Riksdagens revisorers förslag angående riksdagen och försvarsplaneringen

Motion 1982/83:2438 Eric Hägelmark och Kerstin Ekman

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Motion

1982/83:2438

Eric Hägelmark och Kerstin Ekman

Riksdagens revisorers förslag angående riksdagen och försvarsplaneringen
(förs. 1982/83:22)

Riksdagen beslöt 1970 att införa ett nytt planerings- och ekonomisystem
för försvaret, det s. k. FPE-systemet. Det avsågs användas för att leda all
verksamhet inom försvaret, från statsmaktsnivå ned i organisationen till de
enskilda förbanden. Principerna fanns uppdragna i SOU 1969:25, Planering
och programbudgetering inom försvaret (vanligen kallad ”röda boken”).
Systemet byggde på en rullande femårig programplanering. För att
få en överblick framåt infördes en perspektivplanering, ett försök att se
ungefär 15 år framåt i tiden och en analys av vilka olika försvarsutformningar
som är möjliga på så lång sikt. Dessa perspektivplaner bör göras om
ungefär vart femte år. En central roll i dessa var beskrivningar av tänkbara
angreppsanfall mot Sverige. Perspektivplaneringen skulle föregås av ”miljöstudier”.
För avvägningar inom militärt försvar fördelades krigsförbanden
i s. k. avvägningsprogram, som inte följde försvarsgrenarna. För större
vapensystem skulle ”systemplaner” utarbetas och täcka hela den tid vapensystemet
i fråga utvecklades, tillverkades och fanns i tjänst. FPEsystemet
var det första stora planeringssystemet inom den offentliga sektorn.

Riksdagens roll

Vid riksdagsbehandlingen väcktes en motion från folkpartihåll (motion
1970:1261 i första kammaren av Hans Lindblad) där det sades att ”försvarets
planeringssystem kan inte anständigtvis införas utan att riksdagens
plats i systemet anges. En särskild utredning för framtiden är nödvändig.
Eventuellt kan uppdraget ges till den föreslagna nya försvarsutredningen,
som då skulle kunna ta sig an denna fråga sedan den avlämnat sitt betänkande
om den första perspektivplanen.”

Statsutskottet tillstyrkte motionen, och regeringen gav 1970 års försvarsutredning
tilläggsuppdraget att utreda riksdagens roll i det nya systemet,
betänkandet Riksdagen och försvarsplanering (SOU 1972:48). I motionen
hade två vägar för parlamentarisk medverkan angivits, antingen
tidiga parlamentariska försvarsutredningar eller förstärkt utskottsbehandling
för att följa miljöstudier och perspektivplanearbete.

Utredningen, regeringen och det nya försvarsutskottet i riksdagen kom
fram till att riksdagen borde få insyn i planeringen, men att den inte borde
fatta beslut under planeringens gång. Utskottet uttalade (FöU 1972: 23) att
1 Riksdagen 1982/83. 3 sami. Nr 2438—2439

Mot. 1982/83:2438

2

” ett systematiskt parlamentariskt deltagande i försvarsplaneringen,

som innefattar någon form av godkännande men inte ingår i riksdagens
ordinarie beslutsprocess, kan även enligt utskottets mening skapa svårigheter.
Viktiga problem eller planeringsresultat med konsekvenser på lång
sikt bör i stället underställas riksdagen genom proposition. Liksom försvarsutredningen
anser utskottet det vara värdefullt med ett förfarande
som innebär en kvalificerad insyn i försvarsproblematiken men som inte
förutsätter ställningstaganden från riksdagsledamöternas sida. Av de skäl
som utredningen har anfört bör den orienterande insynen ges till riksdagens
utrikes- och försvarsutskott. De har båda till uppgift att före kammarens
ställningstaganden bereda ärenden som på olika sätt har betydelse för
säkerhets- och försvarspolitiken. Utskotten kan ges en ingående belysning
av problemen eftersom tystnadsplikt gäller för ledamöter, suppleanter och
tjänstemän.”

Sådan information har därefter givits från regeringen när denna givit
direktiv till myndigheterna för perspektivplanering (numera uppdelad i två
faser). Myndigheterna i sin tur har givit informationen då de olika faserna i
perspektivplaneringen genomförts. Regeringen har även redovisat sina
anvisningar för programplaneringen - dock endast inför ett nytt försvarsbeslut,
inte vid den årliga rullningen. FPE-systemet infördes ursprungligen
för militärt försvar och civilförsvar. Det tillämpas, i något annorlunda
form, för ekonomiskt försvar, liksom för ”övrigt totalförsvar”, främst
sjukvården i krig.

