med anledning av framst. 2004/05:RRS18 Riksrevisionens styrelses framställning angående regeringens styrning av statliga bolag

Motion 2004/05:N21 av Maria Larsson m.fl. (kd)

1Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen avslår Riksrevisionens styrelses förslag gällande formerna för ägarstyrning av de statliga bolagen (avsnitt 3).

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att bolagsstämmorna för statliga bolag i normalfallet skall vara öppna för allmänheten (avsnitt 4).

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om näringsministerns roll och att regeringen regelmässigt bör besluta om förslagen till stämmobeslut (avsnitt 5.1).

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen i stor utsträckning bör använda bolagsstämman för att styra bolaget (avsnitt 5.2).

5. Riksdagen begär att regeringen fastställer för departementen gemensamma föreskrifter för dokumentation av ägarförvaltningen som gör det möjligt att i efterhand följa viktigare händelseförlopp samt kontakter och styrsignaler som förekommit mellan ägarförvaltning och bolag (avsnitt 5.3).

6. Riksdagen begär att regeringen fastställer för departementen gemensamma riktlinjer för förfarandet vid nomineringar av styrelseledamöter i enlighet med vad som anförs i motionen (avsnitt 6).

7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att minska Regeringskansliets bolagsförvaltares engagemang i styrelserna (avsnitt 6).

2Riksrevisionens styrelses framställning

Riksrevisionen har granskat regeringens styrning av statliga bolag. Resultatet har presenterats i granskningsrapporten (RiR 2004:28) Regeringens förvaltning och styrning av sex statliga bolag.

I samband med granskningen avslöjades flera allvarliga brister i den socialdemokratiska regeringens ägarstyrning av de statliga bolagen. Riksrevisionen anser att det både är möjligt och önskvärt att på ett bättre sätt förena det demokratiska statsskickets krav på insyn och tydlighet i styrningen med de förutsättningar som gäller för bolag.

Riksrevisionens styrelse framhåller att styrningen av de statliga företagen måste fylla mycket höga krav, såväl i formella avseenden som i övrigt. Styrelsen föreslår att riksdagen begär att regeringen utvecklar bolagsstämmans roll i styrningen av bolagen, att regeringen tydliggör sitt ansvar för styrningen och att regeringen utarbetar gemensamma riktlinjer för ägarförvaltningen av de statliga bolagen. Riksdagen föreslås också begära att regeringen återkommer till riksdagen med en ingående beskrivning av de åtgärder som vidtagits i syfte att utveckla formerna för ägarstyrning av de statliga bolagen. Den begärda återrapporteringen bör ingå i den skrivelse om de statliga bolagen som regeringen ska redovisa för riksdagen under år 2006.

3Avslag på första yrkandet

Kristdemokraterna yrkar avslag på Riksrevisionens styrelses första yrkande om att riksdagen ska tillkännage för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen bör utveckla formerna för ägarstyrning av de statliga bolagen vad avser bolagsstämmans roll, regeringens ansvar för styrningen samt gemensamma riktlinjer för ägarförvaltningen. Anledningen till avslagsyrkandet är att vi anser att ett sådant tillkännagivande, genom sin spännvidd över ett stort område, blir i stort sett meningslöst. Vi menar att riksdagen behöver precisera sina tillkännagivanden på ett tydligare sätt och har därför valt att i det följande ta fasta på Riksrevisionens rekommendationer så som de återges i framställan.

4Öppenhet kring de statliga bolagen

Kristdemokraterna har flera gånger kritiserat den socialdemokratiska regeringen för den bristande öppenheten kring de statliga bolagen. Frågan om information och öppenhet kring statligt ägda bolag är i grunden en demokratifråga eftersom det handlar om företag som vi alla äger gemensamt. Det är därför viktigt att regeringen gör allt som står i dess makt för att garantera riksdagens fulla delaktighet i viktiga beslut som rör den statliga företagssfären samt tillförsäkra allmänheten den insyn som den rätteligen bör ha.

Det finns ett stort värde i att hålla så kallade öppna bolagsstämmor. Detta har näringsutskottet redan tidigare betonat i betänkanden utan att föreslå riksdagen att göra något tillkännagivande.

