En effektivare offentlig sektor

Motion 1989/90:Fi515 av Lars Leijonborg (fp)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Motion till riksdagen
1989/90: Fi515

av Lars Leijonborg (fp)

En effektivare offentlig sektor

1. Inledning

Den samhällsekonomiska bakgrunden till förslagen i denna motion är det
faktum att ett antal grundläggande strukturproblem i svensk ekonomi kvarstår
ännu efter sju års oavbruten högkonjunktur.

- Vi har världens högsta skattetryck och slår i år nytt svenskt rekord med
en skattekvot på 57,3 %.

- Vi har högre inflation än våra konkurrentländer

- Vi har inte hittat fram till en fungerande lönebildningsmetod.

Ett resultat av dessa strukturella problem är att vi har lägre tillväxt än de
flesta andra jämförbara länder. De riktigt allvarliga följderna av problemen
kommer emellertid att komma först vid nästa lågkonjunktur.

De strukturella problemen skulle vara lättare att lösa om de offentliga utgifternas
andel av BNP var lägre. Det ska emellertid sägas att 80-talet inneburit
en dramatisk uppbromsning av den offentliga konsumtionens tillväxt.
Den stannade på 17,5 % på 80-talet mot 44,7 % på 70-talet. De offentliga
utgifternas andel av BNP har sjunkit från en toppnotering kring 67 % i början
av 80-talet ner till ca 60 % i år.

Det är i och för sig viktigt att den beskrivna utvecklingen fortsätter. Men
det är en fördel att förnyelsearbetet i den offentliga sektorn också har andra
motiv, och det är naturligt att dessa andra motiv får större utrymme i den
situation vi nu befinner oss.

Vi behöver en effektivare offentlig sektor för att angelägna välfärds- och
rättvisemål skall kunna uppnås.

Vi behöver bryta upp monopol och öka mångfalden i samhällsservicen för
att medborgarna själva skall kunna fatta beslut i frågor som är viktiga i deras
liv: hur de vill lösa barnomsorgen för sina barn, om de vill vara privat- eller
offentliganställda eller hur de vill leva när de blir gamla.

Socialdemokraternas politiska metod upphör inte att förvåna. Före valen
tonar de ner problemen. Efter valen beskriver de problemen ganska realistiskt
och begär förståelse från olika delar av samhället för långtgående förändringar.

Ett exempel är just frågorna kring den offentliga sektorn. I valrörelsen
före valet 1988 avfärdades diskussionen om den offentliga sektorns förnyelse
som borgerliga privatiseringsattacker mot den gemensamma sektorn. Men

så snart valet var över gavs frågan högsta prioritet, ett statsråd fick sparken
och ett nytt - mer förankrat i finansdepartementet - fick långtgående direktiv.

Även regeringen instämmer nu i att långtgående åtgärder krävs för att få
kontroll över den offentliga utgiftsexpansionen - inte minst i socialförsäkringssystemet
att den bristande effektiviteten och produktiviteten i offentlig
verksamhet är ett stort problem, att avsevärda omprioriteringar är nödvändiga
och att en del av lösningen ligger i att lägga ut offentlig verksamhet
på entreprenad. Regeringen har också insett att omfattande avregleringar är
ett sätt att nå politiska mål till en avsevärt lägre samhällsekonomisk kostnad
än de metoder som vanligen rekommenderats av socialdemokrater.

Allt detta är mycket positivt. Men det som är mindre positivt är att regeringspartiets
ideologiska blockeringar i frågor som rör den offentliga verksamheten
är så stora att förändringarna går för långsamt. På område efter
område bromsas förnyelsen. Den senfärdigheten kan stå Sverige dyrt, för
den kan innebära att vi går in i nästa lågkonjunktur med de grundläggande
strukturproblem, som nämndes inledningsvis, olösta. För de problemen har
nämligen alla ett samband med hur vi hanterar frågan om den offentliga sektorn.

2. Ytterligare omtänkande behövs

Även om regeringen signalerat en ny öppenhet för entreprenader i offentlig
verksamhet upprepas då och då avståndstagandet från denna metod på det
sociala fältet och utbildningsområdet. Det är uppenbart att det behövs fortsatt
opinionsbildning i dessa frågor.