I riksdagens revisorers föreliggande förslag föreslås två förändringar i
riksdagens roll i FPE-systemet. Dels att riksdagen redan tidigt, helst i
samband med försvarsbeslutet, anger frågor som skall utredas under nästa
planeringsvarv. Dels att riksdagen under planeringens gång tar ställning till
de säkerhetspolitiska grunderna och andra övergripande frågor, i praktiken
så att man fattar beslut om säkerhetspolitikens inriktning redan efter det
att perspektivplaneringens fas 1 genomförts. Ett tredje förslag — som
överensstämmer med den ursprungliga intentionen inför 1982 års försvarsbeslut
— är att försvarskommittén avslutar sitt väsentliga arbete redan ett
år innan försvarsbeslutet och att riksdagens tid för behandlingen av propositionen
utökas. Ett fjärde förslag - som delvis kan sägas ligga utanför det
egentliga FPE-systemet — går ut på att riksdagen bör ges bättre underlag
för beslut med konsekvenser för försvarsindustrin.

Tanken bakom revisorernas förslag är alltså att ge ett större inflytande
för riksdagen på försvarsplaneringen än den insyn som följde genom riksdagsbeslutet
1972.

Hela statsförvaltningen?

Revisorerna tar egentligen inte upp frågan om FPE-systemet utvecklats
annorlunda än som förutsågs 1970 och 1972 och om detta påverkar behovet
av och möjligheterna till parlamentarisk medverkan. Det är dock ganska

Mot. 1982/83:2438

3

lätt att se att synen på planeringen förändrats rätt väsentligt under denna
tid.

I början av 1970-talet var det nog en ganska allmän tanke att långsiktsplaneringen
— ungefär som den försvaret fick pröva — skulle komma att
införas på bred front, kanske inom hela statsförvaltningen. Den statliga
budgetutredningen hade att studera dessa frågor. Att förväntningarna
fanns kan t. ex. ses i konstitutionsutskottets betänkande 1971:50, där det
med anledning av motioner om parlamentarisk medverkan i det statliga
planeringsarbetet uttalades att frågekomplexet ”är av största betydelse för
en levande demokrati”. Utskottet hänvisade till grundlagberedningen och
budgetutredningen.

Det blev dock ingen perspektivplanering på statsmaktsnivå för andra
områden än försvaret. Generellt kan sägas att ambitionerna dämpades
högst avsevärt och att planeringen i huvudsak lades till myndighetsnivå,
och inte heller där så formaliserad som inom försvaret. Finansutskottet
hänvisade 1975/76 till utredningen om översyn av riksdagens arbetsformer
och överlämnade en motion i ämnet till denna. 1976/77 lades förslag med
anledning av budgetutredningens förslag. En motion om utbyggnad av
programbudgeteringen ”med tonvikt på sådana förändringar som underlättar
för riksdagen att göra avvägningar inom och mellan viktiga samhällssektorer”
avslogs med ett principiellt resonemang som är mycket restriktivt
till tanken att riksdagen skall fatta långsiktiga planeringsbeslut (FiU
1977/78:1):

Utskottet är inte övertygat om att riksdagens inflytande över och

påverkan på den statliga verksamhetens inriktning och utformning generellt
sett skulle öka om riksdagens beslut i huvudsak avsåg de långsiktiga
målen för verksamheterna. Sådana beslut blir lätt mycket allmänt hållna
och oprecisa. Om man då ger de verkställande organen full frihet att välja
medel att uppnå de av riksdagen fastställda målen skulle riksdagens inflytande
rentav kunna minska. Det finns, som påtalats i propositionen, uppenbara
svårigheter att följa verksamheternas genomförande och klargöra
i vilken mån angivna mål uppnås. Dessa svårigheter kommer enligt utskottets
mening att vara betydande också i framtiden, även om resultatmätningen
bör kunna utvecklas längre än i dag. Programbudgetering på statsmaktsnivå,
dvs. en utpräglad målstyrning med s. k. mål-medel-hierarkier,
är enligt utskottets mening svår att genomföra i de fall en kvantifiering av
verksamheternas resultat anses erforderlig, speciellt som verksamheterna
oftast och i stor utsträckning främjar olika mål samtidigt. Dessa svårigheter
utgör dock inte samma problem då det gäller det programbudgetarbete
på myndighetsnivå som nu bedrivs. Där sker budgeteringen inte efter en
strikt målstyrning enligt budgetutredningens modell eftersom programindelningen
ofta har en organisatorisk eller funktionell bas och ett visst mått
av resursstyrning har behållits.

