Regeringens linje i fråga om folkrätten

Herr talman! Urban Ahlin har frågat mig om jag avser att verka för att kriser löses genom FN-systemet, genom diplomati, eller om jag accepterar att stora länder agerar på egen hand. I grunden är svaret på den fråga Urban Ahlin ställer mycket enkel: Sverige vill att internationella konflikter löses på folkrättens grund, med de bestämmelser som bär upp Förenta nationerna som centrala. En hörnpelare i den internationella rätten har under lång tid varit respekten för staters integritet. Under senare år har i den internationella diskussionen förts en allt intensivare debatt om staters skyldighet att skydda och agera för individers säkerhet. FN:s förre generalsekreterare har vid upprepade tillfällen slagit fast att skyldigheten att skydda är en fast del av själva FN-stadgan. Denna diskussion är på intet sätt avslutad, men har dock visat att den tidigare så absoluta principen om staters suveränitet i vissa fall numera kan ifrågasättas. Sverige har i olika sammanhang uttalat sig i allmänna ordalag positivt om staters skyldighet att skydda individers säkerhet. Utvecklingen under senare år har också aktualiserat frågan om hur olika stater kan agera i fall där folkrätten inte är alldeles klar eller ger en alldeles entydig vägledning. I diskussionen har aktualiserats situationer där uppenbara och allvarliga övergrepp eller hot mot internationell fred och säkerhet ansetts förekomma, men där beslutsfattandet inom till exempel FN:s säkerhetsråd av olika skäl varit blockerat. Under det kalla krigets tid skedde olika typer av militära interventioner i andra länder ofta med grova kränkningar av folkrättens principer. Den sovjetiska invasionen av Afghanistan 1979 kan tjäna som ett av flera exempel på detta. Med det kalla krigets slut fanns det nya förhoppningar om en internationell ordning där staternas faktiska agerande entydigt grundades på folkrättens principer. När Irak 1991 invaderade Kuwait var det möjligt att - i tillägg till Kuwaits rätt till individuellt och kollektivt självförsvar - även stödja självförsvarsrätten genom ett uttryckligt beslut i FN:s säkerhetsråd. Beslutet gav de stater som samarbetade med Kuwait ett uttryckligt mandat att även återställa fred och säkerhet i regionen med militära medel. De beslut som fattades av FN:s säkerhetsråd under detta skede innehöll vittgående förpliktelser för Irak om bland annat verifierbar och total avrustning av massförstörelsevapen. I samband med uppblossandet av nya oroligheter i Kosovo 1998 och 1999 aktualiserades åter folkrättens principer. Sedan en förhandlingslösning misslyckats inledde Nato en militär offensiv mot dåvarande Jugoslavien i det uttalade syftet att förhindra en humanitär katastrof. Det folkrättsliga stödet för detta militära ingripande var långt ifrån entydigt. Trots detta uttalade den svenska regeringen sitt stöd för Natos beslut om militärt ingripande. När konflikten kring Iraks oförmåga att verifiera att man totalt avvecklat massförstörelsevapen blev akut 2002 och 2003 aktualiserades folkrättsfrågorna ännu en gång. Och åter var vi i en situation där folkrättens regler gav utrymme för delvis olika tolkningar. Diskussionen ska ses mot bakgrund av att Irak allvarligt brutit mot folkrätten på ett flertal sätt före invasionen 2003. Kränkningarna av de mänskliga rättigheterna var omfattande, och Irak vägrade att fullt ut efterleva säkerhetsrådets beslut. Vidare hade Irak under Saddam Husseins decennier vid makten en historia av synnerligen allvarliga brott: två anfallskrig mot Iran respektive Kuwait, anfall med kemiska vapen mot såväl Iran som den egna kurdiska befolkningen samt krigsförbrytelser och brott mot mänskligheten mot både grannländer och den egna befolkningen. Den irakiska regimen uppfattades kort sagt som ett hot mot såväl regionen som sitt eget folk, och denna känsla förhöjdes självfallet av misstanken att Irak innehade massförstörelsevapen. När en koalition av stater i mars 2003 gick till militärt angrepp mot Irak skedde