Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning
Yttrande 2009/10:KU2y
Konstitutionsutskottets yttrande 2009/10:KU2 | |
Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning | |
Till försvarsutskottet
Försvarsutskottet har den 9 juni 2009 berett övriga utskott tillfälle att yttra sig över proposition 2008/09:201 Förstärkt integritetsskydd vid signalspaning samt eventuella motioner. En motion av Mona Sahlin m.fl. (s, v, mp) har väckts med anledning av propositionen.
Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till att övergripande gälla förstärkningarna av integritetsskyddet. Utskottet tar särskilt upp tydligheten i lagstiftningen, förstöringsskyldigheten och Försvarsunderrättelsedomstolen samt de föreslagna ändringarna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).
Utskottets överväganden
Propositionen
I proposition 2008/09:201 föreslås en rad lagändringar som syftar till att förstärka integritetsskyddet vid signalspaning.
För att förtydliga syftet med signalspaningen föreslås att det i lag närmare anges för vilka preciserade ändamål verksamheten får bedrivas samt att endast regeringen, Regeringskansliet och Försvarsmakten ska få inrikta signalspaningen. Begränsningen att trafik mellan avsändare och mottagare i Sverige inte får inhämtas tydliggörs.
I syfte att säkerställa att signalspaning endast avser kommunikation som är relevant för verksamheten föreslås att tillgång till signaler i tråd endast ska ges till sådana signalbärare som omfattas av tillstånd. Vidare ska tillståndsprövningen också avse den användning av sökbegrepp som aktualiseras vid inhämtningen. Tillstånd ska prövas av en ny domstol, Försvarsunderrättelsedomstolen, på ansökan av signalspaningsmyndigheten. Vid prövningen i domstolen ska integritetsskyddsombud närvara.
Skyldigheten att förstöra inhämtad information utvidgas till att gälla också uppgifter som lämnats under bikt eller enskild själavård, såvida det inte finns synnerliga skäl att behandla sådana uppgifter för ändamål som anges i lagen.
Enskildas rättigheter förstärks genom att en enskild ska underrättas om det vid signalspaning använts sökbegrepp som är direkt hänförliga till honom eller henne, såvida inte sekretess gäller för uppgiften. Vidare ska enskilda ha rätt att anmäla till kontrollmyndigheten om de anser sig ha varit föremål för otillåten signalspaning. Kontrollmyndigheten ska då ha skyldighet att utreda detta.
Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 december 2009.
Lagförslagen har varit föremål för granskning av Lagrådet och i allt väsentligt utformats i enlighet med vad Lagrådet förordat. När det gäller Försvarsunderrättelsedomstolens namn diskuterade Lagrådet om beteckningen i stället borde vara nämnd men fann att namnfrågan har begränsad betydelse och motsatte sig inte beteckningen Försvarsunderrättelsedomstolen. Lagrådet diskuterade också det föreslagna förbudet mot att överklaga Försvarsunderrättelsedomstolens beslut och fann att förbudet kunde godtas.
Motionen
I motion 2008/09:Fö7 av Mona Sahlin m.fl. (s, mp, v) begärs att riksdagen avslår proposition 2008/09:201 (yrkande 1). I motionen begärs vidare tillkännagivanden till regeringen om att regeringen ska återkomma med förslag om att upphäva lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet, 6 kap. 19 a § och 6 kap. 21 § 3 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation samt 2 § andra stycket andra meningen lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet (yrkandena 2–4). Dessutom begärs att regeringen omedelbart ska tillsätta en parlamentarisk utredning om utformningen av en ny lagstiftning om signalspaning (yrkande 5).
Enligt motionen innebär regeringens förslag flera förbättringar i lagstiftningen, men det saknas fortfarande ett nödvändigt helhetsgrepp. Motionärerna anser att det inte går att lappa och laga när viktiga frågor fortfarande är olösta. Motionärerna hänvisar bl.a. till att frågan om den öppna polisens och Säpos tillgång till signalspaning utreds. En annan allvarlig svaghet är enligt motionen begränsningen av vilka myndigheter som får inrikta signalspaning och att det inte heller framgår hur myndigheter med strategiska uppgifter kan få informationen rapporterad till sig.
