med anledning av prop. 2002/03:142 Vissa ägarfrågor m.m. rörande AB Svensk Exportkredit

Motion 2002/03:N19 av Maria Larsson m.fl. (kd)

1 Inledning

Kristdemokraterna är ytterst tveksamma till den affärsuppgörelse mellan staten och ABB Structured Finance Investment AB (ABB) som regeringen föreslår i proposition 2002/03:142 Vissa ägarfrågor m.m. rörande AB Svensk exportkredit.

Genom den snabba handläggningen och forcerade riksdagbehandlingen tvingar regeringen riksdagens partier, och på så sätt staten som ägare till majoritetsandelen i AB Svensk Exportkredit (SEK), in i en överenskommelse som det av hänsyn till SEK:s rating på finansmarknaden är omöjligt att avvisa. Som ett resultat av regeringens bristfälliga handläggning och den situation som en utdragen riksdagsbehandling och omförhandlingar av den affärsuppgörelse som nåtts med ABB skulle sätta SEK i, kan vi inte se att vi har något annat val än att acceptera regeringens förslag. Vi har inte haft någon möjlighet att analysera substansen i uppgörelsen eller överväga alternativa lösningar.

I motionen framför vi kritik mot regeringens handläggning av ärendet samt den bristande kvaliteten på propositionen. Dessutom begär vi att riksdagen ska tillkännage för regeringen som sin mening att regeringen i samförstånd med riksdagen måste utarbeta en ny modell för hur frågor rörande statliga bolag ska hanteras i framtiden så att både riksdagens legitima krav på insyn och delaktighet och bolagens affärsmässiga intressen kan tillgodoses.

Att vi inte yrkar avslag på propositionen beror sålunda inte på att vi är övertygade om att den lösningen som regeringen föreslår är den bästa, det beror på att vi inte givits någon möjlighet att överväga alternativa lösningar som skulle skapa goda möjligheter för SEK att fortsätta sin verksamhet på samma framgångsrika sätt som hittills.

2 Innehållsförteckning

1 Inledning 5

2 Innehållsförteckning 6

3 Förslag till riksdagsbeslut 7

4 Propositionens huvudsakliga innehåll 7

5 Brister i propositionen 7

6 Regeringens handläggning av ärendet 8

7 Utförsäljning av aktier i AB Svensk Exportkredit 9

8 Staten som normgivare på marknaden 10

3 Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om kvaliteten på regeringens propositioner (avsnitt 5).

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om regeringens hantering av frågor gällande statliga bolag (avsnitt 6).

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om utförsäljning av aktier i AB Svensk Exportkredit (avsnitt 7).

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om staten som normgivare på marknaden (avsnitt 8).

4  Propositionens huvudsakliga innehåll

Regeringen föreslår i proposition 2002/03:142 Vissa ägarfrågor m.m. rörande AB Svensk Exportkredit att riksdagen godkänner att staten förvärvar samtliga ABB:s aktier i SEK. ABB och regeringen har träffat ett avtal om att ABB:s aktieinnehav överlåts till staten mot en köpeskilling om en krona. Dessutom har regeringen avtalat med ABB och SEK om bland annat en riktad utdelning från SEK till ABB som vederlag för överlåtelsen. Utdelningen ska enligt avtalet uppgå till 1 240 miljoner kronor. Överenskommelserna är beroende av riksdagens godkännande.

Regeringen föreslår även att statens garantiåtagande gentemot SEK utökas i samband med att ABB upphör att vara ägare i SEK samt att riksdagen bemyndigar regeringen att vidta de åtgärder i övrigt som krävs för att genomföra förvärvet.

5 Brister i propositionen

Propositionen har stora brister och saknar i princip helt de konsekvensanalyser som behövs för att riksdagen ska kunna bedöma riktigheten i regeringens förslag.

Enligt Statsrådsberedningens propositionshandbok (Ds 1997:1) ska en konsekvensanalys klargöra vilka alternativ som sammantaget ger de lägsta kostnaderna för berörda och samtidigt i minsta möjliga utsträckning belastar samhällsekonomin och statsfinanserna. De problem- och konsekvensanalyser som görs under beredningsarbetet bör, enligt propositionshandboken, givetvis redovisas i den proposition eller lagrådsremiss där förslagen läggs fram.