det utan ett sådant mandat från FN:s säkerhetsråd som hade varit fallet 1991. Den dåvarande svenska regeringen hade uttalat att den hade varit beredd att ge sitt stöd till operationen om ett sådant mandat hade erhållits. Dock valde USA och dess allierade att inte avvakta resultatet av vapeninspektörernas arbete och att inte fullfölja ansträngningarna att söka ett säkerhetsrådsmandat, och uttalade att man ansåg att en tillräcklig folkrättslig grund redan fanns i tidigare beslut av FN:s säkerhetsråd. I både Kosovo och Irak fanns det alltså folkrättsliga frågetecken av olika slag. Från svensk utgångspunkt har vi all anledning att såväl hävda folkrättens grundläggande betydelse i de internationella relationerna som betydelsen av att denna utvecklas i ljuset såväl av utvecklingen som av de starkare krav vi i dag har på att kunna ingripa i vissa extrema situationer. Men självfallet - för att återgå till Urban Ahlins fråga - är det vår grundläggande uppfattning att konflikter ska lösas på folkrättens grund och inom de ramar som Förenta nationernas stadga och institutioner anger. Urban Ahlins fråga nämner bara FN, men andra aktörer har också centrala roller att spela i enlighet med folkrätten. Den europeiska unionen är en global aktör som spelar en allt viktigare roll för att förebygga och hantera kriser. Då Urban Ahlin, som framställt interpellationen, anmält att han var förhindrad att närvara vid sammanträdet medgav förste vice talmannen att Veronica Palm i stället fick delta i överläggningen.

Herr talman! Det är inte helt tydligt vad utrikesministern tycker i den här frågan, och det är inte helt enkla frågor. Det är både jag och Urban Ahlin medvetna om. Men en fråga kan ändå vara tydlig, och jag skulle vilja be utrikesministern att något förtydliga detta: Anser utrikesministern att det invasionskrig som den amerikanskledda koalitionen genomförde för i dag fyra år sedan vilade på en folkrättslig grund? Man trotsade ju ett visserligen oenigt säkerhetsråd men ett säkerhetsråd som näst intill hade majoritet - även om det finns vetoländer - och valde att invadera ett annat land under pågående förhandlingar och undersökningar fastän IAEA hade bett om mer tid för att kunna genomföra dessa undersökningar. Den svenska regeringen var redan samma dag som kriget startade tydlig med att man ansåg att kriget var folkrättsvidrigt, att det alltså stred mot folkrätten. Moderaterna tvekade kring om det fanns en folkrättslig grund. Folkpartiet tyckte nog att det möjligen skulle kunna tänkas finnas en folkrättslig grund, och Jan Björklund hade som företrädare och vice ordförande för Folkpartiet redan ett halvår tidigare sagt att han tyckte att Sverige skulle ingå i en sådan koalition, utan folkrättsligt mandat. Det sista sade han inte, men utan säkerhetsrådsbeslut och med egna militärer. Den svenska positionen då var tydlig: Detta är ett folkrättsvidrigt krig. Men frågan är hur den svenska positionen ser ut i dag. Det här är viktigt. Inte för att rannsaka vad Bo Lundgren har sagt och vad Fredrik Reinfeldt och Carl Bildt säger utan för att kunna veta vad Carl Bildt och Fredrik Reinfeldt kommer att säga i framtiden. Det här är det exempel vi kommer att kunna gå tillbaka till för att se hur stark den folkrättsliga grunden är i svensk utrikespolitik. Det var ju inte ett säkerhetsrådsbeslut. Det var inte en inbjudan av Saddam Hussein. Det är tveksamt om man kan kalla det för en humanitär intervention då det inte handlade om en akut humanitär intervention. Det är också tveksamt att kalla det självförsvar. Frågan till Carl Bildt kvarstår: Är det så - nu ska vi se så att jag formulerar det här rätt för det är ett komplicerat material - att omständigheterna kring kriget mot Irak gör att man kan bortse från säkerhetsrådets beslut och ändå säga att det vilade på en folkrättslig grund, och i så fall hur? Min, Urban Ahlins och den dåvarande svenska regeringens position var tydlig: Det vilade inte på en folkrättslig grund. Det var en folkrättsvidrig invasion.

