med anledning av prop. 2001/02:8 Nicefördraget

Motion 2001/02:K3 av Alf Svensson m.fl. (kd)

Sammanfattning

Nicefördraget möjliggör EU:s utvidgning, och bör därför godkännas. Ändå är fördraget ett misslyckande i många avseenden.

Det har inte givit EU tillräcklig handlingskraft på viktiga områden som t.ex. handel, asylpolitik och regionalpolitik. På många områden gäller fortfarande att beslut måste fattas med enhällighet. Det ökar risken för låsningar när antalet medlemsstater ökar till 27.

Fördraget har heller inte lyckats göra EU mer öppen och lättförståelig för medborgaren. Tvärtom införs beslutsregler som är ännu krångligare än tidigare. Den demokratiska kontrollen är bristfällig i och med att Europaparlamentets roll inte uppvärderats tillräckligt.

Kristdemokraterna anser att nästa regeringskonferens måste utmynna i en konstitution för EU. Den ska innehålla enkla och logiska beslutsformer, med majoritetsbeslut som allmän regel. Konstitutionen ska tydligare definiera kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna.

Vidare bör medborgarnas rättigheter skrivas in i konstitutionen. Den bör också innehålla regler för hur konstitutionella tillägg och ändringar kan göras, så att de slutna och kaotiska regeringskonferenserna undviks i framtiden. Det är viktigt att de små ländernas inflytande värnas. Det kräver dock starka EU-institutioner som kan se till det gemensamma bästa.

Innehållsförteckning

Sammanfattning 14

Innehållsförteckning 15

1 Förslag till riksdagsbeslut 16

2 Inledning 16

3 Nicefördraget – viktiga framsteg, men otillräckliga 16

4 En konstitutionell reform är nödvändig 18

4.1 Gemenskapsmetoden 18

4.2 Demokratisk insyn istället för kaotiska regeringskonferenser 19

4.3 Det behövs enklare och effektivare beslutsformer 19

4.4 Ett reformerat ordförandeskap 20

4.5 Medbeslutande för Europaparlamentet 20

4.6 Medborgarnas rättigheter bör fördragsfästas 21

4.7 Värna de små ländernas inflytande 21

1 

Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att nästa regeringskonferens måste utmynna i en konstitution för EU.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om gemenskapsmetoden.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att EU:s tre pelare bör integreras.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringskonferenserna i framtiden bör ersättas av processer med konstitutionella regler för ändringar och tillägg.

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att ordförandeskapet i ministerrådet bör bli mer kontinuerligt.

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att slå vakt om de små ländernas ställning.

2 Inledning

Nicefördraget lyckades med att göra unionen redo för utvidgning genom att reglera hur röstandelar, mandat i Europaparlamentet m.m. ska fördelas. Ur den synvinkeln är utfallet godtagbart. Därför anser Kristdemokraterna att Nicefördraget bör godkännas.

Nicefördraget misslyckades dock med att göra EU redo för framtiden. Unionen saknar handlingskraft på flera viktiga områden. Den saknar också en tydlig kompetensfördelning och demokratisk kontroll. Det folkliga misstroendet mot unionen består, mycket beroende på den otydlighet som råder om unionens framtid, om dess uppgifter och dess maktfördelning.

3 Nicefördraget – viktiga framsteg, men otillräckliga

Överenskommelsen om röstviktning i ministerrådet innebär att majoritetsbeslut ska kräva minst 73,4 procent av rösterna, en majoritet av medlemsländerna samt, när så begärs, minst 62 procent av befolkningen. Detta system har kallats för ”trippelmajoritet”. Det är en olycklig lösning inte minst därför att den är så komplex och svårförståelig. Röstfördelningen mellan länderna följer heller inte någon logisk princip.

