Riksrevisionens styrelses framställning angående Sidas kontroll av biståndsinsatser via enskilda organisationer

Framställning / redogörelse 2007/08:RRS16

Framställning till riksdagen

2007/08:RRS16

Riksrevisionens styrelses framställning angående Sidas kontroll av biståndsinsatser via enskilda organisationer

Sammanfattning

Riksrevisionen har granskat Sida och huruvida det bistånd som kanaliseras till samarbetsländerna via enskilda organisationer kontrolleras tillräckligt. Resultatet har redovisats i rapporten Oegentligheter inom bistånd (RiR 2007:20).

Riksrevisionen visar i granskningen att Sida är medveten om att korruption och andra oegentligheter är ett problem i många mottagarländer men också att Sida har försökt organisera ett skydd via kontrakt och en del kontrollåtgärder. Skyddet har dock visat sig vara otillräckligt. Riksrevisionens granskning av 15 biståndsprojekt visar att Sida i 10 av projekten inte uppmärksammat de väsentliga fel i räkenskaperna som förevarit. Sida har satt sin tillit till kvaliteten i de revisionsintyg som utfärdats av de lokala revisorer som finns på plats i samarbetsländerna. Granskningen visar att samtliga revisionsintyg utom ett varit utan anmärkning.

Styrelsen anser att det är av största vikt att biståndet används för det ändamål som det är avsett för. För att säkerställa detta måste kontrollen av användningen av medlen vara effektiv och förekomsten av oegentligheter och andra väsentliga fel motverkas.

Styrelsen anser att granskningen visar att Sidas kontroll av biståndsinsatser som kanaliseras till samarbetsländerna via enskilda organisationer inte är tillfredsställande. Systemet med revisionsintyg, som kan ge intryck av att vara baserade på mer omfattande granskning än vad som faktiskt har genomförts, har inte varit tillräckligt för att upprätthålla en sådan kontroll.

Mot denna bakgrund anser styrelsen att regeringen bör säkerställa att organiseringen och uppföljningen av det bistånd som betalas ut via enskilda organisationer blir effektiv och att förekomst av oegentligheter och andra väsentliga fel motverkas.

Innehållsförteckning

Sammanfattning1

Innehållsförteckning2

Styrelsens förslag3

Riksrevisionens granskning4

Bakgrund4

Sidas uppgifter och ansvar4

Revisorsnämndens ansvar5

Utvecklingsinsatser via enskilda organisationer5

Granskningens syfte och inriktning5

Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser6

Sidas interna kontroll är inte tillfredsställande utformad och implementerad i verksamheten6

Kontrollerna av enskilda projekt är inte tillräckligt effektiva7

Sida har skapat en bristfällig rutin för revision7

Sida har inte följt upp effektiviteten i den interna kontrollen8

Oroande oordning i projektverksamheten8

Riksrevisionens rekommendationer8

Styrelsens överväganden10

Bättre kontroll av bistånd som betalas ut via enskilda organisationer10

Styrelsens förslag11

Styrelsens förslag

Med hänvisning till de motiveringar som framförs under Styrelsens överväganden föreslår Riksrevisionens styrelse följande:

Förbättrad kontroll av bistånd som betalas ut via enskilda organisationer

Riksdagen tillkännager för regeringens som sin mening vad styrelsen anför om att regeringen bör säkerställa att organiseringen och uppföljningen av det bistånd som betalas ut via enskilda organisationer blir effektiv och att förekomst av oegentligheter och andra väsentliga fel motverkas.

Stockholm den 14 november 2007

På Riksrevisionens styrelses vägnar

Eva Flyborg

Anna Aspegren

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Eva Flyborg (fp), Anne-Marie Pålsson (m), Carina Adolfsson Elgestam (s), Ewa Thalén Finné (m), Alf Eriksson (s), Per Rosengren (v), Björn Hamilton (m), Helena Hillar Rosenqvist (mp), Agneta Lundberg (s) och Helena Höij (kd),

Riksrevisionens granskning

Riksrevisionen har granskat Sida och det bistånd som kanaliserats till samarbetsländerna via enskilda organisationer. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Oegentligheter inom bistånd (RiR 2007:20). Rapporten publicerades i oktober 2007.

Bakgrund

Under 2006 förmedlade Sida bistånd motsvarande ca 15 miljarder kronor. Biståndet kanaliseras bl.a. genom bilaterala avtal eller via enskilda organisationer. Sidas bistånd till enskilda organisationer förmedlas genom så kallade ramorganisationer. Dessa förmedlar bistånd till svenska organisationer som i sin tur samarbetar med lokala organisationer i utvalda länder.

