Kommuners upphandling av avfallshantering

Fru talman! Jacob Johnson har ställt tre frågor till mig med anledning av de så kallade Sysavdomarna. Frågorna som ställs är dels vad jag avser att göra för att möjliggöra effektiv samverkan mellan olika kommuner så att avfallshanteringen kan bedrivas med största möjliga hänsyn till riksdagens miljö- och klimatmål, dels om jag avser att ta något initiativ för att se över den aktuella lagstiftningen på svensk och/eller EU-nivå och slutligen vilka initiativ jag avser att ta för att kompensera kommunernas bristande möjlighet till effektiv samverkan, vilket är en av konsekvenserna av Regeringsrättens dom i Sysavmålet. Först vill jag slå fast att sund konkurrens, tydlig ansvarsfördelning och fungerande gränssnitt mellan aktörerna på avfallsmarknaden är viktiga förutsättningar för en kostnadseffektiv avfallshantering och konkurrenskraftiga återvinningsföretag. Samtidigt är en miljöanpassad avfallshantering en betydelsefull del i kretsloppsarbetet och en vital del av vår infrastruktur. Som kommunminister har jag ett särskilt ansvar för att värna den kommunala självstyrelsen, liksom kommuners och landstings rätt att välja former för att organisera sin verksamhet. Självstyrelsen är en viktig förutsättning för att landets kommuner och landsting ska ha möjlighet att klara sitt uppdrag med utgångspunkt från sina lokala förutsättningar och behov. I det perspektivet spelar också kommuners och landstings möjlighet att samverka en avgörande roll, särskilt i vissa delar av landet. Jag vill därför givetvis värna goda samverkansmöjligheter. Samtidigt är det lika viktigt att de goda effekterna av upphandling och fungerande konkurrens fullt ut tas till vara. Jacob Johnson refererar i sin interpellation till två regeringsrättsdomar. I dessa domar har Regeringsrätten slagit fast att det krävs uttryckliga bestämmelser i lag för att det ska vara möjligt att tillämpa de så kallade Teckalkriterierna i svensk rätt. Domarna har nyligen meddelats. Vilka konsekvenser domarna har för kommunala samverkansmöjligheter är en fråga som just nu debatteras. För att jag ska kunna ta ställning till behovet av förändrad lagstiftning krävs en fördjupad analys av exakt vilka konsekvenser domarna kommer att få på den kommunala sektorn och marknadens aktörer. Det krävs också en analys av vilket utrymme EG-rätten egentligen ger oss på detta område. Jag är väl medveten om vikten av att nå ett väl avvägt ställningstagande. Det behövs en bra balans mellan å ena sidan intresset att uppnå klimat- och miljömål och å andra sidan intresset att upprätthålla god konkurrens på fungerande marknader. Samtidigt ska kommuners och landstings berättigade intresse av organisationsfrihet och goda samverkansmöjligheter beaktas. Vi behöver alltså analysera dessa frågor vidare. Jag är därför inte redan i dag beredd att ta ställning till om - och i så fall vilka - åtgärder som kan behöva vidtas med anledning av domarna.