Det är positivt att ministerrådet i framtiden kan fatta beslut med kvalificerad majoritet på fler områden; det gäller t.ex. vissa frågor inom handelspolitiken, asylpolitik, bistånd, industripolitik, civilrättsligt samarbete m.m. Majoritetsbeslut gör det enklare att vidareutveckla politiken på de områden där fördjupat samarbete behövs. Tyvärr går man dock inte tillräckligt långt. Kristdemokraterna beklagar att Nicefördraget innehåller så många undantag från regeln om majoritetsbeslut. Till exempel kvarstår kravet på enhällighet för stora delar av handelspolitiken, vilket riskerar att försvåra EU:s deltagande i internationella förhandlingar. Ett annat exempel på undantag gäller asylpolitiken; där undantas t.ex. frågor om bördefördelning mellan medlemsländerna, och villkoren för inresa och vistelse för medborgare i tredjeländer. Det riskerar att försvåra uppbyggandet av en generös och ansvarsfull flyktingpolitik i Europa.

Att Europeiska rådets möten i framtiden kommer att hållas i Bryssel är sannolikt nödvändigt. Det beror dock inte främst på de våldsamma demonstrationerna som kringgärdat senare års möten. Det handlar istället om att göra toppmötena mer kostnadseffektiva och mindre spektakulära.

Europaparlamentets ledamöter ska öka i antal till 732, samtidigt som nuvarande medlemsländer får lämna ifrån sig ett antal mandat till kandidatländ-erna. Genom denna kompromiss överskrider man det tak på maximalt 700 ledamöter som man tidigare kommit överens om, trots att det var välmotiverat av effektivitetsskäl.

Nicefördraget har löst frågan om kommissionens sammansättning på ett tillfredsställande sätt. Den kommer att bestå av en kommissionär per med-
lemsland så länge medlemsländerna inte är fler än 26. Därefter kommer ett system med jämlik rotation att införas, så att länderna turas om att inneha kommissionärsposter.

S.k. fördjupat samarbete mellan vissa av medlemsstaterna kan vara nödvändigt i vissa fall, då några EU-länder önskar gå längre eller fortare fram än övriga. Därför är det positivt att möjligheterna till sådant samarbete utökas genom Nicefördraget, även på det utrikespolitiska området.

I och med Nicefördraget kan EU vidta förebyggande åtgärder mot ett land som misstänks för att allvarligt bryta mot unionens grundläggande principer. Syftet är att skapa en varningsmekanism som ska kunna användas redan vid risk för brott mot de grundläggande principerna. Rådet ska nu, med fyrafemtedels majoritet och parlamentets samtycke, kunna slå fast att det finns en klar risk för att ett land bryter mot dessa principer, och därefter utfärda en rekommendation till landet i fråga. Kristdemokraterna anser att sådana regler behövs för att slå vakt om värdegrunden i EU-samarbetet.

Nicefördraget skapar en rättslig grund för europeiska politiska partier. Det är positivt, eftersom europeiska partier kan bidra till en politisk dialog över nationsgränserna och ett europeiskt politiskt medvetande.

Vidare reflekterar fördraget EU:s växande utrikespolitiska roll. Därför finns nu bestämmelser om KUSP:s (Kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik) uppgifter, vilka bl.a. inbegriper den strategiska ledningen av krishanter-ingsinsatser. Kristdemokraterna, som arbetar för en starkare gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, stödjer dessa förändringar.

Nicefördraget är ett steg på vägen att göra unionen redo för utvidgningen. Det bör nu godkännas av riksdagen. Sverige bör dock driva reformarbetet vidare enligt de riktlinjer som Kristdemokraterna redovisat i sin partimotion om Europas framtidsfrågor, och som utvecklas nedan.

4 En konstitutionell reform är nödvändig

I Nicefördragets slutakt anges att nästa regeringskonferens år 2004 bör ta itu med unionens framtidsfrågor. Kristdemokraterna har redan tidigare föreslagit att denna regeringskonferens bör undvika de senaste årens lappande och lagande av EU. Istället bör man genomföra en samlad och långsiktig konstitutionell reform. Detta har beskrivits ingående i motionen Europas framtidsfrågor. Reformen bör utmynna i en grundlag eller konstitution för EU, som särskiljs från övriga delar av fördragen och ges en särskild status. Tanken är bl.a. att medborgarna ska kunna ta till sig konstitutionen på samma sätt som ett lands grundlagar. Tydligheten om vad unionen är och hur den fungerar skulle öka.