Herr talman! Det är lite av en historisk återblick som Veronica Palm och Urban Ahlin har inbjudit till här, och eftersom jag var aktiv i diskussionen vid den tidpunkten skulle jag gärna vilja korrigera Veronica Palm när hon säger att den dåvarande svenska regeringen från dag 1 sade att det var en folkrättsvidrig invasion. Det är inte rätt. Den socialdemokratiska regeringen vacklade eller var osäker på hur man egentligen skulle ställa sig till detta. Jag har tagit fram ett citat som jag använde i en debatt i mars 2003. Göran Persson sade den 25 mars 2003 i ett anförande på Försvarshögskolan, tror jag, följande apropå Irakkriget: "Skyddet för mänskliga rättigheter är centralt i folkrätten och i FN-stadgan." Sedan fortsätter han: "Statssuveränitet kan inte längre åberopas av den som utför grova och systematiska kränkningar." Detta sade Göran Persson då. Möjligen backade han senare något från denna ståndpunkt, men det var helt klart att han som statsminister 14 dagar efter Irakinvasionen var ganska öppen för möjligheten att motivera en kränkning av Iraks statssuveränitet mot bakgrund av de grova kränkningar som hade utförts i Irak under lång tid. Apropå det som Veronica Palm drog upp med Jan Björklund vill jag också påpeka att Göran Persson vid den här tidpunkten sade att man kanske kunde tänka sig ett fältsjukhus från svensk sida. Men ett fältsjukhus är inget annat än ett militärt förband. Jag tycker att man gör det för lätt för sig om man nu i efterhand och med facit i hand försöker säga att det var helt glasklart folkrättsvidrigt. Det här var två citat från Göran Persson. Man kan fortfarande diskutera om det var folkrättsligt korrekt eller inte. Vi hade i utrikesutskottet vid den tidpunkten två olika folkrättsprofessorer med två olika åsikter. Den ene hävdade att det var ett folkrättsbrott, och den andre att det inte var ett folkrättsbrott. Att det inte var ett folkrättsbrott skulle, som i det fall när man sade att det inte var ett folkrättsbrott, kunna hävdas med hänvisning till de nästan tio års brott mot olika säkerhetsrådsresolutioner som Saddam Hussein och hans regim gång efter annan hade gjort sig skyldiga till. Det skulle kunna motivera att man ingrep med våld på detta sätt. Vi kan naturligtvis diskutera historien, men jag tycker egentligen inte att det är så väldigt intressant vad den svenska regeringen och den svenska oppositionen sade då, eftersom det nu delvis är en annan situation. Nu har vi en doktrin som säger att världssamfundet har en skyldighet att skydda, kan man säga. Det har diskuterats kring Darfur, och det finns även andra exempel. Men då är ju frågan: Hur ska detta implementeras? Det tycker jag är en viktigare fråga för världssamfundet och även för oss som aktörer inom Europeiska unionen. Vi måste skaffa oss instrument för att hävda denna skyldighet att skydda, och det har vi inte i dag. Det bevisas delvis av Darfur men även i andra sammanhang.

Herr talman! Veronica Palm säger att det här inte är helt enkelt, och i den delen tror jag att det råder en rörande enighet mellan alla som deltar i diskussionen. Det var delvis för att göra det hela ännu mindre enkelt som jag också förde in diskussionen om Kosovo i sammanhanget. Där inleddes ju Natos militära operationer mot bakgrund av att man under förhandlingarna i Rambouillet hade sagt åt den serbiska sidan att skriver ni inte under det här förslaget så kommer vi att inleda militära operationer och flygbombningar av er. Av skäl som man kan diskutera valde den jugoslaviska sidan att inte skriva under, och därmed inleddes flygoperationerna. Det säger sig självt att detta från folkrättslig utgångspunkt var något diskutabelt, för att använda en synnerligen diplomatisk formulering, men man har i efterhand konstaterat att även om detta inte var legalt så var det på ett eller annat sätt legitimt. Det illustrerar lite av problematiken. Jag anknyter gärna till Carl B Hamilton som refererade den diskussion som gick fram och tillbaka i Sverige på den tiden. Jag kommer väl ihåg att det inte var alldeles lätt att uttyda vad den dåvarande svenska regeringen tyckte och tänkte i den här frågan, och det var ju ett uttryck för de olika folkrättsliga tolkningar som fanns. Det handlade om att försöka tolka vad två helt olika resolutioner betydde. Dels var det resolutionen 687 från Gulfkrigets slut som var en eldupphörresolution där det fanns en möjlighet ty följande: Om man bedömde att den andra sidan bröt mot eldupphör kunde per definition den andra sidan ingripa. Om Irak bröt mot bestämmelserna i eldupphörresolutionen fanns det en möjlighet att tillgripa våld. Det var med stöd av denna resolution som olika militära ingripanden skedde vid olika tidpunkter. Resolutionen 688 ledde sedan till att man etablerade de så kallade flygförbudszonerna. Jag tror inte att