Sanktioner för fartygsföroreningar

Fakta-pm om EU-förslag 2007/08:FPM107 : KOM (2008) 134, 2002/03:FPM90, 2002/03:FPM95, 2005/667/RIF, 2005/35/EG

Regeringskansliet

Faktapromemoria 2007/08:FPM107

Sanktioner för fartygsföroreningar

Justitiedepartementet

2008-05-19

Dokumentbeteckning

KOM (2008) 134

Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2005/35/EG 2005 om föroreningar förorsakade av fartyg och införandet av sanktioner för överträdelser

2002/03:FPM90

Förslag till direktiv om föroreningar orsakade av fartyg och införandet av påföljder, inbegripet brottspåföljder

2002/03:FPM95

Förslag till rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bestraffning av föroreningar orsakade av fartyg

2005/667/RIF

Rådets rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bestraffning av föroreningar orsakade av fartyg

2005/35/EG

Europaparlamentets och rådets direktiv om föroreningar förorsakade av fartyg och införandet av sanktioner för överträdelser

Sammanfattning

Under 2005 antogs dels ett direktiv om föroreningar förorsakade av fartyg och införandet av sanktioner för överträdelser (2005/35/EG, fartygsföroreningsdirektivet), dels ett rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bekämpande av föroreningar förorsakade av fartyg (2005/667/RIF, rambeslutet). Syftet med rättsakterna var att i gemenskapslagstiftningen införliva internationella normer om föroreningar förorsakade av fartyg och att, genom avskräckande åtgärder i form av straffrättsliga och administrativa sanktioner, uppnå en högre säkerhets- och miljöskyddsnivå vid sjötransporter.

Genom en dom av EG-domstolen i oktober 2007 ogiltigförklarades rambeslutet. Det direktivförslag som avses med denna faktapromemoria syftar till att fylla ut det rättsliga tomrum som uppstod i och med att rambeslutet ogiltigförklarades. Detta ska ske genom att merparten av det ogiltigförklarade rambeslutets bestämmelser om sanktioner införlivas i fartygsföroreningsdirektivet. Sverige har genomfört både rambeslutet och direktivet om fartygsföroreningar och regeringen ställer sig positiv till förslaget att införliva rambeslutets sanktionsbestämmelser i fartygsföroreningsdirektivet.

1Förslaget

1.1Ärendets bakgrund

Europeiska kommissionen presenterade den 5 mars 2003 förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om föroreningar förorsakade av fartyg och införandet av påföljder, inbegripet brottspåföljder, för föroreningsbrott. Eftersom rådet inte kunde godta kommissionens förslag om att skapa ett straffrättsligt instrument inom ramen för gemenskapskompetensen (första pelaren), kompletterade kommissionen den 2 maj 2003 sitt förslag till direktiv med ett utkast till rådets rambeslut om förstärkning av det straffrättsliga regelverket för bekämpande av föroreningar orsakade av fartyg. Den 12 juli 2005 antog rådet rambeslutet som ett komplement till fartygsföroreningsdirektivet, vilket därefter antogs den 7 september 2005. Syftet med de båda rättsakterna var att genom tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning öka sjösäkerheten och samtidigt öka skyddet för den marina miljön mot föroreningar förorsakade av fartyg. Kommissionen väckte därefter, med stöd av Europaparlamentet, talan mot rådet om ogiltigförklaring av rambeslutet (mål C-440/05). En stor majoritet av medlemsstaterna, däribland Sverige, intervenerade på rådets sida. Den 23 oktober 2007 biföll domstolen kommissionens talan på den grunden att rambeslutet ansågs inkräkta på gemenskapens behörighet att enligt artikel 80.2 EG jämförd med artikel 47 EU vidta de åtgärder, inklusive åläggande för medlemsstaterna att införa straffrättsliga påföljder, som var absolut nödvändiga för att säkerställa respekten för gemenskapsbestämmelserna om sjösäkerhet och därigenom stärka skyddet för miljön (fartygsföroreningsdomen). I sina skäl hänvisade domstolen även till den s.k. miljödomen (C-176/03) genom vilken rambeslutet om skydd för miljön genom straffrättsliga bestämmelser ogiltigförklarades. I fartygsföroreningsdomen uttalade domstolen emellertid också att gemenskapens behörighet inte omfattar att fastställa arten och nivån på tillämpliga straffrättsliga påföljder.

