Behovet av reservkraft för telekommunikationer och samhällskritiska verksamheter

Motion 2003/04:N250 av Eskil Erlandsson och Åsa Torstensson (c)

Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att genomföra praktiska fältförsök med nu tillgängliga nya koncept för reservkraftslösningar.1

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att se över ellagen och telelagen i syfte att förbättra leveranssäkerheten och tillgängligheten.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att lagen om koncessionsplikt ändras så att den överensstämmer med moderna tekniska förutsättningar.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att tillåtlighet ges för byggande av överlagrat elnät vid sidan av det ordinarie eldistributionsnätet.

1Yrkande 1 hänvisat till FöU.

Motivering

Under de senaste åren har antalet avbrott på elnätet ökat. Avbrotten i telesystemet har även de ökat i antal och i utbredning. Tillkomsten av Internet har också medfört att denna tjänst har ökat i betydelse. Under senare tid har sårbarheten i den tekniska infrastrukturen blivit alltmer uppenbar. Strömavbrottet i södra Sverige i september i år, det stora elavbrottet i augusti i USA, de dubbla avbrotten i Kista i mars 2002 samt de årligen återkommande elavbrotten i samband med snöfall och stormar väcker frågor om hur stora och omfattande problem som vi kan råka ut för i framtiden.

Denna motion pekar på behovet av att genomföra praktiska fältprov med nu tillgängliga nya koncept för reservkraftslösningar. Målet är att stimulera fram en av marknaden tillhandahållen publikt tillgänglig reservkraftseltjänst. Denna kan byggas upp i varje tätort och för denna produceras lokalt och distribueras via ett nytt redundant reservelnät. Dessa fältprov kan ske genom att utnyttja möjligheterna i ellagen att bedriva försöksverksamhet utan koncessionsplikt. I första hand kan detta medföra att man genom ett marknadserbjudande av garanterad publik tjänst på reservkraftsområdet åstadkommer en snabb utbyggnad som minskar vår sårbarhet.

Man kan också konstatera att det finns brister i ellagen, i samhällets tillsyn, och brister i leveranssäkerheten. På motsvarande sätt finns brister i telelagen gällande krav på tillgänglighet för såväl teletjänster som Internet, vilka också borde ses över.

Vi har blivit mer sårbara – stora konsekvenser vid relativt korta avbrott

Samhället har blivit alltmer elberoende i samma takt som vi använder alltmer IT-funktioner och telekommunikationer i snart sagt alla verksamheter idag. Flertalet myndighetsfunktioner baseras på IT-stödsystem och inte minst kommunikationstjänster. De flesta privata verksamheter är på motsvarande sätt beroende av fungerade IT-stöd och kommunikationer för sina verksamheter. Vi ökar också ständigt användningen av IT och Internet. Internet har stora fördelar och får fler och fler användningsområden. Många av dessa är verksamhetskritiska som betalningssystem och t.o.m. livsviktiga som telemedicin och sjukvård i hemmet. Samtidigt blir samhället mera sårbart och känsligt för sabotage ju mer vi blir beroende av dessa tillämpningar. Strömavbrott får omedelbara och allvarliga konsekvenser.

Det finns redan idag ett ömsesidigt beroendeförhållande mellan el- och telesystemen. Vid långvariga strömavbrott riskerar även telesystemen att släckas ner. Utan tillgång till IT-stöd via telesystemen är det mycket komplicerat och tidsödande att återstarta elsystemet på nytt. Det fick Frankrike uppleva efter förra århundradets två svåraste orkaner i december 1999. Det tog två veckor att hjälpligt återskapa elförsörjningen och nästan ett halvår att återskapa elsystemet i ursprungligt skick. Sårbarheten inom IT-området genereras främst av behovet av kommunikation mellan olika datorer och system. En stor del av logistik, styrning av processindustrin, driftövervakning av el- och telenät m.m. sker med fjärrdrift, som är beroende av fungerande telekommunikationer och elkraft. I praktiken är det svårt att bedriva någon verksamhet idag utan datorer och kommunikationssystem i drift.