Huvudintrycket är alltså en betydande skepsis. Man kan säga att den
också finns inom försvarsplaneringen, även om denna numera kan sägas

Mot. 1982/83:2438

4

vara väl inarbetad. FPE-systemet har blivit ett ledningssystem som används
inom hela organisationen - även om ett antal fackmyndigheter i det
längsta motarbetade att ”programmyndigheterna” skulle få det fulla ekonomiska
ansvaret. Systemet har använts inför de tre senaste femåriga
försvarsbesluten.

För centraliserat

FPE-systemet har inte infriat de mycket höga förväntningarna i början
av 1970-talet men likväl måste sägas att det bidragit till överblick — både
för myndigheter och statsmakterna - och hushållning och effektivitet.

Inom organisationen klagas främst över att FPE-systemet inte givit den
decentralisering av beslut och ökad arbetstillfredsställelse lokalt som skulle
följa av ökad valfrihet att välja medel och metoder. Olika trögheter har
försvårat delegering av ansvar. T. ex. att den ekonomiska handlingsfrihet
som gavs genom FPE motverkats av att bestämmelser i annan ordning
funnits kvar, t. ex. för utbildningsverksamhet, personalhantering och
byggnadsfrågor. Försök pågår i Nedre Norrlands militärområde för att
minska antalet direktiv uppifrån till de lokala myndigheterna. Det är också
uppenbart att statsmakterna i många frågor tillämpat en detaljstyrning som
delvis gått på tvärs mot andan och även bokstaven i FPE-systemet.

Aktörer i spel

En kanske avgörande förändring hänger samman med att man inte
längre tror på det fullt ”rationella” planeringssystem som skisserades i
början av 1970-talet. Tanken var att FPE-systemet skulle utgå från en bild
av omvärlden, av tänkbara hot mot vårt land och av militärtekniken. Mot
denna hotbild skulle man sedan för vald ekonomisk nivå finna en så
effektiv krigsorganisation som möjligt, där varje delkomponent fick en roll
som svarade mot dess verkliga förmåga jämförd med andra alternativ. Det
hela var ett system där mål sattes upp, och där de rationellaste medlen på
varje nivå att nå dessa mål blev styrande för nivån under, i en lång kedja av
mål-medel—mål-medel, i princip från hotbilden mot Sverige ned till den
enskilde soldaten.

Man kan säga att planeringssystemet var starkt naturvetenskapligt och
ekonomiskt inriktat, och tankarna hämtade från de ledningssystem som
utvecklats inom amerikansk företagsekonomi och i Robert McNamaras
system för att söka få politisk kontroll över Pentagon.

Men en stor organisation fungerar inte så rationellt. Olika intressenter
söker tillgodose sina intressen, i en ständig dragkamp, där olika aktörers
makt och påverkansmöjligheter får stor betydelse för slutresultatet.

Organisationsteoretisk forskning har visat detta. Planeringssystem blir
ofta mindre av rationella avgöranden av ”objektiv” naturvetenskaplig art
och mer ett spel mellan berörda intressenter.

Mot. 1982/83:2438

5

I FPE-systemet talas det alltmer om ”dialoger” mellan olika nivåer,
”återkopplingar”. I revisorernas rapport används t.o.m. liknelsen med
en stor kontinuerlig förhandling.

Riksdagen beslöt 1977/78 — i en proposition grundad på betänkade från
försvarsmaktens ledningsutredning — att förstärka ÖB:s roll, bl. a. genom
att en för försvarsmakten gemensam programplan skulle ersätta de tidigare
försvarsgrensvisa programplanerna. ÖB har på olika sätt givits ökade
resurser som ”koncernledare” och därmed har rimligen förmågan till
överblick förbättrats. Men att försvarsplaneringen mer är ett spel mellan
intressenter än en operationsanalys i stor skala står tämligen klart. Det är
symtomatiskt att ”avvägningsprogrammen” — som var det mest centrala i
”röda boken” - praktiskt taget inte förekommer längre. Nu beskrivs
nästan allt i ”huvudprogrammen”, alltså främst försvarsgrenarna.

Från början användes begreppet ”dimensionerande angreppsfall”, vilket
ändrades till ”styrande angreppsfall”. Men kopplingen mellan detta
och den faktiska planeringen har undan för undan lösts upp, och det är
talande att man numera synes vara inne på att låta ”krigsförloppsstudiema”
brytas ut och bli en kontinuerlig studieprocess utanför den egentliga
FPE-verksamheten..

