kvalitetsproblem i det svenska utredningsväsendet

Herr talman! Tobias Krantz har frågat mig vilka åtgärder jag avser att vidta för att åtgärda kvalitetsproblem i det svenska utredningsväsendet. Det är glädjande att Tobias Krantz engagerar sig i arbetet med att värna om det svenska utredningsväsendet. Jag delar hans synpunkt att hög kvalitet i utredningarna är en förutsättning för väl övervägda beslut av regeringen och riksdagen. Vårt utredningsväsende är unikt och väl värt att slå vakt om. Det väcker intresse även i utlandet. Regeringen har också lagt ned stor möda på att vårda det. Några exempel från senare år är en ny kommittéförordning med tydligare krav på kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar, en ny kommittéhandbok med utförliga checklistor och annan vägledning för hur man planerar, genomför och redovisar utredningsarbetet, ett utbildningsprogram för kommittésekreterare samt nya riktlinjer om hur man genom krav och påpekanden i kommittédirektiv lägger grunden för kvalitet i kommittéernas arbete. En annan åtgärd som regeringen har vidtagit för att främja kvalitet i utredningsväsendet är att bilda en särskild enhet i Regeringskansliet för administrativt stöd till kommittéerna. Till den enheten (Kommittéservice) har det också knutits en språkexpert som hjälper kommittéer med den redaktionella och språkliga utformningen av deras betänkanden. Riksrevisionen lade nyligen fram sin rapport Förändringar inom kommittéväsendet (RIR 2004:2). Rapporten bygger på uppgifter om kommittéer bakom betänkanden i 2002 års SOU-serie. Åtta av dessa kommittéer har Riksrevisionen valt ut slumpmässigt och granskat för att närmare belysa kommittéväsendet i olika avseenden. Riksrevisionens rapport mynnar ut i slutsatsen att förbättringar har skett under senare år men att det också finns kvarstående brister som behöver åtgärdas och följas upp. Regeringen välkomnar rapporten och vill givetvis ta till vara alla möjligheter till förbättringar. Riksrevisionen har emellertid inte kunnat ta hänsyn till alla de kvalitetshöjande åtgärder som jag här just gav exempel på. En del av åtgärderna har nämligen vidtagits efter det att de utredningar avslutades som Riksrevisionen har granskat. Andra vidtagna åtgärder ligger i tiden så nära dessa utredningar att de inte kan ha hunnit verka just för dem. Det gäller till exempel de riktlinjer om hur kommittédirektiv utformas som Statsrådsberedningen gav ut våren 2002 och som innebär följande nyheter: Riktlinjer ges om hur man i kommittédirektiv säkerställer att utredningar levererar konsekvensbeskrivningar och författningstext. Tidsangivelser för avlämnande av utredningsbetänkanden bör i ökad utsträckning samordnas med propositionsplaneringen. Regeringsbeslut om förlängd utredningstid bör ha formen av tilläggsdirektiv. En checklista för beredning och planering av kommittédirektiv har tillkommit. Ytterligare åtgärder är på gång. På uppdrag av Regeringskansliet analyserade ett par forskare hösten 2002 olika kvalitetsaspekter i 20 betänkanden i 2001 års SOU-serie. Forskarnas analys publicerades i en rapport (Kim Forss & Marie Uhrwing, Kvalitet i utredningsväsendet - utveckling och tillämpning av en modell för att bedöma kvaliteten på kommittéarbeten ). Slutsatserna i den rapporten och från andra utvärderingar av kommittéväsendet följs nu upp av en arbetsgrupp i Regeringskansliet. Arbetsgruppen gör bland annat en undersökning av hur de som medverkar i kommittéarbete använder sig av kommittéhandboken och vilka synpunkter de har på bokens innehåll och utformning. Regeringen arbetar fortlöpande med att säkerställa en hög kvalitet i det viktiga underlag för regeringens och riksdagens beslut som kommittéernas betänkanden utgör. Resultatet av arbetet redovisas för riksdagen med jämna mellanrum. Regeringen lämnar dessutom i budgetpropositionen en årlig redogörelse för regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser. Vid riksdagsbehandlingen av regeringens skrivelse Kommittéberättelse 2003 skrev konstitutionsutskottet i sitt betänkande (bet. 2002/03: KU31) att utskottet följt regeringens arbete med att stärka kommittéväsendet och höja kvaliteten i kommittéarbetet. Utskottet noterade med tillfredsställelse att regeringen bedriver utvecklingsarbetet med den inriktning som utskottet tidigare förordat.

