Motioner i Andra Kammaren, N:o 214

Motion 1896:214 Andra kammaren

Motioner i Andra Kammaren, N:o 214.

1

N:o 214.

Af herr E. WftYFillsky m. fl., med förslag till ändrad lydelse
af åtskilliga §§ i regeringsformen och riksdagsordningen.

Den ökade värnpligt och de rustningsbördor den svenska nationen
nyligen underkastat sig för sin sjelfständighet och neutralitet synas
mången, ej utan skäl, medföra ökade faror för framtiden, ökad
militärmagt föranleder lätt till begär efter ökadt inflytande utom våra
gränser, och ett sådant begär, uppvuxet ur föreställningen om förmåga
att göra sig gällande och närdt af omständigheter, som gynna främmande
magters bemödanden att för sina planer taga i anspråk en af
den svenska representationen uteslutande för rikets försvar och neutralitetens
upprätthållande beslutad förstärkning af landets militära
krafter, kan lätt leda till äfventyrligheter.

Så mycket angelägnare är det då, att grundlagen för att motväga
denna ökade fara erbjuder konstitutionelt skydd mot vådan af
öfverilade åtgärder i detta afseende.

1809 års lagstiftare hafva genom konstitutionsutskottets yttrande
vid samma års riksdag i dess memorial med förslag till regeringsform
fastslagit några grunder, som äro väl värda att taga vara på. UtBkottet
säger:

»Magten att styra tillkommer, efter utskottets förslag, odelad
konungen. Men hans beslut kunna icke förhastadt fattas, icke bestämmas
efter ensidiga underrättelser och råd af dolda personer utan ansvarighet.
Han måste i alla mål låta sig upplysas af ett offentligt
statsråd, hvars ledamöter, stälde under ansvarighet icke blott för deras
yttrade rådslag, utan äfven för deras tystnad, då de bort råda, måste
sjelfva sorgfälligt söka upplysningar, för att bevara sitt lif, sin välfärd
Bill. till Riksd. Prof. 1896. 1 Samt. 2 Afd. 2 Band. 42 Haft. (Näs 214217). 1

2

Motioner i Andra Kammaren, N:o 214.

och sin heder. På detta sätt och genom de öfriga medel, som äro
föreskrifna i afseende på ärendernas beredande, bör konungen icke i
något fall kunna missledas, bör allmänna rösten icke kunna hindras att
genom något organ tränga fram till honom.»

Denna grundsats följde också utskottet troget vid affattande
af förslag till bestämmelser, som röra inrikes ärenden (utom s. k.
kommandomål).

Deremot föreslog utskottet, alldeles omotiveradt, och godkände
ständerna två mycket väsentliga afvikelser från denna grundsats, nemligen
beträffande ministeriella mål, eller ärenden, som angå rikets förhållande
till främmande magter, och kommandomål, hvilka undantogos
från föredragning och afgörande i statsrådet.

I dessa hänseenden blefvo de konstitutionella säkerhetsåtgärderna
inskränkta till det minsta tänkbara.

Sålunda blef det stadgadt (regeringsformens §§ 7 och 8), att
hvarje, äfven det obetydligaste inrikes ärende skall »inför konungen i
statsrådet föredragas och der afgöras», hvarvid skola vara tillstädes
minst fyra statsråd och vid behandlingen af mål af synnerlig vigt och
omfattning statsrådet samtliga ledamöter, der de ej ega laga förfall,
under det att det blef konungen medgifvet att i frågor om afhandlingar
och förbund och alla andra ärenden, som angå rikets förhållande
till främmande magter (regeringsformens §§ 11, 12 och 32), undantagandes
beslut om krig och fred, fatta beslut i närvaro af blott
utrikesministern och en annan statsrådsledamot samt i kommandomål
(regeringsformens § 15) i närvaro af blott en enda rådgifvare.

Bondeståndets ledamöter i konstitutionsutskottet hade förenat sig
om att yrka ett tillägg till regeringsformens § 13, att, om statsrådets
ledamöter enhälligt afstyrkte ett af konungen tillämnadt anfallskrig,
borde konungen vara förbunden att å statsrådets mening göra afseende.