Årlig omprövning

Enligt det ursprungliga förslaget skulle vi få en rullande femårsplanering,
där programplanerna varje år rullades ett år framåt, med lika betydelse
varje gång. Perspektivplanens syfte var att ungefär vart femte år göra en
kontroll om utvecklingen i stort förändrats så att någon väsentlig justering
av inriktningen behövde göras. Men inträffade något påtagligt — t. ex.
starkt ökad eller starkt minskad spänning i världen eller ett tekniskt genombrott
i något avseende - skulle man kunna vidta viktiga förändringar
också vid en årlig rullning, utan samband med perspektivplaneringen. 1970
underströks att de årliga rullningarna därmed vore att betrakta som reella
och att omavvägningar skulle kunna göras.

I praktiken uppfattas inte systemet längre så. I stället är intrycket att de
flesta ser försvarsbesluten som femåriga, medan de därpå följande fyra
”rullningarna” ses som mer formella. En följd av detta är att försvaret inte
har den långsiktighet som FPE förutsatte. Det är bara vid försvarsbeslutstillfället
man har fem års framförhållning, sedan minskar den successivt
med ett år i taget fram till nästa femårsbeslut. Det finns också en klar
tendens att skjuta fler och fler frågor till försvarsbeslutstillfällena, trots att
beslutsunderlag fanns tidigare.

Det här redovisade får betydelse för riksdagens påverkan. Om FPEsystemet
fungerat som ”röda boken” trodde skulle riksdagen ha kommit
ordentligt i underläge. I den kanske utförligaste senare skildringen av FPEsystemet
som det var tänkt sades att ”de stora principiella besluten skall

Mot. 1982/83:2438

6

alltså redan vara fattade när programplaneringen börjar. Arbetet avser
främst att klara ut hur de i annan ordning fattade besluten skall genomföras
och hur de skall samordnas med annan verksamhet.” Det avgörande
beslutet skulle främst vara när regeringen efter perspektivplaneringen ger
direktiv till myndigheterna — och det är alltså ett par år innan riksdagen
fattar försvarsbeslutet. Då finns bara en programplan framtagen, och riksdagen
skulle inte ha någon möjlighet att välja något annat.

Men i praktiken har riksdagen inte ställts så åt sidan — visserligen med
information från regering och myndigheter - så mycket som man kan tro
om man ser till FPE-systemets principer.

Fler bollar i luften

Genom att systemet mer blivit ”förhandling” än matematik förs olika
synpunkter fram också till parlamentariker, helt enkelt därför att olika
aktörer hoppas på stöd därifrån. Genom tendensen att skjuta de flesta
större avgöranden till försvarsbesluten är då ett mycket stort antal bollar i
luften - fler än som rationellt behövs. Men ur riksdagens synvinkel betyder
detta att fler beslut överlämnas till den än om beslut i praktiken fattats
tidigare under planeringen.

Genom att de parlamentariska försvarskommittéerna har fått stor inverkan
på regeringens direktiv för både perspektivplanering (fas 2) och programplaneringen
har de osäkerheter parlamentarikerna känt i olika avseenden
lett till att de önskat belysning av flera alternativ, både i fråga om
totalram och för enskilda lösningar av problem. Det har lett till att programplaneringen
genomförts på olika ekonomiska nivåer - och därmed
har riksdagen en helt annan reell handlingsfrihet än om det. som systemet
förutsatte, bara fanns en genomarbetad programplan.

Den senaste försvarskommittén kan sägas ha haft målsättningen att
studie- och planeringsarbetet skulle belysa ett stort antal ”klotsar” som
man sedan i slutskedet skulle kunna bygga med på olika sätt. Detta ger
därmed stora möjligheter för olika politiska grupper och andra att själva
formulera och bygga upp alternativ.

För myndigheterna innebär detta självfallet mer arbete med att ta fram
underlag. Men detta spelande med flera alternativ är ju samtidigt i linje
med att insikten om att också försvaret självt består av olika aktörer med
olika preferenser.

FPE-systemet formulerades i vad som kan sägas ha varit en övertro på
att allt kan sättas på siffror och data. Då skulle planeringsprocessen med
dess mål-medel få en logik och konsekvens som successivt förde fram
mot en enda lösning, och där alla egentliga avgöranden vore fattade långt
innan riksdagen kom in i bilden.

