med anledning av prop. 2003/04:95 Utökade planeringsramar för väg- och järnvägsinvesteringar 2004-2015

Motion 2003/04:T15 av Johnny Gylling m.fl. (kd)

1 Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen beslutar att den ekonomiska planeringsramen för perioden 2004–2015 för investeringar i järnvägar skall vara 101,5 miljarder kronor, för investeringar i nationella stamvägar 47 miljarder kronor och för drift och underhåll av statliga vägar 88,3 miljarder kronor.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om tillsättande av en delegation för infrastrukturinvesteringar med alternativa finansieringsformer.

2 Inledning

I föreliggande proposition vänder sig regeringen till riksdagen med förslag om godkännande för att ytterligare 9,3 miljarder kronor avsätts till infrastrukturplanerna för vägar och järnvägar 2004–2015. Kristdemokraterna ställer sig bakom en ökning av den totala planeringsramen, men bedömer att en oproportionerligt stor del av dessa resurser föreslås användas till stora järnvägsprojekt med tveksamma lönsamhetskalkyler. En större del av resurserna behöver satsas på vägarna. Med den föreslagna resursfördelningen kommer Vägverket inte ens kunna börja minska den eftersläpning i vägunderhållet som idag uppgår till cirka 17 miljarder kronor.

3 Samhällsekonomisk lönsamhet förbigås

Riksdagen antog 2001 en planeringsram för infrastrukturåtgärder 2004–2015 på 364 miljarder kronor. Nu vill regeringen ha ett godkännande för att under samma tidsperiod planera åtgärder och lånekostnader på 381,5 miljarder kronor. Propositionen saknar dock en hållbar samhällsekonomisk analys och argumentation för fördelningen av denna kostnadsökning. Detta trots att riksdagen har slagit fast att transportpolitiken och infrastrukturutbyggnaden ska styras av samhällsekonomisk effektivitet och långsiktig hållbarhet.

Riksrevisionen har nyligen genomfört en granskning av länens infrastrukturplanering, i vilken betydande brister påtalats gällande uppföljningsbara samhällsekonomiska överväganden och prioriteringar. I sitt fastställande av nationella planer för väg- och järnvägsnätet uppvisar regeringen till stor del samma brister.

3.1 Vägar mer lönsamma

I propositionen konstateras att vägprojekten i denna planeringsomgång uppvisar en bättre samhällsekonomisk lönsamhet än banprojekten. Varje investerad krona i vägplanen beräknas i genomsnitt ge tillbaka 2,60 kronor. Men regeringen säger sig inte vara beredd att ta detta faktum till intäkt för att ramen för väginvesteringar borde öka mer än ramen för järnvägsinvesteringar. Anledningen är att regeringen låtit granska det samhällsekonomiska beslutsunderlaget hos Vägverket och Banverket och kommit fram till slutsatsen att den samhällsekonomiska modell som tillämpas hos Vägverket och Banverket inte möjliggör prioritering mellan väg- och banprojekt. Orsaken är att tillämpningen av modellen inte är tillräckligt harmoniserad mellan verken.

Att en sådan övergripande transportpolitisk prioritering inte kan göras är en mycket stort misslyckande. Regeringen är ytterst ansvarig för att planeringen sker utifrån mål och modeller som kan följas upp och som gör det möjligt att jämföra effekten av olika åtgärder. Att Banverket och Vägverket arbetat på ett sådant sätt att den samhällsekonomiska lönsamheten hos väg- respektive järnvägsprojekt inte kan jämföras med varandra, visar att regeringen allvarligt brustit i sin styrning av trafikverkens infrastrukturplanering. Det finns uppenbara skäl att misstänka att politiska motiv att prioritera järnvägsutbyggnad ligger till grund för denna underlåtenhet från regeringens sida att försäkra sig om en harmoniserad samhällsekonomisk beräkningsmodell.

