med anledning av skr. 2003/04:120 2004 års redogörelse för företag med statligt ägande

Motion 2003/04:N21 av Per Bill m.fl. (m)

Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att det statliga företagandet snedvrider konkurrensen.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om avveckling av sådan myndighetsverksamhet som snedvrider konkurrensen.

3. Riksdagen begär att regeringen senast i samband med nästa skrivelse till riksdagen om företag med statligt ägande lägger fram en motivering till varför vart och ett av bolagen med statlig ägarinblandning även framgent bör ha sådan.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om risken för kapitalförstöring i de statliga företagen.

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om renodling av rollerna och privatisering av statliga företag.

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om stopp för hemlighetsmakeriet vid förvaltningen av de statliga företagen.

7. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om helt offentliga bolagsstämmor i alla statliga företag.

8. Riksdagen begär att regeringen vidtar åtgärder i syfte att säkerställa att en avgången vd i ett statligt företag inte samtidigt kan uppbära lön och avgångsvederlag.

9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om statens kontroll över vilka pensionsavtal som ingås i statliga bolag.

10. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att bonussystem inte skall tillämpas för företagsledningarna i statligt ägda bolag.

Skrivelsen

I skrivelsen lämnar regeringen sin årliga redogörelse för förvaltningen av statens företagsägande och för verksamheten i de företag och affärsverk som Regeringskansliet förvaltade vid årsskiftet 2003/04.

Svenska staten är Sveriges största företagare både räknat i omsättning och antalet anställda. Totalt omfattar portföljen 57 företag med verksamhet inom energi, råvaror, konsumentvaror, tjänster, turism, handel, telekom, transport, finans och fastigheter. Företag med statligt ägande utgör cirka 25 procent av det inhemska näringslivet.

Statligt företagande snedvrider konkurrensen

Statlig kommersiell verksamhet utgör ett betydande problem för en fri och rättvis konkurrens. Fyra av fem statliga bolag verkar på fullt konkurrensutsatta marknader. I praktiken agerar bolagen där med den statliga beskattningsrätten som eget kapital.

I Konkurrensverkets statistik över företag som missbrukat sin dominerande ställning är den oproportionerliga frekvensen av anmälningar mot statliga företag påtaglig. Av de domstolsavgöranden avseende missbruk av dominerande ställning som avgivits sedan den nya konkurrenslagen tillkom 1993 har enligt Konkurrensverkets hemsida verket helt eller delvis vunnit bifall för sin talan i nio fall. I sju av dessa fall är det felande företaget statligt. (I ytterligare ett fall rör det sig om en kommun.) De statliga bolagens dominans är därmed inte bara olämplig, utan även olaglig.

Problemen har också bekräftats av Statskontoret. I rapporten Staten som kommersiell aktör (2000:16) redovisades bl a följande.

Hälften av alla myndigheter och statliga företag bedriver konkurrensutsatt verksamhet i påtaglig omfattning.

Det finns ett stort utbud av statliga tjänster på konkurrensutsatta områden som endast till en del sammanfaller naturligt med myndigheternas kärnverksamheter.

Det saknas bärande motiv till varför man bedriver den konkurrensutsatta verksamheten.

En fjärdedel av de statliga myndigheternas och bolagens verksamhet på konkurrensutsatta områden har märkbar och negativ effekt på marknadens funktionssätt.

Dessutom bedriver en rad myndigheter konkurrensutsatt verksamhet, vilket leder till att konkurrenssituationen på marknaden påverkas. Vi föreslår att regeringen snarast återkommer till riksdagen med förslag för att avveckla denna typ av konkurrenssnedvridning.

Sannolikt strider flera statliga företags verksamhet dessutom mot EU:s konkurrensregler. Det gäller t.ex. apoteksmonopolet, där generaladvokaten i en s.k. preliminär bedömning hävdat att Apotekets monopol såväl på receptfria som receptbelagda läkemedel strider mot gemenskapslagstiftningen. Skälet till generaladvokatens bedömning är att de skäl som angivits för Apotekets monopolställning inte håller för en kritisk granskning.