Ett par planeringsexperter (Nils Andrén och Britta Schwartz) uttryckte
detta redan 1974:

Mot. 1982/83:2438

7

Planering brukar ibland också kritiseras för att vara teknokratisk och
leda till expertvälde. En sådan reaktion har bl. a. föranletts av utnyttjandet
av avancerad kvantitativ metodik, såsom datorbaserade informationssystem,
datorsimuleringar och samhällsekonomiska kostnads-intäktsanalyser.
Här finns reella problem. Den kvantitativa analysen kan dölja förutsättningar
och värderingar så att analysresultatet blir missvisande som beslutsunderlag.
Faktorer som är lätta att kvantifiera kan komma att tillmätas
för stor betydelse jämfört med faktorer och förhållanden som svårligen
eller inte alls låter sig kvantifieras.

De återgav "sjunde lagen” för företagsledning: "Om sofistikerade beräkningar
erfordras för att motivera en åtgärd är den sannolikt felaktig.”

Insikten om detta senare synes nu vara så utbredd att man t. o. m. kan
ställa frågan om inte problemet i försvarsplaneringen nu rent av är det
motsatta, alltså att så många frågor hålls öppna så länge - på politikernas
önskan — att man får klara effektivitetsförluster.

En påtaglig illustration till att det inte gått som planeringssystemet
förutsatte kan tas från senaste försvarsbeslutet. Enligt FPE-systemet skall
"nytänkande” komma genom perspektivplaneringen, särskilt dess fas 1.
Det är då som nya idéer och uppslag skall komma fram och sedan föras
vidare i de fall där uppslaget har livskraft.

Om ”kreativitet”

Som systemet var tänkt — med perspektivplaneringen hos myndigheterna
och inriktad av regeringen — skulle parlamentariker komma i kraftigt
underläge. Men perspektivplaneringens fas 1 gav inte så mycken "kreativitet”.
Försvarsdepartementet har gjort en utvärdering och kommit fram till
att den tänkta kreativiteten inte uppnåtts. Departementet menar att perspektivplaneringen
framöver inte skall utgå från att man vaije gång skall
studera allting, utan att studierna bör koncentreras till vissa speciellt
intressanta frågor. Mycket är så stabilt att man inte behöver belysa det
varje gång.

I 1982 års försvarsbeslut ingick ett antal "nytänkanden”. Ett av dessa
var klart inspirerat av myndigheten, nämligen det ekonomiska försvarets
nya inriktning på mer av "mental beredskap”.

Men i övrigt kan faktiskt sägas att försvarskommittén själv tog initiativ
eller fick impulser från andra håll än genom myndigheternas perspektivplanering.
Den starka betoningen av ökad förmåga att möta överraskande
angrepp och den delvis därmed sammanhängande ökade prioriteringen av
Övre Norrland och Östersjöutloppen kom inte "FPE-vägen”. Remissförfarandet
ledde till ökad vikt vid skyddet mot A- och C-vapen, liksom ökad
uppmärksamhet på hotet från kryssningsrobotar. Frågan om attackförmåga
mot landskommunikationer — främst i norr — kom upp inom kommittén
själv. Och den klara omprioriteringen i fråga om övervakning av

Mot. 1982/83:2438

8

sjöterritoriet i fred och neutralitet - innefattande även ubåtsjakt - kom
inte heller genom perspektivplaneringen.

I ett par fall kan kanske sägas att dessa nytänkanden skulle ha kommit i
perspektivplaneringen om denna legat senare i tiden. Men det visar då att
redan det faktum att perspektivplanens fas 1 är avslutad tre år innan
försvarsbeslutet gör att den inte kan få bli helt styrande. Remissarbetet,
den allmänna debatten och försvarskommittén själv får alltså en betydligt
viktigare roll än man tror om man bara gick strikt på FPE-systemet.

Det som här ovan sagts dels om att planeringssystemet mer än man
tidigare utgick från är ett spel mellan olika intressenter, dels att nytänkande
ofta kommer andra vägar än genom perspektivplaneringen, betyder
att riksdagens informationsmöjligheter och påverkansmöjligheter är större
än de skulle ha varit om FPE-systemet fungerat så ”logiskt-matematiskt”
över hela fältet som dess upphovsmän nog trodde eller hoppades.

Revisorernas bedömningar av riskdagens påverkansmöjligheter synes
inte ha beaktat dessa förändringar. Revisorernas bedömningar hade därför
mer varit på sin plats för tio år sedan, då riksdagen såg ut att bli mer ställd
åt sidan än som sedan faktiskt blivit fallet.

Revisorernas förslag

Vi övergår därmed till att granska de fyra förslagen från revisorerna.