3.2 Planernas största projekt saknar lönsamhet

Det tydligaste exemplet på hur samhällsekonomiska överväganden åsidosatts är hanteringen av projektet Norrbotniabanan.

Banverket presenterade 10 mars 2003 en studie där en ny järnväg Umeå–Haparanda utvärderats och kostnadsberäknats. Banverket beräknade kostnaderna till 15,5–17,5 miljarder kr. Nettonuvärdeskvoten beräknades till mellan –0,2 och –0,3, det vill säga ett samhällsekonomiskt minus om 3–5 miljarder kronor på 60 års sikt.

Efter att kritik framförts mot att Banverket inte utrett den mest kostnadseffektiva sträckningen, fick Banverket i uppdrag att utreda en kuststräckning mellan Luleå och Kalix, vilken presenterades i april 2003. Hela Norrbotniabanan kostandsberäknades då till 17,5–19,5 miljarder kr. Banverket fann att nettonuvärdeskvoten för Luleå–Kalix uppgick till mellan –0,2 och –0,4.

I sitt pressmeddelande uttryckte Banverket sin syn på Norrbotniabanan på följande sätt:

I det beräkningssystem som ligger till grund för att beräkna lönsamhet för projektet beräknas nyttoeffekter i form av godstrafik och personresor på en kustnära järnväg ge högst 60 procent av den ökade anläggningskostnaden för en järnväg Luleå–Kalix. Det innebär att samhället på 60 år får tillbaka drygt hälften av satsade pengar.

I det förslag till stomnätsplan för 2004–2015 som Banverket presenterade i augusti 2003 fanns Norrbotniabanan därför inte med.

I regeringsbeslutet från 19 februari 2004, då banan trots allt fördes in i planen, gjordes det med motiveringen att Norrbotniabanan är angelägen för att ”förbättra förutsättningarna för godstransporterna i norra Norrland med vidare koppling mot Finland och Ryssland samt för att ge bättre möjligheter till dagspendling för boende längs banan och därigenom vidga arbetsmarknaderna och tillgängligheten till exempelvis högre utbildning”.

Regeringen lutar sig därmed mot samma vaga, synbart samhällsekonomiska prioriteringsgrunder som länen kritiserats för. Det hänvisas till effekter som inte kan fästas på papper, inte beräknas, jämföras eller utvärderas.

Det är uppenbart att regeringen har nästlat in sig i ett järnvägsprojekt som har större symboliskt värde än samhällsekonomiskt. Riksdagen bör inte betrakta löften avgivna i regeringsförhandlingar med Miljöpartiet som en acceptabel prioriteringsgrund.

3.3 Regeringens prioriteringar bör granskas

Såväl riksdagen och regeringen som Riksrevisionen har funnit skäl att närmare granska olika aspekter av planeringsprocessen rörande kostnadsunderlag, prioriteringar med mera. Agerandet av den mest avgörande aktören, regeringen, har dock undgått en bedömning i förhållande till de styrande politiska målen.

Kristdemokraterna har, mot bakgrund av de brister som ovan redogjorts för, tidigare under våren 2004 föreslagit att regeringen ska ta initiativ till en oberoende granskning av de fastställda nationella infrastrukturplanerna med särskild hänsyn till deras prioriteringar och samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar.

Syftet med granskningen bör, på motsvarande sätt som i Riksrevisionens granskning av länens planering, i första hand vara att göra en samlad bedömning av huruvida riksdagens beslut om planeringen och transportpolitiken i stort har följts av regeringen och att identifiera förklaringar till eventuella avvikelser från dessa beslut.

4 Bibehållen ram för järnvägsinvesteringar

I regeringens infrastrukturproposition från 2001 beskrevs den där föreslagna järnvägssatsningen som ”historisk” och ett stort steg på vägen mot ett från miljösynpunkt hållbart transportsystem. Näringsminister Björn Rosengren slog i ett pressmeddelande fast att ”med en sådan planeringsram kan bristerna i järnvägens infrastruktur åtgärdas”.

