med anledning av skr. 1999/2000:106 Reformeringen av domstolsväsendet - en handlingsplan

Motion 1999/2000:Ju27 av Gun Hellsvik m.fl. (m)

1 Inledning

1.1 Regeringens skrivelse

Medborgarna i Sverige förstår värdet av sina domstolar, det visar det
engagemang som frågan om tingsrätternas organisation väcker runt om i
landet. Rättssäkerheten är beroende av att vi har ett starkt
domstolsväsende. Den allt snabbare samhällsutvecklingen gör dock att
det finns behov av att se över domstolsväsendets organisation. Den
särskilda roll som domstolarna spelar i samhället ställer krav på att
tingsrätterna ges en organisationsform som har förutsättningar att bestå
över tiden.

Frågan om tingsrätternas organisation har under lång tid varit föremål för
omfattande diskussioner. Diskussioner som bland annat lett fram till beslut
om att koncentrera inskrivningsmyndigheterna till vissa utvalda tingsrätter.
Utfallet av det beslutet är givetvis svårt att redan nu bedöma, men en generell
lärdom måste vara att övergripande organisationsförändringar alltid bör
föregås av en ordentlig samhällsekonomisk konsekvensanalys. Avsaknaden
av en sådan analys är en av bristerna i den föreliggande handlingsplanen.

1.2 Moderaternas förslag

Även om det från moderat sida har efterfrågats en konkretisering av
regeringens reformplaner och regeringen nu lägger fram konkreta förslag
om nedläggning/sammanlägning anser vi att regeringens och
Domstolsverkets förändringsarbete brister i både långsiktighet och
överskådlighet. I motion 1999/2000:Ju31 begär vi tillsammans med
Kristdemokraterna och Folkpartiet liberalerna att regeringen inhämtar
riksdagens godkännande av de riktlinjer som skall ligga till grund för en
förändring av domstolsväsendet. I den föreliggande motionen lägger vi
fram ytterligare ett antal förslag som alla syftar till att stärka
domstolarnas självständighet och oberoende gentemot statsmakterna.
Moderata samlingspartiet föreslår bland annat följande.

- Domstolsverkets instruktioner bör läggas fast i lag och underställas
riksdagen. Dess funktion skall framför allt vara att ge domstolarna
service angående personalfrågor, lokaler och IT-stöd.

- Tyngdpunkten i den svenska rättsordningen skall ligga i första instans.
Varje tingsrätt skall i sig själv eller genom samarbete vara judiciellt och
administrativt bärkraftig. Tingsrätternas dömande verksamhet skall
stärkas och deras rättskipning skall i högre omfattning utföras av
domare.

- För att säkerställa kvalitén i dömandet skall vissa mindre tingsrätter
administrativt knytas till en större samordnande domstol inom en
domkrets. Medan lagmannen i en av domstolarna bör ha ett över-
gripande administrativt ansvar, skall principiellt viktiga beslut avseende
administration och budget fattas av ett kollegium av lagmän i dom-
kretsen eller av plenum där alla domare i domkretsen ingår.

- Domstolarna skall ges organisatoriska förutsättningar för att renodla
domarrollen genom en beredningsorganisation.

- De allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna skall utveckla ett
allt närmare samarbete med den uttalade målsättningen att de två
organisationerna på sikt kan slås samman.

2 Domstolsfrågorna till KU

Regeringen redogör i sin skrivelse för ett antal projekt där domstolar
samarbetar med andra myndigheter i syfte att korta ned "genomström-
ningstiderna". Regeringen framhåller vidare att det ställs krav på att
samverkan mellan rättsväsendets olika verksamhetsgrenar fördjupas och
utvecklas både organisatoriskt och administrativt.

Regeringens ambitioner vad gäller samverkan mellan rättsväsendets
myndigheter bör, enligt vår mening, endast med stor försiktighet även om-
fatta samarbete mellan domstolar och andra myndigheter. Värnandet om
domstolarnas roll som opartiska och självständiga rättskipare måste här
prioriteras, framför eventuella "synergieffekter".

Ett långtgående samarbete mellan exempelvis åklagare och domstol skulle
kunna komma att undergräva förtroendet för domstolens opartiskhet. Det kan
mycket väl vara önskvärt med gemensamma rutiner och fördjupat samarbete
mellan exempelvis åklagare och domstolarna. Men varken ur ett rätts-
säkerhetsperspektiv eller ur den misstänktes perspektiv framstår ett långt-
gående myndighetssamarbete som särskilt tilltalande.

Vi invänder mot tendenserna i regeringens skrivelse att betrakta dom-
stolarna som en länk i den s.k. rättskedjan, bestående av polis, åklagare och
kriminalvården. Domstolarna har en väsentligt annorlunda funktion att fylla,
jämfört med övriga myndigheter inom rättsväsendet.

För att tydliggöra domstolsväsendets särskilda ställning i konstitutionellt
hänseende föreslår vi därför att domstolsfrågorna i framtiden behandlas av
riksdagens konstitutionsutskott.