Det socialdemokratiska omtänkandet omfattar emellertid så många punkter
att jag kan avstå från att upprepa ett antal förslag jag framförde i motioner
om en effektivare offentlig sektor under tre år på 80-talet (1985/86:Fi
713, 1986/87Fi509 och 1987/88Fi418). Det finns anledning att hoppas att socialdemokraterna
givit upp sitt långvariga motstånd på ett antal områden
(entreprenader på de tekniska områdena i kommunerna, ökad avgiftsfinansiering,
avregleringar etc). Jag tar i denna motion därför bara upp ett
antal frågor där det alltjämt synes nödvändigt att riksdagen driver regeringen
framför sig:

- En reformering av statsbidragen till kommunerna och slopande av en rad
specialregleringar av kommunal verksamhet, t.ex. Lex Pysslingen

- Två exempel på slopade statliga monopol, nämligen i fråga om arbetsförmedling
och bilprovning

- Stimulans av tillkomsten av arbetsplatsdaghem

- Främjande av utläggning av kommunal verksamhet på entreprenad också
på vårdområdet

- Uppmuntran av s.k. offentlig avknoppning

- Klarläggande av de juridiska förutsättningarna för offentlig verksamhet
på entreprenad.

Mot. 1989/90
Fi515

11

3. Staten och den kommunala expansionen

Kommuner och landsting bestämmer över 2/3 av den offentliga konsumtionen
i Sverige. Ca 80 % av de offentligt anställda arbetar i kommun eller
landsting. Andelen har växt under många år och den utvecklingen kommer
att fortsätta. Problemet med den offentliga utgiftsexpansionen är alltså huvudsakligen
ett problem i den kommunala sektorn. Men hur det hanteras är
viktigt också för statsmakterna, för den kommunala sektorns storlek är sådan
att den har stor inverkan på den svenska samhällsekonomin.

Mot den bakgrunden har regering och riksdag sedan slutet av 70-talet gjort
uttalanden riktade till den kommunala sektorn om vilket samhällsekonomiskt
utrymme som står till buds för expansion. Dessa uttalanden har vanligen
negligerats, och det i en grad som får exempelvis arbetsmarknadens parter
- som varit mottagare av liknande pekpinnar - att framstå som återhållsamma.
Följande diagram jämför statsmakternas uttalade tak för den kommunala
volymexpansionen med det verkliga utfallet. Endast ett av de elva
åren (1986) har expansionen varit lägre än den av statsmakterna angivna nivån.

Mot. 1989/90
Fi515

= Ambition
= Utfall

riffi

1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988

(De bakre, fyllda staplarna anger den verkliga expansionen, de främre,
ofyllda den av statsmakterna önskade nivån. Källor: Finansplaner för de angivna
åren och i vissa fall särskilda kommunalekonomiska propositioner).

Även 1989 överskred expansionen statsmakternas ram. Den blev enligt
finansplanen 1,5 %.

Staten har emellertid delvis sig själv att skylla. Genom tilldelningen av
statsbidrag har den alltför kraftiga kommunala expansionen möjliggjorts.
Om staten hade skurit ner statsbidragen till kommunerna mer än som skett
hade statsskulden varit mindre och kommunerna tvingats till en mera grundläggande
översyn av sin verksamhet.

12

De många specialdestinerade statsbidragen försvårar för kommunerna att
ta ett fullt ansvar för sin ekonomi och sin service. Allt talar för att en av de
mest angelägna och brådskande reformerna i Sverige är en omläggning av
statsbidragen till kommunerna. Reformen skulle ha fyra inslag:

- En viss sänkning av statens totalkostnad.

- Höjd ambitionsnivå i fråga om utjämning av skattekraft mellan kommunerna.

- Överföring av de allra flesta specialdestinerade bidragen till ett generellt.

- Slopande av en rad bestämmelser som reglerar kommunernas resursanvändning.

Genom att besluten på detta sätt förs närmare verkligheten och de
starkt varierande problemen, ökar förutsättningarna för att de blir bättre.
Resultatet blir med stor sannolikhet ökad välfärd. Men det förutsätter, som
sagt, att en råd specialregleringar av typ Lex Pysslingen slopas.

Det är mycket intressant att en arbetsgrupp inom kommunförbundet nyligen
presenterat ett förslag med denna innebörd.