Kristdemokraterna anser att den av riksdagen beslutade planeringsramen för järnvägsinvesteringar 2004–2015 bör stå fast. Därigenom skapas goda förutsättningar för en starkt utvecklad järnvägstrafik för både personer och gods. Särskilt angeläget är att åtgärda kapacitetsbristerna på spåren genom Stockholm samt på godsstråket genom Bergslagen.

Det angelägna i att utveckla järnvägen innebär inte att spårutbyggnad kan eller bör användas som lösning på alla miljöproblem eller regionala ekonomiska problem Sverige har att hantera. För att bemöta växthuseffekten är stora järnvägsinvesteringar enligt en samstämmig expertis en åtgärd med mycket låg kostnadseffektivitet och ytterst begränsad påverkan.

I föreliggande proposition föreslås att planeringsramen för järnvägsinvesteringar ska ökas med 6,2 miljarder kronor 2004–2015. Banverkets generaldirektör Bo Bylunds kommentar till detta förslag var: ”Banverket får mer pengar än vi vågat hoppas på.”

Kommentaren behöver inte tolkas entydigt positivt. Generaldirektören har pekat på de praktiska svårigheterna att genomföra alla de utpekade investeringsprojekten vid de tidpunkter regeringen fastställt. Mycket betydande kapacitetsökningar kommer att krävas. Fog finns för att resa ett varningens finger för möjligheterna att genomföra projekten enligt tid- och kostnadstabell.

Flera stora järnvägsprojekt har under senare år drivits på ett sådant sätt att de kommer att bli stora kostnadsmässiga misslyckanden, bland annat Citytunneln i Malmö och tunneln genom Hallandsås.

Botniabanan är det tydligaste exemplet på en successivt försenad investering som blir allt dyrare. 1998 beslutade riksdagen att Botniabanan fick lånefinansieras med kostnader på högst 8,2 miljarder kronor. I 2004 års budgetproposition anslås 25 miljarder kronor för Botniabanan. Under tiden har projektet blivit cirka fem år försenat.

Mot bakgrund av den bristande samhällsekonomiska lönsamhet som ovan redogjorts för anser Kristdemokraterna att Norrbotniabanan bör utgå ur planeringen för perioden 2004–2015. Norrbotniabanan beräknas enligt Banverket kosta minst 17,5 miljarder kronor. I regeringens plan avsätts dock endast 3 miljarder kronor för projektet. Det är otillfredsställande att beslut fattats om byggande av ett mindre avsnitt, delar av sträckan Piteå–Skellefteå, mitt på banan. Beslut om investeringar i denna storleksordning bör fattas i ett sammanhang, när det finns rimliga förutsättningar att bedöma möjligheterna att nå en god teknisk och finansiell lösning för hela projektet.

Kristdemokraterna vill dock betona att Norrbotniabanan inte bör avföras från diskussionen om järnvägsnätets fortsatta utbyggnad. Det behövs dock vidare studier och överväganden om hur detta projekt ska kunna samordnas med den angelägna utbyggnaden av Haparandabanan, med en standard- och kapacitetshöjning av Inlandsbanan, liksom med satsningar på de vägtransporter som fortsättningsvis kommer vara av allra störst betydelse för den regionala utvecklingen.

Kristdemokraterna förordar i detta sammanhang inga andra specifika förändringar av den nationella banhållningsplanens innehåll och tidsmässiga genomförande. Det är dock värt att påpeka att propositionens resonemang om besparingar på vägsidan till följd av enklare utformade projekt saknar motsvarighet på järnvägssidan.

Regeringen argumenterar för att projekt bör kunna ges en enklare utformning än vad Vägverket föreslagit, och kommer fram till att 1 miljard kronor ska sparas in på utformningen av investeringsprojekten under perioden 2004–15. Det är 1 miljard kronor av en total väginvesteringsram på 42 miljarder kronor. Järnvägens cirka 2,5 gånger så stora investeringsram skulle enligt samma resonemang kunna ge 2,5 miljarder kronor i effektiviseringsvinst.

