Upphandling från statliga och kommunala företag

Fru talman! I denna debatt behandlas två olika betänkanden, och jag tar upp dem i tur och ordning. Jag börjar med det första betänkandet på dagordningen, nämligen FiU33 om upphandling från statliga och kommunala företag. Det är ett för den offentliga sektorn, staten, landstingen och kommunerna, viktigt betänkande, för där regleras förhållandet mellan till exempel kommun och de bolag kommunen äger i relation till lagen om offentlig upphandling, LOU. I betänkandet föreslås lagändringar i LOU med innebörd att statliga och kommunala myndigheter inte behöver tillämpa LOU vid upphandling från egna bolag som till exempel kommunen äger, under förutsättning att de så kallade Teckalkriterier som slagits fast av EU-domstolen gäller. Kriterierna innebär bland annat att den upphandlande myndigheten ska utöva kontroll över företaget på samma sätt som den utövar kontroll över sin egen förvaltning. Jag välkomnar i huvudsak lagförslaget eftersom det underlättar för kommuner och statliga myndigheter att utföra sitt uppdrag på ett effektivt sätt. Enligt min mening har de kommunala bolagen tillkommit för att tillgodose samhälleliga behov och måste kunna samverka effektivt med sina ägare. I betänkandet redogörs endast kortfattat för bakgrunden. Eftersom jag engagerat mig i frågan tidigare vill jag utveckla denna något. Frågan om LOU:s tillämpning mellan till exempel kommun och dess bolag ställdes på sin spets när kammarrätten i mars 2008 i en dom fastslog att Simrishamns och Tomelilla kommuner inte hade rätt till undantag från LOU när det gäller upphandling av avfallshantering från det av 14 skånska kommuner samägda bolaget Sysav eftersom undantag enligt EU:s Teckalkriterier inte omfattades av svensk lag. Det är en dom som, om den skulle tillämpas strikt, skulle få stora konsekvenser för hela den offentliga sektorn och försvåra en effektiv samverkan mellan kommunerna och deras bolag. Jag interpellerade därför kommunminister Mats Odell i frågan i juni 2008. Odell svarade då att frågan var av stor vikt att utreda och att det inte fanns någon tid att förlora. Nu så här två år senare - kanske ett mått på vad Odell menade med ingen tid att förlora - kommer ett lagförslag som enligt Teckalkriterierna medger undantag från LOU. Jag välkomnar som sagt i huvudsak lagförslaget - bättre sent än aldrig. Men jag har två invändningar. Jag menar att lagförslaget innehåller en för snäv begränsning av vilka andra verksamheter det aktuella företaget får utföra för att kommunerna fortfarande ska kunna göra de här undantagen från LOU. Den föreslagna lagtexten innebär att företaget endast får utföra verksamhet tillsammans med någon annan än den upphandlande myndigheten om denna verksamhet är av "marginell" karaktär. Jag anser att den delen av lagförslaget borde omformuleras så att det räcker med att företagets huvudsakliga verksamhet bedrivs med den upphandlande myndigheten. Det framgår av vår reservation 1, som jag dock för tids vinnande avstår från att yrka bifall till. Regeringen föreslår att de nya bestämmelserna endast ska gälla till den 1 januari 2013, med hänvisning till att frågan om kontroll- och verksamhetskriterierna, Teckalkriterierna, är föremål för en pågående utredning. Jag anser dock att det är fel att redan nu slå fast att de nya bestämmelserna ska upphävas vid denna tidpunkt. Det skapar onödig osäkerhet hos de berörda aktörerna. Jag anser därför att den föreslagna lagen under avsnitt 2.2 ska avslås och yrkar därmed bifall till reservation nr 2. Fru talman! Nu några ord om betänkande FiU22, Nya rättsmedel m.m. på upphandlingsområdet . I betänkandet behandlas en proposition med samma namn med följdmotion och 65 motioner från allmänna motionstiden i höstas. Det handlar om kännbara påföljder om reglerna inte följs, regelförenklingar med mera. Såväl lagen om offentlig upphandling, LOU, som lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, LUF, berörs. Jag vill inledningsvis lyfta den gemensamma rödgröna reservationen nr 4 som bland annat handlar om att kräva kollektivavtal vid upphandling. Jag yrkar bifall till reservation nr 4 i detta betänkande. Varje år