med anledning av förs. 2002/03:RR16 Riksdagens revisorers förslag angående staten som bolagsägare

Motion 2003/04:N2 av Maria Larsson m.fl. (kd)

1 Innehållsförteckning

1 Innehållsförteckning 1

2 Förslag till riksdagsbeslut 2

3 Inledning 3

4 Staten som bolagsägare 4

5 Regeringskansliets förvaltning av statliga bolag 5

6 Ägarstyrning, mål och uppföljning 6

7 Styrelser i statligt ägda bolag 6

8 Insyn och revision 7

9 Dotterbolag 8

10 Bolagsledningarnas löner och ersättningar 9

2 Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om grunderna för statligt ägande (avsnitt 4).

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av en etisk policy för regeringens ägarförvaltning samt för företag med statligt ägande (avsnitt 4).

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att samla förvaltningen av samtliga statligt ägda bolag hos ett departement (avsnitt 5).

4. Riksdagen begär att regeringen, i samråd med riksdagens partier, utarbetar en ny modell för hur frågor rörande företag med statligt ägande skall hanteras i framtiden (avsnitt 5).

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att begränsa antalet styrdokument samt förtydliga och förbättra målbeskrivningar och uppföljning (avsnitt 6).

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om de statliga bolagsstyrelsernas sammansättning (avsnitt 7).

7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av en enhetlig redovisning för de olika företagen med statligt ägande (avsnitt 8).

8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om revisorernas roll i företag med statligt ägande (avsnitt 8).

9. Riksdagen begär att regeringen upprättar en förteckning över dotterbolag till statligt ägda bolag med en beskrivning av deras verksamhet samt yttrande över huruvida verksamheten är hänförlig till moderbolagets kärnverksamhet eller inte (avsnitt 9).

10. Riksdagen begär att regeringen utarbetar ett förslag till lagstiftning och riktlinjer för hanteringen av dotterbolag till statligt ägda bolag i enlighet med vad som anförs i motionen (avsnitt 9).

11. Riksdagen begär att regeringen ser över och omarbetar riktlinjerna för incitamentsprogram samt riktlinjerna för anställningsvillkor för VD och övriga personer i företagsledande ställning i enlighet med vad som anförs i motionen (avsnitt 10).

3 Inledning

Den svenska staten är Sveriges största företagsägare. I den statliga bolagssfären ingår ett 60-tal företag. Många av dem arbetar under marknadsmässiga krav på konkurrensutsatta marknader medan andra bolag har bildats för att ta vara på särskilda samhällsintressen. Totalt omsätter statens företag nära 340 miljarder kronor och har cirka 200 000 anställda. Svenska staten är dessutom den enskilt största ägaren på Stockholmsbörsen, med ett innehav på 99,5 miljarder kronor. Statens innehav är nästan dubbelt så stort som den näst störste ägarens innehav. Statens ägande omfattar cirka 25 procent av det inhemska näringslivet.

I den rapport som ligger till grund för Riksdagens revisorers förslag kritiseras regeringen återigen för bristande ägarstyrning av de statligt ägda bolagen. Revisorernas rapport visar på, ibland, förvånansvärt stora glapp mellan regeringens uppfattning och bolagens egen bild. Som ett exempel kan nämnas att 40 procent av de bolag som förvaltas av Näringsdepartementet uppger att man får riktlinjer från ägaren i ägardirektiv. Detta samtidigt som Näringsdepartementet uppger att de inte använder ägardirektiv utan att bolagsordningen är det enda formella styrdokument som används gentemot bolagen. Om bolag och förvaltare inte ens är överens om hur och om ägaren kommunicerar riktlinjer och målsättningar, hur kan då regeringen utöva någon egentlig styrning och kontroll av bolagen?

Revisorerna tecknar en bild av en splittrad förvaltning där flera departement ansvarar för bolagsfrågor men där all egentlig bolagskompetens är samlad på Näringsdepartementet och till viss del på Finansdepartementet. De departement som inte har någon egen bolagskompetens utnyttjar inte den som redan finns inom Regeringskansliet. Dessutom visar revisorernas undersökning på stora skillnader mellan departementen vad gäller förvaltningen av de statliga bolagen.