De senaste tillbuden i Kista i mars 2001 och nu senast i denna månad i södra Sverige medförde stora kostnader för produktionsbortfall. Internationellt sett har vi nu erfarenheter från USA-incidenten i augusti och tidigare i Kanada. Fel i andra länders kraftnät kan i vissa fall även spridas vidare då kraftdistributionsnäten är sammankopplade för att kunna exportera och importera elkraft mellan länder numera.

Ett större antal bortfall i det allmänna telenätet under detta år har också förekommit, i Uppsala vid mer än ett tillfälle, i Karlstad och Stockholm. Man kan nog dra slutsatsen att antalet bortfall i telesystemet och elförsörjningen har ökat.

HEL-utredningen

Den av Statens energimyndighet nyligen genomförda HEL-utredningen belyser konsekvenserna vid elbortfall. Man konstaterar:

• Redan efter en period på mellan 8–48 timmar slås telekommunikation ut, då reservkraften via batterisystemen är tömda.

• Kommuner har liten reservkraftsberedskap för de livsviktiga systemen för vattendistribution och avlopp. Båda systemen kräver pumpar i drift för sin funktion.

• Fastighetsägare och företag har generellt sett dåliga lösningar för reservkraft för de kritiska systemen såsom passage- och låssystem, nödbelysning, hisstelefoner och cirkulationspumpar för värmesystemen. Företagen har i mycket liten utsträckning uthållig reservkraft för företagsväxlar och kundtjänster. Dessa baseras på batterilösningar för vart och ett av systemen som endast i undantagsfall underhålls. Vissa system kräver reservelverk som kräver transport ut till fastigheten och ständig påfyllning av bränsle.

• Det finns också behov av utbildning i sårbarhetsanalys för företag och kommuner samt stöd för utveckling av åtgärdsplaner.

Dieselgeneratorer vanliga – kräver snabb påfyllnad

Merparten av reservkraften för längre avbrott är lösta med dieselmotorbaserade reservkraftsgeneratorer som i de flesta fall enbart har bränsle för några timmars drift. Därefter måste påfyllning ske. I händelse av bortfall av kommunikationer skall alltså en samordnad påfyllning ske på ett stort antal punkter för att reservkraft skall fungera. I värsta fall är också pumpstationerna för bränslet utan ström. Det är därför sannolikt att reservkraftslösningarna inte kommer att fungera längre än 4–8 timmar och därefter endast sporadiskt, i takt med hur bränsleförsörjningen kan ske.

Talkommunikationerna vitala

I första hand krävs fungerande talkommunikation för att över huvud taget kunna få information och leda krishanteringen i den uppkomna situationen. Fungerande talkommunikation ger möjlighet till snabb felsökning och underlättar återstart av andra tekniska system som slutat att fungera, t.ex. elsystemet. I Kista-fallet visade det sig att reservkraften antingen var underdimensionerad eller obefintlig. I först hand slutade datorer och Internet att fungera, sedan slogs företagens televäxlar ut. Efter en kort tid slutade även mobiltelefonin att fungera. Utan kommunikationer kunde ingen verksamhet bedrivas.

Samhället blir alltmer beroende av telefonitjänster och Internet. Tele får genom bredbandsutvecklingen ett kraftigt ökat beroende av ständig tillförsel av el. IT-infrastrukturbyggandet för bredbandstjänster består av fiberoptiska nät inom städer, i mellanortsnät och riksnät och i nya mobiltelefonnät (3G/GPRS m.fl.). Utbyggnaden sker både kommersiellt och med offentliga medel i en av de största investeringar i infrastruktur som nu pågår. De mobila näten är beroende av det fasta nätet, basstationer ansluts via stomnätet. Även de fasta telefonitjänsterna har blivit mer sårbara. Det pågår en kostnadsbesparing hos samtliga teleoperatörer, bl.a. genom att inte ha alternativa omkopplingsvägar i näten som vid bortfall ligger i beredskap för omdirigering av trafik. I andra hand används batteribaserade bärbara telefoner alltmer, vilka inte fungerar utan lokal elanslutning. Nu har även användandet av s.k. IP-telefoni över Internet börjat lanseras. Detta innebär att telefonitjänstens tillgänglighet är beroende av lokala elförsörjningar i en hel kedja av utrustningar i Internet. Det traditionella telenätet har centrala reservkraftslösningar för några timmars tid och en beräknad mycket hög tillgänglighet. En fördelaktig egenskap i det traditionella fasta telesystemet, är att det under ca 8 timmar i det närmaste är oberoende av publik energiförsörjning ända ut till telefonapparaten, genom sina centrala reservbatterier och andra reservfunktioner. Det innebär att det nuvarande telesystemet kan används som ett trygghetsskapande nödtelefonsystem – ett livlinesystem. Det gör det möjligt för allmänheten att via nr 112 kalla på hjälp eller få information om läget vid olika kristillstånd, t.ex. vid elavbrott. Denna möjlighet är en ovärderlig tillgång för tryggheten i samhället då behoven av fungerande talkommunikation är som störst. Det finns dock en identifierad brist i detta system, det är företagsväxlarna som måste ha egen reservkraft.