den svenska regeringen någonsin uttalade sig om detta, och det var förmodligen mycket klokt så. Även där kan det sägas att man inte hade något entydigt folkrättsligt mandat för det som då inträffade. Resolutionen 687 var då fortfarande giltig, det vill säga våldsmandatet som fanns i detta. Det fanns det som hävdade det, och det fanns förmodligen fler som hävdade att det inte gjorde det. Sedan fanns resolutionen 1441, som tillkom i just detta skede. Man sade från säkerhetsrådet, rätt eller fel, att Irak var i material breach , ett allvarligt brott mot de åtaganden som man hade ingått i resolution 687. Det innebar inte att det i denna resolution fanns något som kunde tolkas som ett entydigt mandat för våldsanvändning, det ska sägas. Det var diskussionen om tolkningen av kombinationen av båda dessa två resolutioner det handlade om. Det är fullständigt självklart att det inte fanns något fullständigt folkrättsligt mandat för det som därefter inträffade. Men det faktum att denna diskussion då kunde föras fram och tillbaka, och fortfarande kan föras fram och tillbaka, visar komplexiteten i situationen. Jag utgår från att den dåvarande svenska regeringen hade välkomnat att säkerhetsrådet hade fattat ett beslut som hade gett ett mandat för det som då inträffar. Det var så jag uppfattade det som då uttalades från regeringen Persson. Det är självklart att denna svenska regering, om man tittar på framtida situationer, kommer att sträva efter att till det yttersta få folkrättsliga mandat för operationer av detta slag. Det ska inte inträffa utanför systemet. Det har varit en diskussion, och Carl B Hamilton anknöt till den, om skyldigheten att skydda. Vad gör vi i situationer där det är uppenbart att regeringar inte lever upp till detta men där samtidigt FN:s säkerhetsråd är blockerat? Jag skulle önska att det fanns ett klart svar på den frågan. I den mån det finns ett sådant klart svar vet inte jag vilket det är. Jag tror att vi får ha en löpande diskussion om de konkreta fallen. Men så långt det över huvud taget är möjligt är det folkrätten - och i synnerhet när det gäller användningen av militärt våld - och explicita beslut i FN:s säkerhetsråd som ska vara det Sverige strävar efter. Vi får när vi diskuterar den historiska situationen i Irak eller Kosovo konstatera att det inte är fullt så enkelt i samtliga fall. Vi hoppas att framtiden kommer att vara enklare än historien. Men vi kan inte vara alldeles säkra.

Herr talman! Urban Ahlin valde att inte interpellera om Kosovo. Det är för att det ändå är en skillnad mellan den invasion som man gjorde i Kosovo och den som man gjorde i Irak. Den debatt vi har är om nivåerna av stöd i folkrätten. Det sker en ständig utveckling av folkrätten. Skyldigheten att skydda är någonting som vi försöker att hitta instrument för, som Carl B Hamilton frågade efter. Vi måste också se vad vi menar med skyldighet att skydda. Det gäller att hitta fram till det. Nästa interpellationsdebatt kommer att kunna handla om det. Vi kan ta Kosovo som ett exempel. Där hade man uppnått en kvalificerad majoritet. Kina gick som vetoland in och hindrade en humanitär intervention. Där var det inte lika komplicerat som det var när det gäller Irak. Det säger jag för att bemöta Carl B Hamilton. Göran Persson säger dagen när invasionen har inletts i den här kammaren i en särskild debatt angående Irakfrågan: "Till skillnad från USA kan Sverige inte se annat än att ett militärt angrepp på Irak utan stöd av beslut i säkerhetsrådet strider mot folkrätten. För detta ska USA och dess allierade kritiseras." På den punkten var det glasklart vad den svenska regeringen tyckte om invasionskriget. Men det är inte enkelt. Det är därför jag ställer frågan. Tanken var naturligtvis hela tiden att det i bakgrunden skulle finnas ett artikel 7-hot. Annars hade man inte kunnat genomföra vapeninspektionerna. Man trotsade säkerhetsrådet och gjorde en folkrättsvidrig invasion. Frågan är dock inte av i första hand historisk karaktär. Vi måste kunna orientera oss när nu folkrätten utvecklas. Vi ser att vi har nya instrument. Konflikter ser annorlunda ut, precis som utrikesministern säger i sitt första svar. Brotten sker mer för att stater kränker individer. Där har vi som världssamfund ett ansvar. Hur ska vi kunna använda folkrätten? Min fråga är: Anser Carl Bildt att orsakerna till kriget i Irak hade uppnått den nivå som gjorde att det var rimligt att kalla detta för ett folkrättsriktigt anfallskrig? Det är viktigt att veta i framtiden för att kunna veta hur vi ska kunna hantera situationer. Hur kommer Sverige att ställa sig nästa gång som ett stort land säger: "Vi trotsar säkerhetsrådet. Vi tycker att det här landet har betett sig illa. Vi tycker att den här diktatorn är eländig"? Vad kommer den svenska regeringens position att vara då?

