om JO:s tillsyn på polisområdet
Yttrande 1985/86:KU9
Konstitutionsutskottets yttrande 1985/86:9 y
om JO:s tillsyn på polisområdet
KU 1985/86:9 y
Till justitieutskottet
Justitieutskottet har begärt konstitutionsutskottets yttrande med anledning av vad chefen för justitiedepartementet anfört i budgetpropositionen (1985/ 86:100, bil. 4) om anmälningar mot polismän. Yttrandet skall avse JO:s tillsynsuppgifter pä området.
Av det berörda yttrandet i budgetpropositionen framgår bl. a. följande: Polisberedningen har i sitt delbetänkande (Ds Ju 1984:10) Anmälningar mot polismän som en väg att utesluta föreställningar hos allmänheten om att behandlingen av våldsanmälningar mot polispersonal skulle påverkas av ovidkommande faktorer pekat på möjligheten att låta JO göra en granskning av utredningarna. Detta förslag har enligt propositionen fått ett starkt stöd bland de remissinstanser som yttrat sig över polisberedningens förslag, däribland JO själv. Frågan har också behandlats i riksdagen, som ställt sig bakom ett yttrande av justitieutskottet, av innebörd att utskottet hyste sympati för tanken (JuU 1984/85:29). Vissa remissinstanser, bl. a. justitiekanslern (JK) och riksåklagaren (RÅ) har emellertid ställt sig avvisande. Justitieministern förutsätter att frågan om JO:s tillsynsuppgifter på polisområdet kommer upp till bedömning i samband med att principerna för JO-ämbetets framtida verksamhet och organisation läggs fast av riksdagen.
JO-utredningen tar avstånd från tanken att tillföra JO denna särskilda uppgift och anför för egen del följande i frågan.
Polisberedningen har inte närmare utvecklat hur JO:s eftergranskning och handläggning skulle tillgå. Som framgått ovan synes två huvudalternativ vara aktuella, nämligen att JO kopplas in antingen så snart en anmälan gjorts eller först sedan vederbörande myndigheter (polis/åklagare) avslutat sin utredning. I bägge fallen har tydligen tanken varit att JO skulle ges rätt att ensam bestämma när han önskade överta ett ärende. Det sistnämnda ger JO-utredningen anledning framhålla att den inte anser det - mot bakgrund av den ställning som JO har vid sidan av den ordinarie myndighetsorganisationen - möjligt att låta JO inta överordnad ställning gentemot ordinarie myndighetsorgan.
Innan utredningen tar upp den principiella frågan om det med hänsyn till JO:s extraordinära ställning bör komma i fråga att tilldela JO en särskild förvaltningsuppgift i fråga om fall av påstått polisvåld vill utredningen framhålla följande. Även om man skulle inskränka sig till att låta JO endast eftergranska själva anmälningarna med eventuella tillhörande handlingar skulle detta enligt utredningens mening innebära en omfattande arbetsupp-
1 Riksdagen 1985/86. 4 saml. Nr9 y
gift. Skulle JO själv överta utredningarna i ett icke obetydligt antal ärenden KU 1985/86:9 y och genom sin personal hålla olika förhör m. m. skulle- bl. a. mot bakgrund av att JO-ämbetet har säte i Stockholm - olika problem av praktisk natur uppkomma.
Polisberedningen har inte ansett något principiellt hinder föreligga mot att JO utför en generell granskning av anmälningar om polisvåld. Beredningen har därvid pekat på polisverksamhetens särskilda karaktär och dess betydelse för medborgarna. Vidare har påpekats att det tidigare förekommit att JO och dåvarande MO ålagts vissa uppgifter av fortlöpande karaktär. JO-utredningen vill för egen del anföra följande. Under 8.1 har utredningen framhållit vikten av att JO är ett extraordinärt organ. Utredningen har vidare angivit att det av JO:s ställning som extraordinärt organ vid sidan av myndighetsorganisationen också bör följa att JO:s handlingsfrihet inte bör begränsas genom att JO tillförs uppgifter eller ärenden som omvandlar JO till en vanlig myndighet. Utredningen anser inte att det finns skäl som motiverar att man avviker från det synsättet när det gäller den nu diskuterade tillsynsuppgiften, oberoende av orn denna innebär att alla anmälningar skall gå till JO eller att verkställda utredningar skall eftergranskas av JO. En tillsynsuppgift i fråga om fall av påstått polisvåld är av principiellt annorlunda art än de i det föregående omnämnda uppgifter av fortlöpande karaktär, vilka JO och dåvarande MO tidigare haft. Det bör uppmärksammas att, för den händelse JO skulle tillföras en uppgift av aktuellt slag, det skulle bli fråga om en verksamhet vilken såsom förvaltningsuppgift hos JO inte blir underkastad någon tillsyn.