Sedan utskottet framlagt förslaget till regeringsform, förenade
sig borgareståndet om den anmärkningen, att i § 12 kunde tilläggas,
att »statssekreteraren för handels- och finansärenden bör af konungen
tillkallas i frågor, angående traktater med utländska magter, hvari
svenska handelsintresset inlöper».

Men härvid stannade det också.

Med anledning af Sveriges ifrågasatta inblandning i krimkriget
föreslog 18561858 års Riksdags konstitutionsutskott en ändring af
regeringsformens § 12.

Utskottet ansåg sig böra fästa rikets ständers uppmärksamhet

Motioner i Andra Kammaren, N:o 214.

3

på de brister, som det »ej kunnat undgå att anmärka» i afseende på
»de former, under hvilka våra förhållanden till främmande magter, enligt
regeringsformen, skola bestämmas».

Utskottet säger härom:

»Betraktar man arten och vigten af de tillfällen, då den vid
konungens beslut bundna ansvarigheten ansetts böra utsträckas till ett
större antal af statsrådets ledamöter, eller med andra ord, då inhetntandet
af deras mening och råd af grundlagen blifvet antaget såsom
för konungen önskvärdt och nödigt, kan man väl möjligen ur äldre
förhållanden förklara, men ej finna med grundlagens anda förenligt,
eller med dess öfriga stadganden följdrigtigt sammanhängande, att
konungen enligt 12 § regeringsformen eger att i afhandlingar och förbund
med främmande magter ingå, sedan han deröfver hört endast
statsministern för utrikes ärenden och någon annan tillkallad statsrådsledamot.
Om det nemligen å ena sidan visserligen kan inträffa, att
konungen finner nyttigt att ingå i afhandling med eu utländsk stat,
äfven angående en eller annan fråga af underordnad vigt, lärer väl
icke förnekas, att så väl afhandling som förbund med en främmande
magt kan vara bestämmande för étt lands icke blott yttre, utan äfven
till någon del för dess inre förhållanden under en lång följd af år,
och således blifva vida mer ingripande i dess öden än till och med
ett krig, att icke jemföra detsamma med t. ex. en mindre väsentlig
förändring af en redan gällande författning, för hvilkens vidtagande
likväl erfordras, att statsrådets samtliga ledamöter, der de icke laga
förfall ega, skola vara tillstädes.

Utan att i ringaste mån underkänna vigten och värdet af konungens
rätt att allena besluta i dylika frågor, kan man likväl ej förbise,
att nyare tiders lättare och lifligare förbindelser folken emellan
gjort deras känsla af sin inbördes ställning till hvarandra klarare och
att således exempelvis ett förbund till gemensamt försvar, uppgjordt i
strid med denna känsla, skulle kunna medföra oberäkneliga vådor och
förvecklingar.

I sådana fall, om någonsin, är det af vigt, att konungens beslut
grundar sig på en mångsidig öfverläggning samt mogna och fosterländska
rådslag. Det må väl ock dragas i tvifvel, huruvida statsministern
för utrikes ärenden, hvilken tilläfventyrs under ett mångårigt
vistande i främmande länder förvärfvat de utmärkta egenskaper, som
upphöjt honom till sin vigtiga befattning, alltid kan vara med de inom
landet rådande känslor och föreställningssätt så förtrogen, att han
derigenom borde företrädesvis anses lämplig att i ämnen af sådan be -

4

Motioner i Andra Kammaren, N:o 214.

skaffenhet gifva konungen råd, med biträde endast af en statsrådsledamot,
hos hvilken åter, under de ministeriella målens nuvarande
behandlingssätt, en mera omfattande kännedom af dessa icke torde med
full befogenhet kunna förutsättas».

Utskottet föreslog derför följande förändrade lydelse af regeringsformens
§ 12:

Konungen eger att sluta afliandlingar och förbund med främmande
magt er, sedan lian, enligt föregående 8:e §, deröfver hört statsrådets samtliga
ledamöter.

Detta ändringsförslag liksom ett liknande vid 18591860 års
riksdag förkastades af adeln och presterna.

Härpå följde under det nya statsskicket eu rad af förslag om
större eller mindre förändringar i grundlagens föreskrifter rörande behandlingen
af dessa ärenden. Der de syftade åt samma håll som
konstitutionsutskottets 18561858 eller gingo längre än detta, hafva
de af Första Kammaren förkastats, tills år 1885, då, efter det att Andra
Kammaren 1884 bifallit ett förslag om en fullständig reform, ett från
1883 hvilande förslag till en betydelselös ändring blef äfven af Första
Kammaren antaget.

