Offentlig upphandling

Motion 2003/04:Fi268 av Fredrik Reinfeldt m.fl. (m)

Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av LOU så att det införs ett krav på konkurrensupphandling av all offentlig upphandling exklusive myndighetsutövning i enlighet med vad som anförs i motionen.

2. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av LOU så att det införs en utmaningsrätt för företag i enlighet med vad som anförs i motionen.

3. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av LOU så att det tydliggörs att s.k. kundvalssystem inte omfattas av kravet på offentlig upphandling i enlighet med vad som anförs i motionen.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om åtgärder för ökad konkurrens inom vissa samhällsstrukturer.

5. Riksdagen begär att regeringen lägger fram lagförslag om förbud mot offentlig näringsverksamhet i enlighet med vad som anförs i motionen.

6. Riksdagen begär att regeringen lägger fram lagförslag med regler om konkurrensneutralitet i enlighet med vad som anförs i motionen.

7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att slå ihop Nämnden för offentlig upphandling och Konkurrensverket till en gemensam myndighet under namnet Konkurrens- och upphandlingsverket.

8. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av LOU så att en marknadsskadeavgift införs som en sanktionsmöjlighet i enlighet med vad som anförs i motionen.

9. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av LOU så att det införs talerätt för branschorganisationer i enlighet med vad som anförs i motionen.

10. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av LOU så att skadeståndsmöjligheterna förbättras i enlighet med vad som anges i motionen.

11. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av LOU så att preskriptionstiden förlängs till två år i enlighet med vad som anförs i motionen.

12. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av reglerna beträffande prövningstillstånd i enlighet med vad som anförs i motionen.

13. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag med anledning av vad som anförs i motionen om avknoppning.

14. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av 6 kap. 2 § LOU i enlighet med vad som anförs i motionen.

15. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om att LOU kompletteras med en regel om avbrytande av upphandling i enlighet med vad som anförs i motionen.

16. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om avknoppning inom offentlig verksamhet i enlighet med vad som anförs i motionen.

17. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag innebärande att arbetsmarknadspolitiska, sociala och miljömässiga krav på olika företags verksamhet regleras i särskild lagstiftning i enlighet med vad som anförs i motionen.

Bakgrund

Förslagen i regeringens tidigare proposition om offentlig upphandling visade tydligt att regeringen inte tar frågan om effektiv offentlig upphandling på allvar. Att frågan är av stor betydelse framgår inte minst av det faktum att den totala upphandlingsvolymen uppgår till omkring 400 miljarder kronor per år. Det motsvarar närmare en fjärdedel av Sveriges BNP. Av dessa upphandlingar utgör halva volymen tjänster, en fjärdedel bygg- och anläggningsarbeten och en femtedel varor. Merparten av alla upphandlingar som görs av regering, riksdag, statliga myndigheter, kommuner och landsting och offentligt ägda företag regleras sedan 1994 i lagen om offentlig upphandling (LOU).

Nämnden för offentlig upphandling har i en utredning visat att skärpta regler för offentlig upphandling och förbättrade sanktionsmöjligheter mot dem som bryter mot lagen kan spara över 20 miljarder skattekronor per år. Dessutom bidrar en väl fungerande offentlig upphandling till att skapa ett bättre näringsklimat. Det är allvarligt att regeringen under flera år avstått från att vidta åtgärder. När regeringen sedan lägger förslag i form av en proposition om offentlig upphandling riskerar flera av förslagen leda till ökade offentliga uppgifter.

Vidare är det mycket negativt att Regeringskansliet vid upprepade tillfällen självt har brutit mot lagen om offentlig upphandling och därmed skickat ut felaktiga signaler till dem som har att följa LOU.

Med tanke på kommunernas ekonomiska utveckling med stigande underskott och varsel om kommande skattehöjningar är det av vikt att skattemedel används på ett så effektivt sätt som möjligt genom till exempel en väl fungerande konkurrensupphandling, där både kommunala verksamheter och privata entreprenörer deltar på lika villkor.

En effektivisering och bättre användande av offentlig upphandling skapar också bättre förutsättningar för små och medelstora företag. Med fler arbetsgivare att välja emellan så skapas även bättre förutsättningar för anställda som i dag enbart är hänvisade till offentliga arbetsgivare.

Vår kritik

Vi ansåg vid behandlingen av propositionen om offentlig upphandling att den brast i konsekvensanalys eftersom flera av förslagen riskerade få omfattande inverkan på små och medelstora företag. Trots att regeringen medgav att delar av förslagen leder till ökade krav för leverantörerna gjordes inte någon konsekvensanalys.

Regeringen lade heller inte fram något förslag om att tillsynsmöjligheterna skulle förbättras trots att Riksdagens revisorer granskat verksamheten och i rapporten om offentlig upphandling betonat tillsynsfunktionens betydelse för offentlig upphandling.