köper stat, kommuner och landsting varor och tjänster för 400-500 miljarder kronor. Offentliga upphandlare ställer i dag ytterst sällan krav på sina leverantörer vad gäller kollektivavtal, efterlevnad av deklarationen om de mänskliga rättigheterna eller ILO:s kärnkonventioner. Sedan LOU infördes och efter en dom av Kammarrätten i Stockholm har frågan om rätten att ställa sociala, etiska och miljömässiga krav, bland annat på kollektivavtal, i samband med offentliga upphandlingar debatterats. Motståndare till rätten att ställa sådana krav har ofta hänvisat till EU-rätten, trots att LOU aldrig prövats av Europeiska unionens domstol. Upphandlingsutredningen drog 2006 slutsatsen att det inte fanns rättsliga hinder i vare sig EU-rätten eller svensk lagstiftning mot att ställa sådana sociala, etiska eller miljömässiga krav - inklusive krav på kollektivavtal - vid offentlig upphandling. Men vi anser att i grund och botten är frågan ändå politisk och inte juridisk. Det står riksdagen fritt att ändra lagen om offentlig upphandling så att krav på kollektivavtal kan ställas. Stat, kommuner och landsting bör aktivt delta i kampen mot social dumpning, utnyttjande av svart arbetskraft och skattefiffel genom att kräva kollektivavtal vid köp av tjänster från privata entreprenörer. Fru talman! Jag vill även lyfta frågan om så kallad innovativ upphandling. Innovativ upphandling innebär att det i en upphandling finns krav på teknikinnehåll och teknikutveckling som kräver en viss FoU-insats. Sådan upphandling bör användas i större omfattning, inte minst för att främja en grön, smart klimatomställning. Vinnova har föreslagit att offentliga innovationsupphandlingar av miljö, energi, hälsa, säkerhet, IT och telekom ska ges en kraftfull statlig stimulans genom ett särskilt stöd för att minska de risker som möter enskilda statliga myndigheter, landsting och kommuner i deras upphandlingsprocesser och som därmed hämmar upphandlingar av så kallade innovativa lösningar. Offentliga aktörer kan på så sätt använda offentlig upphandling för att driva utvecklingen framåt vad avser FoU, innovationer och teknikutveckling inom dessa områden. Jag yrkar därför också bifall till vår reservation nr 5. Avslutningsvis står jag naturligtvis bakom övriga reservationer där Vänsterpartiet är med men avstår från att yrka bifall till dessa.

Fru talman! Jag vet inte om det är vanligt att man citerar sig själv i riksdagens talarstol, men då vi onsdagen den 1 april 2009 hade det här ärendet uppe sade jag så här: "Staten måste förtydliga lagstiftningen i relationen mellan kommuner och kommunala bolag. De så kallade Teckalkriterierna, som fastslagits av EU-domstolen, medger undantag från upphandlingsreglerna för företag som på ett visst sätt är knutna till den upphandlande myndigheten. Sverige saknar lagregler om sådana undantag, och Regeringsrätten har i ett avgörande funnit att Teckalkriterierna därför inte kan tillämpas. Eftersom Sverige inte har några sådana undantag tvingas kommuner och landsting upphandla egen verksamhet som de har valt att driva i bolagsform. Följden kan vara att kommunerna tvingas omvandla kommunala bolag till förvaltningar eller driva bolagen i kommunalförbunden i stället. Samtidigt finns det exempel från andra EU-länder, bland annat Finland, på att man har infört regler om Teckalkriterierna i lagstiftningen. Vi anser att regeringen bör se till att samma typ av regler införs även i Sverige. Dessa kriterier bör tas in i lag, så att kommuner och landsting inte tvingas upphandla egen verksamhet som man har valt att driva i bolagsform." Hade riksdagen röstat på vår reservation hade vi inte haft detta ärende i dag. Då hade översynen redan varit i gång. Regeringen borde ha lyssnat mycket tidigare på oss, SKL och andra som påtalat att lagstiftningen inte fungerar optimalt. Det är två ärenden som vi behandlar när det gäller upphandlingslagstiftningen i kammaren i dag. Det är viktiga frågor. Stat, kommuner och landsting köper varor och tjänster för runt 400 miljarder kronor. Denna stora omfattning av upphandling gör att den har stor potential att styra den offentliga konsumtionen i till exempel mer miljövänlig