5 Nedprioriterat vägnät bör få mer

5.1 Drift och underhåll

Underhållsåtgärder som krävs för att höja det aktuella tillståndet till målstandard kallas av Vägverket för eftersläpande underhåll. Det eftersläpande underhållet har av Vägverket beräknats till 17 miljarder kronor år 2002.

Planeringsramen på 87 miljarder kronor motsvarar en årlig ram på 7 250 miljoner kronor. Vägverkets bedömning är att årskostnaden för att sköta driften enligt målstandard och för att hålla eftersläpningen på en oförändrad nivå är 7 640 miljoner kronor år 2004. Årskostnaden förväntas därefter stiga successivt beroende främst på vägnätets ökande omfattning, väganläggningarnas ökade komplexitet, trafikens tillväxt och samhällets ökade krav på tillgänglighet, säkerhet och miljöhänsyn. Kostnadsökningen är uppskattad till ca 100 miljoner kronor per år fram till år 2015.

Regeringens enda strategi för bemöta denna kostnadsökning är att hävda en effektiviseringspotential. Effektiviseringspotentialen inom drift och underhåll bedöms till ca 1 % per år i snitt under planperioden, vilket motsvarar ca 72 miljoner kronor per år.

Den uppenbara otillräckligheten i denna strategi tydliggörs av Vägverkets bedömning att redan efter 3–4 år kan inte effektiviseringen uppväga kostnadsökningen. Det blir då nödvändigt att antingen sänka målstandarden eller att tillföra mer pengar till drift och underhåll.

Kristdemokraterna föreslå därför att planeringsramen för drift och underhåll av statliga vägar för perioden 2004–2015 utökas med 1,3 miljarder kronor till sammanlagt 88,3 miljarder kronor.

5.2 Väginvesteringar

Väginvesteringarna är den del av transportpolitiken som lidit mest av de senaste årens rödgröna regeringssamarbete. Ambitionsnivån vad gäller väginvesteringar behöver höjas på både kort och lång sikt. Kristdemokraterna föreslog i behandlingen av infrastrukturpropositionen år 2001 en höjd planeringsram till 47 miljarder kronor för investeringar i det nationella stamvägnätet 2004–2015. Kristdemokraterna vidhåller att detta är en lägsta acceptabel nivå och föreslår därmed att planeringsramen ökas med 4,9 miljarder kronor i förhållande till propositionens förslag.

Trafiksäkerhetsarbetet förutsätter på vissa sträckor en utbyggnad till motorvägsstandard. Regeringen uppvisar i dag en alltför stor tilltro till andra mindre åtgärder i trafikmiljön.

Likaså måste trafikproblemen i storstäderna till stor del byggas bort genom nyinvesteringar på vägsidan. I både Stockholm och Göteborg råder stor osäkerhet om framtiden för två projekt som avsevärt skulle underlätta för den förbipasserande trafiken och minska den miljövidriga köbildningen, Förbifart Stockholm respektive en ny Göta Älv-förbindelse. Betydligt ökade resurser till Vägverkets och länens planering behövs för att dessa investeringar ska bli verklighet inom en överskådlig framtid.

Med hänsyn till samhällsekonomi, miljö och trafiksäkerhet anser Kristdemokraterna att utbyggnaden av den nordiska transporttriangeln, transportstråken mellan huvudstadsregionerna, ska ges en högre prioritet. På vägsidan ska en utbyggd transporttriangel innebära motorvägsstandard.

Såsom ett prioriterat infrastrukturprojekt bör denna transporttriangel också utvidgas till en ”nordisk rektangel” som tar hänsyn till den snabbt ökande efterfrågan på transporter mot de nya EU-medlemsstaterna runt Östersjön. Den 1 maj 2004 blir Estland, Lettland, Litauen och Polen medlemmar i EU. En viktig del i det utvecklade integrationsarbete som behövs är förbättrade kommunikationsleder och transportmöjligheter.

