst och sätter verksamheten under väldigt affärsmässiga villkor - 12 procent gör att bolaget inte kan ägna sig åt verksamhet som är olönsam eller på något sätt inte konkurrerar med de andra aktörerna på marknaden. Det är alltså vår bedömning, men jag är noga med att säga följande: Finns det bedömningar att det här inte har skett enligt regelverket finns också regler och lagar för hur man överklagar de upphandlingar som har gjorts. Det får prövas i juridisk ordning.
Mitt besked är att bolag ska följa lagar och regler och att det är styrelsen som ansvarar för de affärer som genomförs i bolagen. Styrelsen i det aktuella fallet har angett att man gör det här inom ramen för bolagets verksamhetsmål.
Anf. 4 Penilla Gunther (KD)
Fru talman! Jag tackar för svaret. Det är intressant att konstatera, vilket näringsministern inte kommenterade i sitt svar, att Jernhusen har varit väldigt uträknade i det här fallet. Man har nämligen etablerat ett dotterbolag som hanterar just de här sakerna med reklammarknaden, så det är klart att det finns en tydlig och klar tanke hos Jernhusens styrelse bakom hur man har agerat i det här fallet.
Om man har etablerat ett dotterbolag med särskild verksamhet, som ska hantera just reklamutrymmena på fastigheterna, innebär det att man har tänkt att någonting ska göras i det extra bolaget. Det handlar bara om att just ta ett uppdrag på en annars helt kommersiell och privat marknad. Återigen uppstår alltså frågan hur ett statligt fastighetsbolag som har hand om fastigheter i första hand på stationer har tänkt när det samtidigt vill ha en så att säga inhouseverksamhet, som uppenbarligen inte behöver ge någon större avkastning utan kan ta på sig uppdrag som inte ska ge någon vinst över huvud taget.
Om Jernhusen själv står för investeringsrisker och den privata aktören deltar med begränsat risktagande kan vi också fundera över statsstödsreglerna, som talar om att man inte får gynna privata aktörer genom särskilt förmånliga villkor. Dessutom skulle samarbetet i sig kunna vara konkurrensbegränsande på det här viset, eftersom Jernhusen Media och den privata aktören har lämnat ett gemensamt anbud för att minska konkurrensen och sedan dela på uppdraget. Det är alltså lite mer komplicerat än vad jag tycker att näringsministern gör gällande.
Jag tar i alla fall allvarligt på detta, för om vi ger signaler till våra andra statliga bolag om att det här förfarandet är okej kan det naturligtvis få fler och mer allvarliga konsekvenser i och med att andra statliga bolag skulle kunna tänka sig att göra likadant. Mina ytterligare frågor är därför: Vad gör vi åt det här? Vad säger näringsministern om att man faktiskt bildar ett dotterbolag för att säkerställa en helt ny marknad för det som i övrigt är ett fastighetsbolag som inte har med frågan att göra?
Anf. 5 Närings- och innovationsmin. Mikael Damberg (S)
Fru talman! Jag läser om verksamhetsmålet i Jernhusens bolagsordning. I § 3 Verksamhet står det:
"Bolaget ska, inom ramen för kravet på affärsmässighet, vara ett ledande företag i utvecklingen av den svenska transportsektorn med anknytning till järnväg i syfte att främja och stödja kollektivt resande och godstransporter på järnväg. Bolaget ska direkt eller indirekt genom dotter- och intressebolag utveckla, förvalta och äga fastigheter, tillhandahålla fastighetsrelaterade tjänster och andra tjänster med anknytning till kollektivt resande och godstransporter på järnväg samt att bedriva därmed förenlig verksamhet."
Det är detta bolagsstyrelsen har att arbeta efter. Bolagsstyrelsen har då motiverat och, precis som beskrivs av interpellanten, sagt att en del av detta är att upprätthålla enhetliga perronger och jobba med intrycket av detta. Det är en del av att tillhandahålla tjänster som gör det mer attraktivt att resa kollektivt och bedriva den verksamhet Jernhusen gör. Man har också haft medieaffären under en tid, för att just sälja reklamutrymme och så.
Skulle det visa sig att man vill pröva juridiskt om ett bolag, statligt eller privat, har brutit mot några regler - för statliga bolag kan det handla om både konkurrenslagstiftning och statsstödsregler - ska det prövas. Det måste då göras på ett korrekt sätt. Det jag som näringsminister är noga med är att jag lägger ansvaret i händerna på styrelsen, för det är styrelsen som har att såväl förvalta vad bolaget ska bedriva för verksamhet som följa de lagar och regler som gäller.