Vad som här anförts bör riksdagen som sin mening ge regeringen till
känna.

4. Upphävande av arbetsförmedlingsmonopolet

Enligt en ILO-konvention från 1933 (reviderad 1949), som Sverige anslutit
sig till, är arbetsförmedling i vinstsyfte förbjuden. Den svenska arbetsförmedlingslagen
från 1935 bygger på den principen. Förmedling av arbete skall
ske av offentliga organ och vara avgiftsfri.

Såväl ILO-konventionen som den svenska lagen tillkom till skydd för arbetslösa.
Det fanns både i Sverige och andra länder exempel på att arbetsförmedlingsbyråer
utnyttjat de arbetslösas utsatta position och gjort oskäliga
vinster.

Problemet med lagstiftningen, som den kommit att tillämpas, är att den
allvarligt hämmar tillväxten av nya serviceföretag. Den har nämligen i Sverige
åberopats mot många serviceföretag som bedriver uppdragsverksamhet,
t.ex. skrivbyråer, konsultfirmor, förmedlingar av sjukvårdspersonal (Systerpool
i Uppsala) och ett företag som ägnar sig åt arbetsledarentreprenad inom
barnomsorgen (Pysslingen Förskolor AB). I det sistnämnda fallet fann emellertid
arbetsdomstolen, efter ett principiellt intressant yttrande från arbetsmarknadsstyrelsen
(AMS), att den prövade verksamheten i Stockholm inte
stred mot arbetsförmedlingslagen. Enligt juristerna är emellertid rättsläget
så oklart på detta område att det är svårt att uttala sig om vilken verksamhet
som är förbjuden och inte.

En på vissa punkter fällande dom i högsta domstolen i höstas har gjort
situationen alltmera prekär för de företag som arbetar på uppdragsbasis. Det
lagförslag som arbetsmarknadsdepartementet skickat ut på remiss är också
mycket oroande. En positiv faktor är att AMS ledning gått emot planerna
på att ytterligare försvåra för uppdragsföretagen och förklarat sig öppen för
ett upphävande av arbetsförmedlingsmonopolet.

Sverige ser mycket annorlunda ut idag än när 1935 års lag tillkom. Fackföreningsrörelsen
är starkare och en rad lagar har tillkommit för att stärka arbetstagarnas
ställning. Det kan mot den bakgrunden ifrågasättas om 1935
års lag är anpassad till dagens situation.

Serviceföretag sorn bedriver uppdragsverksamhet fyller en viktig funktion Mot. 1989/90

i det svenska samhället. De ger företag och förvaltningar den specialiserade Fi515

hjälp de behöver vid de tillfällen de behöver. Därmed bidrar de till en viktig
flexibilitet. Företag och förvaltningar behöver inte binda sig för att anställa
personal som det är svårt att ge full sysselsättning. Den personal som hyrs in
blir yrkesskickligare genom att den har jämnare sysselsättning och får erfarenheter
från olika arbetsplatser.

Det är mycket viktigt för tjänstesektorns utveckling att frågan om hur arbetsförmedlingslagen
skall tolkas reds ut. Behöver över huvud taget arbetsförmedling
i vinstsyfte vara förbjuden? Skulle etableringsfrihet på detta område
kanske skapa nya, kreativa lösningar som skulle förbättra marknadens
funktionssätt och minska arbetslösheten?

Men även om det skulle anses vara nödvändigt med en lag som förbjuder
privata arbetsförmedlingar är det viktigt att gränsdragningen mot uppdragsverksamhet
görs tydlig. Det måste i så fall göras en distinktion mellan företag
vars syfte är att förmedla arbete och företag som säljer tjänster. I vissa andra
länder som anslutit sig till den nämnda ILO-konventionen har denna distinktion
kunnat göras. Vill man bygga lagstiftningen på denna princip kan den
begränsas till att gälla personer som är arbetssökande och alltså inte anställda.

I sitt yttrande till AD i det nämnda Pysslingen-fallet skriver AMS att det
bedömningsschema som tillämpas vid bedömning av dessa frågor, hämtat
från en dom i HD 1973 inte är särskilt väl lämpat för den här typen av verksamhet.
Schemat passar bäst på industriell verksamhet. Rättspraxis ger heller
inte någon vägledning för bedömning av det här fallet. HD:s avgörande
1973 avsåg verksamhet inom varvsindustrin som svårligen kan jämföras med
barnomsorgen. AMS yttrande understryker vikten av att rättsreglerna på
detta område görs om.