Utan en tydlig redovisning av problem, konsekvenser och alternativ ges riksdagen inte den nödvändiga möjligheten, som tydligt beskrivs i regeringens egen handbok, att från grunden pröva om de verksamheter som idag finansieras med medel från statsbudgeten också i framtiden ska finansieras av det allmänna eller möjligheten att pröva ifall de föreslagna åtgärderna är de bästa för att skapa en ökad tillväxt i ekonomin.

Som exempel kan nämnas att bolagets rating på de internationella kreditmarknaderna kan försämras när man urholkar bolagets eget kapital och ersätter det med ett förlagslån på det sätt som föreslås i propositionen. Även om ett förlagslån får ingå i underlaget för de kapitaltäckningskrav som lagen ställer, värderas den formen av kapital inte lika högt av de internationella kreditvärderingsinstituten. När en av anledningarna till att affären är att inte försämra bolagets rating för att en sådan försämring skulle fördyra för SEK:s låntagare, är det underligt att regeringen inte redogör för det faktum att även en genomförd affär enligt den modell som föreslås kan innebära ett sänkt kreditbetyg.

Denna proposition är på intet sätt den första detta riksdagsår som uppvisar stora brister jämfört med den standard som regeringens propositioner ska hålla enligt gällande regler. Dessa brister riskerar leda till att kvaliteten i riksdagens beslut försämras och att riksdagens möjlighet att överväga alternativa handlingsvägar går om intet. Ifall de innehållsfattiga propositioner som vi sett flera exempel på blir regel i stället för undantag, kommer regeringens makt att stärkas på riksdagens bekostnad. Mot bakgrund av den tradition av minoritetsregeringar som vi har i Sverige skulle detta vara mer än olyckligt ur demokratisk synvinkel. Kvaliteten på regeringens propositioner måste därför höjas så att alla regeringens propositioner framöver uppfyller de krav som är uppställda i Statsrådsberedningens propositionshandbok (Ds 1997:1). Detta gäller särskilt de propositioner som inte bygger på utredningar och remissyttranden, vilket ofta är fallet i frågor gällande statliga bolag.

6 Regeringens handläggning av ärendet

Genom den snabba handläggningen och forcerade riksdagbehandlingen tvingar regeringen riksdagens partier, och på så sätt staten som ägare till majoritetsandelen i SEK, in i en överenskommelse som det av hänsyn till SEK:s rating på finansmarknaden är omöjligt att avvisa. Enligt uppgift från regeringen skulle den osäkerhet om SEK:s framtida ägande som skapas ifall det uppstår tveksamheter huruvida riksdagen kommer att anta regeringens proposition inverka menligt på bolagets möjlighet att uppta nya krediter till goda villkor på den internationella marknaden. Näringsministern har även uttalat sig i pressen om att affären kan stoppas ifall riksdagens partier inte når en enighet i frågan.

På detta sätt förflyttas den verkliga beslutsmakten från riksdagen till regeringen. Folkets valda företrädare förvandlas till ett transportkompani åt regeringen i strid med regeringsformens bestämmelser om Sveriges styrelseskick i grundlagen.

Som ett resultat av regeringens bristfälliga handläggning och den situation som en utdragen riksdagsbehandling och omförhandlingar av den affärsuppgörelse som nåtts med ABB skulle sätta SEK i, kan vi inte se att vi har något annat val än att acceptera regeringens förslag. Vi har inte haft någon möjlighet att analysera substansen i uppgörelsen eller överväga alternativa lösningar. Med den budgetpolitik som regeringen för, med en i princip obefintlig budgeteringsmarginal, har det även varit omöjligt att finna medel att anslå via statsbudgeten för att betala för köpet av aktierna i SEK. Om det mest lämpliga är att staten blir helägare till SEK borde köpet finansieras via statsbudgeten för att skapa största möjliga transparens. Att vi inte yrkar avslag på propositionen beror sålunda inte på att vi är övertygade om att den lösning som regeringen föreslår är den bästa, det beror på att vi inte givits någon möjlighet att överväga alternativa lösningar som skulle skapa goda möjligheter för SEK att fortsätta sin verksamhet på samma framgångsrika sätt som hittills.