1.2Förslagets innehåll

Det nu aktuella direktivförslaget syftar till att fylla ut det rättsliga tomrum som uppstod i och med att rambeslutet ogiltigförklarades. Detta ska ske genom att införliva rambeslutets bestämmelser om sanktioner, utom såvitt avser arten och nivån på dessa, i fartygsföroreningsdirektivet.

För detta ändamål föreslås till en början den ändringen i fartygsföroreningsdirektivet att uppsåtliga eller oaktsamma fartygsutsläpp inom vissa i direktivet angivna områden ska betraktas som brott. Det ska också ankomma på medlemsstaterna att straffbelägga medhjälp och anstiftan till sådana brott.

Såvitt gäller sanktioner för fysiska personer som övertygats om sådana brott anger direktivförslaget att medlemsstaterna ska tillse att brotten beläggs med effektiva, proportionerliga och avskräckande straffrättsliga sanktioner. På grund av innehållet i fartygsföroreningsdomen finns ingen motsvarighet till rambeslutets bestämmelser om arten och nivån av de straffrättsliga påföljderna i direktivförslaget. Det föreskrivs också att medlemsstaterna ska säkerställa att dessa straffrättsliga sanktioner kan tillämpas på varje person – alltså inte endast den ytterst ansvariga – som av domstol befunnits ansvarig för föroreningsbrott. (Jfr. beaktandesats 7, sista meningen i fartygsföroreningsdirektivet: Sanktionerna bör inte enbart gälla för redaren eller fartygets befälhavare, utan även för lastägaren, klassificeringssällskapet eller alla övriga inblandade.)

Såvitt gäller juridiska personer ger direktivförslaget bestämmelser om såväl ansvar som sanktioner. Så åläggs medlemsstaterna att under angivna förutsättningar säkerställa att juridiska personer kan hållas ansvariga för sådana uppsåtliga eller oaktsamma fartygsutsläpp som enligt direktivförslaget ska betraktas som brott. Det gäller brott som begåtts till förmån för den juridiska personen av någon fysisk person som har en ledande ställning grundad på befogenhet att företräda, fatta beslut eller utöva kontroll över den juridiska personen. Om brottet har begåtts av en underordnad fysisk person till förmån för den juridiska personen, och brottet möjliggjorts av att någon fysisk person i ledande ställning brustit i sin tillsyn eller kontroll, ska också ansvar för den juridiska personen kunna komma i fråga. Ansvaret för juridiska personer ska inte utesluta lagföring av fysiska personer som är gärningsmän, anstiftare eller medhjälpare till sådana brott. Medlemsstaterna ska också se till att juridiska personer kan bli föremål för effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner, som kan vara straffrättsliga eller administrativa till sin karaktär. Dessa sanktioner ska kunna tillämpas på varje juridisk person – alltså inte endast den ytterst ansvariga – som av domstol befunnits ansvarig för föroreningsbrott.

1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

I svensk rätt finns bestämmelser om förbud mot utsläpp av olja och andra skadliga ämnen i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg och i föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen, framför allt i förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg samt i Sjöfartsverkets föreskrifter och allmänna råd om åtgärder mot förorening från fartyg (SJÖFS 2005:8). Regleringen är tillämplig på såväl svenska som utländska fartyg, men inte på andra utländska fartyg än sådana som används i affärsdrift. Den svenska regleringen om förbud mot utsläpp i olika vattenområden samt undantag från förbuden överensstämmer med internationella bestämmelserna i framför allt den s.k. MARPOL-konventionen från 1973 om förebyggande av fartygsföroreningar (som sedan en revision 1978 i form av ett tilläggsprotokoll benämns MARPOL 73/78).