En övervägande del av de statliga bolagen kan inte på ett korrekt sätt redogöra för de mål som staten har satt upp för deras verksamhet. Hälften av bolagen har ansett sig nödgade att precisera och omformulera målen för att de ska vara användbara och ett bolag uppger till och med att de arbetar efter helt andra mål som styrelsen själv har satt upp. Endast hälften av de bolag som omformulerar sina mål rapporterar det till regeringen.

Mot bakgrund av revisorernas rapport måste man fråga sig vem det egentligen är som styr de statliga bolagen. Regeringen försvårar för de politiska partierna och för riksdagen att få insyn i förvaltningen av bolagen samtidigt som bolagens styrelser och bolagsledningarna inte vet vilka mål och riktlinjer som regering och riksdag beslutat om.

Kristdemokraterna ställer sig bakom Riksdagens revisorers förslag men presenterar samtidigt i denna motion ytterligare några förslag som vi anser skulle förbättra statens funktion som bolagsägare.

4 Staten som bolagsägare

Statens roll i samhällsekonomin ska vara att sätta ramar och övervaka spelreglerna på marknaden, ansvara för samhällsplanering och infrastruktur samt att skapa förutsättningar för långsiktig tillväxt. När staten agerar såväl domare som spelare på marknaden är risken stor att konkurrensen snedvrids och att investeringar inte görs på ett optimalt sätt i de företag som har de bästa förutsättningarna.

Eftersom det är staten som sätter spelreglerna inom näringspolitiken bör staten inte själv äga företag, utom när det finns särskilda skäl för det. Statens dubbla roller inom näringspolitiken hindrar förutsättningarna för en sund och rättvis konkurrens.

Den svenska staten är Sveriges största företagsägare. Genom Regeringskansliet förvaltas ett 60-tal företag med statligt ägande. Totalt omsätter dessa företag nära 340 miljarder kronor och har cirka 200 000 anställda. Svenska staten är dessutom den enskilt största ägaren på Stockholmsbörsen, med ett innehav på 99,5 miljarder kronor. Statens innehav är nästan dubbelt så stort som den näst störste ägarens innehav. Statens ägande omfattar cirka 25 procent av det inhemska näringslivet. Det statliga ägandet är till nackdel för ekonomins funktionssätt, för företagen och deras anställda, och innebär en orimlig inlåsning av den förmögenhet som nationen disponerar över.

Det finns många skäl för en försäljning av statens aktier, dels att renodla statens roll, dels för att sprida ägandet. Ett tredje skäl för en privatisering av det statliga ägandet är att det förbättrar förutsättningarna för de företag som det handlar om. Detta skäl blir än tydligare mot bakgrund av den rapport som Riksdagens revisorers förslag bygger på.

Oklara roller gör att offentligt ägda företag lätt blir verktyg för kortsiktiga politiska ambitioner, vilket på lång sikt drabbar tillväxten och tillkomsten av nya jobb i Sverige. En ägarspridning ger företaget behövligt kapital för framtida investeringar, något som inte bör finansieras ur statsbudgeten. Försäljningen ska ske till marknadsmässiga priser och i den takt som är möjlig med tanke på bland annat andra introduktioner på aktiemarknaden. Alla företag bör dock inte säljas. Vissa företag ska av sociala eller hälsopolitiska skäl behållas.

Utifrån ett kristdemokratiskt synsätt finns det alltså anledning att gå vidare med att minska det statliga ägandet av företag. Till de företag som snarast kan säljas hör bland annat Civitas Holding, Vin & Sprit, Sveaskog, Vattenfall, resterande delar av SAS, Telia Sonera, Nordea samt OM.