Sverige behöver, på samma sätt som de baltiska staterna, en förbättrad
infrastruktur för att minska avståndshandikappet till övriga Europa. De gemensamma intressena att förbättra vägarna och järnvägarna mellan Östersjöländerna och mot kontinenten är alltså betydande. Kristdemokraterna anser att regeringen som ett led i detta arbete bör ta ett initiativ till en samlad infrastrukturpolitik för Östersjöområdet.

Regeringen har hittills inte agerat tillräckligt för att förbättra transportmöjligheterna till de delar av Sverige som vetter mot den nya delen av EU. De nationella planerna saknar åtgärder för att tillgodose behovet av förbättrade transportstråk i östlig riktning från Sverige.

En strategi behövs för de åtgärder i Sverige som krävs för att infrastrukturellt ansluta Sverige till de nya EU-länderna kring Östersjön. En del i den ambitionshöjning som Kristdemokraterna föreslår för vägutbyggnaden, bör därför vara att infrastrukturen i sydöstra Sverige, i synnerhet E 22, förbättras med sikte på att skapa bättre transportförutsättningar gentemot övriga Östersjöregionen.

En ytterligare, och förhållandevis mycket billig och enkel, åtgärd för att förstärka Sveriges transportstråk är att höja statusen på den för inlandet mycket viktiga riksväg 45 från Göteborg till Karesuando. Inlandets kommuner och näringsliv arbetar hårt för att riksväg 45 ska ges Europavägstatus. Regeringen bör ta intryck av detta och gentemot ansvarig internationell myndighet verka för en sådan uppgradering.

6 Alternativ finansiering – PPP

Infrastrukturutbyggnaden har under det senaste decenniet präglats av fördyrade projekt och sänkta anslag i de årliga statsbudgetarna. Stora osäkerhetsmoment finns därmed också för finansieringen av de investeringsplaner regeringen fastställt under våren 2004. Många av de planerade väg- och järnvägsprojekten är förknippande med stora osäkerheter och risker som inte lämpar sig för finansiering genom statliga lån i sådan utsträckning som nu planeras. Statens bristande kontroll över skenande kostnader har inte minst visat sig i det lånefinansierade Botniabaneprojektet. Istället för ren lånefinansiering borde regeringen utnyttja de stora fördelar som partnerskap med det privata näringslivet erbjuder för att hålla nere risker och kostnader. Ideologiska skygglappar i form av rädsla för privat deltagande kan inte längre tillåtas försena och fördyra infrastrukturprojekt.

Betydande internationella erfarenheter pekar på att riskerna bäst hanteras genom partnerskap mellan det offentliga och det privata, s.k. PPP-projekt. Till och med Näringsdepartementet har konstaterat att partnerskapsfinansiering ger

• mer ändamålsenlig fördelning av ansvar och risktagande

• ökad effektivitet i form av lägre kostnader och bättre kvalitet

• bättre statlig styrning och kontroll över projektets kostnader

• ökade krav på god planering.

I Finland har offentligt-privat samarbete prövats med stor framgång på en sträcka mellan Helsingfors och Lahtis genom att man tillämpat ett livscykelkoncept. I Norge planeras flera liknande projekt inom vad som benämns OPS, offentligt-privat samarbete.

Att det svenska avståndstagandet från partnerskapslösningar är en socialdemokratisk eftergift till stödpartierna, i synnerhet Vänsterpartiet som av ideologiska skäl motsätter sig privata lösningar, framgår tydligt mot bakgrund av den socialdemokratiska regeringens tidigare hyllningar av PPP-projekts alla fördelar, inte minst vad gäller effektivisering och kostnadskontroll.