1. Första förslaget är att riksdagen i ökad utsträckning skall ta ställning
till vilka frågor som skall studeras under den kommande femåriga planeringsperioden.
Till en del kan det vara bra. Förslaget innebär att inför ett
försvarsbeslut skall försvarskommittén peka ut frågor som bör tas upp
inför den därpå kommande perioden, alltså inför beslutet fem år senare.
Regeringen bör redovisa dessa frågor för riksdagen, som därmed kan uttala
sig om dem i samband med det närmast liggande försvarsbeslutet.

En del frågor är ganska lätta att utpeka i förväg. T. ex. att ett vapensystem
behöver omsättas omkring 1995 och att framtagning äv ersättaren bör
beslutas vid 1987 års försvarsbeslut. Det är också lätt att se att ytterligare
minskningar i fredsorganisationen bör göras inför 1990-talet. Vissa militärtekniska
utvecklingar kan också med ganska stor säkerhet sägas få stor
betydelse - så t. ex. elektronisk krigföring och motmedel, vilket rätt
drastiskt belystes i Mellanöstern 1982 och delvis i Falklandskonflikten.
Frågan om personalutnyttjande, alltså avväggning mellan det militära försvarets
behov och de civila sektorernas behov av yngre personal, hör
rimligen också till sådant som bör belysas. Livsmedelsförsöijningen i övre
Norrland, särskilt accentuerad vid överraskande anfall, är ett annat exempel,
liksom olika samhällssektorer där utvecklingen leder till ökad sårbarhet.

Det bör alltså vara möjligt att redan i samband med ett försvarsbeslut
peka ut ett antal frågor som bör belysas inför nästa planeringsomgång.

Mot. 1982/83:2438

9

Dels sådana frågor som inte behövde tas upp i det förra beslutet, dels
sådana som i och för sig borde ha tagits upp då men som upptäckts för sent
och därför inte hunnits med.

Men det behöver betonas att ett sådant utpekande av ”frågor” inför
nästa planeringsomgång inte bör bli hårt styrande. Ovan har nämnts ett
antal ”nytänkanden” i 1982 års försvarsbeslut, och med något undantag
kom dessa senare än i perspektivplaneringens fas 1. Det är då knappast
troligt att dessa frågor skulle ha varit med i en inventering redan två år
innan perspektivplaneringens fas 1.

Intrycket av den senaste planeringsomgången är att det är väsentligt att
det finns en öppenhet och kreativitet även efter det att fas 1 är över.
Bejakar man detta är det svårt att tro att ens merparten av viktiga ”nytänkanden”
i ett kommande försvarsbeslut skall finnas upptecknade redan vid
beslutet före.

Man bör alltså ha denna reservation mycket klar för sig när man talar om
vad som bör studeras en kommande period. Likväl finns det skäl för
förslaget, nämligen att redan det faktum att riksdagen uttalar sig om frågor
som bör studeras ju blir ett incitament till att fundera längre framåt i
avvägningsfrågor. Me'n därmed kan sägas att fas 1 i perspektivplaneringen
tonas ner ännu ett stycke, eftersom en del av problemområdena formuleras
redan innan fas 1 börjar, samtidigt som man bör ha ögonen öppna för
sådant som uppmärksammas utomlands eller här hemma också sedan fas 1
är slut.

2. Andra förslaget innebär att riksdagen skall ta ställning till säkerhetspolitiken
i stort redan när perspektivplaneringens fas 1 är genomförd och
när försvarskommitténs första betänkande föreligger. Förslaget är betydligt
mer långtgående än det i förstone kan synas. Tog riksdagen ställning till
de stora principerna redan tre år före nästa försvarsbeslut — och två år
efter det närmast föregående — skulle vi i verkligheten ha fått en annan försvarsperiod.

Det viktiga måste rimligen vara säkerhetspolitikens grunder och principerna
för försvarspolitiken. Fattas ett sådant beslut — t. ex. 1984 - och
detta innebär förändringar i förhållande till 1982 års beslut har vi i verkligheten
fått ett nytt försvarsbeslut. Och då måste man ställa frågan varför det
skall dröja tre år till innan denna nya inriktning får inverkan på programplanerna,
alltså anslag och avvägningar i sak. En sådan tröghet blir mycket
svår att förklara. Här kan erinras om att man vid FPE-systemets införande
tvärtom utgick från att förändringar i avvägningen skulle kunna göras
också vid de årliga rullningarna av programplanerna.

Genomförs den av revisorerna framförda tanken har vi i praktiken fått
de principiella försvarsbesluten förskjutna tre år närmare, vi skulle få 1984
års, 1989 års, 1994 års försvarsbeslut, i stället för som planerat 1987 års,
1992 års och 1997 års.