De företag som är aktuella är sådana som är verksamma inom konkurrensutsatt verksamhet. Monopolföretag kan inte säljas innan omstrukturering skett. Vid utförsäljning bör allmänheten och de anställda i företagen vara en viktig målgrupp.

Flera av de statligt ägda företagen är ledande inom sitt verksamhetsområde eller innehar en marknadsposition som genom monopol, eller på annat sätt, gör att bolaget är särskilt utsatt för en offentlig granskning. Detta tillsammans med det faktum att regeringen och riksdagen genom lagstiftning, förordningar och normativa uttalanden ställer krav och förväntningar på det privata näringslivet, gör att staten innehar en unik roll som normgivare på marknaden.

Statens agerande på marknaden och regeringens förvaltning av de statliga bolagen måste stå på en tydlig etisk grund. Vi anser att staten som ägare ska agera som föredöme på marknaden.

Många privata företag har för länge sedan insett behovet av att utveckla etiska och sociala principer för sin verksamhet och ställer också krav på underleverantörerna. De har insett att det handlar om företagets överlevnad och att det inte längre räcker med att företaget har en miljö- och jämställdhetspolicy. Även Stockholmsbörsen har visat att man gör etiska avvägningar.

Idag saknas en övergripande etisk policy både för regeringens ägarförvaltning och för de statliga företagens verksamhet. Regeringen bör snarast utarbeta en sådan policy och ansvara för att den omsätts i praktiken. Regeringen bör sedan följa upp den etiska policyn i den årliga redogörelsen för statligt ägda företag. Redovisningen bör ske på företagsnivå på samma sätt som man idag nämner miljöarbete, mångfald och jämställdhet.

5 Regeringskansliets förvaltning av statliga bolag

Riksdagens revisorer varnar för den uppdelning av statligt ägda företag som gjorts mellan olika departement. Att flera olika departement arbetar med bolagsfrågor gör att staten inte använder sina resurser på bästa sätt samt att den kompetens som byggts upp på Näringsdepartementet inte utnyttjas fullt ut. Revisorernas granskning har visat att det finns stora variationer på hur de olika departementen förvaltar de bolag de ansvarar för.

För att utnyttja Regeringskansliets resurser på bästa sätt samt för att skapa enhetlighet och en större överblickbarhet i statens förvaltning av de egna bolagen, bör samtliga bolag med statligt ägande förvaltas av ett och samma departement. En sådan omorganisation av regeringens bolagsförvaltning har länge efterlysts av Riksdagens revisorer och det är nu hög tid att den genomförs.

Riksdagens revisorer koncentrerar sina förslag till regeringens förvaltning. Vi anser att det är viktigt att inte glömma bort riksdagens roll när man belyser staten som bolagsägare. Riksdagen är folkets främsta företrädare och den egentliga ägarföreträdaren vad gäller bolag med statligt ägande.

Genom regeringens rutinmässiga hemligstämplande av alla handlingar som berör de statligt ägda företagen och dess vägran att, ens under överenskommelse om restriktioner som innebär en bevarad sekretess, delge riksdagens partier dokument som är av avgörande betydelse för att riksdagens ledamöter och partier ska kunna bilda sig en uppfattning om företagens situation, omöjliggörs den uppgift att vara folkets främsta företrädare som enligt grundlagen vilar på riksdagen.

Det finns tydliga problem, vad gäller sekretessfrågor, med statligt ägande av företag som agerar på en konkurrensutsatt marknad. Å ena sidan har riksdagen, som folkets företrädare, ett legitimt intresse av insikt, av att kunna granska förslag, överväga alternativa handlingsvägar och kvalitetssäkra besluten. Å andra sidan kan bolagets affärsmässiga intressen skadas av den öppenhet och tidsåtgång som en riksdagsbehandling innebär.

Regeringen måste i samförstånd med riksdagen hitta en modell för hur frågor rörande statliga bolag ska hanteras i framtiden så att både riksdagens legitima krav på insyn och delaktighet samt bolagens affärsmässiga intressen kan tillgodoses. En sådan modell bör utarbetas snarast.