Problematiken kring den nu aktuella affärsuppgörelsen belyser tydligt de problem som finns med statligt ägande av företag som påverkas av internationella förhållanden och som agerar på en konkurrensutsatt marknad. Å ena sidan har riksdagen, som folkets företrädare, ett legitimt intresse av insikt, av att kunna granska förslag, överväga alternativa handlingsvägar och kvalitetssäkra besluten. Å andra sidan kan bolagets affärsmässiga intressen skadas av den öppenhet och tidsåtgång som en riksdagsbehandling innebär.

Under det senaste riksdagsåret har riksdagen haft att behandla ett flertal frågor av akut karaktär rörande statliga bolag. Regeringen har inte förmått att hantera något av dessa ärenden på ett acceptabelt sätt, vilket Kristdemokraterna också påtalat i ett flertal motioner.

Regeringen måste i samförstånd med riksdagen hitta en modell för hur frågor rörande statliga bolag ska hanteras i framtiden så att både riksdagens legitima krav på insyn och delaktighet samt bolagens affärsmässiga intressen kan tillgodoses.

7 Utförsäljning av aktier i AB Svensk Exportkredit

AB Svensk Exportkredit bildades gemensamt av staten och de svenska affärsbankerna 1962. Efter att under flera år ha velat dra sig ur sin roll som ägare, sålde affärsbankerna år 2000 en del av sina aktier till ABB och en annan del till staten så att ABB kom att äga 35 procent och staten 65 procent av aktierna i SEK.

SEK har bevisat att kombinationen av statens ägande och engagemang med kreditvärdigheten och marknadskunskapen hos ett eller flera privata företag kan skapa konkurrenskraftig exportfinansiering på ett kostnadseffektivt sätt. Det är vår övertygelse att den modell för ägande som visat sig vara framgångsrik i över 40 år även i framtiden bör vara den modell som ska tillämpas för ägandet i SEK.

Staten bör därför så snart som möjligt sälja ut delar av sina aktier i SEK. Dock bör staten inte sälja mer än 66 procent av aktierna, detta för att staten ska kunna förhindra att beslut bland ägarna som kräver kvalificerad majoritet fattas mot statens vilja. En ändring av bolagsordningen bland annat vad gäller bolagets verksamhetsmål kräver två tredjedelars majoritet på bolagsstämma. En ändring av bolagsordningen som strider mot riksdagens tidigare beslut att anslå medel för aktieförvärv eller aktieteckning bör inte ske utan medgivande av riksdagen.

Försäljningen ska ske till marknadsmässigt pris och i den takt som är möjlig med tanke på bland annat konjunkturläget och andra marknadsmässiga förutsättningar.

Kristdemokraternas grundläggande inställning till statligt ägande av företag är att staten inte både ska vara regelskapare och aktör på marknaden ifall ett statligt ägande inte är motiverat utifrån folkhälso- eller socialpolitiska skäl eller ifall företagets verksamhet utgör ett så kallat naturligt monopol.

SEK:s nyckelroll i att stärka den svenska exportindustrins konkurrenskraft samt de uppdrag bolaget har att administrera det svenska systemet för statsstödda krediter till fast ränta samt statens biståndskreditsystem, talar för att staten även i framtiden har ett betydande inflytande över bolaget.

8 Staten som normgivare på marknaden

Den svenska staten är Sveriges största företagsägare. Genom Regeringskansliet förvaltas ett 60-tal företag med statligt ägande. Totalt omsätter dessa företag nära 340 miljarder kronor och har cirka 200 000 anställda. Svenska staten är dessutom den enskilt största ägaren på Stockholmsbörsen, med ett innehav på 92,4 miljarder kronor. Statens innehav är nästan dubbelt så stort som den näst störste ägarens innehav.