Fru talman! Jag tackar statsrådet Mats Odell för svaret. Denna interpellation handlar främst om den uppmärksammade domen i Regeringsrätten i vintras med innebörden att Simrishamn och Tomelilla kommuner handlat fel då de låtit Sydskånes Avfalls AB, Sysav, i vilket de båda kommunerna är delägare, sköta avfallshanteringen för kommunerna. Regeringsrätten har i sin dom fastställt att kommunerna skulle ha upphandlat denna tjänst enligt lagen om offentlig upphandling, LOU. Interpellationen har också en vidare, generell, innebörd. Regeringsrättens dom måste tolkas så att kommunerna ska tillämpa offentlig upphandling i all verksamhet; det gäller även sådant som de annars skulle kunna låta egna kommunala bolag utföra. Det är alltså en dom av stor principiell betydelse. Jag menar att Regeringsrättens dom allvarligt försvårar för kommunerna att effektivt samverka i kommunallagens anda. SKL, Sveriges Kommuner och Landsting, delar denna bedömning och har nyligen via sin ordförande, Anders Knape, framfört att de anser att nuvarande nationell lagstiftning måste ses över så att de så kallade Teckalkriterierna enligt EG-domstolens praxis kan tillämpas även i Sverige. Dessa kriterier säger att företag som på ett visst sätt är knutna till den upphandlande myndigheten kan undantas från upphandlingsreglerna. Regeringsrättens tolkning av EG-rätten ifrågasätts även av oberoende jurister som anser att Teckalkriteriernas tillämplighet inte är villkorad till nationell lagstiftning. Annorlunda uttryckt anser de att Sverige borde kunna tillämpa dessa undantag utan egen nationell lagstiftning. Det kan även hävdas att Regeringsrätten inte gör en total avvägning av tillämplig svensk lagstiftning såsom kommunallagen, miljöbalken och aktiebolagslagen. Mats Odell säger i sitt svar att han vill värna den kommunala självstyrelsen och kommuners och landstings rätt att välja former för sin verksamhet. Vidare säger han att han inte kan ta ställning till eventuella åtgärder då lagstiftningen är ny och debatt pågår om domarnas konsekvenser för kommunernas samverkansmöjligheter. Statsrådet anser att det vore bra med en analys av frågan, dels en fördjupad analys av konsekvenserna för den kommunala sektorn, dels en analys av utrymmet enligt EG-rätten. Han anser således att frågan behöver analyseras vidare. Man kan, fru talman, säga att statsrådet har viss insikt i och förståelse för frågans vikt. Men det var inte riktigt svar på mina frågor. Jag har frågat vad statsrådet avser att göra. Avser statsrådet att göra något för att säkerställa att kommunerna effektivt kan samverka med sina bolag till exempel vad gäller avfallshanteringen? Avser statsrådet att ta initiativ för att pröva lagstiftningen? Eller tänker statsrådet vänta tills någon som anser sig ha tid analyserat frågan?

Fru talman! Det är en intressant och principiellt viktig fråga som Jacob Johnson tar upp i sin interpellation. Det är också ett intressant svar som ministern ger på interpellationen. Jag skönjer i svaret en öppenhet för förändring i nuvarande system i och med att frågan ska analyseras vidare. Det är en bra och dessutom nödvändig inriktning, för jag konstaterar att Regeringsrättens dom påverkar hela den kommunala och landstingskommunala sektorn på ett genomgripande sätt. Det här berör inte bara avfallssidan, utan hela den kommunala sektorn. Jag vill redan inledningsvis slå fast att lagen om offentlig upphandling har medfört en väsentlig effektivisering av den offentliga verksamheten i landet. Jag ser alltså positivt på lagen och dess förmåga att göra den kommunala och landstingskommunala verksamheten vassare. Trots det måste jag också framhålla att lagen ska tillämpas efter samma kriterier i hela EU. I det här fallet kan det diskuteras - jag tillåter mig att säga det - på grund av Regeringsrättens dom i ärendet. Fru talman! Kommuner och landsting organiserar sin verksamhet utifrån effektivitet i kommunerna. I det valet ligger bland annat driftsformen, alltså associationsformen. Under senare decennier har många kommuner och landsting valt aktiebolagsformen som en lämpligare driftsform än förvaltningsformen för viss verksamhet. Det innebär att ett sådant här offentligt bolag lyder under såväl aktiebolagslagen som kommunallagen. Driftsformen är alltså inte jämförbar med ett bolag på den öppna marknaden. Möjligheten att välja driftsformer är en viktig ingrediens i det kommunala självstyret, och den tar till vara såväl effektivitet och öppenhet som kundanpassning. Fru talman! Det här arbetssättet är inte unikt för Sverige, utan förekommer i hela Europa. Det som nu krävs enligt Regeringsrätten är att verksamheten som bedrivs i den kommunala bolagsformen ska upphandlas enligt LOU. Jag tycker att den kan ifrågasättas, för när motsvarande verksamhet bedrivs i länder som Finland, Frankrike och Italien behövs inte den här upphandlingsformen. Det arbetssättet har också prövats i EG-domstolen och godkänts. De här länderna har tillåtits tillämpa det så kallade in-house -undantaget, som är baserat på Teckalmålet i Italien. Samma undantag vore det lämpligt att även Sverige begärde att få. Jag tolkar i ministerns svar in att sådana överväganden kommer att ske. Jag konstaterar också att i dag berörs ca 200 kommuner direkt av denna dom. Det representerar drygt 80 procent av den svenska befolkningen. Det är alltså en principiellt viktig fråga som behöver hanteras på ett seriöst och snabbt sätt av regeringen. Fru talman! I och med att det är en regeringsdom finns inte möjlighet att överklaga beslutet. Därför är det viktigt att regeringen hanterar frågan snabbt, så att Kommun- och landstings-Sverige vet vad som gäller. Frågan berör som sagt inte bara sophanteringen, utan även bland annat vårdverksamhet som bedrivs i helägda bolagsformer. Jag vill därför betona att det inte får bli så att alliansregeringen medverkar till införande av regler som får samma effekt som den gamla regeringens stopplagar. En sådan utveckling vore besvärande, för att inte säga skamlig. Jag konstaterar att det i min hembygd finns ett flertal verksamheter som kommer att drabbas om Regeringsrättens dom får genomslag. Alla kommuner kommer att drabbas. Det kan enligt min mening inte vara i det allmännas intresse att genom konstlade åtgärder skapa mängder med problem. Samtidigt vill jag betona vikten av att kommuner och landsting tar sitt ansvar för att bedriva verksamheten effektivt och inte inom områden där det finns en tydlig marknadssituation.