Det fasta telenätet är också basen för det mobila telenätet, vars uthållighet sällan är längre än någon timme utan särskilda insatser med små transportabla reservelverk för basstationerna. I 3 G-utbyggnaden med flera 10 000-tals basstationer kan sådana insatser bli orealistiska, särskilt i städerna.

Några krav på tillgänglighet för Internet finns inte i telelagen. Internets stomnät använder telenätets stomnät. Internets accessnät är dock helt beroende av fungerande normal elkraft och måste ha reservkraft vid varje användarutrustning. I undantagsfall finns reservkraft för kortare tid i delar av nätet. De delar av nätet som finns hos brukaren, vare sig det är ett företag eller en privatperson, har knappast någon reservkraft idag. Energiförsörjningen är inte lika enkel att påverka för operatörer och allmänhet. Traditionella lösningar med batterisystem eller reservelverk är inte enkla att driva och underhålla. De är dyrbara, underhållskrävande och belastar miljön.

Samhälls- eller livsviktiga försörjningssystem

HEL-utredningen kostaterar att de två viktigaste samhällsfunktioner som kommer näst telekommunikationerna är bränsleförsörjning och vatten- och avloppssystem. Vattenförsörjningen sker genom pumpsystem antingen via vattentorn eller direkt ut till abonnenterna. Avloppssystemet är uppbyggt på liknande sätt som vattennätet. Det krävs pumpar för att få bort avloppsvattnet från nätet. I händelse av avbrott i storleksordningen 48 timmar kommer avloppssystemen att svämma över och smitta kan överföras till friskvattnet. För att kunna använda vattnet krävs uppvärmning som endast i undantagsfall kan ske på annat sätt än med el. Det är sannolikt så att reservkraftslösningar inte finns för detta i alla kommuner.

I händelse av kall väderlek, vilket vi har mer än halva året i Sverige, ökar behovet av varmhållning. De flesta systemen, vare sig de är luft- eller vattenbaserade, kräver fläktar och cirkulationspumpar som normalt finns i varje fastighet. De fastighetsägare som har förberett för reservkraftsdrift måste då transportera reservkraftsgeneratorer till respektive fastighet. Troligen har man inte tillräckligt med reservkraftverk för alla fastigheter. Redan efter någon dag har temperaturen sjunkit så lågt att evakuering krävs. Denna måste samordnas och information måste ut till de berörda. Det finns undantag, sjukhus och andra viktiga fastigheter har reservkraft, men som sagt – den kräver bränslepåfyllnad.

Andra kritiska system

Vid de ovan nämnda incidenterna fick man ett antal följdverkningar. Inpassage- och låssystem slutade fungera, vilket fick till följd att arbetsplatserna måste stängas av enbart av detta skäl, det fanns inga vakter att tillgå. Hissar slutade fungera och personer blev inlåsta i dessa så att servicepersonal måste tillkallas för att för hand ta ned hissarna.

Fältprovsförsök med reservkraftsnät

Många aktörer berörs

Det är många aktörer som berörs i händelse av att man skall bygga ut reservkraftslösningar som åtgärdar de ovanstående bristerna:

• Elbolagen

• Teleoperatörer

• Kommuner och kommunala bolag som producerar viktig service

• Fastighetsägare, såväl privata som offentliga

• Myndigheter, som brukare

• Staten genom länsstyrelserna

• Myndigheter som har särskilt ansvar vid kris: sjukhus, bredskaporganisationer, räddningstjänst

• Myndigheter som har ett särskilt ansvar för beredskapsfrågor: Kris- och Beredskapsmyndigheten, Post- och telestyrelsen, Statens energimyndighet, Elforsk m fl.