Detta alltså om riksdagen verkligen fattar beslut om ny inriktning. Och

Mot. 1982/83:2438

10

principiellt är det just i dessa avseenden som nyordningar skall beslutas,
medan programplaneringen sedan blir en följd av nya riktlinjer i stort.

Den skisserade tidsplanen skulle dessutom betyda att remisser på försvarskommitténs
betänkande inte skulle kunna komma in innan regeringen
föreslår riksdagen nya principer för säkerhetspolitiken och säkerhetspolitiken
i stort. Detta måste anses vara en olycklig tidtabell, då intresset för
remissarbetet rimligen blir litet — vem vill lämna in ett remissvar när
riksdagen redan bestämt sig?

Man kan diskutera vid vilken tidpunkt riksdagen bör ta ställning till
säkerhetspolitikens principer i stort, men rimligen måste denna tidpunkt
anses vara det egentliga försvarsbeslutet. Den skisserade lösningen med
två beslut, varav det mer ”praktiskt-ekonomiskt-organisatoriska” först tre
år senare, är inte rimligt. I princip betydde det att vi under tre år av fem
skulle ha en ekonomisk och krigsorganisatorisk inriktning som inte var i
takt med av riksdagen fastställda grundprinciper för säkerhetspolitiken. (I
de fall där de säkerhetspolitiska riktlinjerna är exakt desamma som vid
föregående beslut gör det inget, men utgångspunkten för resonemanget
måste självfallet utgå från de fall där riksdagen verkligen vill åstadkomma
en förändring. Det är ju då som dess beslut får stor betydelse.)

I granskningspromemorian ställs förslaget helt på sin spets. Revisorerna
däremot vill inte föreslå en proposition om säkerhetspolitikens inriktning
redan efter perspektivplaneringens fas 1 utan menar att man den närmaste
planeringsomgången bör nöja sig med en regeringsskrivelse, alltså att ge
riksdagen tillfälle att uttala sig men inte ställer kravet på att den fattar ett
nytt säkerhetspolitiskt beslut.

Motivet som revisorerna anför är dock knappast överlagt, nämligen att
”nästa försvarskommitté ännu inte är tillsatt”. Visserligen har det nu gått
längre tid från 1982 års försvarsbeslut än det hade gått från föregående då
1978 års försvarskommitté tillsattes. Men rimligen finns inga hinder i sak
för nästa kommitté att arbeta efter FPE-systemets tidtabell, särskilt om
perspektivplaneringens fas 1 denna gång inte blir lika omfattande som
hittills.

Förslaget om en regeringsskrivelse efter fas 1 bör kombineras med att
riksdagen begär att nästa försvarskommitté själv kommer med förslag till
tidpunkt och former för riksdagens principiella säkerhetspolitiska ställningstaganden
i framtiden. Frångår man nuvarande ordning kan en rad
alternativ tänkas, och den i promemorian skisserade lösningen har som
ovan nämnts en rad invändningar.

3. Riksdagens tid för att bereda de femåriga försvarsbesluten. I princip
sammanfaller detta förslag med vad som var föresatsen när 1978 års
försvarskommitté tillsattes. Den skulle komma med sitt huvudbetänkande
våren 1981, alltså ett år före 1982 års försvarsbeslut. Därmed skulle tiden
för debatt och riksdagsbehandling bli betydligt längre än tidigare. Dock
angavs i direktiven att kommittén själv, om den så önskade, kunde fa

Mot. 1982/83:2438

fortsätta även efter våren 1981, t. ex. för att granska resultatet av programplaneringen.
Det viktiga var att huvudbetänkandet fanns i tid.

Denna intention kunde inte fullföljas, så riksdagsbeslutet 1980 om att ta
fram underlag för en inhemsk utveckling av ett enhetsflygplan JAS hade en
annan tidtabell, och dessutom bestämde sig kommittén för att i detalj ta
ställning till förändringar i fredsorganisationen (vilket ledde till ”dödspatrullens”
arbete). Och ett slutbetänkande utan förslag i fråga om flygplansfrågan
och fredsorganisationen ansågs sakna två av de mest uppmärksammade
dela/na inför försvarsbeslutet. Därför lämnades ett delbetänkande
våren 1981, medan siutbetänkandet kom i slutet av året.

Det är självfallet inget som hindrar att man inför nästa omgång bestämmer
att huvudbetänkandet skall avlämnas ett år före försvarsbeslutet. Två
väsentliga fördelar vinns då, dels får riksdagen längre tid på sig om försvarspropositionen
kommer samtidigt som budgetpropositionen, dels blir
det möjlighet till ett helt års debatt om huvudbetänkandet.