Fru talman! Herr minister! Jag tror att det Jörgen Johansson sade var alldeles korrekt. Det är viktigt att Sveriges kommuner vet vad som gäller. Därför är den här frågan viktig, precis som framhölls. Det är väsentligt att diskutera den. Det är glädjande att Mats Odell som minister i sitt svar så tydligt betonar det lokala självstyret. Detta är en bärande princip i vårt land och i alliansregeringens politik. Därför är det, precis som har sagts inledningsvis, viktigt att man skapar ett regelverk som gör det möjligt att på ett enkelt sätt göra avknoppningar i vårt land, för att personalkooperativ ska kunna uppstå och i företagsform kunna ta över skolor, fritidshem, dagis, vårdcentraler och fritidsanläggningar. Det är i dag många kommuner som vittnar om att man uppfattar att det kan vara problematiskt, att det kan finnas en konflikt mellan det kommunerna vill åstadkomma och det regelverk som finns i dag. Fru talman! Det är också viktigt att vi i riksdagen bejakar och inser det förändrade perspektiv som har kommit när det gäller sophantering. I många kommuner var det fram till för några år sedan något man närmast uppfattade som ett problem, en svårighet, någonting som krävde en lösning men som snarast var en belastning. I dag finns det ett mycket modernare och mer bejakande synsätt på sopan. Man inser att den är en tillgång. Det finns också förutsättningar för att skapa gröna jobb. Det finns också ambitiösa avfallshanteringsföretag i Sverige i dag som med nytänkande och kunnande utvecklar produkter som är intressanta för både den svenska och den internationella marknaden. Man ska nog se rätt frimodigt på avfallsföretag. Detta är numera en tillgång snarare än en belastning som vi har att hantera. Jag håller helt med mina allianskamrater Jörgen Johansson och Mats Odell när de betonar att konkurrens är bra. Vi kan alla se att konkurrensen har inneburit fördelar. När det gäller avfallshantering måste man fundera på hur man ska samverka. Det är inte nödvändigtvis så att bolag alltid är den bästa formen. Det finns också vissa problem med bolag. Det finns ett alternativ redan i dag, kommunförbund. Då har man både öppenhetens alla fördelar och samverkans alla fördelar. Det finns all anledning att när man för diskussionen fördjupa och bredda den och fundera på att det finns fler former än aktiebolaget. En annan sak är att det på många håll finns en alldeles utmärkt infrastruktur - ska vi kalla det så - för sophantering i form av bolag och markområden. Det är väl alldeles utmärkt att de finns och att de sköts och ägs av kommunerna. Men man kan i nästa steg fundera på om man inte kan lägga ut dem på entreprenad till ett annat företag, det vill säga att kommunerna samverkar, men sedan i sin tur kan upphandla företag som sköter och driver den här typen av anläggningar. Fru talman! Vi betonar också närhetsprincipen, och det är intressant. Men för att ge en relief till att sopan numera har blivit en handelsvara finns det all anledning att påminna oss om att importen av sopor från andra länder till Sverige ökar. De kommer från Holland, Tyskland, Finland och Norge, och enligt Naturvårdsverkets statistik för 2006 handlar det om ungefär 600 000 ton. Närhetsprincipen bör vi hålla i huvudet när vi importerar från Norge, Finland och Holland. Fru talman! Den fråga vi kan ställa till oss själva är: Varför ska vi alltid välja aktiebolagsformen? Det kan finnas andra former också. Jag skulle själv vilja betona värdet av att man kan ha kommunförbund som ett bra sätt att samverka kommuner emellan.