Om Sverige skall göra någon mera grundläggande förändring av vår arbetsmarknadslagstiftning,
måste vi säga upp vår anslutning till ILO-konvention
nr 94. Det kan ske tidigast i juli 1991 eller nästa gång i juli 2001. Det är
alltså hög tid att allvarligt överväga denna fråga, som med all säkerhet kommer
att få en växande betydelse, eftersom företagstjänster är den snabbast
växande delen av den privata tjänstesektorn och en stor del av dessa företagstjänster
skulle vara hotade vid en rigorös tillämpning av gällande lagstiftning.

För egen del tror jag riskerna för missbruk och otillbörligt utnyttjande av
personer i en besvärlig situation skulle kunna elimineras utan ett statligt arbe
tsförmedlingsmonopol. Men även om man kommer till en annan bedömning
på den punkten är det av största vikt att lagens olyckliga och knappast
avsedda följdverkningar åtgärdas.

5. Upphävande av Svensk Bilprovnings monopol

Sedan obligatorisk kontrollbesiktning av bilar infördes i Sverige 1965 har ett
bolag där staten är huvudägare haft monopol på verksamheten. Det finns
anledning att ifrågasätta om monopolformen är den mest ändamålsenliga
och mest praktiska för bilägarna.

I en rapport utarbetad av Sveriges industriförbund och Svenska Arbetsgi- Mot. 1989/90

vareföreningen under medverkan av representanter för Motormännens riks- Fi515

förbund, OK, Shell och Statoil, presenteras ett förslag till förändrad organisation
av bilprovningsverksamheten i Sverige. Mitt förslag i denna motion
bygger delvis på den rapporten.

Först kan konstateras att Svensk Bilprovning i flera avseenden har skött
sin uppgift mycket bra. Trafikolycksfrekvensen har varit sjunkande under
den tid företaget verkat, särskilt om man sätter den i relation till biltrafikens
ökning, och det är fullt tänkbart, om än svårbevisat, att existensen av en obligatorisk
bilprovning bidragit till den positiva utvecklingen. Det är också
svårt att hävda att den avgift Svensk Bilprovning tar ut skulle vara oskälig.

Däremot finns det viss kritik mot det sätt varpå företaget bedriver verksamheten.
Ibland är kötiderna långa och kvällsöppet förekommer sällan.

När bilägarna väl fått en tid och infunnit sig förekommer det ganska långa
väntetider vid provstationen. Detta att bilprovning nästan bara utförs på
kontorstid och då tar ganska lång tid innebär naturligtvis en avsevärd förlust
av arbetstimmar för det svenska samhället.

Om man tänker förutsättningslöst finns det naturligtvis möjligheter att bedriva
produktutveckling av den verksamhet som nu Svensk Bilprovning
utför. Många bilförare gör så att de lämnar in sin bil på en verkstad före kontrollbesiktningen.
Andra lämnar in bilen efteråt för att få eventuella anmärkningar
och påpekanden åtgärdade. Det skulle naturligtvis vara tänkbart
att förändra verksamheten så att bilverkstäderna också fick utföra kontrollbesiktningen
och/eller att Svensk Bilprovning fick rätt att göra reparationer.
Svensk Bilprovning kunde ha kvälls- och helgöppet och om reparationer
också ingick, kunde man låta kunderna hyra bil medan bilen var inlämnad.
Det är sannolikt att monopolsituationen gjort att Svensk Bilprovning
inte lagt ner den möda som vore önskvärt på att utveckla sin produkt till
trafiksäkerhetens och bilägarnas fromma.

I andra länder varierar formerna för kontrollbesiktningen kraftigt. I
många länder utförs kontrollen av privata verkstäder som auktoriserats av
ett statligt organ. I den tidigare nämnda rapporten redogörs för systemen i
några länder. Ett av dem är Storbritannien där systemet är mycket decentraliserat
till många auktoriserade privata bilprovare. Det kan finnas anledning
att citera rapportens redogörelse för det engelska systemet.