riktning. Principiellt anser vi socialdemokrater att offentlig upphandling bör användas som ett verktyg för att genomföra sociala förbättringar i samhället och förbättra miljön i väsentligt högre grad än vad som görs i dag. De stora utmaningar vi har på miljöområdet, inte minst klimatproblemen, pekar på ett stort behov av fortsatt energieffektivisering och utveckling av miljövänliga produkter. Utan effektiva styrmedel är det inte sannolikt att marknadskrafterna på egen hand förmår uppnå dessa effekter. Vi anser att den offentliga sektorn ska vara mer aktiv, ta ansvar och driva på i dessa frågor. I propositionen föreslås att bestämmelser ska införas i LOU och LUF som anger att upphandlande myndigheter och enheter bör beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn i sina upphandlingar om upphandlingens art motiverar detta. Vi anser att upphandlande myndigheter och enheter inte bara bör utan ska ta sådana hänsyn. Först då kommer den offentliga upphandlingen att bli ett så effektivt verktyg för samhällsförbättringar, särskilt på miljöområdet, som vi anser att den bör vara. Vi socialdemokrater anser att regeringen ska återkomma till riksdagen med ett lagförslag som innebär att kollektivavtal kan och ska krävas vid offentlig upphandling. Offentliga upphandlare ställer i dag ytterst sällan några krav på sina leverantörer när det gäller kollektivavtal, efterlevnad av deklarationen om mänskliga rättigheter eller ILO:s kärnkonventioner. Sedan LOU infördes och efter en dom av Kammarrätten i Stockholm har frågan om rätten att ställa just sociala, etiska och miljömässiga krav, bland annat på kollektivavtal, i samband med offentliga upphandlingar varit föremål för debatt. Motståndarna till rätten att ställa sådana krav har ofta hänvisat till EU-rätten, trots att LOU aldrig har prövats av Europeiska unionens domstol. För att utreda frågan tillsattes Upphandlingsutredningen, som kom med sitt slutbetänkande 2006. Där dras slutsatsen att det inte finns några rättsliga hinder att ha detta i svensk lagstiftning. Men frågan är egentligen inte juridisk utan politisk. Det står riksdagen fritt att ändra lagen om offentlig upphandling så att krav på kollektivavtal kan ställas. Det borde vara en självklarhet att stat, kommuner och landsting aktivt deltar i kampen mot social dumpning och utnyttjande av svart arbetskraft genom att kräva kollektivavtal för att köpa tjänster av privata entreprenörer. Därför bör regeringen genomföra de förändringar av lagstiftningen som krävs för att kollektivavtal kan och ska krävas vid all offentlig upphandling. Även möjligheten för sociala företag att konkurrera vid offentlig upphandling bör utredas liksom möjligheten att använda så kallade sociala kriterier. Fru talman! Jag yrkar bifall till reservationerna 1, 2 och 4 i FiU22. (Applåder)

Fru talman! Jag vill börja med att yrka bifall till reservation 1, 2 och 4 i Fiu22. Jag kan väl knyta an till föregående talare, Jörgen Hellman, som tydligt visade att vi kunde ha varit utan denna debatt om regeringen hade haft lite mer framförhållning och framtidssyn. För det är egentligen det som debatten om detta förslag handlar om. Vågar man gå vidare? Vågar man redan i dag ta beslut om framtidsinriktning, eller inte? I Miljöpartiet menar vi att politik är att våga, att gå före, att bryta mark och skapa en framtid - i dag, inte i morgon. Det är det som är det viktiga i frågan om rättsmedel på upphandlingsområdet: Bör man ta miljöhänsyn eller ska man ta miljöhänsyn? Bör vi tro att det finns en klimatfråga, eller ska vi ta hänsyn till klimatfrågan? Ska vi våga ta ansvar för framtida generationer, eller bör vi kanske göra det, som regeringen anser? Nu kan vi inte fråga de framtida generationerna rent fysiskt, men om vi skulle kunna fråga dem är jag övertygad om att de skulle säga: Ni ska ta hänsyn till framtida generationer. De skulle inte bara säga "bör". Det är det som upphandling handlar om. Det är ett mycket effektivt verktyg. Jag har som småföretagare många gånger deltagit aktivt i upphandlingar. Jag har läst digra handlingar och undrat: Varför ska man skicka med det här papperet? Vad har detta med saken att göra? Jag har också