Frågan tas inte upp i någon av de med anledning av JO-utredningens betänkande väckta motionerna, men berörs i ett femtontal av remissyttrandena över förslaget. JK, juridiska :Fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, kammarrätten i Stockholm, Lantbrukarnas riksförbund, länsstyrelsen i Kopparbergs län, polismyndigheten i Malmö, rikspolisstyrelsen, riksåklagaren och rättshjälpsnämnden i Stockholm ansluter sig till utredningens bedömning, medan justitieombudsmännen Per-Erik Nilsson och Anders Wigelius, Svenska polisförbundet, Sveriges domarförbund och TCO anser att JO bör erhålla den ifrågavarande uppgiften. (Utskottets remissammanställning i denna del fogas som bilaga till utskottets yttrande.)
Utskottets Överväganden
Utskottet har nyligen inlett behandlingen av JO-utrednirigens betänkande och har således ännu inte i någon del tagit ståndpunkt till utredningsförslagen. Med den reservation som ligger i det sagda har utskottet emellertid ansett sig böra tillmötesgå justitieutskottets framställning och har därför i särskild ordning övervägt frågan om JO skall tillföras de föreslagna befogenheterna vad gäller utredningar som rör våldsanmälningar mot polispersonal.
JO-utredningen har ställt sig avvisande till att ge JO en sådan uppgift som den här aktualiserade och därvid i första hand pekat pä JO:s ställning som ett extraordinärt organ. Av denna ställning följer enligt utredningen att JO:s handlingsfrihet inte bör begränsas genom att JO tillförs uppgifter eller ärenden som ger JO karaktär av vanlig myndighet. Utredningen framhåller också att även om JO:s befattning med utredningarna skulle inskränkas till
en eftergranskning av anmälningarna med eventuella tillhörande handlingar KU 1985/86:9 y skulle detta innebära en omfattande arbetsuppgift.
Utredningens ståndpunkt ligger väl i linje med den uppfattning öm JO:ämbetet som ett extraordinärt organ sorn utskottet tidigare gett uttryck för och som riksdagen ställt sig bakom. Utskottet uttalade vid förra JO-reformen bl. a. följande (KU 1975/76:22, s. 49):
Som framhölls i samband med antagandet av den nya grundlagen vill utskottet understryka att JO-ämbetet är och i framtiden bör förbli ett organ av extraordinär natur för medborgarnas rättssäkerhet och att institutionen sålunda inte är avsedd att ersätta den tillsyn och rättstillämpning som ankommer pä andra organ i samhället. Detta följer redan av att JO saknar befogenhet att ändra eller upphäva felaktiga beslut. JO-institutionen skiljer sig därigenom väsentligt från andra organ i den svenska rättsordningen. Utskottet ville erinra om att riksdagen i samband med 1967 års reform av JO-ämbetet underströk att tillgången till en utanför den offentliga förvaltningen stående, helt självständigt verkande institution som har sin grund i folkrepresentationens förtroende och som de enskilda kan vända sig till med sina klagomål mot myndigheternas verksamhet bidrar till att stärka medborgarnas förtroende för rättsordningen. Denna självständighet - som gäller även gentemot riksdagen, som aldrig påverkar ombudsmännens handläggning av ärenden - är institutionens främsta kännetecken och grunden för dess betydelse. Enligt utskottet har detta riksdagsuttalande full giltighet även i dag.
Utskottet har fortfarande samma grundläggande inställning till JO-ämbetet som kommit till uttryck i det nu återgivna uttalandet. Utskottet delar därför JO-utredningens och flertalet remissinstansers uppfattning att det från principiella utgångspunkter skulle vara mindre väl förenligt med JO:s roll i samhällssystemet att - som polisberedningens förslag innebär -tilldelaJOen särskild förvaltningsuppgift.
Det sagda innebär inte att utskottet inte har förståelse för polisberedningens förslag. Som framhålls av bl. a. JO Wigelius i dennes remissvar finns det ingenting som hindrar att JO ägnar sädana utredningar som det här är fråga om en skärpt tillsyn utan att för den skull förvaltningsuppgifter formellt överförs till JO. De vägar som JO förordar är en mera frekvent eftergranskning av de ordinarie utredningsorganens undersökningar och beslut jämte något fler utredningar på JO:s eget initiativ. Dessutom kan möjligen antalet inspektioner ökas något.
Enligt utskottets mening får det ankomma på JO själv att avgöra i vilken utsträckning han inom ramen för sin verksamhet kan intensifiera den nu ifrågavarande granskningen.