Ett förslag till konstitution bör utarbetas av den församling som ska förbereda regeringskonferensen 2004. Sannolikt kommer denna församling eller detta ”konvent” att bestå av representanter från de nationella parlamenten, Europaparlamentet, kommissionen och rådet, i likhet med det konvent som utarbetade EU:s stadga om grundläggande rättigheter, dock med bredare parlamentarisk förankring. Även kandidatländerna måste få delta. Denna församling bör arbeta under en längre tid och i största möjliga utsträckning föra en dialog med akademiska experter och det civila samhällets representanter, kanske inom ramen för ett speciellt forum. Med den här modellen kan regeringskonferensen 2004 ta ställning till ett genomarbetat och konsekvent förslag till konstitutionell reform.

Kompetensfördelningen i EU bör också ses över (vilket i slutakten anges som en specifik fråga för regeringskonferensen att lösa). Unionen behöver bli smalare men vassare, d.v.s. koncentrera sig på de uppgifter där europeiskt samarbete är nödvändigt. Arbetsbördan för EU är i dag så stor att tillräckliga resurser inte läggs på de högst prioriterade uppgifterna. Därför är det välkommet att den årliga rapporten om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna nu ska koncentrera sig på hur unionen har uppnått sina huvudsakliga mål med avseende på dessa principer.

4.1 Gemenskapsmetoden

Det som skett på senare år, att ministrarna själva tagit på sig mer och mer av politikens utformning genom s.k. öppen samordning, innebär att övriga EU-institutioner ställs utanför i stor utsträckning. Det kan vara funktionellt i vissa fall, men gör den demokratiska kontrollen svårare. Det vore olyckligt om gemenskapsinstitutionerna försvagades till förmån för regeringarnas slutna samarbete.

Kristdemokraterna anser att den s.k. gemenskapsmetoden, d.v.s. ett lagbaserat samarbete med gemensamma regelverk, kontrollerade av starka institutioner med fastlagda uppgifter, är nödvändig för att EU ska fungera. Institutionerna, inte minst kommissionen, behövs för att värna fördragen och de små ländernas rätt, vilket borde vara angeläget för Sverige. Därför måste gemenskapsmetoden stärkas gentemot den rent mellanstatliga metod som vissa regeringar i dag verkar föredra. Den mellanstatliga metoden innebär att makten och inflytandet hamnar hos ministerrådet, där beslut fattas med enhällighet bakom lyckta dörrar, och med en mycket nedtonad roll för kommissionen. Resultatet är en långsam och sluten beslutsprocess, präglad av urvattnade kompromisser. På senare tid har den mellanstatliga modellen tyvärr stärkts, på bekostnad av det gemensamma bästa och de små ländernas inflytande. Detta reflekteras också i Nicefördraget.

4.2 Demokratisk insyn istället för kaotiska regeringskonferenser

En samlad konstitution skulle förhoppningsvis också kunna ge EU-samarbetet ökad stabilitet genom att den inte behöver skrivas om med regelbundna mellanrum. Istället bör man fastställa regler för hur tillägg eller ändringar av konstitutionen kan göras av EU:s beslutsfattande organ. Kristdemokraterna anser att senare års regeringskonferenser har visat en påtaglig brist på konsekvens och långsiktighet. De har också dominerats av egenintressen från många staters håll, och det gemensamma bästa har kommit i andra hand. Europas intresse gynnas inte av regeringskonferensernas byteshandel i slutna rum. Därför är det dags att öka det demokratiska inflytandet. Fördragsändringar ska ske på ett ordnat sätt genom att konstitutionen innehåller regler för hur tillägg och ändringar ska göras. Detta skulle innebära ett större mått av kontinuitet i EU, jämfört med de ofta kaotiska regeringskonferenserna.