Oklara motiv till det statliga ägandet

I många fall är skälen till det statliga företagandet ytterligt oklara. Motiven har varierat över tiden. I industrialismens barndom ansågs det viktigt att staten kunde utöva inflytande över användningen av naturresurserna. Senare har motiveringarna ofta varit av regionalpolitisk eller beredskapsmässig karaktär. I vissa fall har staten även ansett det angeläget att ta över nedläggningshotade företag, som sedan behållits.

Med början under 1980-talet har en ny syn på statligt företagsägande vuxit fram i samhället. Enligt denna syn är privatiseringar mer en praktisk än en ideologisk fråga. Skälen till förändringen är flera. En orsak är de allt starkare kraven på tydliga och aktiva ägare i företagen. När staten själv äger företag samtidigt som den har ansvaret för att fastslå reglerna för näringslivet uppstår en otydlighet i ägarrollen.

En annan orsak till den nya synen på privatiseringar är de alltmer ansträngda statsfinanserna i flera länder. Detta tvingar staterna att koncentrera sina resurser på det allra viktigaste och överlåta risktagande och ägande till andra.

En tredje orsak är att privatiseringar leder till en högre effektivitet. Överlastade statsapparater blir av med uppgifter och skötseln av företagen blir effektivare med nya, tydligare ägare. Privatiseringarna innebär vinster, både för staten och för de nya ägarna.

Riksrevisorernas rapport Vattenfall AB – uppdrag och statens styrning (RiR 2004:18) illustrerar problemen med målen för det statliga ägandet. Vattenfall skall dels ge så stor avkastning som möjligt, dels fylla en uppgift inom miljö- och energipolitiken. Riksrevisorerna pekar på att dessa roller svårligen låter sig förenas och att regeringen inte givit några riktlinjer om hur avvägningen bör ske då dessa båda mål kommer i konflikt. En annan slutsats är att Vattenfall gradvis kommit att fokusera mer på lönsamhetsmålet, och allt mindre på miljö- och energipolitiska mål. Det är med andra ord svårt att se några goda argument för att Vattenfall skall kvarstå i statlig ägo.

Även generellt har det länge rått oklarheter kring vilken strategi den socialdemokratiska regeringen har med sitt ägande. Inte heller i årets redogörelse redovisar regeringen några motiv till det omfattande statliga företagsägandet.

Rimligen borde bevisbördan ligga på regeringen. Vi föreslår att regeringen i den årliga redogörelsen, i anslutning till varje bolag med statlig ägarinblandning, skall motivera varför staten även fortsättningsvis skall upprätthålla ägandet. De företag vars koppling till staten inte kan motiveras bör ingå i den privatiseringsplan som vi vill att regeringen omgående presenterar.

Mutor och politiska utnämningar

Regeringen framhåller gärna att de statliga företagen skall tjäna som goda föredömen. Det kan lätt konstateras att flera företag misslyckats grundligt i detta uppsåt. Det tydligaste exemplet är mutskandalerna inom Systembolaget AB och V&S Vin och Sprit AB. När företrädare för ett statligt företag systematiskt mutar företrädare för ett annat har gränsen för vad som kan betraktas som enstaka beklagansvärda händelser överskridits. Det som hänt i dessa företag tyder på ett systemfel.

Regeringen utnyttjar också i hög grad statliga företag för att ge förläningar till dem som tjänat det socialdemokratiska partiet. En oproportionerligt stor andel av styrelseledamöterna i de statliga företagen är tidigare socialdemokratiska politiker. I de statliga företagen med marknadsmässiga krav har 13 procent av styrelseledamöter och verkställande direktörer politisk bakgrund. I de statliga företagen med särskilda samhällsintressen har 20 procent av styrelseledamöter och verkställande direktörer politisk bakgrund. I båda fallen är två tredjedelar av de politiska styrelseledamöterna och vd:arna socialdemokrater.

Risken är uppenbar att regeringen blir ovillig att ingripa mot ledningen i statliga företag när den består av gamla kompisar. Det är t.ex. inte helt orimligt att tro att regeringen agerat mer kraftfullt med anledning av händelserna i Systembolaget om inte vd:n varit gift med statsministern.