som kommunalråd suttit och beslutat om upphandlingar, även med kommunala företag, och lärt mig hur viktigt det är att säga "ska" och inte "bör" och hur viktigt det är att tydligt ta ställning från början. Man vet nämligen att om inte politiken pekar tydligt kommer alltid några tjänstemän att vika undan och säga: Det räcker nog med de där vanliga bilarna. De är ju ganska bra. Vi behöver inte ta miljöhänsyn. Därför är det otroligt viktigt att i dag säga "ska". Och därför är det bedrövligt att regeringen inte vill gå så långt. Vi kommer aldrig att nå de här miljömålen om vi inte klarar av att tydligt ta ställning i dag. Då kommer vi att stå där om 20-30 år och undra: Varför gjorde vi inte något när vi kunde? Det är det som FiU22 om rättsmedel på upphandlingsområdet handlar om. Hur långt vill vi gå i dag för att bana väg för framtiden? Eller ska vi vänta tills i morgon? Då är det kanske för sent. Vi behöver utbildning för upphandlare. Det kan jag intyga när jag har läst alla dessa upphandlingspapper från kommunala tjänstemän som nog hade behövt gå en och annan utbildning. Vi behöver skapa möjligheter för lokala matproducenter. Vi behöver se till att kollektivavtal krävs och att sociala företag får möjligheter att medverka. Framför allt handlar det om att ställa tydliga miljökrav i allting. Om vi vill ta ansvar för framtiden och om vi vill ställa om samhället måste vi vara tydliga i dag och inte i morgon. Det är det som den här regeringen tyvärr inte verkar inse. Trots alla kurser i miljö- och klimatfrågan som Fredrik Reinfeldt gick efter valet verkar han inte ha lärt sig så mycket. Han hade inte lärt sig någonting före valet 2006. Jag vet inte om han har lärt sig något ännu. Men det är detta som är den stora och viktiga frågan. Det är en pytteliten fråga, som låter väldigt byråkratisk, om rättsmedel på upphandlingsområdet. Men det handlar om vilken framtid vi vill ha. Därför yrkar jag, som sagt, bifall till reservation 1, 2 och 4. Vi i Miljöpartiet står naturligtvis också bakom våra övriga yrkanden. (Applåder)

Fru talman! Lagen om offentlig upphandling som behandlas i de betänkanden som vi i dag debatterar har debatterats i flera år sedan den trädde i kraft i januari 1994. Under tiden har mycket hänt, och det sker förändringar hela tiden. I finansutskottets betänkande Nya rättsmedel m.m. på upphandlingsområdet tydliggörs möjligheter med nya upphandlingsförfaranden och förenklingar i systemet. Samtidigt föreslås kännbara följder när regelverket inte följs, men det handlar även om hur dessa påföljder kan förhindras. Det blir på så sätt tydligt för både upphandlare och leverantör vad som gäller. Flera hjärtefrågor kring hur man vill förbättra kvaliteten förs fram i de 65 motionerna från den allmänna motionstiden. Dessa hjärtefrågor kan ibland inte tillgodoses då de blir icke likabehandlande och direkt diskriminerande med favoriserande av en part på ett sätt som strider mot intentionerna i offentlig upphandling. Men i flera av motionerna lyfts tankar som redan i dag kan uppfyllas om man bara följer de principer som gäller inom upphandlingens område och funktion. Till exempel går det redan i dag att ställa krav på sociala och miljömässiga hänsyn. För att man ska kunna använda sig av dessa möjligheter har till exempel Miljöstyrningsrådet tagit fram en vägledning för miljökrav och sociala och etiska krav i offentlig upphandling. Incitament för att integrera hänsyn är positivt. Jag tycker att det är bra att man i den nu aktuella propositionen föreslår en målsättningsparagraf där man skriver att enheter bör beakta sociala hänsyn och miljöhänsyn om upphandlingens art motiverar det. Men det är, fru talman, också viktigt att understryka att det bör vara upp till varje upphandlande enhet att avgöra om nödvändiga resurser och kunskaper finns för att införa och följa upp sådana krav. För det är inte i alla lägen vare sig enkelt eller rätt att föra in krav, då det kan skapa helt fel effekt. I detta sammanhang blir det därför viktigt att påminna om syftet med offentlig upphandling, nämligen att ge skattebetalarna maximal välfärd för varje skattekrona och att skapa ett rättssäkert system. De som är