Riksrevisionens styrelses redogörelse angående Kulturbidrag – effektiv kontroll och goda förutsättningar för förnyelse

Framställning / redogörelse 2008/09:RRS2

Redogörelse till riksdagen

2008/09:RRS2

Riksrevisionens styrelses redogörelse angående Kulturbidrag – effektiv kontroll och goda förutsättningar för förnyelse

Sammanfattning

Riksrevisionen har granskat bidragsgivningen från Konstnärsnämnden och Statens kulturråd. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Kulturbidrag — effektiv kontroll och goda förutsättningar för förnyelse? (RiR 2008:14). Riksrevisionens styrelse har beslutat att slutsatserna från denna granskning ska överlämnas i form av en redogörelse till riksdagen.

Granskningen visar att det finns brister i Kulturrådets och Konstnärsnämndens bidragsgivning, bl.a. är kriterierna för myndigheternas bidragsgivning otydliga. Riksrevisionens granskning visar också på brister i förutsättningarna för att genom kulturbidrag främja det kulturpolitiska målet om konstnärlig förnyelse.

Styrelsen anser att Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser är av vikt, bl.a. för att upprätthålla öppenhet i budgetprocessen. Resultatet av granskningen bör beaktas av riksdagen.

Innehållsförteckning

Sammanfattning1

Innehållsförteckning2

Styrelsens redogörelse3

Riksrevisionens granskning4

Bakgrund4

Revisionsfrågor4

Riksrevisionens iakttagelser och bedömningar5

Kulturrådet och Konstnärsnämnden ställer otillräckliga krav på återrapportering av utbetalda bidrag5

Kulturrådet och Konstnärsnämnden gör inga riskanalyser5

Rutinerna för att hantera jäv är bristfälliga5

Förvaltningsutgifter belastar sakanslagen6

Nya bidragsmottagare tillkommer men tidigare bidragsmottagare får mest6

Många mål utan inbördes prioritering7

Kriterierna för myndigheternas bidragsgivning är otydliga7

Bidragstyper bör omprövas för att uppnå förnyelse7

Uppföljning och utvärdering eftersatt vid myndigheterna8

Riksrevisionens rekommendationer8

Styrelsens överväganden10

Styrelsens redogörelse

Riksrevisionens styrelse överlämnar denna redogörelse till riksdagen.

Stockholm den 1 oktober 2008.

På Riksrevisionens styrelses vägnar

Eva Flyborg

Ingrid Carlman

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Eva Flyborg (fp), Tommy Waidelich (s), Anne-Marie Pålsson (m), Carina Adolfsson Elgestam (s), Eva Thalén Finné (m), Alf Eriksson (s), Per Rosengren (v), Björn Hamilton (m), Margareta Andersson (c)och Helena Hillar Rosenqvist (mp).

Riksrevisionens granskning

Riksrevisionen har granskat bidragsgivningen från Konstnärsnämnden och Statens kulturråd. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Kulturbidrag — effektiv kontroll och goda förutsättningar för förnyelse? (RiR 2008:14). Rapporten har beslutats av riksrevisor Karin Lindell, och den publicerades den 25 juni 2008.

Bakgrund

Staten avsätter årligen omkring 6 miljarder kronor till kultursektorn. Inom denna ram fördelas närmare 3 miljarder kronor vidare som bidrag av myndigheter och andra institutioner på kulturområdet. Bidragsgivningen är ett viktigt instrument för att uppnå de nationella kulturpolitiska målen. Systemet har i dess huvuddrag funnits sedan 1970-talet och har inte granskats av den statliga revisionen i någon större utsträckning.

Två tredjedelar av det statliga kulturstödet fördelas av två myndigheter

Statens kulturråd (fortsättningsvis kallat Kulturrådet) och Konstnärsnämnden fördelar tillsammans merparten av det statliga kulturstödet. Kulturrådet är den största statliga bidragsgivaren på kulturområdet. År 2007 fördelade myndigheten drygt 1,8 miljarder kronor i bidrag till olika organisationer, institutioner och grupper inom kultursektorn. Konstnärsnämnden, som förmedlar stipendier och bidrag till enskilda utövare, betalade ut cirka 110 miljoner kronor.