Riksrevisionen har i den årliga revisionen av Sida uppmärksammat att den interna styrningen och kontrollen inom Sidas olika avdelningar är av varierande kvalitet. I en promemoria från mars 2004 till Sida framgår att det förekommit brister i den interna kontrollen. I en rapport från februari 2006 beskrivs dessutom att revisionen vid ett flertal tillfällen upptäckt och rapporterat brister som gäller Sidas biståndsverksamhet samt risker för oegentligheter i samband med denna.

Riksrevisionen framhåller att om en myndighet har brister i den interna kontrollen som medför risk att bidrag och bistånd betalas ut i strid med avtal och gällande lag, försämras effektiviteten i den statliga biståndsverksamheten. På sikt kan detta negativt påverka förtroendet för den statliga förvaltningen.

Sidas uppgifter och ansvar

Sida ska enligt regleringsbrevet för budgetåret 2007 redovisa vidtagna åtgärder i syfte att förhindra att korruption förekommer i insatser finansierade med svenskt bistånd. Regeringen har dock inte formulerat något särskilt mål avseende Sidas arbete för att förhindra fel och missbruk av biståndsmedel på samma sätt som man exempelvis gjort för Försäkringskassan.

Sida fastställer ramar för hur bidragen får användas och hur de ska rapporteras. Därmed anger Sida den inriktning en verksamhet ska ha för att få bidrag, medan det sedan är organisationerna som ansvarar för dess genomförande och dess effekter.

I Sidas allmänna villkor framgår att det ska finnas en obruten kedja av rapporter med tillhörande revisionsintyg ända t.o.m. den slutliga bidragsmottagande organisationen. Vidare sägs att en bidragsförmedlande organisation ska kontrollera revisionen i alla efterföljande led. I revisionsintyget ska revisorerna intyga att de granskat projektens slutrapport samt att de granskat den interna kontrollen avseende revision i de organisationer som i alla efterföljande led förmedlat bidrag till den aktuella projektverksamheten.

Revisorsnämndens ansvar

Mot bakgrund av att den interna kontrollen av bistånd som kanaliseras via enskilda organisationer har gjorts avhängig av insatser från revisorer i Sverige har Riksrevisionen också aktualiserat Revisorsnämndens ansvar. Myndigheten har ett ansvar för att genom sin revisorstillsyn upprätthålla förtroende för revisorers verksamhet. Den ska också ingripa mot revisorer som utför ett bristfälligt arbete. Detta gäller särskilt om revisorn därigenom medverkar till eller underlättar för ekonomisk brottslighet. Tyngdpunkten i Revisorsnämndens verksamhet i detta avseende ska ligga på den systematiska uppsökande tillsynen.

Utvecklingsinsatser via enskilda organisationer

Flera av avdelningarna inom Sida förmedlar bistånd via externa utförarorganisationer. En av dessa är avdelningen för samverkan med enskilda organisationer, humanitärt bistånd och konfliktlösning (SEKA). SEKA är Sidas kanal för utvecklingssamarbete genom folkrörelser och enskilda organisationer. Avdelningen handlägger bl.a. det s.k. folkrörelseanslaget på drygt en miljard kronor 2006. Anslaget fördelas på 14 ramorganisationer som arbetar i enlighet med SEKA:s anvisningar, allmänna villkor och avtal samt policyn för det civila samhället. Den projektorienterade verksamhet som bedrivs via ramorganisationerna är omfattande. Omkring 6 000 projekt pågår samtidigt i ett stort antal länder.

I ramorganisationerna ingår ett antal svenska enskilda organisationer. Exempel på ramorganisationer är Forum Syd med ca 200 medlemsorganisationer och Svenska missionsrådet med 34 trossamfund, missionsorganisationer och andra kristna organisationer som medlemmar. De svenska enskilda organisationerna samarbetar i sin tur med lokala enskilda organisationer i samarbetsländerna. En lokal enskild organisation kan vara en kyrka, en ideell förening, en stiftelse eller dylikt.

Granskningens syfte och inriktning

Som framgått ovan har Riksrevisionen i ett antal rapporter från den årliga revisionen under åren 2004–2007 påtalat brister i rutiner och uttalat att bistånd som kanaliseras via de svenska enskilda biståndsorganisationerna är särskilt riskutsatt. Mot denna bakgrund har granskningen avgränsats till det projektorienterade bistånd som SEKA förmedlar via enskilda ramorganisationer. Detta bistånd uppgick 2006 till 1,3 miljarder kronor.