Den öppenhet som regeringen idag erbjuder är mycket begränsad eftersom regeringens styrning som ägarföreträdare endast till en del har skett via bolagsstämman, vilket begränsar möjligheten till insyn. Även om allt fler av de statliga bolagen idag håller öppna bolagsstämmor finns fortfarande mycket övrigt att önska. Riksdagen bör därför tillkännage för regeringen som sin mening att bolagsstämmorna för statliga bolag i normalfallet ska vara öppna för allmänheten.

5Tydlighet och spårbarhet i ägarstyrningen

Liksom tidigare granskningar visar även den granskning från Riksrevisionen som ligger till grund för den nu aktuella framställan på stora brister i regeringens ägarförvaltning. Ägaruppdraget är otydligt och regeringen använder flera olika dokument, med oklar bolagsrättslig status, i ägarstyrningen.

5.1Regeringens ansvar för ägarstyrningen

Riksrevisionen konstaterar att det råder oklarhet rörande näringsministerns roll i styrningen av bolagen i förhållande till regeringens roll. En annan oklarhet som framkommit i granskningen gäller det faktum att nomineringar och vissa väsentliga styrdokument, särskilt så kallade ägardirektiv, inte har beslutats av regeringen.

Vi anser i likhet med Riksrevisionens styrelse att regeringens roll för styrningen av bolagen bör tydliggöras, dels bör ansvarsfördelningen mellan näringsministern och regeringen klargöras, dels bör alla väsentliga styrdokument och förslag till stämmobeslut, inklusive nomineringar, i framtiden beslutas av regeringen.

5.2Bolagsstämmans betydelse

Bolagsstämman är ett bolags högsta beslutande organ. Beslut som måste fattas av bolagsstämman är, enligt aktiebolagslagen, beslut som gäller bolagsordning, utdelning och ansvarsfrihet för styrelsen samt val av styrelseledamöter och revisorer. Stämman måste även fatta beslut om andra väsentliga frågor, till exempel ägardirektiv, för att dessa ska få rättslig giltighet.

Den granskning som Riksrevisionen nu gjort visar att bolagsstämman används i en relativt liten omfattning för att styra bolagen. Till exempel har det visat sig att den person som representerar staten på bolagsstämman överlämnat ägardirektiv till en representant för bolaget utan att dessa sedan fastställts av bolagsstämman. De uppfyller därför inte det aktiebolagsrättsliga kravet för en giltig stämmoanvisning. Detta skapar en otydlighet om vem som bär ansvaret för direktiven.

Ett annat exempel är de riktlinjer för de statliga bolagen som regeringen beslutar om. Dessa riktlinjer rör till exempel anställningsvillkor i statligt ägda företag och den externa ekonomiska rapporteringen. I likhet med ovannämnda ägardirektiv har dessa överlämnats till bolagen utan att formellt fastställas på bolagsstämmorna.

Riksrevisionens granskning visar också att frågor om bolagens strategiska inriktning inte har beslutats på bolagsstämmorna.

Vi menar, i likhet med Riksrevisionens styrelse, att bolagsstämmans betydelse måste respekteras genom att den får ta ställning till ägardirektiv och andra riktlinjer från regeringen. På så sätt ökas allmänhetens insyn i de bolag vi äger gemensamt samtidigt som de olika styrdokumentens bolagsrättsliga status blir tydlig.

5.3Gemensamma föreskrifter för ägarstyrningen

Förtroendekommissionen varnade i sitt betänkande (SOU 2004:47) för den uppdelning av statligt ägda företag som gjorts mellan olika departement. Att flera olika departement arbetar med bolagsfrågor gör att staten inte använder sina resurser på bästa sätt samt att den kompetens som byggts upp på Näringsdepartementet inte utnyttjas fullt ut. En tidigare granskning av Riksdagens revisorer har visat att det finns stora variationer på hur de olika departementen förvaltar de bolag de ansvarar för.

I den granskning som ligger till grund för den nu aktuella framställan framgår att det finns olikheter mellan hur de olika departementen förvaltar bolagen. Enligt Riksrevisionen är dessa skillnader "betydelsefulla men omotiverade". Riksrevisionens granskning visar att det är svårt att följa den statliga ägarförvaltarens beslut och agerande eftersom det förekommer styrning som inte dokumenteras. Så kallad formlös styrning - det vill säga en styrning som faktiskt har ägt rum men som inte har dokumenterats i form av fattade beslut - är inte ovanlig, inte ens när det gäller väsentliga frågor. Möjligheterna till insyn i efterhand är begränsade. Det finns också brister i regeringens interna kontroll av ägarstyrningen.