Vidare är det oklart hur kontrollmyndigheten i efterhand ska kunna bevaka att allt gått rätt till och hur underrättelseskyldigheten ska fungera samtidigt som det finns en förstörelseskyldighet. Den undantagsmöjlighet som finns gör att underrättelseskyldigheten riskerar att bli en innehållslös paragraf. Bland annat dessa frågor bör utredas vidare.
Motionärerna anser att det behövs en parlamentarisk utredning med uppgift att bedöma behovet av en lag utifrån hänsyn till integriteten, effektiviteten och proportionaliteten. Syftet måste vara att finna en teknisk-juridisk lösning som tillgodoser både behovet av underrättelsetjänst och medborgarnas rätt till integritet och rättssäkerhet. En sådan utredning måste enligt motionen arbeta på ett brett och öppet sätt som ger så många som möjligt möjlighet till insyn, påverkan och debatt.
Tidigare behandling
Våren 2007 yttrade sig konstitutionsutskottet till försvarsutskottet över proposition 2006/07:63 En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet.
Konstitutionsutskottet underströk att de ingrepp som föreslogs var av så känslig karaktär att integritetsskyddet och kontrollmekanismerna bör vara mycket starka. Vad regeringen föreslagit i detta avseende fick anses innebära att det uppnåddes en balans som var godtagbar, även om det inte kunde bortses från att det kunde finnas ytterligare rättssäkerhets- och kontrollmekanismer som var värdefulla och som skulle innebära ytterligare marginal i förhållande till de skilda minimikrav som Europadomstolen uppställer. Utskottet ansåg följaktligen att propositionen borde kunna tillstyrkas och motionerna avstyrkas. Tre avvikande meningar (s, v respektive mp) förekom.
Utskottets ställningstagande
Frågan om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet har tidigare fått en ingående behandling i riksdagen. Lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet antogs först efter att förslaget vilat under ett år och efter behandling i försvarsutskottet vid tre tillfällen. De förstärkningar av integritetsskyddet vid signalspaning som nu föreslås är en följd av tillkännagivanden från riksdagen i samband med att lagen antogs.
Utskottet har tidigare funnit att det i lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet uppnåtts en godtagbar balans genom det skydd för integriteten som lagen innehåller och genom kontrollmekanismerna. Utskottet pekade dock också på att det kunde finnas ett utrymme att utnyttja för ytterligare förstärkningar i dessa avseenden. Regeringens förslag innehåller förstärkningar av integritetsskyddet i en rad avseenden som bl.a. gäller begränsning av de myndigheter som får ange inriktning, krav på tillstånd i fråga om sökbegrepp och tillgång till signalbärare, rådigheten över signalbärare, förstöring av uppgifter som lämnats under bikt eller enskild själavård, införande av en underrättelseskyldighet och möjlighet för enskild att begära kontroll samt inrättande av en försvarsunderrättelsedomstol och integritetsskyddsombud.
Utskottet välkomnar de ytterligare förstärkningar av integritetsskyddet och kontrollmekanismerna som det nu aktuella förslaget innebär.
Enligt utskottets mening innebär det en klar förbättring att de närmare ändamålen med signalspaningen tydligt ska preciseras i lag i stället som för nu i författningskommentar och i förordning medan ytterligare precisering och inskränkning sker genom regeringens nationella inriktningsbeslut. Utskottet delar regeringens bedömning att lagbestämmelserna om ändamålen inte bör avgränsas för snävt eftersom det behöver finnas ett utrymme för anpassning till ändrade förhållanden.
Utskottet anser också att det är en värdefull förbättring att det i lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet görs tydligt att signalspaningen inte får avse signaler mellan avsändare och mottagare som båda befinner sig i Sverige, med en kompletterande bestämmelse om skyldighet att snarast förstöra upptagning eller uppteckning, om sådana signaler inte kunnat avskiljas redan vid inhämtningen.