Stockholm den 19 februari 1986
Pä konstitutionsutskottets vägnar
Olle Svensson
Närvarande: Olle Svensson (s), Anders Björck (m), Wivi-Anne Cederqvist KU 1985/86:9 y (s), Kurt Ove Johansson (s), Birgit Friggebo (fp), Bertil Fiskesjö (c), Sture Thun (s), Hans Nyhage (m), Anita Modin (s), Börje Stensson (fp), Gunnar Biörck i Värmdö (m), Bengt Kindbom (c), Ulla Pettersson (s), Leo Persson (s) och Bo Hammar (vpk).
4.3 Särskilda uppgifter beträffande polismän? KU 1985/86:9 y
Bil 1
Utredningens överväganden beträffande den i annat sammanhang framförda
tanken att JO skall ges vissa särskilda uppgifter beträffande utredningar om brott begångna av polismän (bet. 8.2.5.1) tas upp i ett femtontal remissyttranden. JK, juridiska fakultetsnätnnden vid Stockholms universitet, kammarrätten i Stockholm, Lantbrukarnas riksförbund, länsstyrelsen i Kopparbergs län, polismyndigheten i Malmö, rikspolisstyrelsen, RA, och rättshjälpsnämnden i Stockholm ansluter sig till JO-utredningens bedömning i saken. Bland de synpunkter som därvid anges kan nämnas följande.
JK: Vad utredningen anför om JO:s tilltänkta uppgifter i fråga om påstått polisvåld ligger helt i linje med vad jag anfört i mitt remissvar den 30 januari 1985 över polisberedningens delbetänkande (Ds Ju 1984:10) Anmälningar mot polismän. Här skall endast pekas på vad jag i det sammanhanget anfört om risken för att ökade befogenheter för JO på detta område skulle kunna leda till att JK helt får avstå från befattningen med ärenden rörande polisvåld.
Kammarrätten i Stockholm, som ansluter sig till vad utredningen anfört om '
tillsyn över polisområdet - liksom om tillsynen över dataområdet (avsnitt 8.2.5.2) samt i fråga om invandrare (avsnitt 8.2.5.3) - anför följande. Den extraordinära karaktären av JO:s verksamhet får inte äventyras genom att den tilläggs uppgifter av mer allmän myndighetskaraktär. Det är också opraktiskt att lägga fast inriktningen på skilda specialområden. Dessa växlar med utvecklingen och det bör anförtros åt ämbetet självt att beakta sådana förhållanden när arbetet planeras.
Rikspolisstyrelsen: Polisberedningen förordade i sitt betänkande Anmälningar mot polismän (Ds Ju 1984:10) att JO skulle få i uppgift att generellt eftergranska samtliga utredningar om våld av polismän. Rikspohsstyrelsen tillstyrkte i ett remissyttrande den 23 januari 1985 förslaget. I det nu aktuella betänkandet har JO-utredningen funnit att en sådan granskningsuppgift skulle falla utanför ramen för JO:s verksamhet som ett extraordinärt organ och att förslaget därför inte bör genomföras (s. 154). Rikspolisstyrelsen anser att utredningens bedömning får godtas.
rA, som instämmer i utredningens överväganden, tillägger för egen del följande. Huvudskälet till att man velat finna en ordning där handläggningen sker "utanför polisen" är inte att de utredningar som utförts i traditionell ordning är behäftade med brister utan att man "från psykologisk synpunkt" funnit det angeläget att så att säga lyfta ut sådana utredningar från polisens ordinära utredningsorgan. Trots att en sådan ordning tillämpas har emellertid antalet anmälningar till JO avseende polisvåld förblivit tämligen stort. JO har med andra ord, kan man anta, setts som det yttersta värnet för den som funnit sig förfördelad av polisen. Skulle nu JO regelmässigt granska alla gjorda utredningar rörande polisvåld och dessutom själv ta över själva handläggningen av pohsmålen i ett stort antal fall, skulle JO inte bara på ett väsentligt område kunna förlora karaktären av ett extraordinärt organ utan också löpa risk att förlora tilltron som ett över de allmänna utrednings- och handläggningsorganen upphöjt och fristående kontrollorgan. RÅ vill därför, liksom han gjort i ett tidigare yttrande över polisberedningens förslag, bestämt avstyrka den av beredningen förordade ordningen.
Utredningens ståndpunkt i den förevarande frågan godtas ej av JO KU 1985/86:9 y Nilsson, JO Wigelius, Sveriges domareförbund och TCO (sistnämnda Bil. 1 remissinstans hänvisar till vad Svenska polisförbundet i sitt remissvar anfört i saken). I det följande återges vissa av de synpunkter som dessa remissorgan framfört.