Denna ändring bestod deri, att ministeriella mål, frågor om afhandlingar
och förbund samt utnämnande af sändebud och tjenstemän
vid beskickningarna skola afgöras i närvaro af tre rådgifvare, bland
dem statsministern; samt att det uttryckligen föreskrefs, dels att det
tillkommer ministern för utrikes ärendena att »bereda» (ej blott »anmäla
och föredraga») detta slags mål, dels att alla meddelanden till främmande
magt eller sändebuden i utlandet skola ske genom utrikesministern.

Bestämmelsen, att beredningen af de ministeriella målen får ske
»på det sätt, konungen synes tjenligast», fick emellertid qvarstå orubbad.

Längre har man ännu ej hunnit på denna reformernas väg.

Dessa svaga garantier för en grundlig och omsorgsfull behandling
af de så vigtiga utrikes ärendena, hvilka ofta djupt ingripa äfven
i landets inre förhållanden, stå i bjert motsats till de konstitutionella
säkerhetsåtgärderna beträffande de inre angelägenheterna. Intet inrikes
ärende, om aldrig så obetydligt, kan afgöras, utan i statsrådet, hvarvid
minst fyra af dess medlemmar skola vara tillstädes. Och två gånger
har Riksdagen afslagit Kongl. Maj:ts förslag att i detta afseende rubba
en af de hufvudprinciper, hvarpå vår statsförfattning är byggd. Riksdagen
har 1868 och 1885 förkastat propositioner om öfverlemnande åt
departementschef att afgöra vissa mindre betydande ärenden.

5

Motioner i Andra Kammaren, N:o 214.

År det då förenligt med anspråken på ett ytterst omsorgsfullt
tillvaratagande af rikets bästa vid dess till följderna oöfverskådliga
aftal med främmande magter, att dessa angelägenheter ej blott undanryckas
inflytandet af nationens och dess representanters åsigter och
önskningar, utan äfven att garantierna i dessa hänseenden få vara betydligt
mindre, än när det gäller intressen inom ett mycket begränsadt
område i den inre politiken, intressen, öfver hvilka vi alltid sjelfva
förfoga?

Bristen på trygghet för en sakkunnig och klok behandling af de
ministeriella målen skulle emellertid vara mindre betänklig, så vida det
ej flera gånger och med ödesdigra följder visat sig, att ett grundlagsstridig!
missbruk af bestämmelsen i §§ 11, 12 och 32 regeringsformen
eger rum. Ministern fattar beslut och vidtager åtgärder antingen på
egen hand eller efter något samtal med konungen, åtgärder, hvarom,
enligt grundlagens föreskrifter det endast tillkommer konungen i den
ministeriella konseljen att bestämma. Konstitutionsutskottets memorialer
och kända diplomatiska handlingar lemna härpå tydliga bevis.

Att ega sanna konstitutionella garantier för behandlingen af de
diplomatiska angelägenheterna är en lifsfråga, i synnerhet för ett
litet folk.

Nationerna skola en gång hafva sin utrikes lika väl som sin
inrikes politik, sjelfva bära ansvaret för bådadera. Det diplomatiska
talet om »hemlighet», »snabbhet» och »enhet» är endast egnadt att
vilseleda omdömet hos de oinvigda.

Hvartill sådant leder visar bäst de diplomatiska förhandlingarna
1863 med Danmark om en allianstraktat, just som dansk-tyska kriget
stod för dörren, underhandlingar, hvilka icke förr än man var färdig
att skrida till det formliga afslutandet af denna traktat och långt efter
det redan i all hemlighet enighet om innehållet uppnåtts med den
danska regeringen, bragtes inför svenskt-norskt statsråd.

Hvilka förödmjukelser hade det ej sparat landet och konungen,
om det diplomatiska hemlighetsmakeriet varit uteslutet!