Revisionsfrågorna formulerades enligt följande

• Är Sidas interna kontroll av biståndsverksamhet som bedrivs i projektform tillfredsställande?

• Är Sidas interna kontroll tillräckligt effektiv för att det ska vara möjligt att i praktiken skydda sig mot oegentligheter i projektverksamheten i samarbetsländerna?

För att besvara den första revisionsfrågan har Riksrevisionen utgått ifrån den s.k. COSO-modellen. Denna modell är internationellt vedertagen och används för att värdera och bistå företag och andra organisationer att förbättra sina interna kontrollsystem. Modellen utgör ett ramverk som omsatts i policy och regler hos tusentals företag och även i den offentliga förvaltningen runt om i världen.

För att besvara den andra revisionsfrågan har Riksrevisionen genomfört egna granskningar av 15 enskilda projekt i fyra länder – Namibia, Sydafrika, Tanzania och Kenya. Syftet har varit att bedöma förutsättningarna för en effektiv kontroll och om eventuella väsentliga fel har uppmärksammats. Syftet har också varit att bedöma om avrapportering skett på överenskommet sätt. Utgångspunkten vid urvalet var att det för tio projekt skulle finnas uppgifter om försenad projektrapportering som ramorganisationerna har tillgängliga. Enligt Sida är förseningar en indikation på eventuella problem i verksamheterna. Därutöver valdes ytterligare fem projekt där det inte fanns någon försening. Felen och bristerna har visat sig förekomma på ett likartat sätt i de två grupperna av projekt.

Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser

Sidas biståndsinsatser via enskilda organisationer som bedrivs i projektform är enligt Riksrevisionen förenade med stora risker. Verksamheten omfattar bl.a. kontanthantering i länder där det är väl känt att det finns risk för korruption. Bidragsmedlen förmedlas i flera led ned till ett stort antal projekt, vilket också ökar riskerna för fel. Med hänsyn till riskbilden är det enligt Riksrevisionen av mycket stor vikt att Sida har organiserat en effektiv och ändamålsenlig intern kontroll för att både motverka felaktig användning av bidraget och också kunna upptäcka och åtgärda eventuella fel.

Sidas interna kontroll är inte tillfredsställande utformad och implementerad i verksamheten

I granskningen har Riksrevisionen visat att det i flera av de organisationer som förmedlar biståndsmedel saknas en medvetenhet om riskerna för fel och oegentligheter i verksamheten. Skyddet i de lokala projekten kan i många fall betraktas som näst intill obefintligt när det gäller den interna kontroll som ska förhindra oegentligheter och fel. Sidas interna kontroll av biståndsverksamhet som bedrivs i projektform är inte tillfredsställande utformad och implementerad i verksamheten.

Granskningen visar att Sida har sökt sprida ett kontrolltänkande, vikten av intern kontroll och kunskap om hur ett effektivt skydd kan organiseras till de organisationer som förmedlar bidragen. Styrkan i budskapen har dock visat sig avta i takt med att medlen förmedlas via ramorganisationerna till de svenska enskilda organisationerna för att slutligen nå de lokala enskilda organisationerna i samarbetsländerna.

Riksrevisionen anser att det krävs fortsatta och intensifierade insatser från Sida när det gäller att förankra vikten och förståelsen för intern kontroll hos alla de aktörer som ingår i projektverksamheten.

Kontrollerna av enskilda projekt är inte tillräckligt effektiva

I granskningen har framkommit att Sida i sina kontroller i stort har förlitat sig på ett system med intyg från revisorer lokalt i samarbetsländerna och i Sverige. Sida har utgått från att om revisionsintygen inte har innehållit någon anmärkning är räkenskaperna rättvisande, och projekten har därigenom kunnat godkännas.

Riksrevisionens granskning visar dock att av 15 granskade projekt har det i 10 funnits väsentliga fel som inte avrapporterats till Sida genom lämnade revisorsintyg. Granskningen visar också väsentliga brister i dialogen mellan Sida och de svenska revisorerna när det gäller att ge och ta emot ett granskningsuppdrag och i avgivandet och mottagandet av de avslutande rapporterna, dvs. revisorsintygen. Riksrevisionen har också funnit att grundläggande förutsättningar för intern kontroll, exempelvis i form av kunskap i redovisning, inte funnits på plats i flera projekt.