3 Domstolsverket

I det pågående reformarbetet av domstolarna har Domstolsverket givits
en drivande roll. Men enligt vår mening är Domstolsverket i sin
nuvarande form framför allt inte en del av lösningen, utan en del av
problemet. Den ursprungliga tanken med Domstolsverket var att det
skulle tjäna som ett rent serviceorgan åt domstolarna. Innebörden av
begreppet "service" kan diskuteras, men det kan knappast innefatta
medverkan i att lägga ner domstolar så som sker idag.

Domstolsverket är inrättat av regeringen utan särskild lag. Instruktionen är
given i en förordning utfärdad av regeringen. Generaldirektören utses av
regeringen på begränsad tid och även han är sålunda underställd regeringen.
Generaldirektören avgör ensam alla väsentliga frågor rörande domstols-
väsendets ekonomi, organisation, administration och fördelning och an-
vändning av beviljade anslag. Domstolsverket får vidare utfärda allmänna
råd om utformningen av arbetsordningen vid tingsrätt.

Genom Domstolsverket kan regeringen idag således utöva betydande
inflytande över domstolarna. För att skapa ett oavhängigt och oberoende
domstolsväsende är det nödvändigt att formerna för den centrala dom-
stolsadministrationen ses över. Domstolsverkets roll i förhållande till
domstolarna och till regering och riksdag bör därför utredas.

Vi vill här särskilt fästa regeringens uppmärksamhet på den danska
modellen som infördes förra året. Motsvarigheten till Domstolsverket kallas i
Danmark domsstyrelse och är inrättad med stöd av lag. Även instruktionen är
meddelad genom lag. Domsstyrelsen är därför direkt underställd riksdagen,
inte regeringen. Regeringen utser inte den direktör som ansvar för den
dagliga ledningen och justitieministern har ingen instruktionsrätt över
domsstyrelsen.

Moderata samlingspartiet förordar inrättandet av en svensk dom-
stolsstyrelse efter dansk förebild. Kombinerat med starka lagmänskollegier
ute i domkretsarna skulle en oberoende domstolsstyrelse skapa förut-
sättningar för ett självständigt domstolsväsende. Vi föreslår därför att
regeringen tillsätter en parlamentarisk utredningsman i syfte att utreda och
lägga fram förslag om inrättandet av en från regeringen mer oberoende
domstolsstyrelse.

4 Den framtida domstolsorganisationen

4.1 Domstolar i nätverk

Ett långsiktigt hållbart domstolsväsende bör inrättas så att landets alla
delar får en rimlig tillgång till rättskipning, inom ramen för en judiciellt
och administrativt bärkraftig domstolsorganisation. Därtill måste en hög
kompetens bibehållas inom domstolsarbetet genom att domare ges
möjlighet till kontinuerlig utbildning inom ramen för individuellt
utformade utbildningsplaner. Domaryrket skall vara attraktivt, även för
de bästa juristerna. En breddning av rekryteringen av ordinarie domare är
därför önskvärd.

Enligt vår mening bör domstolar, där så krävs för att uppfylla de
övergripande målen med domstolsorganisationen, organiseras i en
nätverksmodell, där en samordnande tingsrätt samarbetar med andra
tingsrätter i en domkrets. Endast den samordnande tingsrätten utgör själv-
ständig myndighet. Vi kan således ställa oss bakom den modell som
regeringen valt för domstolarna i bl.a. Blekinge och Västra Östergötland.

Genom att koncentrera all administration till en domstol i domkretsen, kan
en hög administrativ kompetens upprätthållas vid den samordnande
domstolen. Många av de administrativa uppgifter som idag sköts av
Domstolsverket kan flyttas ut till domkretsarna. Övriga domstolar i
domkretsen kan koncentrera sina resurser på den rent dömande verk-
samheten, och även lagmännen vid dessa domstolar kan i högre utsträckning
ägna sig åt faktisk rättskipning. Dessa befordrade domares juridiska
kompetens kommer härigenom på ett bättre sätt att tas till vara.

Denna organisationsform kräver dock att riksdagen dels beslutar vilket
lagligt skydd varje enskild domstol skall ha från framtida förändringar, dels
hur dessa domkretsar skall ledas. Den första frågan aktualiserar behovet av
lagregler för huvuddragen i domstolarnas yttre och inre organisation. Det går
att ifrågasätta om kravet i regeringsformens 11 kap 4 §, om att huvuddragen
av domstolarnas organisation skall föreskrivas i lag, idag är uppfyllt.
Lagregler avseende yttre och geografisk organisation saknas helt idag vad
gäller tingsrätterna. Till detta kommer art. 6 i Europakonventionen om skydd
för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och dess krav
på domstol "som upprättas enligt lag". Det vore önskvärt att det i samband
med en allmän reformering av tingsrättsorganisationen få utrett om det finns
behov av ytterligare lagstiftning vad gäller bl.a. de enskilda tingsrätternas
ställning samt den yttre organisationen.