Vi konstaterade också tillsammans med flera av remissinstanserna att krångliga regelkonstruktioner i förslaget drabbar företagen. Samtidigt redovisade regeringen att den avsåg att återkomma med förslag om att göra det möjligt för upphandlande enheter att direktupphandla vid köp mellan kommun och kommunalt ägt företag, samt förslag om att kunna utesluta vinstdrivande företag från att lämna anbud vid vissa upphandlingar. Propositionens förslag om ökad direktupphandling riskerar att drabba småföretagen genom att de faktiska möjligheterna till direktupphandling ökar.

Vi ansåg dessutom att riksdagen inte kunde ta ställning till flertalet av förslagen i propositionen. Dessa borde i stället ha avslagits i avvaktan på ett eventuellt nytt förslag som åtföljs av en konsekvensanalys.

Riksdagen beslutade vid behandlingen av propositionen i huvudsak i överensstämmelse med regeringens förslag. Men ansåg bl.a. att det ska göras en förnyad prövning av NOU:s ställning med inriktning bl.a. på att ta vara på de fördelar som kan finnas med en kontroll- och tillsynsfunktion via en förvaltningsmyndighet och utvecklingsfunktioner i andra eventuella former. I ett tillkännagivande till regeringen framfördes även att det ska vara möjligt att ta sådana sociala och arbetsmarknadspolitiska hänsyn som står i överensstämmelse med EG-fördragets bestämmelser vid tilldelningen av ett upphandlingskontrakt och att detta måste framgå av direktiven. Riksdagen avvisade regeringens förslag om att direktupphandling skulle medges när upphandlingens värde understiger fem prisbasbelopp.

Nödvändiga åtgärder

Vi anser att mycket finns att göra inom området offentlig upphandling för att bättre ta vara på skattebetalarnas pengar samtidigt som företagande och alternativa driftformer ges ökat utrymme till nytta för medborgare, företag och anställda.

De åtgärder vi efterlyser är bl.a. åtgärder för ökad konkurrensupphandling genom att LOU kompletteras med krav på att all verksamhet där förutsättningar finns skall konkurrensupphandlas. Det betyder att all verksamhet som inte är myndighetsutövning eller finansieras via olika pengsystem, där konkurrensmomentet är inbyggt i det individuella valet av en tjänst, skall upphandlas i konkurrens. Detta innebär att LOU kommer att gälla även vid inköp från egenregiverksamhet. LOU bör vidare kompletteras med ett krav på att avbrytande av en upphandling endast kan godtas om det är strikt affärsmässigt motiverat.

Vi anser att en lagstadgad utmaningsrätt skall införas i avvaktan på att regler införs om att all verksamhet konkurrensupphandlas. Den offentliga sektorn skall vara skyldig att upphandla verksamhet exklusive myndighetsupphandling när en företagare så begär. Enskilda och företag ges på detta sätt en möjlighet att utmana den offentliga sektorns verksamhet.

Mot bakgrund av att det råder oklarhet om hur LOU skall tolkas när det gäller kundvalssystem, där den offentliga subventionen av en viss verksamhet sker genom att medborgarna själva får välja t.ex. skola eller barnomsorg och sedan får den finansierad av kommunen med ett fast belopp, föreslår vi att regeringen ges i uppdrag att återkomma med förslag till ändring av LOU så att det tydliggörs att s.k. kundvalssystem inte omfattas av kravet på offentlig upphandling.

Vi anser att Nämnden för offentlig upphandling (NOU) och Konkurrensverket bör slås samman till en ny myndighet: Konkurrens- och upphandlingsverket. Det råder en bred enighet om behovet av en effektiv statlig tillsyn över offentlig upphandling. Samtidigt är det uppenbart att nuvarande ordning inte är tillfredsställande. Ett samgående mellan NOU och Konkurrensverket visar klart och entydigt att lagen om offentlig upphandling i första hand är en fråga om konkurrenslagstiftning. Med hänsyn till ärendena och de frågor som skall handläggas är det nödvändigt att verksamheten ges ett stort mått av självständighet.

LOU framstår i stora delar som tandlös. Nuvarande ordning innebär att en upphandlande enhet kan bryta mot reglerna hur många gånger som helst utan att drabbas av sanktioner. Vi anser att sanktioner i form av en marknadsskadeavgift måste införas för att förbättra tillsynsfunktionen. Det nya Konkurrens- och upphandlingsverket skall även ges möjlighet till talerätt i så kallade överprövningsmål. I avvaktan på sammanslagningen mellan NOU och Konkurrensverket skall denna rätt ges NOU. Riksdagen bör ge regeringen tillkänna att branschorganisationer såväl som enskilda leverantörer skall ha talerätt i upphandlingsmål för att ge bättre styrkebalans mellan upphandlande enheter och leverantörer. De senare saknar ofta de resurser och den kompetens som krävs för att ta tillvara sina rättigheter.