Riksrevisionen har i samband med den årliga revisionen av statliga kulturmyndigheter under ett antal år uppmärksammat brister i bidragshanteringen. Detta föranledde Riksrevisionen att genomföra en förstudie av de statliga kulturbidragen under våren 2007. I förstudien uppmärksammades ett flertal punkter som skulle kunna innebära problem, bl.a. förutsättningarna för att uppnå det kulturpolitiska målet om förnyelse, handläggningen av bidragen och regeringens styrning av bidragssystemet.

Revisionsfrågor

Granskningen av kulturbidragen har inriktats på följande två revisionsfrågor:

1. Har de bidragsgivande myndigheterna en god intern styrning och kontroll i bidragsprocessen, som bidrar till en effektiv bidragsgivning?

2. Ger regeringens och de bidragsgivande myndigheternas styrning av bidragssystemet förutsättningar för omprövning och förnyelse?

De aktörer som omfattas av granskningen är regeringen och de bidragsgivande myndigheterna Kulturrådet och Konstnärsnämnden.

Kulturrådet står för merparten av statens bidragsgivning på kulturområdet, och Konstnärsnämnden är enligt Riksrevisionen betydelsefull som bidragsgivande myndighet för enskilda konstnärer verksamma inom en rad konstområden.

Riksrevisionens iakttagelser och bedömningar

Riksrevisionens övergripande slutsatser är dels att det finns vissa brister i Kulturrådets och Konstnärsnämndens interna styrning och kontroll av bidragsprocessen, dels att förutsättningarna för omprövning och förnyelse brister i flera avseenden. För att komma till rätta med de brister som föreligger måste regeringens och de bidragsgivande myndigheternas styrning och kontroll av bidragssystemet enligt Riksrevisionen förändras på flera punkter. Riksrevisionen anser också att regeringen och myndigheterna bör se till att uppföljning och utvärdering av såväl bidragsmottagare som bidragstyper skärps i syfte att få dokumenterat underlag för omprövning och förnyelse i bidragssystemet.

Kulturrådet och Konstnärsnämnden ställer otillräckliga krav på återrapportering av utbetalda bidrag

För flertalet av de bidrag som Kulturrådet och Konstnärsnämnden fördelar finns krav på att bidragsmottagarna ska redovisa vad de har gjort med bidragen. Riksrevisionen anser dock att dessa krav inte är tillräckliga. Till exempel efterfrågar Kulturrådet sällan kvalitativa uppgifter om verksamhetens inriktning, och Konstnärsnämnden efterfrågar inte återrapportering för alla bidragstyper. Den information som kommer in till myndigheterna används dessutom i begränsad utsträckning till dokumenterad uppföljning och analys av bidragsgivningen.

Kulturrådet och Konstnärsnämnden gör inga riskanalyser

Varken Kulturrådet eller Konstnärsnämnden har gjort analyser av vilka risker som finns i bidragssystemet. Enligt Riksrevisionen blir det därmed svårare för myndighetsledningarna att ha en god styrning och kontroll av bidragsprocessen.

Rutinerna för att hantera jäv är bristfälliga

Konstnärsnämndens beslut innehåller enligt Riksrevisionen sällan dokumentation av jäv i förhållande till ansökningar som resulterar i beslut om avslag. I en enkätundersökning som Riksrevisionen har genomfört uppger cirka en femtedel av dem som har sökt bidrag från Kulturrådet eller Konstnärsnämnden att de känner till ett eller flera fall av jäv. Det har inte varit möjligt för Riksrevisionen att inom ramen för granskningen avgöra om detta avspeglar faktiska förhållanden, eller om anmält jäv har behandlats korrekt.