I 1997 års infrastrukturproposition uttryckte den socialdemokratiska regeringen:

Ett privat deltagande i offentliga projekt, där de privata också är ansvariga för intjänandeförmåga och drift av anläggningen, bör kunna verka positivt på projektets totala ekonomi. Kostnadskontrollen i projektet kommer att vara hård i ett projekt med en stor del privat kapital. Kostnadsfördyringar i projekten, som förekommer för såväl väg- som järnvägsprojekt, bör därmed kunna hållas på en betydligt lägre nivå än hittills.

I budgetpropositionen för 2000 framhävdes:

Internationell erfarenhet visar att det finns möjlighet till effektivitetsvinster i storleksordningen 15 % vid alternativ finansiering av infrastrukturinvesteringar. Regeringen anser det angeläget att utreda om dessa möjligheter kan tas till vara även i Sverige. Regeringen avser därför att noggrant gå igenom och överväga möjligheter till alternativ finansiering av infrastrukturprojekt.

I Näringsdepartementets granskning av alternativa finansieringsformer (DS 2000:65) från hösten 2000 konstaterades:

Arbetsgruppen har därvid utvärderat lån från Riksgäldskontoret eller med statsgaranti på den privata kapitalmarknaden samt finansiering genom partnerskap med privata entreprenörer och funnit att de effektiviseringsvinster som eftersträvas inte kan uppnås med en renodlad lånefinansiering. Efter en samlad bedömning har arbetsgruppen kommit fram till att en mer utvecklad form av alternativ finansiering bör prövas och framlägger ett förslag till en modell för tillhandahållande av infrastrukturtjänster i partnerskap med den privata sektorn.

I diskussionerna inför fastställandet av planerna för 2004–2015 har infrastrukturminister Ulrica Messing antytt sig vara beredd att pröva ett antal nya finansieringsformer, bl.a. PPP. I ett interpellationsdebatt 27 januari 2004 betonade finansminister Bosse Ringholm dessutom regeringens öppna sinne:

Vi ska naturligtvis undersöka om det finns intressanta initiativ och om någon har projektidéer och erbjudande med PPP-lösningar som är intressanta i framtiden. […] Vi har inte sett så många av den typen av initiativ. Men det är fortfarande en öppen dörr om man kan åstadkomma någonting sådant i fortsättningen.

Det i retoriken öppna sinnet är dock allt annat än öppet i praktiken. Svenskt näringsliv och inte minst svenska byggföretag har visat ett stort intresse för att ta del av sådana projekt som i vår omvärld är en naturlig del av infrastrukturutbyggnaden. Skanska har varit och är involverat i PPP-projekt i såväl Finland och Norge som Storbritannien. Många privata intressenter väntar på att regeringen ska ta initiativet. Regeringen behöver föreslå och riksdagen besluta att ett eller flera projekt faktiskt ska bli föremål för alternativ finansiering, för att konkreta och genomarbetade förslag på PPP-lösningar ska presenteras. Att som finansministern gå och vänta på att näringslivet ska ta ett initiativ är hyckleri.

Genom föreliggande proposition, där inget som helst resonemang förs om samfinansiering med det privata näringslivet, stänger regeringen i praktiken den dörr finansministern nyligen hävdat är öppen.

Ett av socialdemokraterna ofta framfört argument mot PPP-lösningar är att dessa inte alltid är den bästa projektformen. Naturligtvis ser inte Kristdemokraterna detta som en mirakellösning. Det bör vara ett av flera finansieringsalternativ. Problemet är att regeringen numer alltid ser strikt offentliga lösningar som det mest effektiva sättet att bygga infrastruktur.

Kristdemokraterna anser att ett omfattande och långsiktigt program för investeringar i partnerskap med den privata sektorn bör tas fram. Regeringen bör därför tillsätta en speciell delegation för infrastrukturinvesteringar med alternativa finansieringsformer.

Stockholm den 19 april 2004
Johnny Gylling (kd)
Mikael Oscarsson (kd)	Ragnwi Marcelind (kd)
Sven Gunnar Persson (kd)	Dan Kihlström (kd)
Björn von der Esch (kd)	Lars Gustafsson (kd)