självmordsrisk enligt utlänningslagen

Herr talman! Kalle Larsson har frågat mig om jag avser att vidta några åtgärder för att se till att utlän- ningslagen tillämpas i enlighet med lagstiftarens intentioner när det gäller bedömning av självmords- risk i avvisningsärenden. Kalle Larsson hänvisar till ett uttalande i proposi- tionen 1988/89:86 där det anges att med synnerliga skäl för att bifalla en ny ansökan om uppehållstill- stånd avses "mycket starka skäl av humanitär art, t.ex. om det föreligger en risk för självmord eller om ett avlägsnande annars skulle medföra allvarlig fara för utlänningens liv eller hälsa". Till att börja med vill jag understryka att utlän- ningsmyndigheterna ställs inför mycket svåra upp- gifter när det gäller att avgöra om en person ska be- viljas uppehållstillstånd på grund av psykisk ohälsa eller på grund av hot om självmord eller åberopad risk för självmord, skäl som ofta åberopas först i ett sent stadium av utredningen. Att sådana skäl ska kunna uppstå under vistelsen i Sverige är i sig olyck- ligt och visar på vikten av ett snabbt förfarande. När det gäller asylsökande borde det i stället vara de åbe- ropade skyddsskälen som är de centrala vid pröv- ningen. Frågan om vilken generell betydelse hot om självmord och åberopad risk för självmord i läkarin- tyg eller på annat sätt ska tillmätas vid bedömningen i ett enskilt ärende har ställts i ett ärende som Utlän- ningsnämnden överlämnade till regeringen för några år sedan. I regeringsbeslut den 28 maj 1998 konstate- rade regeringen att något generellt uttalande i denna fråga inte låter sig göras. En bedömning måste alltid ske i det enskilda fallet. Det åligger alltså utlänningsmyndigheterna att göra den svåra avvägningen huruvida psykisk ohälsa eller hot om självmord eller åberopad risk för själv- mord ska utgöra grund för uppehållstillstånd. Oftast avgörs detta med hänsynstagande till ett eller flera intyg från i första hand läkare och psykologer. Utlän- ningsmyndigheterna har även möjlighet att inhämta yttrande från särskilt utsedda förtroendeläkare. Utlän- ningsnämnden har vid skilda tillfällen beviljat uppe- hållstillstånd av humanitära skäl i de fall där utlän- ningen lider av en allvarlig psykisk störning och inte kan anses ansvarig för de handlingar som hans eller hennes förtvivlan kan leda till. Föreligger inte någon psykisk störning får utta- landen om självdestruktiva handlingar enligt gällande praxis inte samma tyngd. Det förhållandet att en per- son har utfört självdestruktiva handlingar eller hotar med att begå sådana handlingar utgör inte ensamt grund för att bevilja uppehållstillstånd men kan ändå få betydelse när det gäller att bedöma den humanitära situationen i dess helhet. Jag är övertygad om att utlänningsmyndigheterna i de enskilda fallen tar vederbörlig hänsyn till åbero- pad självmordsrisk. Dessutom har jag som statsråd inte möjlighet att påverka praxis i utlänningsärenden, såvida inte enskilda ärenden överlämnas till regering- en för avgörande. Utlänningsnämnden är sammansatt av både lag- farna domare och lekmän vilket är avsett att bidra till väl avvägda beslut. Alla riksdagspartier har möjlighet att påverka nämndens praxis genom att delta med lekmannaledamöter. Här bör även nämnas att lek- mannaledamöterna är i majoritet när nämnden fattar praxisbildande beslut liksom i övriga beslut där pröv- ningen inte är av sådan enkel beskaffenhet att ordfö- randen kan besluta ensam. Enskilda ordföranden på Utlänningsnämnden kan således inte styra hur praxis utvecklas, även om de har en stor och viktig roll här. Här vill jag också påpeka att vare sig den publicerade kommentaren till utlänningslagen, annan litteratur på området eller internt upprättade promemorior på Utlänningsnämnden styr praxisutvecklingen. Grunden för rättstillämpningen är lagarna och dess förarbeten. Herr talman! Eftersom Kalle Larsson tar upp äm- net i sin fråga, vill jag säga några ord om tryckfrihe- ten. Var och en som bor i Sverige, även personer som är anställda på Utlänningsnämnden, har en grundlags- skyddad rätt att uttrycka sig fritt med de begränsning- ar som tydligt anges i lagen och att i tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter. Två personer vilka båda är ordförande på Utlänningsnämnden har i en tryckt kommentar till utlänningslagen bland annat refererat delar av förarbetena som de anser vara relevanta. Det säger sig självt att kommentarer av detta slag inte kan innehålla fullständigt återgivna förarbetsuttalanden. En del stryks och en del läggs till från