6 Ägarstyrning, mål och uppföljning

Riksdagens revisorers granskning har visat att staten fortfarande använder flera olika dokument i ägarstyrningen. Kristdemokraterna anser att det alltid måste finnas ett tydligt formulerat skäl till varför staten ska äga ett visst bolag. Regeringens styrning av bolaget ska utgå från anledningen till ägandet, och bolaget ska fokusera på sin kärnverksamhet. Den omfattande flora av styrdokument som finns idag måste ansas till ett minimum. Bolagets övergripande mål och syfte ska formuleras i bolagsordningen. I övrigt ska regeringen förmedla statens målsättningar genom ägardirektiv som fastställs på bolagsstämman. Bolagens mål ska löpande redovisas dels i kvartalsrapporter och årsredovisningar, dels i regeringens årliga skrivelse till riksdagen om företag med statligt ägande.

De uppsatta målen måste följas upp bättre än idag. När ett mål kommuniceras till ett bolag, måste regeringen samtidigt också klargöra hur återrapporteringen ska gå till. I princip ska all återrapportering göras skriftligen i kvartalsrapporter eller årsredovisningar.

7 Styrelser i statligt ägda bolag

1997 utgjordes hälften av ledamöterna i styrelserna för de statliga bolagen av politiker och politiska tjänstemän. Enligt den genomgång av samtliga bolags årsredovisningar som Riksdagens revisorer har gjort framgår det att tjänstemän från departementen, riksdagsledamöter och politiska tjänstemän fortfarande utgör en stor andel av bolagsstyrelserna. Regeringskansliet har representation i närmare 70 procent av bolagens styrelser.

Departementsföreträdaren i styrelsen har ofta uppgiften att förmedla ägarens inställning i olika frågor. Dessutom kan styrelseledamoten ge nödvändig input till arbetet i departementets bolagsgrupp.

Riksdagsledamöternas roll i styrelsen är mer oklar. Visserligen representerar även riksdagsledamöterna ägaren staten. Men riksdagsledamöterna kommer, till skillnad från departementsföreträdarna, inte från den myndighet som svarar för den direkta ägarförvaltningen.

Precis som Riksdagens revisorer anser Kristdemokraterna att ägarrepresentanter som tillsätts på politiska meriter kan öka risken för målkonflikter mellan ägare och bolag. Det får inte gå rutin i att nominera riksdagsledamöter och politiska tjänstemän till styrelseuppdrag i statligt ägda bolag. Ledamöterna i de statliga bolagsstyrelserna ska utses efter förtjänst och skicklighet.

När det gäller bolag med särskilda samhällsintressen eller bolag som ålagts samhällsåtaganden som till exempel Posten, Systembolaget och Svenska Spel, är det viktigt med en viss politisk representation i styrelsen. I de fall riksdagsledamöter eller andra politiker ska ingå i en bolagsstyrelse, ska det finnas en representant från regeringen och en från oppositionen.

8 Insyn och revision

Regeringen har högt ställda mål för genomlysningen av de statligt ägda företagen. Trots detta finns det mycket övrigt att önska när det kommer till att omsätta målsättningarna i praktisk handling, vilket också Riksdagens revisorer påpekar.

Redovisningen för de statliga företagen måste göras tydligare och mer enhetlig. En bristande enhetlighet över tiden samt mellan olika företag gör det svårt för riksdagen, media och en bredare allmänhet att granska företagen och regeringens förvaltning av dem.

De avtal som finns om löner och andra förmåner, avgångsersättningar samt pensioner för personer i företagsledande ställning bör redovisas per person, i enlighet med de riktlinjer regeringen fastställde den 5 december 1996, för varje enskilt företag i regeringens årliga redogörelse för företag med statligt ägande.

Alla statliga bolag ska följa Stockholmsbörsens regler, vilket bland annat innebär att de ska ha en egen hemsida samt publicera kvartalsrapporter senast två månader efter kvartalets slut. På samma sätt som börsbolagen har en skyldighet att rapportera viss information till börsen ska de statliga bolagen rapportera till näringsutskottet. Rör det sig om känslig information bör den kunna lämnas under sekretesslöfte.