När det gäller den senare frågan vill vi från moderat sida framhålla en
ledningsmodell som bygger på ett starkt lagmanskollegium, bestående av
samtliga lagmän i domkretsen. Det är önskvärt att flytta ner beslutsfattandet i
största möjliga mån till de enskilda domkretsarna. Regeringen bör ges i
uppdrag att utreda dessa frågor och redovisa resultatet för riksdagen innan en
modell med domstolar i nätverk införs.

4.2 Informationsteknologin och domstolarna

Genom modernt datastöd har domstolarnas handläggningsrutiner effek-
tiviserats avsevärt under den senaste femårsperioden. Utvecklingen av
nya IT-lösningar innebär ständigt nya möjligheter för domstolsväsendet
att utveckla verksamheten och underlätta kontakterna med allmänheten
och aktörer inom rättsväsendet.

Arbetet med att uppgradera domstolarnas teknikstöd bör intensifieras vad
gäller ny teknik i rättssalarna. Särskilt angeläget är att användandet av
videoutrustning vid olika skeden i rättegången utvecklas. Bl.a. kan
videokonferenser ge betydande rationaliseringsvinster samt leda till ett
effektivare domstolsförfarande.

Arbetet med att ge domstolarna ett modernt IT-stöd får inte avstanna och
regeringen bör fortlöpande informera riksdagen om teknikutvecklingen inom
domstolarna.

5 En helhetssyn på domstolsväsendet

En ny domstolsorganisation bör på sikt även inkludera länsrätter i
domkretsen. Framförallt bör det undersökas vilka förutsättningar som
finns för att flytta ut länsrättsdömande till de mindre tingsrätterna. I ett
längre perspektiv kan det bli aktuellt att lägga ner några av de allra
minsta tingsrätterna. Men ett närmande mellan de allmänna domstolarna
och förvaltningsdomstolarna, där visst länsrättsdömande flyttas över till
de små tingsrätterna, skulle kunna innebära att även de små tingsrätternas
betydelse ökar. Fördelarna med den lilla, nära domstolen kan i ökad
utsträckning behållas och även omfatta förvaltningsmålen.
Nätverksmodellen skapar förutsättningar för ett flexibelt och
självständigt domstolsväsende, där domstolarna snabbt kan anpassa sig
till förändringar.

Regeringens skrivelse innehåller inga konkreta förslag för att driva på ett
närmande av de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltnings-
domstolarna. Regeringen gör den bedömningen att där det är "lämpligt" bör
länsrätter och tingsrätter samordnas med en gemensam chef och en
gemensam administration. Avsaknaden av bärande principer blir ännu en
gång tydlig, lokala förutsättningar och tillfälligheter tillåts istället styra
hur
domstolsorganisationen utformas.

Vi menar att det finns avgörande principiella fördelar med att på lång sikt
låta de bägge domstolsorganisationerna närma sig varandra. För allmänheten
skulle en enhetlig domstolsorganisation verka mindre förvirrande och för
domstolspersonalen skulle det skapa en mer flexibel organisation och
attraktivare arbetsplatser.

Vissa måltyper är av sådan art att de med fördel skulle kunna handläggas
inom en sammanhållen domstolsorganisation. Vissa administrativa frihets-
berövanden och verkställighetsmål, vilka idag handläggs vid en centralt
placerad länsrätt, skulle komma närmare de berörda parterna om man lät
dessa måltyper avgöras vid en närmare tingsrätt. För personalen vid
tingsrätten skulle tillskottet av dessa måltyper dessutom innebära en
möjlighet att bredda kompetensen och förstärka målunderlaget vid
domstolen.

1995 års domstolskommitté har i sin sammanställning av grundmaterial
pekat på att de bägge organisationerna redan har närmat sig varandra
successivt. Införandet av ett tvåpartsförfarande i förvaltningsdomstolarna var
här ett viktigt steg som trädde i kraft så sent som 1996. Härigenom
markerades förvaltningsdomstolarnas rättskipande roll och likheterna med de
allmänna domstolarna.

Av Domstolskommitténs grundmaterial framgår vidare att ett närmande
även för med sig en rad positiva effekter. Det skulle innebära en höjd
kompetens bland domarna, skapa en gemensam domarkultur, främja
rättsutvecklingen och skapa moderna och attraktiva arbetsplatser, där inslaget
av rutinartade arbetsuppgifter skulle minska.

Regeringen bör skynda på närmandet av domstolsorganisationerna.
Moderaterna ser inga hinder för att redan nu förbereda ett närmande av
Regeringsrätten och Högsta Domstolen. Även dessa förändringar bör inledas
med att regeringen inhämtar riksdagens godkännande för de principer som
bör ligga till grund för en sådan reform.

6 Hemställan

6 Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen begär att regeringen tillsätter en parlamentarisk
utredning som skall lämna förslag till reformering av Domstolsverket i
enlighet med vad som anförts i motionen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om den framtida domstolsorganisationen,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om ett närmande mellan de allmänna domstolarna
och förvaltningsdomstolarna.

Stockholm den 12 maj 2000

Gun Hellsvik (m)

Anders G Högmark (m)

Maud Ekendahl (m)

Jeppe Johnsson (m)

Anita Sidén (m)

Cecilia Magnusson (m)

Karin Enström (m)

Lars Björkman (m)