Bilprovning infördes i Storbritannien 1960. Till en början hade man bara
provning för fordon som var tio år eller äldre, men 1967 infördes det nuvarande
systemet, som omfattar alla fordon som är tre år och däröver. Särskilda
bestämmelser gäller för ambulanser och tyngre fordon. Den provningen
sköts vid någon av tranportsdepartementets 91 verkstäder.

Provningen av de vanliga personbilarna ombesörjs av ca 17 000 privata
provare. De försöjer sig inte som provare utan har detta som en bisyssla vid
sina verkstäder. För att få auktorisation som provare krävs bl.a. en yrkeserfarenhet
om några år, men det är inte särskilt svårt att uppfylla kraven. Ansvarig
för auktorisationen och för kontrollen av systemet är Department of
Transport. Mellanledet mellan departementet och de privata provarna heter
Traffic Area Head Offices. De är en sorts regionala myndigheter, som utfärdar
kontrollmärket efter godkänd provning och som har ansvar för att bilarna
är i färddugligt skick.

Ett test får kosta högst 11,9 pund, men provarna har rätt att ta ut en lägre Mot. 1989/90

avgift om de vill göra det. Det gör också många av konkurrensskäl. Andra Fi515

provare menar att detta saboterar systemet, eftersom 11,9 pund täcker kostnaderna
men inte ger något större överskott.

Ett test tar ca 45 minuter. Eftersom det finns ett sådant utbud av teststationer
förekommer knappast några väntetider och det går att få göra ett test
på de tider som passar en själv. Resvägarna till kontrollstationerna är också
korta.

Fr.o.m. 1986 har allmänheten rätt att titta på när deras bilar provas och
man har infört vissa nya säkerhetselement i testet. Testet är inte olikt det
svenska testet, men omfattar bara sådana detaljer som man menar har betydelse
för den direkta säkerheten. Det betyder bl.a. att man inte tittar på dörrar,
det elektriska systemet eller mäter avgaser. Efter testet skrivs ett protokoll,
som dels går till kunden, dels till Traffic Area Head Offices. Genomsnittligt
klarar inte 39 % av bilarna testet.

Både motororganisationerna (AA, RAC) och motorbranschen (verkstäderna)
är positiva till systemet. Bägge tycker att det är bättre att det hela sker
privat än i statlig regi, eftersom man tror att det skulle medföra byråkrati och
längre väntetider bl.a.

Ett krav för att bli auktoriserad provare är att man ska genomgå en kurs

på en dag. Det finns f.n. också förslag om att man ska ha en repetitionsutbildning.
Motorbranschen stödjer detta förslag.

Provarna/verkstadsägarna anser att det finns för många provare. I övrigt
är man nöjd med systemet. Man anser inte att det ger några stora vinster,
men att det är en sorts kvalitetsgaranti att man har officiell auktorisation som
provare, och att detta kan generera en hel del reparationsarbeten.

Systemet kontrolleras av inspektörer, som besöker verkstäderna med
ojämna mellanrum. Om en provare visar sig missköta sina uppgifter kan han
förlora auktorisationen på fem år.

Det är självfallet mycket viktigt att förtroendet för kontrollbesiktningen är
stort. Man får inte misstänka att en verkstad slarvar med besiktningen för
att en av samma verkstad felaktigt utförd reparation inte ska upptäckas. Det
får inte heller förekomma att man tror att en verkstad är övernitisk i syfte
att få mera reparationsuppdrag. För att undvika dessa risker är det nödvändigt
med en statlig auktorisation och statlig kontroll av verksamheten.

Det kan också vara rimligt att staten, som bestämt att verksamheten är
obligatorisk, bestämmer maximiavgiften.

Det kan finnas skäl att inte auktorisera märkesverkstäder, då de kan ha
intresse av att t.ex. ge felaktiga redovisningar av konkurrensskäl.

Om privata verkstäder kunde bli auktoriserade att utföra kontrollbesiktning
skulle det sannolikt leda till att det blev betydligt fler kontrollstationer
än i dag och därmed kortare avstånd för bilägarna och kortare väntetider.

Det skulle också bli möjligt att utföra reparationer i samband med kontrollen
och kanske skulle konkurrensen tvinga fram generösare öppettider.