Herr talman! Till att börja med, herr utrikesminister och Veronica Palm, tror jag att den svenska regeringen uttalade sig positivt eller accepterande om flygförbudszonen i norra Irak vid den tiden. Frågan är vad den nuvarande regeringen ska göra i en liknande situation. En sak är vi allihop överens om. Det är att folkrätten utvecklas. Vi har olika fall, och man kommer till lite olika slutsatser. Aktörerna agerar utifrån prejudikat i framför allt säkerhetsrådet. Jag ska fortsätta med linjen: Vad gör vi egentligen när vi har ganska klara fall? Jag tycker att Veronica Palms fråga egentligen inte är så intressant. De intressanta fallen är tillräckligt många. Där är det fullständigt glasklart när vi har en regim som är vidrig, vedervärdig och så vidare. Det finns massor med sådana regimer. Var går gränsen när man ska ingripa? Som jag förstår det är vi alla överens om att det finns en gräns som man inte kan överskrida utan att omvärlden bör ingripa. Frågan är var den gränsen går. Då är inte Irakkriget eller den tidigare historien särskilt intressant längre. Jag har för egen del, med tanke på att det kalla kriget är slut och trots att man kan blanda ihop militär och humanitär personal, kommit till en slutsats som jag dock ännu inte fått med mig mitt parti på, men jag har motionerat till vårt landsmöte. Jag har inte heller fått med mig regeringen. Jag anser att man till exempel ska använda biståndsmedel för att finansiera insatser av polis och militär i den här typen av situationer där det primära är att stabilisera situationen för att sedan kunna komma in med bistånd och humanitära insatser.

Herr talman! Jag ska först anknyta till det Veronica Palm sade. Jag tror att jag var tydlig i otydligheten i den meningen att det är alldeles tydligt att det inte fanns något entydigt folkrättsmandat. Det hade varit bättre om det hade funnits det. Det är tveklöst så. Samtidigt var det en situation där säkerhetsrådet i resolutionen 1441 hade sagt att Irak befann sig i material breach av de åtaganden och beslut som under FN-stadgans kap. 7 hade ålats Irak. Det är vad som gör att vi här befann oss i en gråzon. Men gråzon eller inte gråzon så fanns det inte något entydigt folkrättsligt mandat för detta. Det ska vara alldeles klart. För Kosovo var det en annan situation. Där fanns inga säkerhetsrådsresolutioner över huvud taget. Det fanns inget 687 och inget 1441. Det fanns över huvud taget ingen motsvarighet. Där var det så - och där finns en parallell i och för sig - att det hade förts förhandlingar under militärt hot. Det är klart att så också var fallet i Irak under lång tid. Den verksamhet som utfördes av FN:s olika inspektörer och annat i Irak under relativt lång tid skedde under konstant hot om militärt ingripande. Det är tveksamt om det hade varit möjligt att åstadkomma någonting av detta om inte det militära hotet hade funnits. I ärlighetens namn ska sägas att FN-stadgan uttryckligen förbjuder militärt hot. Det som skedde under lång tid och som jag tror att vi alla då bedömde som nödvändigt och fortfarande inte har anledning att i grunden kritisera var brott mot vad som rätt entydigt står i FN-stadgan om förbudet att använda militärt hot i umgänget mellan stater. Det illustrerar komplexiteten i framför allt materian vad gäller Iran. Det här gäller det som inträffade förr. Det är i någon utsträckning en historisk diskussion. Det innebär inte alls att den är ointressant. Jag tror att det är viktigt att säga det som jag sade och som jag tror att Veronica Palm, Carl B Hamilton och vi alla är överens om, nämligen att Sverige ska sträva efter att det finns