Den bristande professionalism som detta sammantaget tyder på är ytterligare ett skäl att avveckla det statliga ägandet.

Risk för kapitalförstöring

Under förra året försämrades resultatutfallet kraftigt i den statliga företagssektorn. I år har resultatet förbättrats. Sammantaget var resultatet i de statliga företagen ca 22 miljarder kronor varav 17 miljarder kronor är hänförliga till företag med marknadsmässiga krav och knappt 5 miljarder till företag med särskilda samhällsintressen. Intressant nog var den senare gruppen mer lönsam än den förstnämnda. Räntabiliteten på eget kapital var 9,7 procent för de företag som staten säger sig driva på marknadens villkor, medan motsvarande tal för de företag som skall ta särskilda samhällsintressen är 19,2 procent.

Vinsterna inom den statliga företagssektorn är dock mycket ojämnt fördelade. Tre företag, Vattenfall AB, Svenska Spel AB och V&S Vin och Sprit AB svarar för nästan 70 procent av den samlade vinsten i statens företag. I 13 av de 29 hel- eller delägda statliga företag som har marknadsmässiga krav var räntabiliteten på eget kapital lägre än statens genomsnittliga räntekostnad på statsskulden under 2003. Det hade alltså varit en bättre affär för staten att realisera det egna kapitalet i dessa företag och amortera på statsskulden.

Det är alltså en sanning med betydande modifikation när näringsministern säger att de statliga företagen under flera år kunnat lämna ett viktigt bidrag till den gemensamma välfärden. Förvisso inlevererar de statliga företagen sammantaget en vinst till staten, men det är på inget vis självklart att det kapital som finns uppbundet i dessa företag inte skulle kunna användas bättre.

Om vi bortser från våra ideologiska invändningar och de konkurrensproblem som är en oundviklig följd av statligt ägande, och för ett ögonblick betraktar staten som regeringen säger sig vilja betrakta den, dvs. som vilken företagsägare som helst, så finns en enkel grundläggande princip för när ett företag skall avyttras. Det skall ske om en annan ägare kan förväntas få företaget att ge högre avkastning, t.ex. genom synergier med andra företag eller genom effektivare ägande. Det är mot den bakgrunden märkligt att regeringen inte presenterar någon analys av hur det statliga ägandet skall utvecklas. Det statliga ägandet är en diversehandel, som har sin nuvarande form mer av historiska skäl än som resultat av en genomtänkt strategi. Det förefaller märkligt att regeringen inte har någon samlad plan för hur företagsinnehavet kan förädlas, om nu syftet är att agera som en professionell ägare.

Ytterligare en illustration av att staten inte agerar professionellt är användandet av det särskilda kontot i Riksgäldskontoret för insatser i av staten hel- och delägda bolag som inrättades efter beslut av riksdagen med anledning av regeringens vårproposition 2003. Vi motsatte oss inrättandet av detta konto av flera skäl, bl.a. eftersom det innebär ett kringgående av budgetlagens krav på bruttoredovisning och därigenom är ett sätt för regeringen att trixa med utgiftstaket. Ett annat viktigt skäl var att vi ansåg att kontot skulle riskera att användas för att slussa pengar från lönsamma statliga företag till olönsamma, vilket kan leda till betydande kapitalförstöring. Dels är risken stor att ytterligare resurser förstörs i de olönsamma företag som får tillskott från kontot, dels riskerar lönsamma företag som dräneras på kapital att skadas. När näringsministern pekar på statens räddningsinsatser i Teracom och SJ som särskilt goda exempel på statligt företagande visar det att vi haft rätt i vår kritik. (DN Debatt, 27/5 2004.) Inte i något av dessa två fall har någon kalkyl som visar på att staten kan få en rimlig avkastning på det satsade kapitalet redovisats. Snarast illustrerar SJ och Teracom att regeringen använder det särskilda kontot i Riksgälden för att nå politiska mål som i vanlig demokratisk ordning borde finansieras över statsbudgeten. Inte heller har regeringen visat att de sammanlagt 2,3 miljarder kronor som tillförts kontot inte hade givit bättre avkastning i de företag som tvingats till extrautdelningar, Stattum, Sveaskog, Vattenfall, LKAB, Systembolaget, V&S, Civitas Holding (f.d. Vasakronan) och Specialfastigheter.