Riksrevisionen anser dock att de synpunkter som kommer till uttryck i enkätundersökningen understryker vikten av att det finns väl fungerande rutiner för att förebygga och uppmärksamma jäv.

Förvaltningsutgifter belastar sakanslagen

Riksrevisionens granskning visar att Kulturrådet har belastat vissa sakanslag med förvaltningsutgifter utan att ha regeringens uttalade medgivande.

Kulturrådet har bett regeringen om ett förtydligande i frågan men inte fått något. Under år 2007 belastade Kulturrådet sakanslagen med 20 miljoner kronor som enligt Riksrevisionen går att hänföra till förvaltningsutgifter.

Konstnärsnämnden har också belastat sakanslag med förvaltningsutgifter. Detta med regeringens medgivande men utan att regeringen har angivit några beloppsgränser. Under år 2007 belastade nämnden sakanslag med förvaltningsutgifter till ett belopp om 7,5 miljoner kronor, vilket utgör nästan hälften av nämndens ordinarie förvaltningsanslag på 14 miljoner kronor.

Detta förfarande innebär enligt Riksrevisionen att regeringen, utan riksdagens godkännande, ger myndigheterna indirekt eller direkt tillåtelse att använda anslag till annat än den bidragsgivning de enligt riksdagens beslut är avsedda för. Att Kulturrådet och Konstnärsnämnden belastar sakanslag med förvaltningsutgifter minskar också tydligheten i hur mycket medel som tas i anspråk för förvaltning av kulturbidragen.

Nya bidragsmottagare tillkommer men tidigare bidragsmottagare får mest

Riksrevisionens genomgång av omsättningen av bidragsmottagare visar att det inom majoriteten av de granskade bidragstyperna på Kulturrådet och Konstnärsnämnden förekommer en omsättning genom att nya bidragsmottagare får bidrag och gamla upphör att få det. Det är en indikation på att det finns förutsättningar för förnyelse i Kulturrådets och Konstnärsnämndens bidragsgivning. Men genomgången visar också att de som har fått bidrag under flera år årligen får dela på den största delen av pengarna i Kulturrådets bidragsfördelning. De knappt 20 procent av mottagarna som har fått bidrag samtliga fem år under den granskade perioden har delat på 73 procent av de utbetalade pengarna. De 45 procent som endast fått bidrag ett år har delat på 7 procent av pengarna.

Konstnärsnämnden har, för vissa bidragstyper, infört regler som anger att en bidragsmottagare som har fått bidrag inte kan komma i fråga för samma slags bidrag igen förrän ett visst antal år har gått. Att en så stor andel av bidragsmedlen går till samma mottagare år efter år är en indikation på att omprövningen brister.

Många mål utan inbördes prioritering

Regeringen har beslutat om en mängd mål för Kulturrådet, som alla är lika viktiga. Det är en förklaring till att Kulturrådet har gjort få tydliga prioriteringar bland målen på myndighetsnivå. Det faktum att bidragsbeslut fattas innebär dock att prioriteringar mellan olika mål ändå görs. Detta gör, enligt Riksrevisionens bedömning, att den prioritering av mål som i praktiken måste göras blir otydlig för de bidragssökande. Kvantitativt mätbara mål riskerar också att få större genomslag i bidragsgivningen än mer svårmätbara mål, oavsett vilken vikt riksdag och regering har lagt vid dem.

Eftersom förnyelse inte är ett specifikt mål för verksamhetsgrenen bidragsgivning, och därmed inte heller ett återrapporteringskrav för Kulturrådet, kan det målet i praktiken komma att prioriteras lägre än andra mål.

Kriterierna för myndigheternas bidragsgivning är otydliga

Riksrevisionens granskning visar att det finns fog för viss kritik mot regeringen och myndigheterna för att kriterierna för bidragsgivningen är otydliga och svåröverblickbara. Ett grundläggande krav som bör kunna ställas på bidragssystemet är att det är tydligt för de bidragssökande. Även om granskningen visar att myndigheterna inte har formell skyldighet att ge dokumenterade motiv för avslag (annat än formella motiv) bidrar avsaknaden av sådana motiv ytterligare till att kriterierna blir otydliga för de bidragssökande.