6. Daghem i anslutning till arbetsplatser

De flesta familjer som efterfrågar daghemsplats föredrar säkert att daghemmet
ligger i närheten av bostaden. Barnen kan fortsätta att leka med sina
kompisar också efter dagis och när de börjar skolan känner de redan flera.

Men det finns också familjer som föredrar att daghemmet ligger i närheten 16

av den ena förälderns arbetsplats. Men det alternativet har tills helt nyligen
varit blockerat i Sverige.

Nu har emellertid några företag och förvaltningar tillsammans med sina
anställda börjat diskutera att starta daghem i närheten av arbetsplatsen. I
några fall har verksamhet av detta slag också kommit igång. I lagens mening
är det föräldrakooperativa daghem, men eftersom daghemmet är ett positivt
inslag i företagets eller förvaltningens personalpolitik händer det att arbetsgivaren
erbjuder sig att subventionera verksamheten.

Bristen på daghemsplatser blir alltmer besvärande för företagen och möjligheten
att erbjuda en daghemsplats kan bli ett trumfkort i konkurrensen
om arbetskraften. Det argumentet har bl a varit viktigt för posten, som vid
Tomtebodaterminalen stött tillkomsten av ett daghem för personalen.

Arbetsplatsdaghem ökar valfriheten för föräldrarna. Ett aktivt intresse
från arbetsgivarnas sida för denna typ av barnomsorg ökar också chanserna
att målet om full behovstäckning på barnomsorgsområdet 1991 kan nås.
Statsmakterna bör därför uppmuntra tillkomsten av fler arbetsplatsdaghem,
t.ex. genom att socialstyrelsen utger särskild information om detta alternativ.

7. Främjande av kommunala entreprenader också på
vårdområdet

Trots att regeringen vid olika tillfällen, senast i årets budgetproposition, uttalat
att kommuner i högre utsträckning bör använda entreprenörer för vissa
uppgifter som hittills utförts i egen regi, är motståndet mot sådana försök
ofta mycket stort. När socialdemokraterna är i opposition går de vanligen
emot förslag om att pröva en ny regiform.

De fackliga motståndet är också stort. Kommunalarbetareförbundet
(SKAF) och Kommunaltjänstemannaförbundet (SKTF) är särskilt aktiva för
att stoppa entreprenader. Ofta åberopas därvid en bestämmelse i medbestämmandelagen.
Trots att det vid rättsliga prövningar klargjorts att den aktuella
bestämmelsen i MBL inte ger facket något veto mot att lägga ut en
verksamhet på entreprenad hävdas inte sällan den tolkningen. I en handledning
från SKTF som kom för något år sedan ges medlemmarna också följande
råd: Utnyttja MBL:s förhandlingsordning maximalt för att få ytterligare
tid till opinionsbildning och uppmärksamhet.

I handledningen uppmanas medlemmarna att bilda opinion mot regiförändringar
ända till det sista avgörande beslutet tagits i fullmäktige eller i
landstinget. Om beslutet ändå går igenom uppmanas medlemmarna att undersöka
om det går att överklaga.

Den laddade atmosfären som protesterna och debatten skapar kring
många entreprenadbeslut försvårar naturligtvis situationen för entreprenören.
Många finner det inte vara mödan värt att stå i centrum för en offentlig
strid. Detta går inte att undvika så länge dessa frågor är politiskt kontroversiella,
men möjligen skulle en del utdragna processer förkortas om lagstiftningen
vore mera entydig. En rad fall där kommuner beslutat lägga ut verksamhet
på entreprenad har slutat inför domstol. Det tyder på att rättsreglerna
inte är helt klara.

Det är också viktigt att slå fast att människor som vill göra insatser på det Mot. 1989/90

sociala området sorn egna företagare eller anställda hos egna företagare har Fi515

stora uppgifter att fylla. De behövs som jämförelseobjekt, förnyare och alternativ.
Utan dem - sjuksköterskan på det privata vårdhemmet, vaktmästaren
på det enskilda behandlingshemmet för alkoholister, privatläkaren,
barnmorskan på den privata mödravårdscentralen etc. - skulle välfärden i
vårt land vara lägre.

Ett vanligt argument går ut på att privata entreprenörer bara vill ägna sig
åt de lätta och snabbt profitabla bitarna av den offentliga verksamheten.