upplaga till upplaga, och det är författarna som bestämmer vad. Jag finner det anmärkningsvärt att Kalle Larsson kritiserar utövandet av en grundlagsskyddad rättighet på detta sätt. Herr talman! Jag vill i detta sammanhang lämna information om pågående arbete inom Regerings- kansliet som har anknytning till Kalle Larssons fråga. Regeringen fattade i mars beslut om direktiv till en parlamentarisk kommitté som ska se över utlän- ningslagens materiella bestämmelser. Kommittén, där samtliga riksdagspartier medverkar med representan- ter, ska bland annat lämna förslag till hur förutsätt- ningarna för uppehållstillstånd av humanitära skäl ska preciseras i utlänningslagen. Arbetet i denna kom- mitté har påbörjats. Vidare har en departementspromemoria som berör frågan om ny prövning av beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft under en tid varit ute på remissbehandling. Förslaget innebär bland annat att det nuvarande institutet ny ansökan om uppehålls- tillstånd försvinner och att reglerna som behandlar verkställighetshinder i stället utvecklas. Svaret på Kalle Larssons fråga är att jag för närva- rande inte avser att vidta några övriga särskilda åtgär- der för att styra rättstillämpningen när det gäller be- dömningen av självmordsrisk i utlänningsärenden. Jag vill inte föregripa resultatet av den parlamentaris- ka kommitténs arbete eller remissbehandlingen av departementspromemorian.

Herr talman! Jag har i flera debatter med social- demokratiska företrädare och med företrädare för de myndigheter som ansvarar för utlänningsärenden diskuterat det vi menar är en hårdnande praxis inom svensk flyktingpolitik. Det är inte alltid lätt att bevisa eller påvisa att så är fallet. Om man hänvisar till en- skilda fall och berättar hur verkligheten faktiskt ser ut får man svaret: Enskilda fall kan vi inte diskutera. Om man talar om lagen är den inte de facto förändrad sedan 1988/89. I detta fall har vi hittat åtminstone två tecken som vi tycker är värda att diskutera med migrationsminis- tern när det gäller möjligheten att få uppehållstill- stånd av humanitär art, nämligen tanken om att självmordsrisken faktiskt är en grundläggande sådan risk. Detta skulle kunna vara tillfällen där man har börjat använda sig av en alltmer hårdnande praxis. Vi bedömer det från vår sida som att Utlännings- nämnden har börjat utveckla en praxis som går ut på att självmordsrisk måste kunna kopplas till ett psy- kiskt sjukdomstillstånd för att kunna beaktas som skäl för uppehållstillstånd. Detta är tvärtemot vad Johan Cullberg, Socialstyrelsens vetenskapliga råd i allmän psykiatri, avgav i sitt yttrande 1986 när man diskute- rade förarbetena till den nu gällande utlänningslagen. Det handlar om den i svaret upptagna skriften Utlänningslagen med kommentarer där skillnaden i vad man väljer att citera är uppenbar från 1999 till 2002. Det handlar också om den PM som upprättades den 10 januari 2000 av Utlänningsnämndens general- direktör Göran Håkansson, där man tydligt och klart anger att för att självmordsrisk ska kunna anges som ett skäl till att få uppehållstillstånd av humanitära skäl så måste det kunna kopplas till ett psykiskt sjuk- domstillstånd. Detta går alltså tvärtemot de yttranden som avgavs när man i förarbetena till lagen diskute- rade frågan. Här ser man alltså tecken, menar vi, på att svensk flyktingpolitik i det här avseendet faktiskt har hårdnat i sin praxis. I stället för att diskutera den frågan väljer migra- tionsministern att lyfta upp ett antal andra frågor, och dem kan vi mycket väl också diskutera, till exempel huruvida det är möjligt att påverka praxis genom att ge ut skrifter av den här karaktären. Min avsikt är självfallet inte - det skulle aldrig falla mig in - att hindra någon människa, någon institution eller något organ att ge ut vilka tidskrifter och böcker man vill, så länge de faller inom lagens råmärken. Faktum är dock att det finns någonting som heter rättsveten- skaplig doktrin, och genom detta har man möjlighet att påverka och att ta hänsyn till viktiga verk som inte är vare sig förarbeten eller lagstiftningen i sig när man tar ställning till hur praxis utvecklas. Nog måste väl en skrift som utlänningslagen med kommentarer vara en del av den doktrinen. Nog måste väl dessutom de PM som har upprättats inom Utlänningsnämnden vara en annan del av den doktri- nen. Där ser vi nu, menar vi, tydligt och klart att man har förändrat praxis när det gäller möjligheten att få uppehållstillstånd av humanitära skäl just på grund av självmordsrisken.