De revisorer som är satta att granska styrelsens och den verkställande direktörens förvaltning samt företagets årsredovisning och bokföring har en central betydelse för varje ägare av ett företag. Det går inte att nog understryka betydelsen av revisorernas oberoende gentemot styrelsen och företagets verkställande ledning.

Den så kallade Enronaffären och andra liknande finansskandaler under slutet av 2001 och 2002 tjänar som avskräckande exempel på vad som kan hända ifall revisorernas oberoende inte säkerställs. Mot bakgrund av det faktum att Enrons revisorsfirma Arthur Andersen tjänade både som revisor och rådgivare och att detta, tillsammans med den långvariga relationen mellan Enrons ledning och Arthur Andersen, allmänt anses som ett av de systemfel som möjliggjorde företagsledningens handlande är det märkligt att regeringen tillåter att samma revisionsfirma får ansvara både för revision och rådgivning så länge det förklaras och motiveras i noten som redogör för ersättningar till revisorer. Dessutom är det högst anmärkningsvärt att revisorerna väljs på mandatperioder om fyra år. Ägaren bör alltid ha möjlighet att ompröva sitt förtroende för revisorerna och göra de förändringar man finner nödvändiga för att säkerställa en oberoende, god och högkvalitativ revision.

Inom EU har Revisionskommittén sedan 1998 arbetat med att förbättra och harmonisera den lagstadgade revisionens kvalitet. Enligt kommittén bör en avlösning av nyckelrevisor ske inom sju år från det att de väljs att ingå i gruppen för revisionsuppdraget.

Det är vår uppfattning att staten som ägare, och regeringen som förvaltare av de statligt ägda bolagen, måste föregå med gott exempel vad gäller att hålla en hög standard på att säkerställa revisorernas oberoende. Därför bör samma revisorsfirma inte kunna utföra uppdrag som revisor och rådgivare till samma bolag. Dessutom bör revisorernas mandatperioder begränsas till ett år i taget i enlighet med gängse praxis. Utöver det bör det finnas en tydlig gräns för hur många år en revisor får tjänstgöra för ett och samma företag. Denna övre gräns bör överensstämma med de rekommendationer som utarbetats av EU:s revisionskommitté. Ettåriga valperioder är den enda möjligheten, förutom sjuåriga valperioder, om man vill följa EU:s revisionskommittés rekommendation att avlösa en nyckelrevisor efter sju år.

9 Dotterbolag

De statligt ägda bolagen har enligt Riksdagens revisorers granskning ungefär 250 dotterbolag. Flera dotterbolag har sådana verksamheter som riksdagen tidigare fattat beslut om ska drivas i statlig regi. Andra har samhällsåtaganden att uppfylla eller andra mål som kan vara av politisk karaktär. Men det finns även flera dotterbolag vars verksamhet inte är en del av moderbolagets kärnverksamhet.

Riksdagen har idag ingen samlad bild av de olika dotterbolagen i den statliga bolagssfären. Därför bör regeringen ges i uppdrag att upprätta en förteckning över dotterbolag till statligt ägda bolag med en beskrivning av dotterbolagens verksamhet samt yttranden över huruvida verksamheten är hänförlig till moderbolagens kärnverksamhet eller inte. En sådan förteckning är till nytta både för Regeringskansliet och för riksdagen i arbetet att förbättra ägarstyrningen och genomlysningen i statens bolag. Riksdagen behöver bra verktyg för att kunna spela en mer aktiv roll som ägarnas, det svenska folkets, främsta företrädare.

Den ovannämnda förteckningen kan anses uppfylla syftet med revisorernas förslag om en översyn av vilka dotterbolag som inte ska få säljas utan riksdagens medgivande. De dotterbolag som är hänförliga till bolagets kärnverksamhet eller som har samhällsåtaganden bör inte få säljas utan riksdagens medgivande.