Kristdemokraterna har tidigare hävdat att regeringen, för att utnyttja Regeringskansliets resurser på bästa sätt samt för att skapa enhetlighet och en större överblickbarhet i statens förvaltning av de egna bolagen, bör låta samtliga bolag med statligt ägande förvaltas av ett och samma departement. Detta förslag har även fått stöd av Förtroendekommissionen och har även tidigare efterlysts av Riksdagens revisorer. Riksdagens majoritet har hitintills valt att säga nej till vårt förslag.

Vi menar att Riksrevisionens granskning visar att det finns fog för vårt tidigare förslag och att riksdagen åtminstone bör begära att regeringen fastställer för departementen gemensamma föreskrifter för dokumentation av ägarförvaltningen som gör det möjligt att i efterhand följa viktigare händelseförlopp samt kontakter och styrsignaler som förekommit mellan ägarförvaltning och bolag. Förutom att skapa en spårbarhet i ägarstyrningen kommer sådana föreskrifter även att leda till en större enhetlighet i ägarstyrningen mellan de olika departementen.

6Förbättrat nomineringsarbete

Riksrevisionens granskning av regeringens styrning av de statliga bolagen visar att det inte finns några gemensamma riktlinjer för hur arbetet med nomineringen av styrelseledamöter ska bedrivas.

Näringsdepartementet har lagt stor vikt vid arbetet med bolagsstyrelsernas sammansättning och hur styrelserna ska arbeta, och man har utarbetat interna promemorior för att ge vägledning i arbetet med att nominera ledamöter. Promemoriorna har distribuerats till övriga departement. Trots detta visar granskningen att det finns skillnader i nomineringsförfarandet inom och mellan departementen.

Liksom Riksrevisionens styrelse anser vi att det finns ett behov av tydliga och gemensamma riktlinjer för förfarandet vid nomineringar av styrelseledamöter. Sådana riktlinjer bör bland annat föreskriva användandet av nomineringskommittéer för att öka oberoendet och transparensen i nomineringsförfarandet.

I likhet med Kristdemokraterna och Förtroendekommissionen belyser Riksrevisionen några av de problem som Regeringskansliets tjänstemäns engagemang i bolagsstyrelserna leder till.

Som departementstjänsteman arbetar bolagsförvaltaren med beredning av ärenden för regeringen och Regeringskansliet. Samma person är i egenskap av styrelseledamot även syssloman enligt aktiebolagslagen, vilket innebär en förpliktelse att arbeta för bolagets bästa. I de fall departementets och bolagets intressen inte sammanfaller skulle tvivel på tjänstemannens opartiskhet kunna uppkomma. De personer som samtidigt är bolagsförvaltare och styrelseledamöter deltar i sin tjänstemannaroll i såväl utvärderingen av styrelsen som i beredningen av frågan om att lämna förslag till den styrelse i vilken de själva ingår eller kan komma att ingå.

Vi anser att Regeringskansliets bolagsförvaltares engagemang i bolagsstyrelserna bör minska. Särskilt viktigt är det att en departementstjänsteman inte sitter i styrelsen för de bolag tjänstemannen själv förvaltar.

Regeringen har tidigare motiverar tjänstemännens engagemang med att departementsföreträdrana har till uppgift att förmedla ägarens inställning i olika frågor och att styrelseledamoten kan ge input till arbetet i departementets bolagsgrupp. Som vi hävdat ovan, i likhet med Riksrevisionens styrelse, bör ägarens inställning i olika frågor i huvudsak förmedlas genom beslut på bolagsstämman. Om stämman används på detta sätt och ägarstyrningen, inklusive den formlösa styrningen, formaliseras genom tydliga föreskrifter kan regeringen frigöra resurser genom att minska bolagsförvaltarnas engagemang i styrelserna och istället låta dem fokusera på utvärderings- och nomineringsarbetet.

Stockholm den 31 mars 2005
Maria Larsson (kd)
Mats Odell (kd)	Stefan Attefall (kd)
Annelie Enochson (kd)	Lars Gustafsson (kd)
Per Landgren (kd)	Lars Lindén (kd)
Else-Marie Lindgren (kd)	Mikael Oscarsson (kd)