Sammantaget riskerar det statliga företagandet att innebära en betydande kapitalförstöring, dels genom att staten inte agerar professionellt som ägare, dels genom att kapital förs till olönsamma företag från lönsamma.

Avveckla det statliga ägandet

Vi anser att statens roll skall renodlas. Staten skall ange spelreglerna och de legala förutsättningarna för näringsverksamhet men inte agera som en stor aktör på marknaden. För att förbättra konkurrenssituationen, säkerställa en god utveckling i de berörda företagen och tillse att skattebetalarnas kapital används på bästa sätt bör inledningsvis ett trettiotal av de idag statligt ägda bolagen privatiseras.

Privatiseringarna måste ske på ett ansvarsfullt sätt och så att företagens framtidsförutsättningar stärks. Politikerinflytandet över kommersiella beslut måste bort. Det är också av stor betydelse att hänsyn tas till läget på de finansiella marknaderna. Omfattande utförsäljningar av statliga företag kan få effekter både på näringslivets riskkapitalförsörjning och på tillgångsprisutvecklingen. Utförsäljningen skall därför ske i en takt och på ett sådant sätt att det inte får negativa återverkningar på de finansiella marknaderna. Eftersom många av de statliga företagen har en dominerande ställning på den marknad där de verkar är det dessutom viktigt att beakta konkurrensaspekter vid en försäljning.

Stoppa hemlighetsmakeriet

Hanteringen av vissa statliga bolag visar att det finns betydande brister i form av mörkläggning och hemligstämplar. När det statliga bolaget Teracom hade extra bolagsstämma i november 2001 hemligstämplade Kulturdepartementet dagordningen till bolagsstämman. Riksdagsledamöter, som har rätt att närvara, kunde alltså inte i förväg få veta vilka frågor stämman skulle avhandla. Allmänhet och journalister hade inte ens rätt att närvara. När SJ tvingades att upprätta en kontrollbalansräkning per den 30 september 2003 hemlighölls denna för riksdagens ledamöter (!) ända till den 13 december.

När regeringen häromåret föreslog en kreditgaranti på två miljarder kronor till Teracom AB gjorde man bedömningen att bolagets ekonomiska ställning inte kunde redovisas i propositionen och heller inte var nödvändig för riksdagens beslut. Allt underlag var hemligstämplat. Riksdagens ledamöter skulle alltså inte få veta bakgrunden till behovet av nya friska pengar. Allmänheten, som ytterst får stå för risker och pengar, skulle heller inget få veta.

Motsvarande hemlighetsmakeri har under det senaste halvåret gällt när regeringen i fem propositioner föreslagit rekonstruktioner rörande Svenska Skogsplantor AB, Teracom AB, SJ AB, Svensk Exportkredit AB och Green Cargo AB. Inga beslutsunderlag har redovisats i propositionerna och departementets akter har hemligstämplats i sin helhet.

I Riksrevisionens nyligen utkomna rapport om Vattenfall AB (RiR 2004:18) konstateras att [d]en s.k. formlösa styrningen av Vattenfall, dvs. utbytet av information mellan bolaget och ägarförvaltningen som inte dokumenteras i alla delar, har begränsat riksrevisorns möjligheter att bedöma hur den interna kontrollen av beredningsprocessen mellan bolag och ägarförvaltning varit utformad. Vidare konstaterar riksrevisorn att det inte varit möjligt att få tillgång till information om Vattenfalls dotterbolag i Tyskland, p.g.a. det tyska minoritetsskyddets utformning. I praktiken kan således inte riksdagens i regeringsformen stadgade rätt och skyldighet att granska rikets styrelse och förvaltning uppfyllas vad avser de statliga företagen.