• För framtida realisering berörs konsulter som projekterar IT- och elnät, installationsfirmor och leverantörer av olika utrustningar som skall utnyttja denna reservkraft såsom larm och låssystemsleverantörer, leverantörer cirkulationspumpar m.fl.

Många frågeställningar

Det är också svårt att bevisa nyttan för en enskild fastighetsägare eller hos denne varande hyresgäster/kunder. Det handlar också om hur stor marknaden kan bli, hur tjänsten skall kunna paketeras och prissättas, och andra till en dylik tjänst förknippade affärsrelaterade frågor. Dialogen med elbolagen har hittills lett till kommentaren: det finns ingen marknad. Samtidigt kan man konstatera att i dialog med fastighetsägare och andra blir frågan: vad får vi och vilket är priset och andra villkor?

Detta pekar på behovet av att skapa ett antal pilotförsök där dessa frågor kan finna sin lösning. Detta kan ske i konsortieform och erbjudas konkurrensneutralt till olika intressenter under pilotprojekten. Pilotprojekten bör också utvärderas ur tillgänglighetssökande perspektiv – uppnår man eftersökta effekter? En strategi behövs för hur utbildningsinsatser bör läggas upp för befintliga aktörer samt hur spridning till berörda högskolor och gymnasieutbildningar kan ske i anslutning till pilotprojekten.

Lagstiftning, tillstånd och regelverk

Modernisering av ellagen – koncessionsplikt

Ellagen kräver koncession för distribution av elkraft, men har undantag för olika så kallade interna nät för samhällsviktig verksamhet främst för telenät, järnväg, sjöfart och försvar, d.v.s. för särskilda ändamål. Dessa undantag har funnits sedan början av 1900-talet. Nu gällande undantagstext är från 1957. Den teknologiska förutsättningen då dessa undantag gavs var att terminalutrustningarna (accessen) var integrerade delar av dessa nät. Till exempel var telefonapparaterna Televerkets egendom och strömförsörjdes av Televerket. Lagen och verkligheten stämde överens, helheten fungerade och kunden fick en fantastiskt fin tjänst. Undantagens syfte var bl.a. att samhällsviktig verksamhet fick sin elförsörjning säkerställd. Nu är teknologin förändrad. Terminalutrustningarna är datoriserade och kräver lokal elanslutning utanför det interna nätet. Elförsörjning av bärbara telefoner, mobiltelefoner, modem, persondatorer, företagsväxlar, datanätverk, persondatorer är numera kundernas egendom och ingår inte i undantaget från 1957. Undantagen från koncessionsplikt behöver ändras och moderniseras så att de överensstämmer med ursprungliga intentioner och moderna teknologiska förutsättningar. Man bör överväga att öppna möjligheten för nya aktörer att erhålla koncession för el för särskilda ändamål. Sannolikt kan nya aktörer vara intresserade av att tillhandahålla reservkraft i de fall de traditionella koncessionsinnehavarna inte vill tillhandahålla denna produkt. Lagens syfte bör också vara att sårbarheten kan minska. Stora möjligheter till detta finns. I det fall ellagen medger möjlighet med försöksverksamhet bör detta utnyttjas.

Andra överväganden

Man bör även överväga att se över eller komplettera telelagen med avseende på tillgänglighetskrav för såväl ”telefoni-tjänster” som Internet. Tillgänglighetskraven kan göras generella, eller som särskilda krav för ”112” eller likvärdiga tjänster. Det sannolika är att dessa i framtiden kan vara såväl ”telefoni-relaterade” som Internet-webb-baserade tjänster för informationshantering och kunna användas för att anmäla brister i krissituationer. Genom att sätta sådana tillgänglighetskrav kommer detta att leda till behov av realisering av reservkraft ända ut till brukaren.