Fru talman! Jag är glad för denna diskussion. Det är en väldigt viktig fråga. Sysavdomarna har verkligen satt fingret på att vi har en hemläxa att göra på området. Jag tycker att det har kommit fram väldigt konstruktiva synpunkter så här långt. Trots att mitt grundanslag här är att det i nuvarande läge krävs en mycket grundlig analys av ett antal viktiga faktorer tycker jag att det finns anledning att ta upp några av de trådar som har varit uppe här. Kan man inte lösa det här genom att bilda kommunförbund? Det är klart att det teoretiskt skulle vara möjligt. Vi håller faktiskt på att gå igenom också den frågan. Men man ska komma ihåg att kommunförbund är ganska avancerade saker. De innebär i praktiken att kommunerna i princip avhänder sig sitt beslutsfattande på det område som kommunförbundet tar över. Frågan är om kommunerna verkligen vill göra det. Jag har inte svar på det i dag. Men det är en av de saker som vi analyserar. Vad kommer regeringen att göra? Så kan man väl sammanfatta Jacob Johnsons frågor. Vi håller just nu på med en kartläggning och en inventering i samarbete med berörda parter. Där finns naturligtvis Regeringskansliet och Sveriges Kommuner och Landsting som viktigaste parter. Vi kan sedan återkomma med hur vi ska hantera det. Men man ska komma ihåg att upphandlingsreglerna finns till, precis som Jörgen Johansson var inne på, för att skapa högsta möjliga värde för skattebetalarna. Vi får inte stirra oss blinda på problemen utan måste komma ihåg att reglerna finns för att främja konkurrens och tillväxt. När man arbetar med det för ögonen får man inte kasta ut barnet med badvattnet. Det gäller för oss att hitta praktiska lösningar som vi kan hantera inom ramen för det regelverk vi har att leva efter. Jag är också glad över den ambition som Jacob Johnson, Jörgen Johansson och Hans Wallmark ger uttryck för, men analys är viktig. Det går inte att kompensera felaktig riktning med ökad hastighet.

Fru talman! Det är intressanta synpunkter som har kommit fram här i debatten. Det gäller till exempel frågan om avbolagisering av kommunala bolag kanske kan vara en väg att gå. Jag kan ha en viss sympati för det. Jag frågade statsrådet vad statsrådet avser att göra. Jag har fått till svar ungefär att hemläxa pågår. Det pågår analysarbete, kartläggningsarbete och inventering tillsammans med Sveriges Kommuner och Landsting. Det är väl ett bra första steg. Jag skulle gärna vilja veta: När kommer det en analys? När kan vi få ta del av något resultat? Det är, som har påpekats här tidigare, en viktig principiell fråga. Därför är det viktigt att det görs skyndsamt så att kommunerna vet hur de ska agera. Det gäller inte bara avfallshantering. Det kan gälla kommunala bolag inom hälso- och sjukvård, idrottsanläggningar med mera. I mitt andra inlägg vill jag problematisera avfallshanteringen lite grann och varför det är så viktigt med en kommunal samverkan. Sverige måste liksom alla medlemmar i EU uppfylla EU:s avfallsdirektiv. Dagens avfallsinfrastruktur, och inte minst den kommunala, som har byggts upp under lång tid och där bland annat samverkan med egna bolag ingår är fundamental. Sysavdomen försvårar utvecklingen av infrastrukturen. Utvecklingen inom området går också snabbt. Nya aspekter har uppstått, till exempel biogasproduktion från avfallet. Jag menar att upphandlingskravet försvårar en dynamisk, flexibel samverkan inom nya utvecklingsfält vad gäller avfallshanteringen. Som vi var inne på några stycken är frågan om en lokal hantering av avfallet viktig. Upphandlingskravet försvårar också det. Går det inte att upphandla här kan det mycket väl leda till ökade transporter runt om i landet och som vi också hört över landets gränser. Det är en trovärdighetsfråga gentemot medborgarna. Om vi genom upphandling får transporter kors och tvärs över landet och över landets gränser kors och tvärs tror jag att medborgarna kommer att uppfatta det som negativt. De vill ha en lokal hantering. Den omställning av samhället som krävs av miljö- och klimatskäl är en mycket stor utmaning inte minst av klimatskäl. Det kräver i sin tur aktiva och engagerade samhällsmedborgare som tänker globalt men agerar lokalt och har förtroende för sina lokala myndigheter. Det gäller att kommunerna har trovärdighet och transparens i hanteringen av dessa väldigt viktiga frågor. Det är kommunerna som har det lagstadgade ansvaret för avfallshanteringen. Regeringen måste säkerställa att kommunerna verkligen kan samverka effektivt med andra kommuner och använda egna bolag i det arbetet. Det får gärna vara analyser och kartläggningar, Mats Odell. Men kommuner, landsting och landets avfallshantering behöver framför allt handling från landets högst ansvariga i denna fråga.