4.3 Det behövs enklare och effektivare beslutsformer

Nicefördraget innebär, med reglerna för s.k. trippelmajoritet, ännu krångligare beslutsregler än tidigare. Frågan är hur regeringscheferna menar att medborgarnas kunskap och engagemang i EU ska öka med ett sådant system. Otydligheten och insynen minskar, och därmed förvärras det demokratiska underskottet i unionen. Till detta kommer att tröskeln för kvalificerad majoritet faktiskt höjs något.

Överenskommelsen om röstviktning i ministerrådet innebär att det i en union med 27 medlemsstater kommer att krävas 73,91 procent av rösterna för ett beslut med kvalificerad majoritet. Det är att jämföra med dagens 71,26 procent. Därmed minskar EU:s handlingskraft, vilket knappast var tanken. En ny konstitution måste innehålla enklare och bättre beslutsregler.

Kvalificerad majoritet bör bli allmän regel i ministerrådet. Det minskar risken för långvariga låsningar i rådet. I längden är det inte rimligt med vetorätt för varje land, speciellt inte när unionen får långt över 20 medlemmar. Beslutsfattande med enhällighet bör begränsas till institutionella och grundlagsmässiga fördragsändringar.

Det är en besvikelse att man i Nicefördraget inte lyckades enas om fler områden för beslut med kvalificerad majoritet. Vissa betydelsefulla framsteg gjordes visserligen. Men samtidigt kvarstår viktiga områden där krav på enhällighet minskar unionens handlingskraft. Ett exempel är enligt Kristdemokraternas uppfattning artikel 175.2 som bl.a. gäller beslut om miljöstyrande avgifter. För att underlätta samarbete för en hållbar utveckling borde kvalificerad majoritet användas. Ytterligare exempel där viktiga områden undantas från majoritetsbeslut gäller handelspolitiken, strukturfondspolitiken och asylpolitiken.

Alla politikområden bör omfattas av samma regler, i stället för dagens svårförklarliga uppdelning i tre pelare. Tre-pelarsystemet innebär ju bl.a. att endast första pelaren ses som överstatlig, bl.a. genom att beslutanderätt överlåtits till unionen. De andra pelarna kan däremot liknas vid ett mer traditionellt mellanstatligt samarbete. Denna uppdelning är inte funktionell, då flera områden i andra och tredje pelaren kräver ett fördjupat samarbete. Sverige bör vid kommande fördragsändringar sträva efter en integration av EU:s nuvarande tre pelare. Det bör ske inom ramen för en ny konstitution.

4.4 Ett reformerat ordförandeskap

Ordförandeskapet i EU var av stor betydelse för Sverige. Det gav möjlighet att forma dagordningen och i viss mån föra fram svenska hjärtefrågor. Dessutom fick svenskarna en bättre inblick i EU:s vardag, och förståelsen för hur unionen fungerar har sannolikt ökat. Dessutom innebär varje ordförandeskap en möjlighet att dra övriga länders uppmärksamhet till sig och sina särskilda frågor eller problem. Värdet av nationella ordförandeskap är alltså stort.

Men samtidigt innebär de halvårsvisa ordförandeskapen ständiga avbrott i det politiska arbetet. Det leder till brister i kontinuitet och effektivitet. Många gånger blir ordförandeländer inte helt varma i kläderna förrän halvåret går mot sitt slut. Detta problem måste få en lösning, samtidigt som värdet med roterande ordförandeskap tas till vara. Flera olika lösningar på problemet har föreslagits. Regeringen bör ta initiativ till en utredning om hur ordförandeskapet kan reformeras, kanske inom ramen för en bredare översyn av rådets arbetssätt.

4.5 Medbeslutande för Europaparlamentet

Det är viktigt att Europaparlamentets roll stärks, eftersom det är medborgarnas direktkanal in i EU-politiken. Europaparlamentet kan kritiskt granska de beslut som ministerrådet fattar och föreslå förbättringar, i synnerhet eftersom det är en direktvald församling som representerar folken snarare än nationella intressen. Europaparlamentet kan också spela en viktig roll för att minska det demokratiska underskottet i unionen. Inte minst eftersom Europaparlamentet är den mest öppna av EU:s institutioner, i slående kontrast till framför allt ministerrådet.