fullständiga fullödiga folkrättsliga mandat för ingripanden. Sedan kan vi hamna i extremlägen, och dem får vi ta ställning till då. Carl B Hamilton reser den synnerligen intressanta fråga som vi kanske kommer in på i nästa debatt: Vad gör vi då? Vad gör vi i en situation där det är blockerat på ett eller annat sätt men där det finns en stark grupp av stater som anser att någonting måste göras? Det första är att förhindra att den situationen uppkommer. Den mycket intressanta och höggradigt relevanta diskussion som Irakfallet leder till - det kommer ytterligare en interpellationsdebatt om detta under eftermiddagen - är att det svåra beslutet inte är vad man gör då i form av ett ingripande. Det handlar i stället om vad man gör efter ett ingripande. Ingripandet i sig skapar ju en dynamik som kanske inte är alldeles lätt att se innan man gör ingripandet. Det är lätt att besluta om ett ingripande men svårt att hantera ingripandets konsekvenser. Det leder mig tillbaka till min slutsats att det folkrättsliga mandatet är viktigt. Det är lättare att hantera konsekvenserna om man har ett brett politiskt stöd som kommer till uttryck i ett tydligt folkrättsligt mandat. Men detta är delvis andra diskussioner, som bara illustrerar komplexiteten i en materia som vi har all anledning att fortsätta att diskutera med den öppenhet för frågeställningens svårighetsgrad som jag tycker utmärker denna debatt.

Fru talman! Jag ska fatta mig kort. Det har inte skett någon officiell förändring av den svenska positionen. Det här gör det lite komplicerat att föra ett samtal med utrikesministern. Den svenska positionen inför vad som skedde i Irakinvasionen är att det var folkrättsvidrigt. Sedan hade vi en opposition som var väldigt aktiv och som till och med ville sända svensk väpnad trupp utan FN-mandat. Sedan backar vi tillbaka. Då har vi en borgerlig, en annan, regering som säger att det här är komplicerat och att man inte är säker på var det landar. Men man klarar inte av att säga - och det är det som är frågan - hur pass gummiaktig den nya utvecklingen av folkrätten kan vara, för att uttrycka det lite slarvigt. Det socialdemokratiska partiet tycker, säkert likt alla andra som arbetar med politik på det här sättet, tycker inte att det är enkelt. Det är komplicerat. Folkrätten är inte stadfäst i sten, utan det sker en ständig utveckling. Men när det gäller de övergrepp där det ges möjlighet att med folkrättslig grund göra humanitära interventioner och kränka staters suveränitet måste det bara få ske i ytterst extrema fall. Och så var det inte i Irak.

Fru talman! Det är möjligt att Veronica Palm har papperen tillgängliga, men jag tror inte att uttrycket "folkrättsvidrigt" - för att citera Veronica Palm ordagrant - användes av den dåvarande svenska regeringen. Jag tror snarare att det handlar om de formuleringar som Veronica Palm använde tidigare och som var betydligt mycket mjukare. Jag ska inte använda uttrycket gummiaktiga, men de var betydligt mjukare i sitt ställningstagande. Som vi konstaterade tidigare var ju den dåvarande regeringen beredd att stödja ett militärt ingripande. Men det är klart att den dåvarande svenska regeringen ville att detta i så fall skulle ha ett entydigt mandat av FN:s säkerhetsråd, och det var rätt. Det entydiga mandatet fanns inte. Det är just detta jag säger; det saknades ett entydigt folkrättsligt mandat för ingripandet. Sedan får vi i ljuset av erfarenheter - Kosovo, Irak och andra fall - diskutera hur vi ska utveckla det internationella systemet och utveckla folkrätten för att bättre kunna hantera denna typ av utmaningar i framtiden.