Herr talman! Om det har funnits något som kun- nat uppfattas som en raljant ton i detta vill jag under- stryka att det inte varit min avsikt. Vi rör oss här på ett oerhört laddat och grannlaga område. Jag går också gärna in i en mer inträngande analytisk diskus- sion med Kalle Larsson om detta, inte minst som indikator på om vi skulle ha skärpt politiken. När det gäller detta med praxis och doktrin var det visserligen en tid sedan jag läste propedeutiska kur- sen i juridik 1957, men jag tror att samma grund- läggande idé gäller om skillnaden däremellan. För att en doktrin ska kunna övergå i praxis fordras det nå- gonting annat, nämligen någon handling av de berör- da konstitutionella organen. Även om vi kan ha en diskussion kring doktrinens långsiktiga inverkan på praxis kan man alltså inte omedelbart översätta dokt- rinära uttalanden till att Domstolsverket eller förvalt- ningen har börjat tillämpa lagarna på ett nytt sätt. Jag håller med om att man mycket väl kan se detta som ett uttryck för ett förändrat samhällsklimat. Jag tycker också att det är en angelägen debatt som Kalle Larsson tar upp. Vi har ju sett ett hårdnande sam- hällsklimat på flyktingpolitikens område i Europa under de senaste 10-15 åren. Jag menar att vi i Sveri- ge kan glädja oss åt motsatsen. Från den här talarsto- len talades det i positiva ordalag om barn i Afrika som åts upp av lejon av Ny demokrati i början av 90- talet. Sådant är försvunnet, men i kammarens proto- koll finns det sådana hemskheter. Under min tid som ansvarigt statsråd tycker jag att vi har fått en samtalston och en diskussion som jag är glad över och belåten med. Jag tycker att den blivit mer analytisk och mer framåtsyftande. Och det be- hövs, för vad vi talar om här är ett oerhört svårt om- råde att avgöra. Jag läser inte den här kommentaren som en skärp- ning av hållningen. Framför allt finns ju båda uppla- gorna tillgängliga, och därför tycker jag inte att man kan läsa in det på det sättet. Man kan däremot ställa sig frågan om det förslag som jag själv har lagt fram om att slopa ny ansökan och i stället ha en annan typ av säkerhetsventil vid verkställighet av lagakraftvunna beslut skulle kunna ses som en skärpning. Vi kan då titta på de reaktioner som vi har fått från fackkunnigt håll, från barnpsyki- atri och barnläkare. Senast i dag skrev en av de mer kunniga kolumnisterna i Dagens Nyheter: Jan O Karlsson har rätt, men det är fel tid. Det kan jag gärna diskutera, liksom annat vi behöver göra för att för- bättra det. Ser man på allt detta tycker jag att vi tvärt- om ser en humanisering av hela debatten. Detta har jag själv velat sammanfatta i slagordsmässiga former: en demokratisk front mot främlingsfientligheten. Jag tycker alltså inte att vi ska utläsa detta som en skärpning av flyktingpolitiken. Jag har dock full för- ståelse för behovet av att diskutera detta, eftersom det rör sig om utomordentligt grannlaga och svårbedöm- da frågor. Jag avlyssnar gärna ytterligare argument i frågan från Kalle Larsson.