Det har även framkommit att de kompletterande målen i regleringsbreven för Kulturrådets del är så omfattande att det inte går att utläsa av bidragsförordningarna vilka kriterier som gäller för bidragsfördelningen. Regeringen har därmed också ett ansvar för att vissa kriterier för bidragsgivningen är otydliga.

Granskningen visar vidare att Konstnärsnämndens ledning inte har sett till att det förordningsstyrda kravet på att bedöma ekonomiskt behov i bidragsgivningen har tydliggjorts. I gällande bidragsförordning framgår det inte heller tydligt för vilka bidragstyper ekonomiskt behov ska vara ett kriterium. Det är enligt Riksrevisionen därmed oklart för de bidragssökande hur stora inkomster det är möjligt att ha utan att uteslutas från möjligheten att få bidrag från Konstnärsnämnden.

Bidragstyper bör omprövas för att uppnå förnyelse

För att uppnå förnyelse inom bidragsgivningen bör inte bara bidragsmottagare utan också bidragstyper regelbundet omprövas, anser Riksrevisionen. Nuvarande bidragstyper avser ofta traditionella, etablerade konstformer. Det kan därför vara svårare för konstområdes- och genreöverskridande verksamhet att få stöd då de ofta blandar olika typer av konstnärliga uttryck och genrer. Det innebär att uttalat nyskapande verksamhet riskerar att inte ges förutsättningar att bedömas på ett likvärdigt sätt relativt mer traditionella konstnärliga uttryck och genrer.

Konstnärsnämnden har omprövat och förnyat vissa av de bidragstyper som myndigheten fördelar, men det sker sällan på grundval av dokumenterad information och analys. Kulturrådets bidragstyper har endast ändrats i liten omfattning. De senaste åren har Kulturrådet dock framfört till regeringen att ett antal av bidragsförordningarna behöver revideras.

Uppföljning och utvärdering eftersatt vid myndigheterna

I samband med det kulturpolitiska beslutet 1996 betonade riksdagen vikten av att staten följer upp hur de statliga medlen används. Riksdagen framhöll att det i första hand är regeringens uppgift att svara för uppföljning av statligt stödd verksamhet på kulturområdet.

Regeringen har fört ansvaret vidare till Kulturrådet och Konstnärsnämnden men varken Kulturrådet eller Konstnärsnämnden följer systematiskt upp eller utvärderar bidragsmottagare och bidragstyper. Den uppföljning som görs är mest inriktad på insamling av uppgifter och inte på dokumenterad analys. De utvärderingar som görs genomförs ofta inom ramen för andra verksamhetsgrenar, beroende på att regeringen har ställt krav på dokumenterad kunskapsproduktion i dessa.

Vid både Kulturrådet och Konstnärsnämnden anger ledningarna att utrymmet för uppföljning och utvärdering är begränsat, eftersom merparten av arbetstiden går åt till själva bidragsfördelningen.

Det är Riksrevisionens bedömning att regeringen inte har tagit sitt ansvar vad gäller att se till att dokumenterad uppföljning och utvärdering av bidragsgivningen genomförs. Enligt Riksrevisionen kan bristen på ett samlat kunskapsunderlag göra att angelägna omprövningar och effektiviseringar av bidragsgivningen inte kommer till stånd.

Riksrevisionens rekommendationer

Regeringen bör:

• se över målen för Kulturrådet i syfte att minska antalet mål och prioritera bland dessa

• se över de förordningar som styr bidragsgivningen så att de tydliggör på vilka grunder bidragen ska fördelas

• i större utsträckning ompröva och förnya de bidragstyper som Kulturrådet fördelar

• se till att Kulturrådet och Konstnärsnämnden förbättrar uppföljningen och utvärderingen av bidragsgivningen för att öka förutsättningarna för omprövning och därmed för förnyelse

• se till att förvaltningsutgifter hos Kulturrådet och Konstnärsnämnden hanteras på ett sätt som står i överensstämmelse med riksdagens beslut.