Flera av de statliga bolagen är ledande inom sitt verksamhetsområde eller innehar en marknadsposition som genom monopol, eller på annat sätt, gör att bolaget är särskilt utsatt för en offentlig granskning. Detta, tillsammans med det faktum att regeringen och riksdagen genom lagstiftning, förordningar och normativa uttalanden ställer krav och förväntningar på det privata näringslivet, gör att staten innehar en unik roll som normgivare på marknaden.

Statens agerande på marknaden och regeringens förvaltning av de statliga bolagen måste stå på en tydlig etisk grund av åtminstone samma kvalitet som man kräver av det privata näringslivet. Så har dock inte varit fallet hitintills. Den nu aktuella propositionen bidrar inte till att förändra den situationen.

Den lösning på ägarfrågan som regeringen nu föreslår aktualiserar ett antal etiska spörsmål.

För det första introducerar regeringen ett helt nytt sätt att kringgå budgetlagen för att finansiera utgifter utanför utgiftstaket. Istället för att anslå medel via statsbudgeten för att betala köpeskillingen väljer man en alternativ finansieringsmetod som innebär att man betalar köpet med SEK:s egna kapital.

För det andra så är själva finansieringsmetoden i sig tveksam. Köpet finansieras av att SEK gör en riktad utdelning om 1 240 miljoner till ABB som vederlag för aktierna. På så sätt är det inte köparen, staten, som betalar köpet utan det bolag som säljs.

För det tredje har riktade utdelningar länge betraktats med viss skepsis i svensk bolagsrätt och skattelagstiftning. I själva verket är det en grundläggande aktiebolagsrättslig princip att den andelsrätt i bolaget som aktien representerar inte med verkan mot bolaget kan delas upp i andelar.

Riktade utdelningar kan bli möjliga ifall man genom stadgande i bolagsordningen inför aktier i olika serier varav den ena serien är så kallade preferensaktier som har en förtur eller rätt till en större del av bolagets vinst. Något sådant stadgande finns inte idag i SEK:s bolagsordning även om det finns två olika aktieserier. Bolagsordningen stadgar tvärtom att alla aktier medför samma rätt till andel i bolagets tillgångar och vinst. Därmed torde det inte vara möjligt att med verkan gentemot bolaget besluta om en riktad aktieutdelning såvida inte bolagsordningen först ändras.

En annan väg att göra en riktad utdelning är att ägarna genom att sinsemellan upprätta ett avtal bestämmer att den ena parten, i det här fallet staten, ska överlåta det utdelningsbelopp som den erhåller från bolaget. Det blir då en obligationsrättslig förpliktelse och inte en verklig splittring av aktierätten.

Detta är dock ett sätt att uppnå en riktad utdelning som staten valt att försvåra genom skattelagstiftningen och den så kallade dispositionsprincipen som innebär att det är inkomstförvärvaren som ska beskattas även om det är någon annan som slutligen kommer att uppbära inkomsten. Lagstiftaren har ansett att en person som har haft möjlighet att disponera över ett belopp även är skattskyldig för detsamma. Principen gäller oavsett om personen själv tillgodogjort sig beloppet eller om han istället valt att låta någon annan tillgodogöra sig det.

Utifrån detta måste man anta att lagstiftarens mening med utformningen av skattelagstiftningen samt aktiebolagslagens krav att alla aktier ska medföra lika rätt i bolaget är att så kallade riktade utdelningar inte är önskvärda och att de i princip bör undvikas. Trots detta tillgriper nu regeringen denna metod.

Regeringen borde spela efter de spelregler den själv varit med om att sätta upp och kan inte göra våld på reglerna bara för att det passar för stunden. Ett dylikt agerande skulle regeringen aldrig acceptera av ett privat företag. I förvaltningen av de statliga bolagen måste regeringen axla ansvaret för att staten är en viktig normgivare på marknaden.

Stockholm den 6 juni 2003
Maria Larsson (kd)
Mats Odell (kd)	Stefan Attefall (kd)
Annelie Enochson (kd)	Jakob Forssmed (kd)
Lars Gustafsson (kd)	Lars Lindén (kd)
Ragnwi Marcelind (kd)	Olle Sandahl (kd)