Riksrevisionen anser att de inneboende riskerna i verksamheten innebär att Sida måste utgå från att fel kommer att begås. I en riskutsatt verksamhet som den Sida bedriver krävs därför faktiska kontrollåtgärder och uppföljningar av enskilda projekt för att den interna kontrollen också ska bli effektiv, det vill säga att den inte bara så långt möjligt förhindrar fel utan också upptäcker och rapporterar gjorda fel. De kontrollåtgärder Sida har tillämpat har enligt Riksrevisionens uppfattning inte varit tillräckligt effektiva för att förhindra förekomst av oegentligheter i projektverksamheten.

Sida har skapat en bristfällig rutin för revision

Granskningen har visat att den svenske revisorn, som ska utgöra ett sista kvalitetsfilter, i stort enbart läser slutrapporten och det lokala revisionsintyget. Inte i något av de fall Riksrevisionen har granskat har den svenske revisorn vidtagit några ytterligare efterforskningar genom att exempelvis kontakta den lokale revisorn eller efterfråga räkenskapsmaterial från det aktuella projektet.

Riksrevisionen ifrågasätter om inte de svenska revisorerna i sina riskanalyser borde ha beaktat den korruptionsrisk som råder i de aktuella länderna och i högre utsträckning reagerat på signaler gällande problem i verksamheterna. Sådana signaler har funnits i form av kraftigt försenade resultatrapporteringar, utsagor från biståndshandläggare gällande oklarheter, e-postmeddelanden med farhågor för problem i de aktuella verksamheterna m.m.

Riksrevisionen drar slutsatsen att det svenska revisionsintyget skapar en skenbar trygghet gällande de underliggande förhållanden som råder. Revisorerna ska enligt Sidas avtal inte bara följa god revisionssed utan också Sidas egna revisionsinstruktioner. De senare är utformade på ett sådant sätt att de kan tolkas som en begränsning av revisorns arbete till enbart dokumentgranskning. Härigenom anser Riksrevisionen att Sida har skapat en bristfällig rutin för revision och därigenom också bidragit till att den inte fyller sitt syfte.

Sida har inte följt upp effektiviteten i den interna kontrollen

I granskningen har framkommit att Sida har satt sin tillit till revisionsinstrumentet som i princip enda kontrollåtgärd utan att vidare intressera sig för hur detta instrument fungerar i praktiken. Med tanke på den kunskap om korruptionsrisker Sida har och den betydelse man själv lagt vid revisionsintygen borde Sida enligt Riksrevisionen ha varit mer aktivt för att ta reda på vilken typ av granskning som ligger bakom ett godkännande och även genomfört egna uppföljningar och kontroller av verksamheten. Riksrevisionen anser att Sida inte har följt upp effektiviteten i den interna kontrollen på ett tillräckligt sätt.

Oroande oordning i projektverksamheten

Granskningen har visat att det finns en stor mängd problem i de granskade projekten. Det har förekommit oegentligheter i 5 av 15 projekt, och det finns allvarliga indikationer på oegentligheter i ytterligare 2 projekt. I 3 projekt har funnits andra typer av väsentliga fel, dock inte sådana som tyder på oegentligheter.

Riksrevisionen pekar på att om motsvarande brister och fel förekommer även i andra projekt är det mycket oroande, särskilt mot bakgrund av att det bedrivs ca 6 000 projekt av liknande slag inom ramen för Sidas verksamhet.

Mot bakgrund av den omfattning som det projektorienterade biståndet har, mätt i antal kronor och projekt, borde Sida enligt Riksrevisionen ha försäkrat sig om att Sidas allmänna villkor följts och att gällande regler och rutiner tillämpas på ett riktigt sätt. Den interna kontroll som Sida ansvarar för har inte förmått att förhindra eller upptäcka väsentliga fel och brister i verksamheten.

Riksrevisionens rekommendationer

Mot bakgrund av de iakttagelser och slutsatser som redovisas i granskningen anser Riksrevisionen att ett antal åtgärder bör vidtas. Riksrevisionen rekommenderar att följande görs:

• Regeringen bör i likhet med vad som gäller Försäkringskassan ange ett särskilt mål för Sida avseende arbetet att förhindra fel och missbruk i bidragsverksamheten.

• Regeringen bör säkerställa att organiseringen och uppföljningen av det bistånd som betalas ut via enskilda organisationer blir effektiv och att förekomst av oegentligheter motverkas.

• Sida bör säkerställa att ramorganisationerna sprider kunskap om hur den interna kontrollen kan stärkas i svenska och lokala enskilda organisationer, dvs. hela vägen ut till de lokala projekten.