Fru talman! Formalia i de här sammanhangen är att en minister inte kan säga vad som helst utan har vissa regler för vad som får och inte får sägas. Däremot kan kanske vi riksdagsledamöter vara mer tydliga. Det är därför jag vill framhålla att man när man ser över detta inte får hamna i ett system som överensstämmer med de gamla socialdemokratiska stopplagarna. Det är viktigt att betona att en sådan utveckling inte är bra. Jag vill göra ett par kommentarer om olika driftsformer. Även de gamla stopplagarna på s-tiden gick att kringgå genom att gå ifrån bolagsformen och gå över till förvaltningsform. Då kunde man exempelvis sälja sina fastigheter. Jag tror inte att det är så vi ska hålla på att mickla, utan det gäller att se fördelarna med de olika formerna. Ibland får vi ett bättre management om vi har bolagsformer. Det har vi sett exempelvis inom vårdsektorn. Sankt Görans sjukhus var ett exempel på det. Där fick man en helt annan bild när man övergick till bolagsform i helägd landstingsregi än vad man hade i den gamla driftsformen. Det finns också en liten teknikalitet. Om man går från bolagsform till förvaltningsform inom sopsektorn och den tekniska sektorn i kommuner och landsting är man fortfarande kvar i det gängse mervärdesskattesystemet. Om vi däremot tittar på en mjuk sektor som vårdsektorn hamnar man i det konstlade så kallade Ludvikamomssystemet. Jag ser det som positivt att vi kan få in mer verksamhet på den kommunala och landstingskommunala sidan i det gängse momssystemet. Det vore bra ur statsfinansiell synvinkel.

Fru talman! Det är alldeles utmärkt som Jörgen Johansson just gjorde att påpeka det fina som också har skett när vi har fått en del bolag. Sankt Görans sjukhus är ett lysande exempel. Det är också viktigt att man varnar för en situation som kan uppfattas som stopplagsliknande. Det är oerhört viktigt att poängtera det. Fru talman! Utifrån min politiska grundsyn står jag oftast här i riksdagen och funderar: Vad är bäst för medborgaren? Var är bäst för den enskilde? Det blir lätt så i politiken och inte minst här från riksdagens talarstolar att vi gärna ser på Sverige som ett slags spelplan med olika pjäser som vi ska flytta runt. Det är viktigt att vi ibland ålägger oss medborgarperspektivet. Har man ett medborgarperspektiv just när det gäller sophanteringen kan man ställa sig frågan: Vad är det som är det viktiga? Det är inte alltid driftsformen. Det är att det ska vara enkelt, billigt och att det ska fungera. Då kommer man in på valet mellan olika så kallade associationsformer. Det kanske ändå kunde tilltala en vänsterpartist att man funderar igenom hur olika former fungerar utifrån styrning, makt, inflytande och effektivitet. Det är naturligtvis så att aktiebolagslagen och aktiebolag har fördelar. Men det har också vissa nackdelar. Man flyttar en del av inflytandet och makten från fullmäktigesammanträdesrummen till bolagsstyrelserummen. Om det är flera kommuner som äger detta är det rätt svårt att veta var makten och styrningen finns. Det finns all anledning att bredda diskussionen. Det gäller att se former för effektivitet så att man får billiga och bra tjänster. Men det handlar också om att man som kommunmedborgare har möjlighet att följa vad som händer med det kommunen äger och sköter. Där tycker jag att Mats Odell har öppnat för breddningen att man kan se över detta. Det är möjligt att vi till och med ska fundera på om vi ska ha en helt ny associationsform som inte finns i dag i Sverige som är någon variant av kommunförbund. Precis som Jörgen Johansson sade har vi förmånen att få tänka fritt från riksdagens talarstol. Det skulle kunna vara en sådan sak att fundera på. Fru talman! Det viktigaste med debatten är att säga att konkurrens och tillväxt är med och skapar gröna jobb. Det behöver Sverige.