Herr talman! Jag ber, förstås, att få tacka statsrådet för svaret. Utredningar av hög kvalitet har länge varit en svensk paradgren. Så är det tyvärr inte riktigt längre. Riksdagens revisorer konstaterade redan för sex år sedan att det fanns betydande brister i det svenska utredningsväsendet, och den rapport som nyligen har kommit från Riksrevisionen visar att många av de här bristerna fortfarande kvarstår. Många av de slutsatser som utredningarna kommer fram till är inte tillräckligt väl underbyggda. Kontakten med forskning är bristfällig, och det brister i analysen av vad olika förslag som utredningar lägger fram kostar. Det är två exempel som särskilt har frapperat mig. En oberoende granskning 1998 visade att mindre än hälften av utredningarna höll tillräckligt hög kvalitet. Det handlade bland annat om att den sakliga grunden för slutsatser och resonemang var alldeles för dålig. Det andra exemplet är att Regeringskansliet själv i en rapport har tagit fram uppgifter om hur det ser ut med kontakter med forskningssamhället. Endast i 15 % av fallen hade utredningen hög grad av kontakt med forskningen. I 65 % av fallen var det en någorlunda hög grad av kontakt med forskningen, och i 20 % av fallen förekom ingen kontakt med forskningen över huvud taget. Då kan man fråga sig: Hur ska man kunna hålla hög kvalitet i utredningsväsendet med den här typen av siffror? Statsrådet redovisar i sitt svar till mig flera åtgärder. Jag tycker att flera av dem är bra. Jag välkomnar dem. Samtidigt undviker egentligen flera av de här förbättringsförslagen det som är huvudproblemen. Det handlar egentligen om åtgärder på marginalen. Det kan vara viktiga åtgärder, men det är ändå åtgärder på marginalen. Jag tycket att statsrådet undviker att ta upp det som är de centrala problemen i det svenska utredningsväsendet i dag. En aspekt som också Riksrevisionen pekar väldigt tydligt på handlar om att utredningar har alldeles för lite tid till förfogande för att kunna lösa de uppgifter som statsmakterna, regeringen, har lagt på dem. En annan aspekt som Riksrevisionen tar fasta på handlar om att utredningsdirektiven inte är tillräckligt precist skrivna. Enkelt uttryckt kan man säga att det inte är så lätt för de olika utredningarna att ge ett riktigt bra svar om de inte förstår frågan, om inte frågan är tillräckligt tydligt uttryckt. Vi brukar säga, herr talman, att Sverige är ett av de länder i världen som mest ivrigt tillsätter utredningar. Ibland går kanske utredningstillsättandet till överdrift. Ibland blir det en undanflykt för att man inte vågar ta tag i politiskt känsliga frågor. Man vågar inte komma till skott. Då tillsätts en utredning. Samtidigt finns det en hel del frågor som behöver utredas på djupet, som behöver analyseras på djupet, som behöver en grundlig analys, en grundlig studie. Då är de här frågorna av central karaktär. Då måste de här frågorna verkligen tas tag i. Jag skulle vilja fråga statsrådet om de två centrala aspekterna, som Riksrevisionen pekar på: Kommer de utredningar som tillsätts framöver verkligen att få den tid som behövs för att utreda de frågor som regeringen har sagt till dem att utreda? Kommer vi att få se precisare och mer tydligt angivna utredningsdirektiv, så att utredningarna kan fullgöra de uppgifter som vi har all anledning att förvänta oss att de ska fullgöra?