Jag vill vara tydlig med att statliga företag ska agera affärsmässigt och att vi ska ha avkastningskrav som gör att bolagen agerar affärsmässigt. Det ska inte finnas utrymme för dem att agera på ett sätt som gör att de snedvrider konkurrensen på marknaderna. Om det är så att man tror att det har förekommit något icke-korrekt när det gäller lagstiftning skulle jag nog alltså ändå råda interpellanten att låta det prövas i rätt ordning. Det är inte min sak som näringsminister att göra juridiska bedömningar av hur lagstiftningen ska tolkas.
Anf. 6 Penilla Gunther (KD)
Fru talman! Det vi ser exempel på, vilket jag har försökt visa på i min interpellation, är just en aktör som tolkat sitt verksamhetsområde på ett väldigt kreativt sätt.
Näringsministern menar att fastighetsbolaget Jernhusen har en vision om att som reklamaktör skapa en enhetlig stationsmiljö. Det hade naturligtvis inte varit något som helst problem om det hade handlat om privata aktörer som var inblandade. Nu handlar det dock om ett statligt fastighetsbolag som etablerar sig på en redan fungerande reklammarknad och därigenom har svarat på ett anbud tillsammans med en annan privat aktör - och genom det skapat en osund konkurrens.
Den statliga flygplatsaktören Swedavia har även tagit efter Jernhusen Media och gör samma sak på sina flygplatser; jag hade kunnat ta med det i samma interpellation. Det är bara ytterligare ett exempel. Det handlar alltså om en aktör som har till uppgift att ta hand om sina fastigheter men startar egen inhousereklamverksamhet.
Man kan ju ställa frågan varför. Blir det billigare? Blir det bättre? Ja, det måste naturligtvis varje bolag svara på, men min poäng i allt detta är följande: Om vi inte tar vara på de här varningssignalerna inom statliga företag och myndigheter - och kanske kommuner, som vi också vet inte hanterar allt så bra enligt konkurrenslagstiftningen - kan det finnas en risk att fler aktörer kommer att tycka att det är helt okej att etablera fler inhouseverksamheter av olika slag, som konkurrerar med andra.
Anf. 7 Närings- och innovationsmin. Mikael Damberg (S)
Fru talman! Jag tror att interpellanten och jag egentligen är överens om att ansvaret för att göra de här bedömningarna bör ligga på bolagsstyrelserna. Annars hamnar vi nämligen i en svårstyrd verksamhet där regeringen ska gå in till exempel i alla statliga bolag och avgöra vilken verksamhet som ska vara inhouse och vilken som ska handlas upp i de statliga bolagen. Jag tror att det skulle vara en väldigt ineffektiv styrning. Jag tror att det är mycket tydligare att lägga ansvaret där det hör hemma, det vill säga i styrelsen. Styrelsen måste fatta beslut om hur verksamheten bedrivs på ett effektivt sätt.
Jag tror också att det är lite farligt om man går för långt i den här logiken och säger att statliga bolag aldrig får samarbeta med privata aktörer. Det blir en väldigt märklig ordning eftersom flera av de statliga bolagen har olika samarbeten även med privata aktörer. Det är en del av deras sätt att bedriva verksamhet och fungera på en konkurrensutsatt marknad, precis som alla andra.
Jag tror alltså att det är viktigt att ha en lagstiftning på plats som såväl reglerar konkurrens och statsstöd som lägger ansvaret på bolagen och bolagsstyrelserna att hantera detta på ett föredömligt sätt - men också med de förväntningar vi har när det gäller avkastningskrav.
Det kanske har kommit bort lite grann, men jag har försökt att säga det flera gånger: Givet att Jernhusen getts ett avkastningskrav på 12 procent begränsar det vad man kan göra med verksamheten. Man måste ha verksamhet som genererar intäkter och är lönsam. Det går inte att bedriva verksamhet som inte är lönsam och därmed indirekt snedvrida konkurrensen. Genom att ställa tuffa men relevanta avkastningskrav garanterar vi att de statliga bolagen agerar konkurrenskraftigt.
Överläggningen var härmed avslutad.
Intressenter
Interpellationer
Interpellationer är en typ av frågor som debatteras i kammaren nästan varje vecka. Ledamoten ställer interpellationen skriftligt till en minister i regeringen och får svar både skriftligt och muntligt av ministern som kommer till kammaren. Debatterna dokumenteras i kammarens protokoll.