leverantörer i en offentlig upphandling ska kunna tävla om de olika orderna på lika villkor för att man ska få en så bra slutprodukt och tjänst som möjligt. Konkurrens är ett medel för att nå detta positiva resultat. Därför är det också glädjande att vi nu ser att det blir enklare för mindre företag att delta i offentlig upphandling genom att fler aktörer kan delta. Från kommunernas och landstingens sida ska man annonsera före en upphandling, så att fler kan delta, och också tydliggöra vad upphandlingen kommer att innehålla. Företag har också möjlighet att gå samman eller att åberopa annan leverantör för att stärka sin kapacitet. Detta är några exempel. För att vara tydliga och stärka konkurrensen införs fasta beloppsgränser i lagtexten, och begreppet "lågt värde" tas bort. I lagen om offentlig upphandling får direktupphandling göras till ett värde av högst 15 procent av tröskelvärdet för stat, kommuner och landsting och offentligt ägda bolag. Vid upphandling av varor och tjänster blir det taket då 287 000 kronor. I det som kallas för LUF, försörjningslagen som trädde i kraft i januari 2008 om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, gäller också 15 procent av tröskelvärdet för varor och tjänster. Därför blir taket där 577 000 kronor som mest. När det gäller krav på kollektivavtal, som oppositionen förespråkar i talarstolen i dag, har frågan prövats rättsligt. Det anses enligt förvaltningsdomstolarna strida mot upphandlingsreglerna. Det gäller till exempel ett mål i länsrätten i Halland och Rüffertmålet i Tyskland. Därför måste det i dag anses olämpligt att föra in ett sådant krav. Oppositionen önskar också att Sverige ska införa ILO:s konvention 94 som säger att offentliga myndigheter vid upphandling ska ställa krav på löner och villkor som gäller för den aktuella branschen i Sverige och på orten. Domar som i dag har avkunnats enligt EG-rätten talar emot detta, och det finns ett osäkert rättsläge i frågan. Fru talman! Statliga myndigheter, kommuner och landsting har under en lång tid försökt hitta sätt och former för att bedriva sin verksamhet, precis som tidigare har påtalats. Bolagisering är ett sådant sätt där en enhet inom förvaltningen blir självständig och får en egen styrelse. I det läget har frågan uppkommit om förvaltningen kan fortsätta att köpa sina tjänster direkt av bolaget eller om man måste genomföra en offentlig upphandling där det bolaget ska kunna vara en av aktörerna. I betänkande FiU33 föreslås nya bestämmelser som innebär att statliga och kommunala myndigheter inte behöver tillämpa lagen om offentlig upphandling när de anskaffar varor och tjänster från en leverantör som är en juridisk person som de äger eller är medlemmar i, till exempel ett aktiebolag, eller en gemensam nämnd. Det finns dock två kriterier som måste uppfyllas. Det är Teckalkriterierna. De säger att man måste ha kontroll motsvarande den som man själv har i den egna förvaltningen. Och det finns ett verksamhetskriterium som säger att man ska bedriva huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med den eller de myndigheter som innehar den. För närvarande pågår det en utredning. I avvaktan på den är bestämmelserna som nu förs in i LOU av temporär karaktär med ett slutdatum i januari 2013. Fru talman! Med alla dessa olika möjligheter, eller inskränkningar beroende på hur man ser det, är det av stor vikt att vid offentlig upphandling fråga efter rätt saker. Som exempel kan nämnas att man ska bygga en väg. Då kan det bli lätt att sätta upp kriterier som gör att man helt plötsligt börjar fråga efter och begära att man ska säga vilka olika lager vägen ska bestå av. Börjar man gå in på sådana saker kan man förbise det som den egentligen är till för, det vill säga funktionen. Därför är det viktigt att det görs på rätt sätt från början och att det ställs krav på att man ska uppnå det man ska, det vill säga en väg som ska hålla i till exempel 20 år för en speciell trafik. Man kan förbise de material eller annat som finns. Där kommer vi in på innovationsupphandling. Med dessa ord, fru talman, yrkar jag bifall till förslaget i betänkandet och avslag på samtliga motioner och reservationer.