Integritetsskyddet förstärks bl.a. genom den utökade förstöringsskyldigheten för uppgifter som lämnats under bikt eller själavård. Regeringen anser dock att det behövs ett utrymme för att i undantagssituationer kunna behandla även sådana uppgifter och föreslår att uppgifter som lämnats under bikt eller själavård inte ska behöva förstöras omgående om det finns synnerliga skäl att behandla uppgifterna för sådana syften som anges i ändamålsbestämmelserna. Utskottet delar regeringens bedömningar i detta avseende.
I motionen framhålls att det är oklart hur kontrollmyndigheten i efterhand ska kunna bevaka att allt gått rätt till och hur underrättelseskyldigheten ska fungera när det samtidigt föreligger en förstörelseskyldighet. Enligt regeringens förslag ska en enskild underrättas om det vid signalspaning använts sökbegrepp som är direkt hänförliga till honom eller henne, men underrättelsen får skjutas upp om sekretess hindrar den eller underlåtas om underrättelsen inte kunnat lämnas inom ett år från det att inhämtningsuppdraget avslutats. Underrättelse ska innehålla uppgift om när inhämtningen skett och syftet med inhämtningen.
Som regeringen understryker utgör förstöringsskyldigheten den primära rättsskyddsmekanismen i sammanhanget. Det innebär att någon underrättelseskyldighet avseende uppgifter som omfattas av förstöringsskyldighet aldrig kan aktualiseras eftersom det skulle förutsätta att uppgifterna bevaras. Utskottet vill understryka att det är nödvändigt att de åtgärder som vidtas för att efterleva skyldigheten dokumenteras för att möjliggöra kontrollen av hur förstöringsskyldigheten efterlevs.
Utskottet välkomnar den förstärkning av integritetsskyddet som innebär att tillståndsprövningen också ska avse sökbegreppen och vilka signalbärare som det ska ges tillgång till. Tillståndsprövningen ska göras av en försvarsunderrättelsedomstol, och verksamheten hos den nuvarande tillståndsmyndigheten, Signalspaningsnämnden, ska upphöra.
Enligt 2 kap. 11 § regeringsformen ska förhandling vid domstol vara offentlig. Denna regel kan enligt 2 kap. 12 § regeringsformen begränsas genom lag för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och om det inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den och begränsningen inte sträcker sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Det centrala lagstadgandet på området är 5 kap. 1 § rättegångsbalken, som bl.a. 16 § förvaltningsprocesslagen hänvisar till. Enligt 5 kap. 1 § rättegångsbalken får rätten, om det kan antas att det vid en förhandling kommer att läggas fram uppgift för vilken hos domstolen gäller sekretess som avses i offentlighets- och sekretesslagen, besluta att förhandlingen i den del som rör uppgiften ska hållas inom stängda dörrar, om det bedöms vara av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs. Utöver vad som följer av 5 kap. 1 § rättegångsbalken får rätten enligt 16 kap. förvaltningsprocesslagen förordna att förhandling ska hållas inom stängda dörrar, om det kan antas att det vid förhandlingen kommer att förebringas uppgift för vilken hos domstolen gäller sekretess. Regeringen föreslår att bestämmelserna i 16 § förvaltningsprocesslagen i tillämpliga delar ska tillämpas av Försvarsunderrättelsedomstolen. Möjligheten att förordna om stängda dörrar föreslås dock bli utvidgad för Försvarsunderrättelsedomstolens del genom att det införs en möjlighet för rättens ordförande att redan innan en förhandling inleds förordna att förhandlingen ska hållas inom stängda dörrar om det står klart att sekretessbelagda uppgifter kommer att uppenbaras om en förhandling är offentlig.
Som regeringen framhållit väger principen om offentlighet vid domstol tungt. Utskottet delar mot den bakgrunden regeringens bedömning att det inte finns tillräckliga skäl att generellt undanta Försvarsunderrättelsedomstolen från huvudregeln om offentlighet, även om domstolens verksamhet i allt väsentligt kommer att omfattas av sekretess.