Speciellt viktigt är att parlamentet får medbeslutande i de frågor där kvalificerad majoritet används i ministerrådet, eftersom den nationella regeringen då inte kan ställas till svars för besluten på samma sätt som när vetorätt används. Kvalificerad majoritet bör därför som allmän regel åtföljas av medbeslutande för parlamentet. Dessvärre har Nicefördraget på oklara grunder frångått denna regel.

En annan viktig princip är att varje enskild kommissionär – som kan liknas vid en minister – kan ställas till svars för sitt agerande av Europaparlamentet. Unionens folkvalda församling bör därför kunna kräva en kommissionärs avgång. I dag kan parlamentet endast utfärda misstroendevotum mot kommissionen som helhet.

4.6 Medborgarnas rättigheter bör fördragsfästas

Stadgan om grundläggande rättigheter har lämnats utan någon rättslig status. Det är otillfredsställande, eftersom en stadga som inte är lagligt bindande skapar osäkerhet om vilka rättigheter som gäller. Den bästa lösningen är att EU ansluts till Europarådets konvention om mänskliga rättigheter, vilken därmed fördragsfästs, samtidigt som en kompletterande rättighetsstadga inkorporeras i fördragen. Medborgarna behöver få veta vilka rättigheter och allmänna principer de kan förvänta sig från EU:s institutioner, och även från sin egen stat när den verkställer EU:s politik. Medborgaren måste kunna hänvisa till tydliga rättigheter och få dem prövade i domstol. Rättighetsstadgan kan alltså bidra till en stärkt rättssäkerhet i unionen, och därmed till ett större förtroende för densamma.

4.7 Värna de små ländernas inflytande

Handlingskraft och effektivitet är viktigt, men det är samtidigt nödvändigt att effektiviteten grundas i beslut och beslutsformer som har folkens förtroende. Därför måste de små ländernas inflytande värnas. Det svenska folkets godkännande av EU-samarbetet är bl.a. beroende av att Sverige upplevs ha ett reellt inflytande. Beslutsordningen i EU:s ministerråd är i dag utformad efter en avvägning mellan principen ett land – en röst, och principen en medborgare – en röst. Kristdemokraterna anser att denna avvägning bör bestå.

Före Nice talades om två lösningar för röstviktningen i ministerrådet: antingen skulle systemet göras mer proportionellt så att de större länderna skulle få större del av rösterna eller så skulle man införa ett system med dubbel majoritet (d.v.s. där man tar hänsyn till medborgarantal). I Nicefördraget införs båda, vilket drabbar små länder hårt och ökar de stora ländernas dominans.

Europaparlamentet utgör medborgarnas enda direktkanal in i EU-samarbetet. Det är viktigt att Sveriges mandat kan spegla folkets åsikter och det partipolitiska spektrat. Omfördelningen av mandaten i parlamentet gynnar ensidigt de stora länderna. I och med utvidgningen kommer Sveriges mandat att minska i antal, från 22 av 626 till 18 av 732. Risken är att de stora medlemsländerna i framtiden helt dominerar en församling som i så hög utsträckning är baserad på ländernas medborgarantal.

Att varje land har en kommissionär är också av betydelse, trots att kommissionärerna inte ska representera sitt land utan känna lojalitet mot unionen själv. Nicefördragets överenskommelse om kommissionens sammansättning är tillfredsställande. Kommissionärerna ska tillsvidare komma från varje medlemsland, men när antalet medlemsländer blir 27 ska antalet kommissionärer vara färre än så, och utses genom jämlik rotation.

Sverige bör fortsatt arbeta för att de små ländernas ställning inte ytterligare försvagas vad gäller röstfördelningen i ministerrådet, mandatfördelningen i Europaparlamentet och kommissionens sammansättning.

Stockholm den 2 oktober 2001
Alf Svensson (kd)
Inger Davidson (kd)	Göran Hägglund (kd)
Mats Odell (kd)	Ulf Björklund (kd)
Chatrine Pålsson (kd)	Maria Larsson (kd)
Jan Erik Ågren (kd)	Ragnwi Marcelind (kd)