Lika vigtigt som det är att alla regeringsärenden, som angå
rikets förhållande till främmande magter, blifva underkastade samma
konstitutionella behandling, som andra regeringsärenden, och att protokollen
underkastas konstitutionsutskottets granskning, lika angeläget
är det att i samband härmed afhandlingar och förbund med främmande
magter, innan de träda i kraft, erhålla Riksdagens godkännande.

6 Motioner i Andra Kammaren, N:o 214.

Den mellaufolkliga samfärdseln växer oupphörligt, och arterna
af de folkrättsliga aftalen mångfaldigas.

Skall då regeringsformens § 12 tolkas så som hittills skett, att
Konungen utan Riksdagens hörande och samtycke eger att ingå i afhandlingar
och förbund med främmande magter, hvilka hvar på sitt
sätt begränsa den nationella handlingsfriheten, så kommer i betänklig
grad folkrepresentationens konstitutionella rätt att på denna väg inskränkas
och kringskäras.

Erfarenheten har visat att så skett.

På denna väg skulle Riksdagens grundlagsenliga beskattningsoch
lagstiftningsmagt i det närmaste kunna utplånas.

Vi erinra om de franska traktaternas och 1865 års tulltaxas tillkomst,
de förra tillkomna i strid mot Riksdagens uttalade åsigt, den
senare utfärdad utan Riksdagens hörande.

Visserligen skulle ständerna, nära ett år efter det dessa traktater
mellan Konungen af Sverige och det franska kejsardömet utan folkrepiesentationens
samtycke ingåtts, kuDnat vägra sitt erkännande
men hvartill skulle det väl hafva tjenat? Svenska folkets rätt att sig
beskatta var här tillintetgjord. »

Härom yttrade f. d. statsrådet Carl Göran Mörner: »Vi trodde
rättigheten att förordna om tullbeskattningen vara en helig rättighet
för rikets ständer, hvari rubbning eller inskränkning icke kunde dem
genom förbund med någon annan magt lagligen påtvingas.»

Men icke endast nationens rätt att genom sina ombud sig sjelf
beskatta utan också dess rätt att gemensamt med konungen stifta, ändra,
upphäfva och förklara lag hotas härmed. Kongl. Maj:t kan ingå traktat
med främmande magt, exempelvis om förbrytares utlemnande, och
genom sin traktatsrätt förmena sig ega befogenhet att utesluta Riksdagen
från allt inflytande dervid.

Och för nationen så vigtiga beslut och åtgärder som dessa traktater
fattas ej ens i statsrådet föregås ej af en sådan utredning,
som är stadgad för alla inrikes ärenden, huru obetydliga de må vara!

Bäst torde det hos oss rådande systemet i detta hänseende belysas
genom en jemförelse med andra länders konstitutionella bestämmelser
i fråga.

Den tyska förbundsförfattning en af den 16 april 1871 föreskrifver
i art. 11, att fördragen med främmande stater, så långt de hafva afseende
på sådana ärenden, hvilka enligt § 4, höra till rikslagsstiftningen,
måste för f att kunna afslutas ega förbundsrådets instämmande och för
att vinna giltighet riksdagens bifall.

7

Motioner i Andra Kammaren, N:o 214.

Bland de ärenden, som höra till rikslagsstiftningen och i art. 4
anföras i elfva punkter, märkas:

tull- och handelslagstiftning;

organisation af den tyska skeppsfarten;

dess flagga till sjös; och

anordning af gemensam konsulatrepresentation.

Häremot står hvad vi nyss förut påpekat rörande de svenskfranska
handels- och sjöfartstraktaterna i bjert motsats.

Öfver flaggan, vår nationella symbol, har hos oss Kongl. Maj:t
tillmätt sig rätt att förfoga; och den svenska konsulatförordningen är
utfärdad på administrativ väg.

Förenta Staternas förbundsförfattning af 1787, art. II, sektion 2,
lemnar presidenten magt endast med senatens råd och bifall att ingå
fördrag, förutsatt att två tredjedelar af de närvarande senatorerna instämma
i förslaget; och han skall föreslå och med senatens råd och
bifall utnämna ambassadörer, andra ministrar och konsuler.

Schweiziska förbundsför/attningen af den 29 maj 1874 stadgar i
art. 85 bland de ämnen, som falla inom båda Rådens (nationalrådet
[Andra Kammaren] och ständerrådet [kantonernas råd]) verksamhetskrets,
i punkt 5:

»Förbund och fördrag med utlandet.»