Herr talman! Vad är en svensk utredning? Den frågan ställer jag, och jag besvarar den så här: Den är en tålmodig genomlysning av en stor samhällsfråga inriktad på konkreta åtgärder. Den blandar politiker, folk av facket, ämbetsmän och forskare. Den använder sig av forskningens rön. Den låter den brytas mot beprövad erfarenhet, och den gör en bedömning av de praktiska och politiska förutsättningarna för att genomföra olika förändringar. Den är så oväldig som direktiven medger. Den ska prestera resultat men också belysa alternativa handlingsvägar. Det är inte jag själv som har formulerat detta, utan det är Gunnar Wetterberg som också har intresserat sig mycket för det svenska utredningsväsendet. Jag tycker att han väl fångar en definition av vad vi i dag skulle vilja karakterisera som en idealisk svensk utredning. Jag menar att den måste vara en produkt av det långa fina arv vi har på utredningsväsendets område, men vårt utredningsväsende kan inte stå stilla och fullkomligt hamna i otakt med vår samhällsutveckling i övrigt. Jag har varit verksam som tjänsteman i Regeringskansliet länge. Jag tror att vi var många som led svåra kval åtminstone under 60- och 70-talet, då det just var alltför vanligt att göra som Tobias Krantz beskriver. Så fort ett problem dök upp tillkallade man en utredning som för det mesta begravde sig under tre, fyra, fem år - ja, det fanns exempel på åtta till tio år - innan den kom till någon slutsats. Säkert blev materian gediget utredd, men under tiden hade världen hunnit förändras. Den tiden vill jag inte tillbaka till. Jag tycker att det är en vettig utveckling som vi har sett i det avseendet under de senaste tio åren att man har varit beredd att göra sitt utredningsarbete snabbare och mer effektivt. Det tycker jag att man snarast ska vara glad för. Jag delar självklart Tobias Krantz oro över att det dyker upp en del andra problem. Kvaliteten kan bli lidande, och vi har sett exempel på det. Jag tycker att Riksrevisionen med rätta pekar till exempel på två faktorer som Tobias Krantz också tog upp, nämligen att tiden ibland kanske blir alltför pressad - vi måste måna om att så inte blir fallet - och att direktiven inte alltid äger den precision som man skulle önska. Här finns förvisso förbättringar att göra. Men som jag var inne på i mitt svar är vi fullt verksamma med att åstadkomma dessa förbättringar och att bejaka den modernisering som vi har sett och ser av utredningsväsendet men att hela tiden samtidigt säkra högsta möjliga kvalitet. Jag kan bara ånyo betona att jag gläder mig över att Tobias Krantz, och jag hoppas att det gäller fler i riksdagen, fortsatt engagerar sig i dessa frågor och ger oss i Regeringskansliet det stöd som vi kan behöva för ett angeläget arbete.

Herr talman! Ömsom vin, ömsom vatten, måste jag karakterisera statsrådets senaste inlägg som. Jag blir inte riktigt klok på ministerns egentliga position. Å ena sidan säger ministern att det nu sker en modernisering av det svenska utredningsväsendet. Å andra sidan konstaterar statsrådet precis som jag att det finns stora kvalitetsbrister i det svenska utredningsväsendet som det är i dag. Ministern måste göra klart för sig vilken analys som är den viktiga och vilken som ska vara grundval för vilken politik regeringen har på detta område. Jag tycker att det frapperande är att vi får allt sämre och allt mindre väl underbyggda utredningar. Och det leder till allvarliga brister i de beslut som vi fattar i riksdagen, och det får också allvarliga konsekvenser för de beslut som regeringen fattar därför att underlaget inte är tillräckligt bra. Jag har erfarenhet från forskning och har läst en hel del utredningar under en tidsperiod. Jag har forskat om regionala frågor, och jag har sett hur utredningarna på detta område under 30-40 år har blivit betydligt sämre och betydligt mindre väl underbyggda. Jag tror att det är på samma sätt på rätt många områden, precis som Riksrevisionen och tidigare Riksdagens revisorer har konstaterat. Utredningarna blir mindre välunderbyggda, och därför fattar vi också sämre beslut. Jag ska ta upp en annan sak som också har med utredningsväsendet att göra och som anknyter till den fråga som vi just nu diskuterar. Det handlar inte bara om kvaliteten, som jag menar är ett bevis på att utredningsväsendet i Sverige håller på att förflackas, utan det handlar också om den medborgerliga förankringen och öppenheten i processen kring kommittéerna och utredningarna. Här ser vi att antalet parlamentariska kommittér har minskat kraftigt under de senaste 20 åren. 1981 var en tredjedel av utredningarna parlamentariska kommittér med en bred politisk sammansättning. 