Även om så skulle vara fallet är det inget avgörande argument mot att släppa
in entreprenörer om det leder till att mindre skattepengar går åt. Det kan
vara bra att få en del av verksamheten avlyft och löst på ett tillfredsställande
sätt, så att de offentliga organen kan koncentrera sig på det som kanske
ingen annan vill, kan eller bör sköta.

Verkligheten talar, dessutom, ett annat språk om entreprenörernas intresse
för de svåra uppgifterna. Specialvård för patienter i livets slutskede
är inte lätt. Vård av alkoholister och narkomaner är inte lätt. Gruppboende
för senildementa är inte lätt. Vård av utvecklingsstörda barn är inte lätt. Men
på alla dessa, och många andra, svåra områden finns privat verksamhet
eller intresse att starta sådan.

Socialstyrelsen har nyligen krävt åtgärder mot vissa enskilda behandlingshem
som anses ta för höga priser. Det kan naturligtvis förekomma osunda
inslag bland de privata behandlingshemmen. Men bakgrunden är att efterfrågan
på vårdhemsplatser varit mycket stor därför att myndigheterna avvecklade
ett stort antal platser under 80-talet. I ett sådant skede uppstår naturligtvis
en säljarens marknad med en tendens till för höga priser. Det kan
knappast räcka som argument för att ingripa mot en hel grupp av vårdhem,
av vilka de allra flesta är mycket seriösa. Viktigare än att socialstyrelsen har
synpunkter på prisbildningen, för den kommer snart nog att rättas till av sig
självt, är att verket ingriper om det skulle förekomma oseriösa vårdgivare.

Någon kritik mot de enskilda vårdhemmens vårdresultat har inte hörts från
socialstyrelsen. Och den aspekten är ändå den viktigaste.

Vad som här anförts om behovet av kommunala entreprenader också på
vårdområdet bör ges regeringen till känna.

8. Offentlig avknoppning

När förslag uppkommer att en kommunal eller statlig verksamhet skall läggas
ut på entreprenad uppstår, som nyss behandlats, ofta ett motstånd bland
personalen. De anställda känner sig hotade av förändringen. En metod som
i vissa fall kan minska det problemet är att uppmuntra en eller flera anställda
att själva starta ett eget företag för att driva verksamheten vidare i entreprenadform.

Det är numera inte så ovanligt att offentliganställda vill bli egna företagare
men stanna i sitt gamla yrkesområde. De erbjuder sin arbetsgivare sina
tjänster men på nya villkor.

Situationen är vanligare i näringslivet. Där har utvecklingen gått från att
betrakta den som vill bli sin egen som avhoppare eller näst intill förrädare
till att ofta se positivt på förslag av det slaget. I den individens personliga

utveckling kan steget vara det riktiga. Genom entreprenörförhållandet be- Mot. 1989/90

håller det gamla företaget kontakten med honom eller henne, men slipper Fi515

ansvaret för en verksamhet som kanske passar bra att knoppa av. Över huvud
taget har avknoppning av sidoverksamheter och stödfunktioner blivit
någonting mycket vanligt i näringslivet på 80-talet. När den offentliga sektorn
nu går in för detsamma är det alltså något som prövats och visat sig
mycket positivt i en annan sektor av samhället.

I många kommuner, både sådana med socialistisk och med borgerlig majoritet,
har fotvårdare privatiserats. Resultaten är positiva. I samband med
förändringen har de berörda vanligen erbjudits annat arbete i kommunen,
men om de velat pröva att bli egna företagare har de erbjudits kurser och
konsulthjälp. Det är exempel på en attityd som de offentliga arbetsgivarna
bör kunna inta i de flesta sammanhang när avknoppning av detta slag blir
aktuell.

I vissa fall bör den offentliga arbetsgivaren själv kunna ta initiativ till förändringen.
Riksrevisionsverket har t.ex. föreslagit att vissa av de allmänna
advokatbyråerna borde tas över av de anställda.

Regeringen bör ges i uppdrag att överväga vad som kan göras för att uppmuntra
offentliganställda att bli egna företagare.

9. Klarläggande av de juridiska förutsättningarna för
offentlig verksamhet på entreprenad

Enligt regeringsformens 11 kap 6 § kan förvaltningsuppgift i vissa fall överlämnas
till enskilda. Om överlämnandet innefattar myndighetsutövning
krävs stöd i lag.