Regeringens förslag om ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) innebär att möjligheten att lämna sekretessbelagda uppgifter hos domstol till offentligt ombud utvidgas till att även omfatta integritetsskyddsombud. Vidare innebär förslaget att sekretess ska gälla hos kontrollmyndigheten, Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten, för uppgifter som kontrollmyndigheten tar emot från myndigheter, i samma omfattning som sekretess gäller hos myndigheterna. Dessutom innebär förslaget att uppgifter som kontrollmyndigheten tar emot direkt från enskilda ska omfattas av sekretess under vissa förutsättningar och att för uppgifter som tas emot direkt från en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation ska sekretess gälla hos kontrollmyndigheten enligt den sekretessbestämmelse som skulle ha varit tillämplig hos den myndighet som ärendet får anses avse. Konstitutionsutskottet delar regeringens bedömningar när det gäller ändringarna i offentlighets- och sekretesslagen.
Sammantaget anser konstitutionsutskottet att de förstärkningar av integritetsskyddet och kontrollmekanismerna som nu föreslås är angelägna förbättringar som bör träda i kraft snarast möjligt. Konstitutionsutskottet anser följaktligen att propositionen bör tillstyrkas och motion Fö7 yrkande 1 om avslag på propositionen avstyrkas, liksom yrkandena 2–4 om tillkännagivanden till regeringen om upphävande av tidigare lagstiftning rörande signalspaning. Signalspaningsverksamheten kommer med regeringens förslag att omgärdas av starka mekanismer till skydd för integriteten. Till detta kommer att arbetet i kommittén (Fö 2009:01) för uppföljning av lagen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet enligt direktiven (dir. 2009:10) ska resultera i en utvärdering av lagstiftningens konsekvenser för integritetsskyddet som ska redovisas i december 2010. Mot denna bakgrund är utskottet inte berett att nu förorda en parlamentarisk utredning om verksamheten. Utskottet anser därför att också yrkande 5 i motionen bör avstyrkas.
Stockholm den 17 september 2009
På konstitutionsutskottets vägnar
Berit Andnor
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Berit Andnor (s), Per Bill (m), Margareta Cederfelt (m), Andreas Norlén (m), Stefan Tornberg (c), Yilmaz Kerimo (s), Cecilia Wigström i Göteborg (fp), Helene Petersson i Stockaryd (s), Björn Leivik (m), Billy Gustafsson (s), Ingvar Svensson (kd), Anna Tenje (m), Marianne Berg (v), Phia Andersson (s), Annie Johansson (c), Mikael Johansson (mp) och Tone Tingsgård (s).
Avvikande mening
Berit Andnor (s), Yilmaz Kerimo (s), Helene Petersson i Stockaryd (s), Billy Gustafsson (s), Marianne Berg (v), Phia Andersson (s), Mikael Johansson (mp) och Tone Tingsgård (s) anför:
Vi menar att konstitutionsutskottet i sitt yttrande bör biträda de förslag som finns i motion 2008/09:Fö7.
Från konstitutionell synpunkt finns det flera motiv för detta. Så som anges i motionen ska svensk signalspaning vara rättssäker. Europakonventionens principer ska gälla. En ny parlamentarisk utredning av signalspaningsfrågan ska därför också syfta till att finna lösningar på Europakonventionens principer om bl.a. underrättelseskyldighet, och rätt till skadestånd ska hanteras i detta sammanhang.
En så komplex lagstiftning som med detta förslag kommer att föreligga kring signalspaning, med långtgående konsekvenser för både rättssäkerhet och integritet, som påverkar våra grundlagsskyddade fri- och rättigheter, borde självklart ha beretts genom en parlamentariskt sammansatt offentlig utredning. Ur konstitutionell synvinkel skulle en sådan utredning kunna besvara fundamentala frågor om behov, effektivitet, proportionalitet, rättssäkerhet och integritetsskydd, samtliga frågor som har beröringspunkter med de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna för enskilda. Dessa frågor är i grunden politiska avväganden, med tekniska och juridiska aspekter, inte tvärtom.