Fru talman! Jag blev lite nyfiken när jag lyssnade på Ann-Charlotte Hammar Johnssons anförande och argumentationen kring "bör" och "skall" när det gäller miljöhänsyn. Som jag hörde sade Ann-Charlotte Hammar Johnsson att det finns områden där det inte behövs miljöhänsyn. Då undrar jag vilka områden det är. Det vore intressant med en konkretisering av varför regeringen väljer att stanna vid "bör" och inte gå till "skall". Vilka konkreta områden är det där det inte behövs någon miljöhänsyn?

Fru talman! Jag vill själv påstå att jag inte sade att det inte behövs någon miljöhänsyn. Jag sade att det bör finnas, att man kan tillämpa det och att det kanske inte alltid är det optimala sättet att använda det. Det finns andra sätt utanför offentlig upphandling. Man kan använda morötter eller subventioner och på olika sätt nå målen. Man får också tänka på effektivitet när man gör offentlig upphandling. Som ett exempel kan jag ta att man ska köpa in miljöbilar, som Mats Pertoft själv var inne på. Om man från en kommun säger att det är viktigt att man har miljövänliga däck och att de inte innehåller oljor som är giftiga kan det visa sig i slutändan att de som har gjort upphandlingen får ett företag som kan konkurrera på den marknaden. Det visar sig att däcken är dyrare, att miljöeffekten är marginell och att man får byta däck ofta. Då blir det en större kostnad för kommunen. Därför gäller det att titta på olika aspekter från olika håll.

Fru talman! Jag tycker inte att jag fick något svar på min fråga. I en upphandling måste alltid kostnader vägas mot varandra. Men min konkreta fråga är: Varför ska man inte kunna ställa skall-krav på miljöhänsyn i lagen? Det är något annat än att gå in i detaljfrågan vilka däck man ska välja. När man skriver "bör" kommer man alltid att överlåta åt lokala tjänstemän och politiker att ta ett kortsiktigt ansvar enbart i stället för ett långsiktigt. Om man skriver "skall" kommer det naturligtvis att finnas möjligheter att välja både det ena och det andra däcket. Framför allt kan man pressa fram nya producenter. Jag undrar: Varför menar regeringssidan att det inte ska behövas ett strikt miljökrav?

Fru talman! Det är också så, Mats Pertoft, att man måste garantera att man i alla delar alltid kan följa det långt bak i leden. För att ta ett extremfall skulle man kunna säga att för en miljöbil som är en elbil och kör på el ska man garantera i slutändan att denna inte framställs av kol. Det finns delar i det här som gör att man måste kunna göra det. Säger man alltid att det är ett skall-krav kan det vara svårt att uppfylla det. "Bör" är ett sätt att ta sig fram på vägen för att uppnå målet med att plocka in så mycket kriterier som man kan utan att komma ifrån funktionen när det gäller själva upphandlingen.