Vi anser att arbetsmarknadspolitiska, sociala och miljömässiga krav på olika företags verksamhet bör regleras i särskild lagstiftning och inte genom från fall till fall definierade krav i samband med offentlig upphandling. Denna ordning innebär fasta politiska spelregler för samtliga företag, oavsett om de deltar i offentlig upphandling eller ej, samt att onödiga fördyringar undviks. Erfarenheterna är att upphandlande enheter ställer omfattande och i sammanhanget irrelevanta krav vid anbudsförfrågningar. Detta leder till krångel och ökade kostnader för i synnerhet de små företagen som deltar i upphandlingen.

Förslaget i regeringens proposition om offentlig upphandling som också blev riksdagens beslut att preciseringen ”synnerliga skäl” i 6 kap. 2 § LOU skulle strykas öppnar upp för mer misstolkning och missbruk. Den tidigare lydelsen av 6 kap. 2 § LOU skall även fortsättningsvis gälla.

Vi anser att nuvarande upphandlingsregler kan förhindra en ökad konkurrens genom att försvåra avknoppningar inom t.ex. utbildnings-, social- samt hälso- och sjukvårdsområdena. Avknoppning ökar konkurrensen genom att marknadsstrukturerna förändras med hjälp av fler alternativ. Att göra vissa avsteg från reglerna i dessa sammanhang kan enligt vår mening vara affärsmässigt och borde i de flesta fall inte ha någon negativ effekt på handeln mellan EG:s medlemsstater. Denna typ av tjänster bör därför kunna undantas från LOU:s regler om tröskelvärden. Vi föreslår att riksdagen tillkännager för regeringen att avknoppande offentliga enheter inom de områden där konkurrensen i dag är begränsad undantas från konkurrensupphandling under en tid av högst tre år.

Regeringens företrädare har i tidigare sammanhang uttalat sig mot att vinstdrivande verksamheter skulle tillåtas etablera ytterligare verksamhet i form av bl.a. drift av sjukhus. Upphandlingskommittén föreslog bland annat att man skall kunna utesluta vinstdrivande verksamheter inom hälso- och sjukvård samt socialtjänst från att delta i upphandlingar. Det skulle enligt vår mening leda till minskad konkurrens, merkostnader för skattebetalarna och ett försämrat företagsklimat. Vi anser att det är av yttersta vikt att offentlig upphandling sker på konkurrensneutrala villkor och att inga skattesubventioner förekommer. Det finns många exempel på hur kommuner gynnar den egna verksamheten genom skattesubventionering och underprissättning, något som kraftigt motverkar framväxten av konkurrerande alternativ och därmed möjligheten till effektivare resursanvändning. Av den anledningen bör förbud mot offentlig näringsverksamhet införas. Därför bör en lag om konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning införas med krav på att offentlig näringsverksamhet skall redovisas skild från annan verksamhet samt att det i LOU införs en regel som gör offentlig näringsverksamhet olaglig om den inte beslutas formellt av staten, kommun eller landsting.

Upphandlingskommittén föreslog i ett delbetänkande att möjligheterna för en förfördelad leverantör att erhålla skadestånd borde förbättras. Vidare föreslog kommittén att preskriptionstiden skulle förlängas från ett till två år från det att avtal slöts eller upphandlingsärendet slutförs på annat sätt. Vi stöder Upphandlingskommitténs förslag på dessa punkter.

Tyvärr biföll riksdagen regeringens förslag om prövningstillstånd för att kammarrätten skall pröva överklagande av länsrättens beslut i ärenden som propositionen om offentlig upphandling behandlar. Vi anser att denna lagregel innebär en onödig inskränkning i rätten till överprövning. Riksdagen bör därför ge regeringen i uppdrag att återkomma med förslag i denna del.

Det stora problemet med offentlig sektor är inte att det är för mycket konkurrens och för många alternativ. Inte heller är det ett problem att det är för många företag som i olika former erbjuder verksamhet. Problemet är att kvalitén inte är tillräckligt bra och att kostnaderna är för höga i förhållande till det utfall vi ser inom offentlig sektor. En väl fungerande konkurrens mellan olika verksamheter i olika driftformer skulle ge de förutsättningar som behövs för bättre resultat inom offentlig sektor.

Stockholm den 7 oktober 2003
Fredrik Reinfeldt (m)
Gunnar Axén (m)	Tomas Högström (m)
Cecilia Widegren (m)	Ulf Sjösten (m)
Lennart Hedquist (m)	Anne-Marie Pålsson (m)