För att förtydliga vilka bolag som inte kan säljas utan riksdagens medgivande samt i vilken utsträckning statligt ägda bolag får ha dotterbolag som inte är hänförliga till moderbolagets kärnverksamhet, bör riksdagen ge regeringen i uppdrag att utarbeta ett förslag till lagstiftning och riktlinjer.

10 Bolagsledningarnas löner och ersättningar

Riksdagens revisorer uppmärksammar att det finns en bristande kontroll över vilka pensionsavtal som ingås i de statligt ägda bolagen samt att flera bolag bryter mot de riktlinjer som finns för så kallade fallskärmsavtal.

De senaste åren har det förts en vid offentlig debatt om ersättningar, bonusar och fallskärmar för företagsledare. Incitamentsprogram och avgångsersättningar för företagsledare förekommer även inom statligt ägda företag. Mest omdiskuterade de senaste åren har kanske bonusarna i Telia Sonera och Vattenfall varit. Idag får Vattenfalls VD den högsta bonusen av samtliga verkställande direktörer i de stora elbolagen i Sverige. Förutom en lön på 5,1 miljoner kronor får han också en bonus på 1,7 miljoner. Det är beklämmande att regeringen trots allt tal om excesser i näringslivet vad gäller löner och bonusar, inte gjort något för att komma till rätta med problemen i statens egna företag. Det är inte bara på det viset att direktörer i statligt ägda företag får bonusar. De får de högsta bonusarna av samtliga direktörer i jämförbara företag.

Systemet med att betala bonus till personer i ledande ställning har tagit orimliga proportioner. Det förekommer även att det betalas ut bonus till ledningar för företag som redovisar förlustresultat. Dessutom behöver det framhållas att ett företags framgång inte enbart beror på dess ledning utan att även övriga medarbetare är en viktig faktor i framgången.

Vi anser därför att systemet med bonus till personer i företagsledande ställning avskaffas i de statligt ägda bolagen och att företagsledarnas löner blir föremål för återkommande förhandlingar där förhandlingsutrymmet bestäms efter respektive företags ekonomiska förutsättningar på samma sätt som är fallet vid lokala förhandlingar för övriga anställda.

Även de fallskärmar som finns i form av avgångsersättning bör ses över. Idag kan en sådan ersättning, enligt regeringens riktlinjer, motsvara 24 månadslöner inklusive uppsägningstid. Trots regeringens riktlinjer förekommer det att ersättning betalas ut i 36 månader och att ersättningen inte minskas ifall den tidigare VD:n får andra inkomster. Vattenfalls VD får till och med bonus ifall han sägs upp. Förutom 24 månadslöner betalas då en tredjedel av summan av de senaste tre årens bonusar ut. Jämfört med arbetsmarknaden i stort är detta väldigt generösa villkor.

Den längsta uppsägningstiden enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd är sex månader. Den längsta period man har möjlighet att få ersättning från arbetslöshetsförsäkringen är enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring 300 dagar, vilket motsvarar ungefär 14 månader. Den inkomstrelaterade ersättningen uppgår till 80 procent av tidigare inkomst upp till ett visst tak. Via försäkringar som kan tecknas genom arbetstagarorganisationerna kan man även få ersättning upp till 80 procent för inkomster som överstiger taket.

Den avgångsersättning som betalas ut till personer i företagsledande ställning bör motsvaras av den som erbjuds på arbetsmarknaden i övrigt. Därför bör ersättningen som utgår utöver uppsägningstiden begränsas till 14 månader och 80 procent av lönen. Denna ersättning ska utbetalas månadsvis.

Stockholm den 19 september 2003
Maria Larsson (kd)
Mats Odell (kd)	Stefan Attefall (kd)
Annelie Enochson (kd)	Lars Gustafsson (kd)
Per Landgren (kd)	Lars Lindén (kd)
Ragnwi Marcelind (kd)	Olle Sandahl (kd)