2002 var bara en tiondel av utredningarna parlamentariska. Samtidigt ser vi att antalet utredningar som är så kallade enmansutredningar och som leds av särskilda experter, tjänstemannautredningar, och som är utan politisk kontroll och utan politisk insyn har ökat från 40 % till 62 % under en 20-årsperiod. Jag tycker att det är allvarligt eftersom det är väldigt viktigt att vi får en tydlig medborgerlig insyn och en medborgerlig kontakt tidigt i en beslutsprocess. De tendenser som vi har kunnat se under de senaste 20 åren verkar i klart motsatt riktning. En annan sak som också har med den medborgerliga öppenheten och insynen i processen att göra handlar om hur vi förfar med det underlag som utredningarna och kommittéerna kommer fram till, det vill säga remissförförfarandet. Att utredningarnas förslag, efter att de har lagts fram, går ut på en bred remiss är också något som jag uppskattar med det svenska utredningsväsendet. Det handlar delvis om kvaliteten genom att olika remissinstanser granskar förslagen. Men huvudsakligen handlar det om att fler ska få tycka till och att vi ska få förankring för de förslag som så småningom läggs fram. Riksrevisionen pekar också i sin rapport på att det viktigaste med remissomgången kanske handlar om att man får en offentlig debatt som är viktig. Men vi ser en tendens till att de större och bredare remissomgångarna blir allt färre. I stället bjuder regeringen in till remissmöten, hearingar och så vidare där det inte alls finns samma möjlighet att ge bra och tydliga synpunkter på de utredningsförslag som har lagts fram. Min fråga till statsrådet gäller först och främst vilken egentlig analys som regeringen har av tillståndet i utredningsväsendet och på vilket sätt regeringen kommer att återkomma till riksdagen för att presentera tydliga åtgärder. Kommer det att vara regelbundna avstämningar för riksdagen när det gäller hur man hanterar utredningsväsendet? Och beträffande de andra frågorna: Hur skapar vi en bättre medborgerlig förankring för det svenska utredningsväsendet enligt det som jag har talat om här?

Herr talman! Jag trodde att det framgick av mitt förra inlägg vilken position jag intog. Men för att formulera den kort och kärnfullt kan jag säga att jag är stolt över men inte nöjd med det svenska utredningsväsendet. Jag menar att det finns anledning att vara stolt över det unika utredningsväsende som vi har i Sverige och att vi vårdar oss om det. Jag menar bestämt att vi har gjort det och att vi gör det. Men självklart kan det fortsatt finnas brister som behöver åtgärdas. Men jag uppfattar inte Riksrevisionens rapport såsom Tobias Krantz beskriver den i sin ursprungliga fråga - som en svidande vidräkning. Det är faktiskt inte en rättvis karakteristik. Tvärtom visar och säger Riksrevisionen tydligt att man tycker att utredningsväsendet i mångt och mycket fungerar väl och att många brister och svagheter som har kunnat råda tidigare har åtgärdats. Vi ska också betänka att det är ett ganska litet urval av utredningar som Riksrevisionen har gått igenom. I Regeringskansliet går vi nu väldigt noga igenom Riksrevisionens rapport. Men vi måste se ordentligt om detta återspeglar enstaka brister i en eller annan utredning eller om det faktiskt rör sig om mer generella problem. Jag tror att Tobias Krantz ska vara lite försiktig med att dra för vittgående och svepande slutsatser av en kritik som baserar sig på ett slumpartat urval av några enstaka utredningar. När det är sagt vill jag återigen understryka att alla goda idéer som kan komma oss till del om hur vi ska göra utredningsväsendet bättre är välkomna. Jag önskar mig inte tillbaka till den tid - här tycker jag att Tobias Krantz verkar falla offer för nostalgi och sentimentalitet - då vi hade tunga parlamentariska utredningar. Det var väldigt vanligt att de arbetade under en oändlig massa år. Det var exempel på den typ av utredningar som jag nämnde inledningsvis. Det tror jag är till förfång för en levande och öppen demokratisk debatt. Framställ inte detta som ett mönster av öppenhet. Visst fanns det en insyn från parlamentariker, och det var välkommet, men i själva verket förhöll det sig på det viset att viktiga politiska sakfrågor bokstavligt talat försvann från dagordningen och begravdes i kommittér. Det var sannerligen ingen öppen process. På den punkten tycker jag att det är ett väsentligt bättre system som vi har i dag där utredningarna ändå jobbar snabbare och spelar en roll i växelverkan med en allmän debatt kring väsentliga och brännande politiska frågor. Men vi ska naturligtvis se till att de får tillräckligt med tid och tillräckligt med resurser för att säkra den kvalitet som jag tror att vi bägge värnar om.