Teknisk realisering

Nytt redundant reservelnät – i tele- eller IT-infrastrukturen

Den föreslagna lösningen bygger på att ett nytt reservkraftnät förläggs parallellt med det existerande elnätet. Detta kan ske genom användande av infrastruktur färdig att använda i form av telenätets befintliga undermarkkanaler som utgår från telestationen, som alltid står i tätortens centrum. Dessutom pågår och planeras många nyanläggningsprojekt för IT-infrastruktur och optiska fibernät i såväl städer som på landsbygden. Sambyggnad av el- och teleförsörjning är tekniskt möjligt och fullt tillåtet med nuvarande lagstiftning. Ny teknik medger att elkablar för högspänning får samma dimensioner som optiska telekablar. De kan därför anläggas med samma metoder och utrustning som dessa. Effekten kan mer än väl täcka behoven.

Utnyttja existerande generatorer

Överallt i samhället finns redan en stor mängd reservelverk som främst finns i dessa områden. De är lågt utnyttjade effektmässigt och överskottet skulle mycket väl kunna användas om det kunde distribueras. Detta behöver organiseras, uppmuntras och underlättas genom bl.a. förändrad lagstiftning. En lösning är att använda många små lokalt utspridda reservkraftverk från vilka man genom det särskilda reservelnätet kan strömförsörja mobilbasstationer, Internetaccess och andra för samhället verksamhetskritiska system. Reservkraftverken bör placeras i städernas och tätorternas centrum eller cityområden, i köpcentrum, kontors- och industriområden och större bostadsområden. Kapaciteten i reservnäten behöver bara dimensioneras för att klara de verksamhetskritiska elbehoven, kanske 5–10 % av det totala elkraftsbehovet.

Målbild – nyttoeffekter

Genom att ta dessa steg kan följande åstadkommas:

1. Högre tillgänglighet i telefoni, tele- och datakommunikation.

2. Utbyggnad av samhällets kraftproduktion genom lokala småskaliga kraftverk för reservkraft till den allt viktigare telekommunikationen och som kompletterande effektreserv för samhället.

3. Etablering av en ny produkt på marknaden – el med extra hög tillgänglighet och leveranssäkerhet – publik reservel, levererad genom separata elnät.

4. Minskad miljöbelastning genom minskad användning av batterier.

5. Ett säkrare, tryggare och mindre sårbart samhälle.

Fullskaleinförande

Lokala elnät med publik reservkraft – i tele- eller IT-infrastrukturen

Vi föreslår att man överlagrar på det vanliga lokala elnätet, bygger nya lokala elnät med fasta centraliserade reservkraftverk för distribution av el med extra hög tillgänglighet. Avsikten är samtidigt att förmå marknadens aktörer att tillhandahålla denna nya produkt som elkunderna kan köpa för sina verksamhetskritiska behov, istället för att själva tvingas anlägga och sköta sin reservkraft. Endast stora aktörer har råd och de mindre kunderna erbjuds inga uthålliga lösningar. Detta kan ske genom användande av befintlig infrastruktur i form av telenätets eller fiberoptonätens befintliga undermarkkanaler som utgår från telestationen som alltid står i tätortens centrum. Den pågående utbyggnaden av IT- och optostadsnät ger också tillfälle att förlägga kablage för ett reservelnät. Det nya nätet skall vara skilt från det vanliga elnätet. Ny teknik medger att elkablar för högspänning får samma dimensioner som optiska telekablar. De kan därför anläggas med samma metoder och utrustning som dessa. Effekten kan mer än väl täcka behoven, vilket kan vara 5–10 % av de totala elbehoven.

Spetskraft en viktig bieffekt

En viktig bieffekt till en sådan utbyggnad är skapandet av en ny spetskraftsresurs. De centraliserade reservelverken kan snabbt startas vid effektbristsituationer och avlasta det ordinarie elnätet. Investeringar i dessa nya elsystem för el med extra hög tillgänglighet har flera synergieffekter.

Incitament bör övervägas – skatteavdrag

Det krävs ett samspel mellan offentliga aktörer och marknaden samt fastighetsägarna, på samma sätt som i IT-infrastrukturutbyggnaden. Därför bör man ge tilläggsdirektiv till kommunerna att även planera för utbyggnad av reservelsdistribution. På samma sätt som för utbyggnaden av bredband kan metoden med skatteavdrag för fastighetsägare användas. Ju tidigare åtgärderna planeras och genomförs, desto lägre blir i allmänhet kostnaderna.

Stockholm den 1 oktober 2003
Eskil Erlandsson (c)	Åsa Torstensson (c)