JO Nilsson anger att det rimmar alldeles utomordentligt väl med hans uppfattning om JO:s roll och verksamhet att JO ges bl. a. de utvidgade befogenheter som utredningen behandlar i avsnitten 8.5.2.1 (tillsynen på polisområdet) och 8.7.3 (rätt till tolkningsbesked, rätt till extraordinär besvärsrätt, rätt att inhibera beslut och rätt att bevilja skadestånd). JO 'Nilsson fortsätter. Åtgärder av det slaget kompletterar naturligt den del av JO:s verksamhet som traditionellt är inriktad på att höja standarden i förvaltningen och därmed förebygga fel och misstag; en så utformad verksamhet bedriven i den orgainisatoriska dräkt som utredningen föreslår gör JO-ämbetet till en institution som kan bli till verklig nytta och hjälp för den enskilde också i hans högst individuella mellanhavande med en myndighet.
JO Wigelius: Enligt 3 § instruktionen för riksdagens ombudsmän skall JO särskilt tillse att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten. Detta bör väl sä förstås att JO har anledning att vara extra uppmärksam på vad som tilldrar sig inom de sektorer av det offentliga där det är vanligt förekommande att enskilda i det gemensammas intresse får finna sig i att dessa deras fri- och rättigheter kan med stöd av lag skjutas åt sidan. Skyldigheten att verkställa sådana intrång i de enskildas integritetssfär åvilar särskilt polisen, som alltså får stå för den fysiska sidan av maktutövningen mot medborgarna. - Det förefaller mig naturligt om riksdagen i medvetande om det förhållandet och om den utomordentliga vikten av att sådan.verksamhet hålls inom lagens gränser gärna skulle se att den tillsyn över polisen som utövas genom JO något skärptes. Jag kan för min del inte finna något principiellt hinder för riksdagen att i sä fall uttala sin önskan. Denna kommer självfallet att efterkommas utan att några bindande bestämmelser härom behövs. - Den skärpta tillsyn som jag vill förorda skulle främst utövas genom mera frekvent eftergranskning av ordinarie utredningsorgans undersökningar och beslut jämte något fler utredningar på JO:s eget initiativ. Härjämte kunde möjligen inspektionernas antal ökas något. Något överförande av förvaltningsuppgifter till JO har det, såvitt jag förstår, aldrig varit fråga om.
Svenska polisförbundet: I annat sammanhang har Polisförbundet inför 1981 års polisberedning föreslagit att JO mer regelmässigt skulle granska vissa anmälningar om påstådda brott begångna av polismän. Polisförbundet har framfört förslaget mot bakgrund av den kritik som riktats mot att brott av polismän utreds av polismän. En kontroll av JO, mer regelmässigt, utformad enligt principer som JO själv måste utforma, torde ge samhället och riksdagen en kontroll över denna typ av utredningar som är unik utan att en orimlig kostnad därför behöver drabba statsverket. Förbundet har ansett att JO-ämbetet därför skulle förstärkas med ytterligare någon handläggare för dessa uppgifter. - De av polisförbundet och polisberedningen framförda tankegångarna om en mer regelmässig kontroll av vissa brottsutredningar
där polismän misstänks för brott avvisas av JO-utredningen. - Polismännen KU 1985/86:9 y
kan vidta frihetskränkande åtgärder som är unika och får långtgående Bil. 1
konsekvenser för enskilda människor. Frihetsberövanden är ett område där
polisen har givits långtgående besluts- och effektueringsbehörighet. Att
riksdagens kontrollorgan, JO, skulle ges i uppdrag av riksdagen att mer
regelmässigt följa vissa typer av brottsutredningar skulle enligt förbundet
inte på något sätt förändra JO-funktionen negativt. Att riksdagen har ett
särskilt intresse av kontrollen av polisen förefaller snarare troligt och logiskt.
Enligt Polisförbundets mening bör riksdagen uttala att JO skall ägna .särskild
uppmärksamhet åt polisen. Hur denna särskilda uppmärksamhet skall
effektueras måste JO själv avgöra med ledning av vad som vid varje tillfälle
kan bedömas lämpligt.
Sveriges domareförbund: Förbundet instämmer i den pä flera ställen i betänkandet framförda åsikten, att JO inte får bli en vanlig myndighet med fortlöpande arbetsuppgifter utan bör stå utanför förvaltningen och ägna sig åt extraordinär prövning i olika former. Det problem som här diskuteras -polisområdet - är svårlöst och hittills olöst. Det är viktigt att man åstadkommer en sådan ordning för utredning av anmälningar mot polismän som kan vinna allmänhetens - och kanske framför allt vissa massmedias -förtroende. Polisberedningen anser att det inte föreligger något principiellt hinder mot att JO utför en generell granskning av anmälningar om polisvåld. Förbundet instämmer i denna bedömning och anser en sådan granskning vara en lämplig och förtroendeskapande lösning av ett besvärligt rättssäkerhetsproblem. Då måste betänkligheter rörande JO-ämbetets arbetsbörda och organisation ställas åt sidan.
gotab Stockholm 1986 10389