Syftet med fartygsföroreningsdirektivet och det kompletterande rambeslutet var att i gemenskapsrätten införliva de internationella normerna om föroreningar orsakade av fartyg (MARPOL 73/78) och att genom avskräckande åtgärder i form av straffrättsliga och administrativa sanktioner uppnå en högre säkerhets- och miljöskyddsnivå vid sjötransporter. Genomförandet av rättsakterna medförde för svensk del vissa ändringar i lagen om åtgärder mot föroreningar från fartyg (se prop. 2005/06:209). I anslutning härtill beslutades även ändringar i förordningen (1980:789) om åtgärder mot föroreningar från fartyg. Eftersom det nu framlagda direktivförslaget endast innebär att vissa bestämmelser ur det ogiltigförklarade rambeslutet införlivas i fartygsföroreningsdirektivet torde förslaget inte få någon effekt på svenska regler.

1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys

Förslaget förväntas inte få några budgetära konsekvenser.

2Ståndpunkter

2.1Preliminär svensk ståndpunkt

Både skyddet av miljön, inte minst den marina miljön, och sjösäkerheten är högt prioriterade frågor för Sverige. Det är därför viktigt att effektiva åtgärder vidtas för att bekämpa fartygsföroreningar, vilka ofta får gränsöverskridande miljökonsekvenser. Sverige har genomfört både rambeslutet och direktivet om fartygsföroreningar och regeringen ställer sig, mot bakgrund av utgången i fartygsföroreningsmålet, positiv till förslaget att införliva rambeslutets sanktionsbestämmelser i fartygsföroreningsdirektivet.

2.2Medlemsstaternas ståndpunkter

De är inte kända för närvarande.

2.3Institutionernas ståndpunkter

Någon inställning från rådet eller Europaparlamentet finns ännu inte.

2.4Remissinstansernas ståndpunkter

Förslaget har inte remitterats.

3Förslagets förutsättningar

3.1Rättslig grund och beslutsförfarande

Artikel 80.2 EG-fördraget. Bestämmelsen hänvisar, via artikel 71, till beslutsförfarandet i artikel 251. Rådet fattar beslut med kvalificerad majoritet och Europaparlamentet har medbeslutanderätt.

3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen

Förslaget omfattas inte av gemenskapens exklusiva behörighet vilket innebär att subsidiaritetsprincipen är tillämplig. Eftersom föroreningar till havs ofta leder till gränsöverskridande skador räcker det inte med nationella åtgärder för att lösa problemen. Det finns därmed ett behov av åtgärder på EU-nivå. Genom att fastställa miniminivåer för vad som ska utgöra brott samt krav på straffrättsliga sanktioner mot fysiska personer och på administrativa eller straffrättsliga sanktioner mot juridiska personer, säkerställs att föroreningar förorsakade av fartyg behandlas på likartat sätt och att förövare inte kan undgå åtal för sina brott inom EU. Eftersom förslaget endast fastställer en miniminivå på harmoniseringen håller sig förslaget inom ramen för vad subsidiaritetsprincipen kräver.

Åtgärden genomförs i form av ett direktiv, vilket ger medlemsstaterna en hög grad av flexibilitet vid genomförandet. Förslaget medför inte några väsentliga ekonomiska eller administrativa belastningar för medlemsstaterna.

Genom att dels anta rambeslutet, dels genomföra såväl detta som fartygsföroreningsdirektivet har Sverige tidigare tagit ställning till de föreslagna åtgärdernas förenlighet med subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen. Anledning saknas att nu göra någon annan bedömning.

4Övrigt

4.1Fortsatt behandling av ärendet

Förslaget behandlas i rådsarbetsgrupp sedan april 2008.

4.2Fackuttryck / termer

MARPOL – International Convention for the Prevention of Pollution from Ships (konventionen om förebyggande av fartygsföroreningar)