En grundläggande princip för det svenska folkstyret är en långtgående öppenhet. Envar skall ha tillgång till offentliga dokument. Medborgarna skall så långt det är möjligt ha rätt att granska hur rikets förvaltning av våra gemensamma tillgångar sköts. Ytterst vilar ansvaret för denna granskning på folkets valda ombud i riksdagen. Inskränkningar i offentlighetsprincipen regleras omsorgsfullt i lag.

Samtidigt är det uppenbart att samma öppenhet inte kan råda i ett företag som verkar på en konkurrensutsatt marknad som i en offentlig förvaltning. Att tillåta alltför stor öppenhet i ett statligt företag skulle ge konkurrenterna orimliga konkurrensfördelar, och därigenom innebära att skattebetalarnas tillgångar i onödan förslösas.

Detta pekar på en i praktiken olöslig motsättning mellan folkstyrets grundläggande principer och rimliga krav på skydd av konfidentiell information i statliga företag. Detta är ytterligare ett argument för att det statliga ägandet måste avvecklas. Det är helt enkelt inte möjligt att garantera den grad av öppenhet, och de möjligheter till demokratisk kontroll, som vi har rätt att kräva i en offentlig verksamhet, och rimliga villkor för de berörda företagen. Statligt ägande innebär ofrånkomligen att man måste offra antingen lönsamhet eller offentlighet.

Så länge betydande belopp av skattebetalarnas pengar är uppbundna i företagsverksamhet måste dock öppenheten i de statliga företagen öka. Allmänhet och journalister måste ges en ovillkorlig rätt att närvara vid bolagsstämmor och dagordningar måste självklart vara utan hemligstämplar. Underlag för större beslut på bolagsstämmorna måste även de vara offentliga. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna.

Vi anser vidare att offentlighetsprincipen skall gälla i statligt ägda företag om inte riksdagen beslutar annat. Det är orimligt att offentlighetsprincipen kan sättas ur spel genom att en statlig verksamhet bolagiseras. Självfallet måste sekretess råda om sådant som av affärsmässiga skäl inte bör vara offentligt. Undantag från offentlighetsprincipen i statliga bolag skall dock regleras i lag. Dagens situation, där företagen i praktiken själva kan besluta om huruvida deras verksamhet skall omfattas av offentlighetsprincipen eller ej, är uppenbart orimlig.

Riktlinjerna om löner och pensioner

Regeringen har givit ut riktlinjer som rör anställningsvillkoren för personer i företagsledande ställning i de statliga bolagen. De omfattar bl.a. löner, avgångsvederlag och pensioner.

Riksdagens revisorer har i sin rapport 2002/03:10 Staten som bolagsägare konstaterat att de statliga företagen tenderar att utnyttja det för vd mest förmånliga löne- respektive pensionsavtalet. I vissa bolag struntar man i regeringens riktlinjer och träffar avtal om betydligt högre löner än vad som gäller för generaldirektörer för affärsverken eller statliga myndigheter av motsvarande storlek. Än värre är att man i fem bolag har tillåtit en ordning som innebär att en avgången vd samtidigt kan uppbära både avgångsvederlag och lön. Moderaterna anser att detta är oacceptabelt. Vi kräver att regeringen vidtar åtgärder i syfte att säkerställa att det sker en avräkning från avgångsersättningen om vd erhåller en ny anställning.

Slutligen har Riksdagens revisorer påpekat att flera pensionsavtal uppvisar oklarheter eller saknar uppgifter, vilket ger utrymme för tolkningar ifråga om vilka pensioner som bolaget har att betala. Detta är brister som kan leda till stora kostnader för de berörda bolagen och som ytterst är ett uttryck för Näringsdepartementets dåliga ägarstyrning. Det är djupt otillfredsställande att staten inte har bättre kontroll över vilka pensionsavtal som ingås i de statliga bolagen.