• Sida bör i samverkan med ramorganisationerna på ett än mer noggrant sätt pröva de enskilda organisationer som ska komma att bli ansvariga från svensk sida så att kvaliteten i de lokala enskilda organisationernas verksamheter kan förbättras.

• Sida bör säkerställa att revisionsinsatserna blir mer effektiva. Detta innebär att Sida förväntas ompröva och utveckla dagens modell med svenska revisorer som godkänner lokala revisionsintyg.

• Revisorsnämnden bör i sin tillsynsverksamhet i ökad utsträckning uppmärksamma förutsättningar för och genomförande av revisionsnära tjänster som avrapporteras i form av revisorsintyg.

• Sida bör vidta lämpliga åtgärder för att utreda de problem och oklarheter som Riksrevisionen iakttagit i granskningen av Sida och de olika projekten.

• Sida bör vidta lämpliga åtgärder för att förhindra förekomst av fel och oegentligheter av de slag som iakttagits i föreliggande granskning i den övriga pågående projektverksamheten.

Styrelsens överväganden

Styrelsen överlämnar härmed en framställning till riksdagen med anledning av Riksrevisionens granskning av Sida och det bistånd som kanaliseras till samarbetsländerna via enskilda organisationer. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande.

Det svenska biståndet syftar till att bidra till att skapa förutsättningar för fattiga människor att förbättra sina levnadsvillkor. Styrelsen anser att det är av största vikt att biståndet används för det ändamål det är avsett för. För att säkerställa detta måste kontrollen av användningen av biståndsmedel vara effektiv och förekomsten av oegentligheter och andra väsentliga fel motverkas.

Styrelsen noterar att Riksrevisionen i den årliga revisionen sedan ett antal år tillbaka uppmärksammat Sida på att det förekommit brister i den interna kontrollen av biståndsverksamheten.

Föreliggande granskning visar att det förekommer brister i det projektorienterade biståndet. Detta bistånd uppgår till 1,3 miljarder kronor, dvs. knappt 10 % av det bistånd som Sida förmedlade 2006. Mot denna bakgrund föreslår styrelsen följande.

Förbättrad kontroll av bistånd som betalas ut via enskilda organisationer

Av granskningen framgår att Sidas interna kontroll av de biståndsinsatser som kanaliseras till samarbetsländerna via enskilda organisationer vare sig är tillfredsställande utformad eller implementerad i verksamheten. Det framkommer också att Sida i stor utsträckning har förlitat sig på de intyg som utfärdas av lokala revisorer i samarbetsländerna och av svenska revisorer. Granskningen har visat att de svenska revisorerna i stort enbart läser slutrapporten och det lokala revisionsintyget utan att vidta några ytterligare efterforskningar.

Styrelsen anser att granskningen visar att Sidas kontroll av biståndsinsatser som kanaliseras till samarbetsländerna via enskilda organisationer inte är tillräcklig. Systemet med revisionsintyg som kan ge intryck av att vara baserade på mer omfattande granskning än vad som faktiskt har genomförts har inte varit tillräckligt för att upprätthålla en sådan kontroll. Styrelsen anser vidare att det kan ifrågasättas hur revisorerna i Sverige har tillämpat systemet. Enligt revisorsintyget intygar revisorn att granskningen har utförts enligt god revisionssed, trots att föga omfattande revisionsinsatser har genomförts.

Styrelsen noterar att den ekonomiska omfattningen av projektverksamheten är betydande. Styrelsen vill samtidigt peka på att de 15 projekt som ingår i Riksrevisionens granskning i och för sig utgör en liten del av de 6 000 projekt som bedrivs via enskilda organisationer. I 10 av dessa projekt har påvisats väsentliga fel i räkenskaperna. Redan denna indikation på att frekvensen av väsentliga fel skulle kunna vara hög bland övriga projekt gör enligt styrelsens bedömning att det är nödvändigt att kontrollen av dessa biståndsinsatser förbättras.

Styrelsen anser mot denna bakgrund att regeringen bör säkerställa att organiseringen och uppföljningen av det bistånd som betalas ut via enskilda organisationer blir effektiv och att förekomst av oegentligheter och andra väsentliga fel motverkas.

Styrelsens förslag

Styrelsen föreslår att riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att regeringen bör säkerställa att organiseringen och uppföljningen av det bistånd som betalas ut via enskilda organisationer blir effektiv och att förekomst av oegentligheter och andra väsentliga fel motverkas.

Tryck: Elanders, Vällingby 2007