Den franska konst, lagen af den 16 juli 1875 upptager fredsfördrag,
statsfinansiella fördrag m. fl. såsom sådana, hvilka ej blifva
definitiva utan att beslutas af båda kamrarna.

Österrike-Ungerns lag beträffande för den österrikiska monarkiens
alla länder gemensamma angelägenheter och sättet för deras handläggning,
af den 12 december 1876, upptager i sin 1 § såsom för Österrike och
Ungern gemensamma angelägenheter de utländska ärendena, inberäknadt
den diplomatiska och kommersiella representationen inför utlandet
liksom de beträffande internationella aftal till äfventyra nödvändiga dispositionerna,
med förbehåll likvisst af de båda rikshälfternas representationsförsamlingars
(riksrådets och den ungerska riksdagens) samtycke.

Den italienska grundlagen af den 4 mars 1848 gifver i art. 5
konungen rätt att sluta alla slags fördrag; men traktater, som medföra
finansielt ansvar eller gälla förändring af statens territorium, blifva
effektiva först sedan de erhållit representationens samtycke.

Den holländska reviderade grundlagen af 1887 bestämmer likaledes
i art. 59, att traktater rörande förändring i statens territorium, eller
hvilka gent emot en annan stat förpligta Holland, eller som ingripa i
de rättsbestämmelser, Bom faststälts af den lagstiftande magten, eller

8

Motioner i Andra Kammaren, N:o 214.

som grundlagen åt denna uppdragit att fastställa, ej kunna ratificeras,
förr än generalstaterna godkänt desamma. Om i några politiska traktater
(fredsslut, off- och defensivallianser, garantitraktater) bestämmelser
förekomma af förenäranda slag, måste hela traktaten underställas generalstaterna.

Belgiens grundlag af 1831, art. 68, föreskrifver, att handelsfördrag
eller sådana traktater, som kunna betunga staten eller individuelt förpligta
belgierne, ej hafva bindande kraft, förr än kamrarnas bifall erhållits.
Ingen förändring i territoriet kan eg a rum utan på grund af
en lag. I intet fall kunna hemliga artiklar i en traktat inkräkta på de
offentliga bestämmelserna.

Rumäniens konstitution af den 30 juni (12 juli) 1866, art. 93, stadgar,
att statschefen sluter handels-, sjöfarts- och andra fördrag af samma
natur; men för att de skola få bindande kraft, måste de förut underställas
lagstiftande magten.

Märkliga äro Portugals och Spaniens grundlagar.

Den portugisiska tilläggsakten af den 5 juli 1855 till den konstitutionella
kartan af den 29 april 1826 ändrar den senares art 75, §§ 8
och 14, derhän att: hvarje traktat, konkordat, konvention, som regeringen
ingår med en främmande magt, skall före ratifikationen underställas
cortes godkännande i hemligt sammanträde. Genom lagen af den
2 maj 1882 är stadgadt att ärendet behandlas i offentligt sammanträde;
dock att hvardera kammaren eger att besluta hemligt sammanträde.

Spanska konstitutionen af den 30 juni 1876 § 55 lyder:

»Konungen måste vara auktoriserad genom särskild lag, för att
afhända, öfverlåta eller förändra hvilken som helst del af det spanska
området;

för att införlifva hvilket som helst område med det spanska;

för att bevilja utländska trupper inmarsch i konungariket;

för att ratificera traktater angående offensiv allians, särskilda handelstraktater,
traktater om subsidier till utländsk magt och alla dem, som
kunna lägga band på spanjorerna såsom nation.

I intet fall kunna hemliga stadganden i en traktat upphäfva allmän
lag.»

Norges grundlag föreskrifver i § 75:

»Det tillkommer stortinget-- --

g. åt lade sig meddele de Förbund og Tractater, Kongen, paa Statens
Vegne, har indgaaet med fremmede Magter, med Undtagelse av hemmelige
Artikler, som dog ei maa stride mod de offentlige.»

Motioner i Andra Kammaren, N:o 214.