Kulturrådet och Konstnärsnämnden bör:

• förstärka rutinerna för återrapportering från bidragsmottagarna och i ökad utsträckning använda återrapporteringen i dokumenterade uppföljningar och utvärderingar av bidragsgivningen

• genomföra riskanalyser av bidragsverksamheten

• se till att de bidragssökande får korrekt information om de kriterier som tillämpas

• intensifiera arbetet med uppföljning och utvärdering i syfte att få fram ett dokumenterat underlag för omprövning av bidragstyper.

Kulturrådet bör därutöver:

• närmare analysera omsättningen bland bidragsmottagarna

• i större utsträckning ompröva och förnya de bidragstyper som myndigheten fördelar

• överväga om även bidragsgivningen till lokala och regionala institutioner bör förstärkas med en referensgrupp i syfte att få större kapacitet att ompröva fördelningen mellan bidragsmottagare och konstarter.

Konstnärsnämnden bör därutöver:

• se till att det förordningsstyrda kravet på att bedöma ekonomiskt behov i bidragsgivningen tydliggörs

• stärka rutinerna vad gäller den formella hanteringen av jävsfrågor.

Styrelsens överväganden

Riksrevisionens styrelse finner att slutsatserna av den granskning som Riksrevisionen redovisat i granskningsrapporten Kulturbidrag – effektiv kontroll och goda förutsättningar för förnyelse (RiR 2008:14) bör överlämnas till riksdagen i form av en redogörelse. I anslutning härtill vill styrelsen framföra följande:

Av Riksrevisionens rapport framgår att flera problem är förknippade med Kulturrådets och Konstnärsnämndens bidragsgivning. Dessa handlar bl.a. om att i bidragsgivningen både främja konstnärlig förnyelse och tillgodose en viss kontinuitet och säkerhet för kulturbidragstagarna. Riksrevisionen har vidare konstaterat att bidragssystemet, såsom det är konstruerat, alltid kommer att ha en inbyggd jävsproblematik, även om det i granskningen inte framkommit några belägg för att jävssituationer hanterats fel av myndigheterna. Riksrevisionen har funnit vissa brister i den formella hanteringen av frågor om jäv liksom vissa tecken på misstro mot Kulturrådet och Konstnärsnämnden. Sammantaget finner Riksrevisionen det därför vara av vikt att det finns väl fungerande rutiner för att förebygga jäv.

Att Kulturrådet och Konstnärsnämnden med regeringens tillåtelse belastar vissa sakanslag med förvaltningsutgifter innebär enligt Riksrevisionen ett avsteg från den princip om öppenhet som ska prägla budgetprocessen. Det blir därmed svårare för regeringen och riksdagen att utöva kontroll över hur förvaltningsutgifterna utvecklas.

Omprövning och förnyelse förutsätter enligt Riksrevisionen bl.a. att det finns en klar uppfattning hos de bidragsgivande myndigheterna om vad de ska uppnå med bidragen, dvs. om målen för verksamheten. Men för Kulturrådet har regeringen angivit en mängd mål utan att prioritera mellan dem, något som enligt Riksrevisionen kan förklara att rådet gjort få tydliga prioriteringar bland målen på myndighetsnivå, vilket i sin tur lett till att det blivit otydligt för de bidragssökande vilka mål som ska ges tyngd i bidragsfördelningen. Även i övrigt har det framkommit i granskningen att myndigheternas kriterier för bidragsgivning är otydliga och att det därför är osäkert hur de används.

Styrelsen anser det vara väsentligt att principen om öppenhet upprätthålls vid fördelning av kulturbidrag, så att riksdagen och regeringen kan följa utvecklingen inom området. Resultatet av Riksrevisionens granskning bör beaktas av riksdagen.

Elanders, Vällingby 2008