Bonus- och incitamentssystem

Att utforma ersättningar till företagsledning och medarbetare för att skapa incitament för dem att arbeta mot vissa mål är i teorin utmärkt. I frånvaro av incitamentslöner finns risken att personer i beslutsposition arbetar mot andra mål än vad som är bäst för företaget. Det kan handla om företagsledare som agerar imperiebyggare och skapar stora konglomerat, i stället för att skapa ett så väl fungerande företag som möjligt, eller om mellanchefer som hellre har en avdelning med stor budget och många anställda än en effektivt fungerande organisation. Poängen med bonussystem, eller andra typer av incitamentslöner, är att den enskilde vd:n eller medarbetaren skall ha personliga incitament att arbeta mot det som är bäst för hela företaget. Både i teori och praktik är det dock svårt att utforma väl fungerande incitamentssystem.

För det första är det inte lätt att konstruera bonussystem som verkligen ger de rätta incitamenten. En svårighet är att fastställa parametrar som passar företaget i alla utvecklingsskeden och konjunkturfaser. Det är också svårt att säkerställa att incitamentsstrukturen blir sådan att ledningens åtgärder verkligen gagnar företagets långsiktiga lönsamhetsutveckling och inte mer kortsiktiga ambitioner.

För det andra är det svårt att leva upp till högt ställda krav på insyn, öppenhet och transparens. Som exempel kan nämnas att det statligt ägda Vattenfall AB i sin årsredovisning ger en utförlig beskrivning av det bonussystem som tillämpas inom företaget. I jämförelse med många börsföretag framstår Vattenfalls redovisning som föredömlig. Inte heller Vattenfall kan dock offentliggöra de bonusavtal som har träffats mellan styrelse och verkställande ledning. Bonusparametrarna innefattar nyckeltal som företaget på goda grunder inte vill redovisa för sina konkurrenter.

Inte minst senare tids erfarenheter visar att problem med överdrivna bonusutbetalningar och dåligt fungerande incitamentssystem förekommer i såväl privatägda som statliga företag. Enligt vår mening föreligger det dock en betydelsefull skillnad mellan statliga bolag och företag som är noterade på börsen. Den skillnaden är att man som privat aktieägare kan sälja sina aktier om man inte anser att företagets styrelse i sina relationer till den verkställande ledningen tillvaratar företagets och aktieägarnas intressen. Detta innebär också att det finns en kontrollmekanism i privata företag som inte finns i statliga företag. Bonussystem som spunnit utom kontroll leder till reaktioner på aktiemarknaden om de sker i privata företag. Det sker nu en självsanering både i Sverige och internationellt.

Särskilt problematiskt är det med bonussystem i de många statliga företag som har monopol. Ett rimligt bonussystem relaterar vinsten i det egna företaget till någon jämförelsenorm, t.ex. ett branschindex. Av naturliga skäl är detta inte möjligt om ett enda företag verkar på marknaden.

Det är mot denna bakgrund som Moderaterna anser att särskilda krav bör ställas på företag som helt eller delvis ägs av staten. De verkställande ledningarna i statligt ägda bolag skall betalas med fast lön och incitamentsprogram skall inte användas för företagsledningarna. Vi föreslår att regeringens riktlinjer om anställningsvillkor för personer i företagsledande ställning kompletteras med en sådan bestämmelse. Av staten utsedda representanter i delägda företagsstyrelser förutsätts agera i samma anda.

Återigen skapas en motsättning mellan vad som dikteras av det som är företagsekonomiskt lämpligt och vad som är rimligt att göra i en offentlig verksamhet, och illustrerar hur olämpligt det är att staten är en stor företagsägare. Intrikata bonussystem kan vara i företagsägarnas bästa intresse. Det kan också vara i ägarnas intresse att information om bonusparametrar etc. inte skall vara offentliga. I ett statligt ägt företag är det dock inte acceptabelt att hålla så viktig information hemlig. Även på denna punkt måste statliga företag antingen offra offentlighet eller lönsamhet genom att man inte kan ha vissa typer av incitamentssystem.

Vad vi här anfört om bonussystem till företagsledningar i statliga företag bör riksdagen ge regeringen till känna.

Stockholm den 22 juni 2004
Per Bill (m)
Ulla Löfgren (m)	Anne-Marie Pålsson (m)
Henrik von Sydow (m)	Carl-Axel Roslund (m)
Peter Danielsson (m)	Ola Sundell (m)
Stefan Hagfeldt (m)