9

Till hvilka ödesdigra följder utrikesministerstyret för öfrigt kan
leda, derpå hafva vi flera betecknande exempel. Ett färskt prof, hvarvid
visserligen icke statens välfärd sattes på spel, men i stället en enskild
svensk mans egendom uppoffrades, under omständigheter, som voro i
högsta grad nedsättande för Sveriges anseende, erbjuder uppgörelsen
i den s. k. svensk-spanska spritfrågan.

Sedan Kongl. Maj:t utan Riksdagens medverkan den 3 juni 1887
ingått aftal om skiljedom i uppkommande tvister med Spanien, rörande
tolkningen eller verkställandet af eller beträffande följderna af hvilken
som helst förändring af den genom konventionen den 18 januarisamma
år förlängda handelstraktaten af den 15 mars 1883 mellan Sverige och
Norge å ena sidan samt Spanien å den andra, och tvist uppstod, ingick
regeringen också på egen hand på en uppgörelse, som blifvit
kallad skiljedom, men som icke gälde den sak, hvarom enligt deklarationen
skiljedom borde ega rum, och anordnades i andra än de i deklarationerna
föreskrifna formerna. Kongl. Maj:t gick in på att afhända
svenska staten dess rätt att få skiljedom i sjelfva den omtvistade hufvudsaken
tillämpningar af traktaten hvilken undansköts för en fråga,
som hvarken enligt deklarationen eller allmänt erkända stats- eller folkrättsprinciper
borde blifva föremål för någon skiljedom, nemligen om
de spanska statsmagternas lagstiftningsrätt. Så kunde Spanien med
skenet af rätt afvisa svenska skadeståndsreklamationer å flera millioner
francs. Ingenting kan vara mera egnadt att sätta den vigtiga skiljedomsprincipen
i misskredit än detta våldförande af dess egen idé.

Till skydd häremot är det angeläget, att traktater med främmande
magter, hvari säkerligen i framtiden allt oftare komma att inskjutas
skiljedomsklausuler, blifva understälda Riksdagens godkännande.

På grund af hvad vi sålunda anfört få vi föreslå:

I) att § 11 regeringsformen erhåller följande änddrade
lydelse:

Ministeriella mål, hvarmed förstås alla de, som
angå rikets förhållande till främmande magter, skola
af ministern för utrikes ärendena beredas och inför
Konungen i statsrådet föredragas.

Alla meddelanden i ministeriellajmål till främmande
magt eller Konungens sändebud i utlandet skola, efter
föregående behandling i statsrådet, utan afseende å
ärendets beskaffenhet, ske genom ministern för utrikesärendena; Bill.

till Riksd. Prot. 1896. 1 Samt. 2 Afd. 2 Band. 42 Haft.

2

10

Motioner i Andra Kammaren, N:o 214.

att § 12 regeringsformen må erhålla denna lydelse: Konungen

eger att i afhandlingar och förbund
med främmande magt ingå, sedan, enligt 8 § statsrådet
deröfver blifvit hördt, dock att Riksdagens konstitutionella
rätt vid aftal med främmande magt förbehålles,
der den af detsamma beröres;
att § 7 regeringsformen förändras till:

Alla regeringsärenden skola inför Konungen i
statsrådet föredragas och der afgöras;

att § 105 regeringsformen erhåller följande förändrade
lydelse:

Lagtima Riksdags konstitutionsutskott ege att äska
de protokoll, som uti statsrådet blifvit förda;

att ur § 38 riksdagsordningen uteslutas orden:
»med undantag af dem, som angå ministeriella ärenden
och kommandomål, hvilka endast i hvad som rörer
kända och af utskottet uppgifna händelser kunde
fordras»;

att § 32 regeringsformen upphäfves;
att i första punkten af § 28 regeringsformen uteslutas
orden »inom riket».

Stockholm den 3 februari 1896.

E. J. Ekman.

P. J. M. Erikson.

Adolf Aulin.

J. Mankell.

Joh. Er. Nordin.
Fridtjuf Berg.

A. F. Broström
Curt Wallis.

O. Walter.
John Olsson.
B. P. Er sson.

Oskar Eklund.
Anton Hahn.
J. Lindgren.

Edvard Wavrinsky.

P. Norberg.

D. Persson.
And. Olsson,

i Mårdäng.

E. Norman.

Lars Eriksson.

C. J. Hammarström.
Magnus Höjer.

David Bergström.