Herr talman! Jo, Gunnar Lund, det är en svidande vidräkning som Riksrevisionen gör med det svenska utredningsväsendet. Hur ska man annars tolka de slutsatser som har kommit fram? Utredningar och slutsatser är inte tillräckligt väl underbyggda. Kontakten med forskningen är bristfällig. Det brister tydligt i analyser av vad olika utredningsförslag kostar. Dessutom har de här signalerna kommit under en väldigt lång tid. Riksdagens revisorer har konstaterat detta. Riksrevisionen refererar i sin rapport ett antal olika analyser som gjorts och som alla pekar i samma riktning. Så visst är situationen allvarlig. Visst finns det allvarliga brister i det svenska utredningsväsendet. Det är en svidande vidräkning som Riksrevisionen gör. Sedan tycker jag att statsrådet i en alltför raljant ton viftar bort de farhågor som finns om brister på ökad öppenhet och insyn i de utredningar som pågår. Jag tycker att vi ser en oroväckande tendens till att alltfler utredningar enbart blir enmansutredningar och enbart styrs och leds av experter utan att folkvalda politiker får vara med tidigt i processen. Det fungerar så i en politisk beslutsprocess - det vet ju Gunnar Lund rätt väl - att om man ska kunna påverka en politisk beslutsprocess handlar det om att vara med väldigt tidigt i den beslutsprocessen, ta fram kunskapsunderlag, analysera kunskapsunderlagen och ange olika riktningar som man kan tänkas gå i. Om man inte är med tidigt i processen ställs man ofta inför ett fait accompli, där man tvingas väljas mellan ett begränsat antal lösningar. Man ställs alltså inför ett fullbordat faktum, och man har inte den valmöjlighet som man borde ha. Därför är det ett otroligt viktigt demokratiproblem att alltfler utredningar leds av experter och att den parlamentariska insynen inte finns. Här skulle jag vilja se - om det nu är Gunnar Lunds eller regeringens position - en kraftig tillnyktring från regeringens sida på just den här punkten.

Herr talman! Jag tror att jag i huvudsak har sagt vad jag behöver säga. Jag vill bara återkomma till Riksrevisionens rapport. Jag har läst den, och jag har också tagit del av de plus och minus som man går igenom där. Förslagen är intressanta och bra, och jag tänker ta fasta på dem, men det är inte precis några omvälvande förändringar som föreslås. Det skulle vara motiverat om man ansåg sig ha gjort en svidande vidräkning med det svenska utredningsväsendet. Man föreslår att man innan direktiv beslutas bör föra en dialog om direktiven, inte bara som brukligt är med ordföranden utan också med utredningens sekreterare. Jag tycker att det är en god tanke. Man föreslår för det andra att förstudier bör göras av departementet innan direktiv beslutas eller av kommittén själv i början av utredningsarbetet. Det tycker jag också är bra. Det sker redan på många håll. Så delvis lever man upp till det, men vi ska se närmare på det. För det tredje föreslår man att utredningsuppdraget inte bör betraktas som slutfört förrän krav på ekonomiska analyser har uppfyllts. Inte minst för mig som arbetar på Finansdepartementet är det en gudi behaglig rekommendation. Den tänker jag ge allt tänkbart stöd och försöka förverkliga, men som Tobias Krantz säger: Låt oss ha ett lite nyktert perspektiv på den här rapporten och på den kritik som har framkommit. Jag vill understryka igen att regeringen redan gör och har gjort rätt mycket för att råda bot på de brister som kan ha funnits. Naturligtvis återkommer regeringen, som jag sade i mitt inledande svar, till riksdagen i den här frågan. Det gör vi löpande, det gör vi en gång om året i en särskild rapport och det gör vi också i samband med budgetpropositionen.