Herr talman! Det är utmärkt om vi kan ha en rim- lig samtalston i den här debatten. Men det räcker inte riktigt, tycker jag, att som migrationsministern i allt väsentligt gör hänvisa till att det finns strömningar i Europa som ser annorlunda ut än vad vi har i den svenska debatten. Det finns det som är värre, men det räddar inte svensk flyktingpolitik undan den ganska grundläggande kritik som vi som parti, många andra partier i den här kammaren och en lång rad frivillig- organisationer nu riktar mot den hårdnande svenska flyktingpolitiken och praxisen. Vi har gett ett antal exempel i tidigare debatter. Nu diskuterar vi ett mycket konkret sådant exempel. Det är riktigt att det inte finns någon självklar och automatisk överföring från doktrin till praxis. Men låt mig göra en jämförelse mellan två citat. Det ena är hämtat från det yttrande som Johan Cullberg, Socialstyrelsens vetenskapliga råd i allmän psykiatri, gjorde 1986. Han säger där: Krisreaktioner med stark upplevelse av hopplös- het och hjälplöshet är således en icke ovanlig utlö- sande orsak till självmord. Att därför kunna avgöra en sådan risk som bedömts av specialistpsykiatriker utan att göra en egen undersökning är inte försvarbart. Suicidium har alltså inte en ovillkorlig koppling till psykisk sjukdom. Om det vore så skulle den psykiat- riska riskbedömningen vara betydligt enklare. Så långt Johan Cullberg. Jag citerar sedan den PM som är upprättad inom Utlänningsnämnden: Nämnden gör den bedömningen att hot om själv- destruktiva handlingar för att i princip beaktas bör ha någon koppling till ett psykiskt sjukdomstillstånd. Dessa två citat står, menar jag, i skarp kontrast till varandra. Här måste vi avgöra och fundera över: Vad är egentligen det rimligaste? Är det en skillnad? Finns det en glidning? Jag har gett ett par exempel på att den glidningen faktiskt försiggår. Jag skulle kunna ge ett antal exempel av konkret karaktär där vi också ser de faktiska konsekvenserna av att praxis har föränd- rats på den här punkten. Jag är medveten om att varken migrationsminis- tern eller den här kammaren diskuterar enskilda fall i sig, men vi ska vara medvetna om att det finns många sådana fall där det är uppenbart att man gör en hårda- re bedömning i dag - grundat, skulle jag vilja hävda, på den doktrin som vi nu talar om och som är upp- rättad, dels med utlänningslagen och dess kommenta- rer, dels med den PM som är upprättad inom myndig- heten själv.

Herr talman! Cullbergs uttalande är ett principiellt och generellt uttalande, och det är oerhört svårt att utifrån detta tillämpa det på de faktiska fall där Ut- länningsnämnden har fattat beslut. Håkanssons pro- memoria är inte heller praxisbildande. Det är Utlän- ningsnämndens beslut som är praxisbildande, inte en enskild promemoria i Utlänningsnämnden. Man kan alltså inte ens uppfatta den som styrande för Utlän- ningsnämndens beslut.

Herr talman! Jag ser fram emot en förnyad dis- kussion i frågorna där vi har med oss både en ny ansökan och den promemoria som finns ute på re- miss. Jag ska gärna läsa remissvaren inom några dagar. Dessutom ser jag fram emot arbetet i den ut- redning som nu ska ta vid. Vi kommer att få anled- ning att mycket djupt ge oss in i frågorna. Vi kommer att göra det utifrån utgångspunkten att det vi ser i verkligheten också har en bakgrund. Vi ser i verkligheten att det i dag är avsevärt svå- rare att få uppehållstillstånd av humanitära skäl. Det räcker inte att man är självmordsbenägen, utan det måste vara kopplat till ett psykiskt sjukdomstillstånd. Så gör Utlänningsnämnden i dag sina bedömningar. Vi är djupt oroade över detta. Vi menar att det faktiskt i praktiken innebär att människor riskerar att genomföra sina självmord, därför att man från nämn- dens sida inte tar hänsyn till att det kan finnas skäl av humanitär karaktär för att få uppehållstillstånd.