I promemorian skisseras att en framtida kommitté skulle kunna få fortsätta
även efter huvudbetänkandet, med speciella frågor. I en moderat
reservation anges att detta senare arbete skall avse också säkerhetspolitikens
inriktning, vilket förefaller märkligt. Innan denna är klar bör inget
huvudbetänkande lämnas. Däremot finns skäl att ge möjlighet för kommittén
att i ett slutbetänkande också ange sin syn på myndigheternas programplaneförslag.

Den skisserade lösningen skulle innebära att kommittén mindre ägnade
sig åt detaljer, sägs det i promemorian. Det är inte självklart så. Kommittén
kan välja olika detaljeringsgrad, även vid olika tidpunkter för betänkande.
Den väsentliga påverkan kommittén kan ha på programplaneringen
är rimligen att påverka direktiven för den, och detta bör ske våren före
försvarsbeslutet, oavsett om kommittén fortsätter därefter eller inte.

Vilken detaljeringsgrad den väljer är därför i första hand en funktion av
vad den själv uppfattar som ändamålsenligt. I fråga om både krigsorganisation
och fredsorganisation finns det skäl att man politiskt går ungefär så
långt som i 1982 års försvarsbeslut. Att förändra antalet brigader, flygdivisioner
eller ubåtar har stor betydelse för försvarsmaktens utveckling, och
därför finns skäl att försvarskommittén tar upp dessa frågor, som ju också
nära sammanhänger med vilka ekonomiska ramar som lämnas för programplaneringen.
Slutsatsen i promemorian på denna punkt är därför inte
självklar.

4. Riksdagen bör ges bättre underlag för beslut om konsekvenser för
försvarsindustrin. Dessa förslag har inte direkt med FPE-systemet att
göra. Skälen för förslagen är övertygande, särskilt i fråga om vägningar
mellan fredsorganisation och försvarsindustri. Ges riksdagen ett detaljerat
underlag i fråga om förbandsindragningar medan man inte redovisar vilka
regioner som skulle drabbas om besparingar i stället gjordes på materielsidan
finns uppenbara risker för att riksdagen kan göra felaktiga regionalpo

Mot. 1982/83:2438

12

litiska bedömningar. Riksdagen kan avstå från att dra in ett förband på en
ort utan att då veta att det i stället drabbar en försvarsindustri i en betydligt
mer utsatt ort eller region.

Det finns starka skäl att rangordna försvarsindustrierna med avseende
på det säkerhetspolitiska behovet av dem. Viss utrustning kan över huvud
inte köpas utifrån, av sekretesskäl, och i sådana fall måste vi utveckla och
tillverka materielen i landet även om styckepriset blir högt. Mest typiska
fall är kanske telemotmedel med hög sekretessgrad.

I den andra ändan kan kanske anges handeldvapen, där det finns stora
möjligheter att köpa på världsmarknaden, där det inte finns egentliga
sekretessfrågor och där underhållet inte erbjuder något problem.

Övrig materiel fördelar sig längs en skala mellan dessa tänkta ytterligheter.
Torpeder är ett område där vi har stora fördelar av egen utveckling.
Artilleri kan troligen importeras. Det är ett värde att kunna bygga fartyg
själva, men vi har också import av fartyg, etc.

En gradering av detta slag borde vara möjlig att göra. (Till detta kan
sedan komma andra skäl, som industripolitiska, regionalpolitiska och frågor
om export.) Om en lista redovisats för riksdagen bör sedan förnyade
bedömningar i takt med teknisk utveckling eller andra förändringar också
lämnas till riksdagen.

Däremot är det knappast möjligt att vid tidpunkten för beslut om beställningsbemyndiganden
för ett visst materielslag ange försvarsindustriella
effekter. För i åtskilliga fall måste en upphandlingsomgång först genomföras
för att se hur konkurrenskraftig svensk industri är jämfört med utländsk.
Den föreslagna redovisningen från regeringen till utskottet i konkreta
fall, t. ex. när val mellan svensk eller utländsk leverantör skall göras,
förefaller rimlig.

I fråga om försvarsindustrin kan noteras att årets försvarsproposition
tog upp frågor som aktualiserats av försvarsindustrikommittén.

Hemställan

Med hänvisning till ovanstående hemställs

att riksdagen begär att försvarskommittén inför 1987 års försvarsbeslut
ges i deluppdrag att lägga fram förslag om tidpunkt och
former för riksdagens påverkan på säkerhetspolitikens inriktning
och försvarspolitikens grunder.

Stockholm den 26 maj 1983
ERIC HÄGELMARK (fp)

KERSTIN EKMAN (fp)