Stadgandet kan uppfattas klart, men inte desto mindre har de juridiska
aspekterna på frågan om offentlig verksamhet på entreprenad vållat omfattande
diskussion. Åtskilliga av de fall där kommuner på senare år beslutat
lägga ut verksamheter på entreprenad har hamnat inför domstol. Det finns
anledning att generellt se över de legala förutsättningarna för offentlig verksamhet
på entreprenad.

En grundfråga är: Vad är myndighetsutövning? Bedriver, exempelvis, ett
vårdbiträde i hemtjänsten myndighetsutövning? Svaret är inte givet. Att
städning knappast är myndighetsutövning håller de flesta med om. Men när
vårdbiträdet under sitt besök hos en pensionär bedömer - eller underlåter
att bedöma - om vårdbehovet minskat eller ökat sedan förra besöket är det
möjligen ett slag av myndighetsutövning. Vilka regler gäller, om verksamheten
läggs ut på entreprenad, i fråga för tystnadsplikt, kommunens skadeståndsansvar,
tjänstefel, försäkringsskydd etc? Kommunalföretagskommittén
kom i sitt betänkande (SOU 1985:13) till slutsatsen att ett privaträttsligt
subjekt i princip endast får fullgöra sådana kommunala uppgifter som inte
innefattar myndighetsutövning. Men rättspraxis är delvis en annan.

Kammarrätten i Stockholm har behandlat ett beslut i Danderyds kommun
att lägga ut en del av hemtjänsten på entreprenad. Kammarrätten synes där
utgå ifrån att det är möjligt att lägga ut en del av hemtjänsten, men inte hela.

Var den gränsen går - om den ens existerar - är oklart.

Ett specialfall som givits en särskilt rättslig reglering gäller parkerings- 19

övervakning på entreprenad. Sedan två domstolar fastställt att p-böter som

utdelats av privatanställda parkeringsvakter som arbetade på entreprenad Mot. 1989/90
begärde kommunförbundet en lagändring som också genomfördes härom Fi515

året.

En ståndpunkt som några olika juridiska experter kommit till är att möjligheten
att lägga ut kommunal verksamhet på ideella föreningar är större än
på privata företag. Det framgår bl.a. av en bilaga till folkrörelseutredningen
(SOU 1987:37) och en uppsats i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1985. Slutsatsen
är förvånande. Själva villkoren för överlåtelsen av en viss verksamhet
borde rimligen vara viktigare än om entreprenören är ett bolag eller en ideell
förening.

För närvarande pågår ett arbete med en ny kommunallag. Demokratiberedningen
(SOU 1985:29) utarbetade en principskiss till en ny kommunallag.

En arbetsgrupp inom civildepartementet - kommunallagsgruppen - gjorde
en bearbetning (Ds 1988:52). En parlamentarisk utredning tillsattes 1988.

Såvitt kan utläsas ur de tidigare förslagen och direktiven till den pågående
utredningen kommer de här berörda frågorna knappast att ges någon lösning
genom detta utredningsarbete.

Det skulle vara av stort värde för det pågående arbetet med den offentliga
sektorns förnyelse om de legala förutsättningarna för entreprenader klarlades.
Detta bör riksdagen ge regeringen till känna.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen som sin mening ge regeringen till känna vad i motionen
anförts om behovet och inriktningen av en kommunalekonomisk
reform,

[att riksdagen hos regeringen begär en översyn av arbetsförmedlingslagen,
i första hand för att från arbetsförmedlingsbegreppet exkludera
uppdragsverksamhet,1]

[att riksdagen hos regeringen begär förslag om slopande av
svensk bilprovnings monopolställning,2]

[att riksdagen hos regeringen som sin mening ger regeringen till
känna vad i motionen anförts om att stimulera arbetsplatsförlagda
daghem,3]

[att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om behovet av en entydigare lagstiftning till stöd för
offentlig verksamhet på entreprenad,4]

[att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att i den statliga personalpolitiken vara öppen för
och stimulera att anställda vill driva verksamheten vidare som egna
företagare.1]

Stockholm den 25 januari 1990

Lars Leijonborg (fp)

1 1989/90:A752

2 1989/90:T431 20

3 1989/90:So632

4 1989/90: K629