Fru talman! Jacob Johnson frågade när resultaten av analysen kommer. Vi har ingen tid att förlora. Vi arbetar så fort och effektivt som möjligt tillsammans med de inblandade parterna för att analysera och så småningom komma med förslag. Det är viktigt - som både Jörgen Johansson och Hans Wallmark har betonat, kanske något mer än Jacob Johnson - att se behovet av konkurrens. Om vi blickar framåt handlar det om enorma mängder avfall. Det är ett stort miljöproblem. Om vi ska ha en marknad där det kommer att finnas incitament att investera kommer det att behövas mer kapital. Vi tittar nu på befintliga verksamheter. Men jag tror att vi i framtiden kommer att behöva ny och ännu mer miljövänlig teknik. Då är det viktigt att vi ser till att även privata entreprenörer finner att det här är en marknad som det går att komma in och investera på. Om vi enbart har offentliga aktörer är det inte säkert att vi alltid ska använda skattepengar till att göra gigantiska investeringar i ny teknik. En fungerande marknad med privata aktörer är oerhört väsentligt att slå vakt om i det här sammanhanget.

Fru talman! Det är kanske lite symboliskt att vi i dag, när vi går och väntar på folkomröstningsresultatet i Irland om Lissabonfördraget, kan konstatera att Sverige på något sätt är bäst i klassen i EU när det gäller det som vi diskuterar i dag. Vi följer alla regler och övertolkar kanske till och med de regler som finns. Regeringsrätten avslår och anser att vi inte kan tillämpa de här Teckalkriterierna som skulle ha möjliggjort den här mer flexibla samverkan mellan kommuner när det gäller avfallshanteringen som jag tycker är väldigt väsentlig. Mina borgerliga meddebattörer lyfter upp konkurrens som en väldigt viktig faktor. Jag lyfter upp samverkansmöjligheterna, det demokratiska engagemanget, transparens och förtroende för kommunernas hantering, inte minst därför att miljö- och klimatdebatten kräver stora förändringar av vårt sätt att agera. Det kräver beteendeförändringar av oss medborgare. Då är det demokratiska engagemanget och samverkan väldigt viktigt. Det är också en viktig fråga att diskutera olika alternativa driftsformer. Förutom den här kommunala marknaden som vi diskuterar finns det en väldigt stor privat marknad som olika privata avfallsbolag kan agera på. Det finns ingen lag om privat upphandling. Det finns en lag om offentlig upphandling. Det finns en väldigt stor marknad för privata bolag. Jag avslutar med att uppmana statsrådet att agera i den här frågan. Jag får överväga om jag från min stol ska agera i riksdagen om inte ministern gör det för att få till stånd en översyn av gällande lagstiftning.

Fru talman! Jag vill tacka debattörerna för ni har gett goda bidrag för att vi ska kunna få en bra lösning på den här frågan. Det är en stor och viktig fråga. Jag hoppas att vi ska hitta en balanserad lösning efter en grundlig analys. Vi ska inte dröja längre än nödvändigt med att komma med förslag som bringar klarhet i de här frågorna.