Östliga partnerskapet

Fakta-pm om EU-förslag 2008/09:FPM85 : KOM (2008) 823

Regeringskansliet

Faktapromemoria 2008/09:FPM85

Östliga partnerskapet

Utrikesdepartementet

2009-02-26

Dokumentbeteckning

KOM (2008) 823

Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet - Östligt partnerskap

Sammanfattning

Den 3 december presenterade kommissionen sitt meddelande om det Östliga partnerskapet – en politik syftande till att förstärka och fördjupa EU:s relationer med de sex östliga grannländerna Armenien, Azerbajdzjan, Georgien, Moldavien, Ukraina och Vitryssland. Partnerskapet föreslås omfatta en bilateral och en multilateral del. Den bilaterala delen skall utformas för att skapa en närmare relation mellan EU och vart och ett av de sex partnerländerna, och för att bidra till ökad EU-integration inom områden som politisk associering, frihandel, rörlighet, energisäkerhet samt social och ekonomisk utveckling. Den multilaterala delen syftar till att stödja partnerländernas framsteg i relationen med EU samt erbjuda ett format för samarbete kring frågor av gemensamt intresse. Det Östliga partnerskapet bygger på och är en vidareutveckling av EU:s grannskapspolitik.

Regeringen stödjer utvecklingen av EU:s relationer med de östliga partnerländerna och ett djupare samarbete med dessa som syftar till ökad EU-integration, närmande till EU:s värdegrund, regelverk och lagstiftning. Det finns ett ömsesidigt intresse att utveckla samarbetet och relationerna med dessa länder.

Europeiska rådet förväntas vid sitt möte i mars 2009 anta det Östliga partnerskapet, på basis av kommissionens meddelande. Partnerskapet kommer sedan formellt att lanseras vid ett toppmöte mellan EU:s medlemsstater och de sex östliga partnerländerna i Prag i maj 2009.

1Förslaget

1.1Ärendets bakgrund

Med utgångspunkt i behovet att manifestera EU:s strategiska intresse att knyta de östliga grannländerna Armenien, Azerbajdzjan, Georgien, Moldavien, Ukraina och Vitryssland närmare unionen, inleddes under våren 2008 ett samarbete mellan Sverige och Polen som syftade till att utveckla EU:s politik gentemot dessa länder.

Vid ett möte i rådet för allmänna frågor och yttre förbindelser den 26 maj 2008 presenterade Polen och Sverige gemensamma tankar om att förstärka och fördjupa EU:s politik för de östliga grannländerna i ett Östligt partnerskap (Eastern Partnership) vilket skulle medföra dels ett fördjupat bilateralt samarbete mellan EU och dessa länder, dels inrättandet av ett multilateralt samarbetsforum.

Europeiska rådet godkände vid sitt möte i juni 2008 principen om ett Östligt partnerskap och gav kommissionen i uppdrag att utarbeta modaliteterna för ett sådant. Efter krisen i Georgien och konflikten mellan Ryssland och Georgien fann de flesta EU-länder att det var nödvändigt att stärka EU:s politik mot de länder som befinner sig mellan EU och Ryssland. Europeiska rådet beslutade därför i sitt extrainsatta möte den 1 september 2008 att ge högre prioritet åt det Östliga partnerskapet och att kommissionen skulle framlägga sitt förslag redan i december 2008 inför antagandet av det Östliga partnerskapet av Europeiska rådet vid dess möte i mars 2009. Den 3 december 2008 presenterade kommissionen sitt meddelande om det Östliga partnerskapet. En betydande del av de ursprungliga svensk-polska idéerna finns upptagna i meddelandet. Europeiska rådet välkomnade meddelandet i sitt möte den 12 december.

1.2Förslagets innehåll

Förslaget syftar till att fördjupa och förstärka EU:s relationer med de sex östliga grannländerna genom inrättandet av ett Östligt partnerskap som tar sin utgångspunkt i EU:s existerande grannskapspolitik (European Neighbourhood Policy, ENP). Det Östliga partnerskapet skall manifestera ett starkt politiskt stöd för grannländernas önskan att orientera sig närmare EU samt konkret stödja genomförandet av nödvändiga reformer i demokratisk och marknadsekonomisk riktning i länderna. Det Östliga partnerskapet skall baseras på ömsesidiga åtaganden om respekt för mänskliga rättigheter, rättsstatsprincipen, god och demokratisk samhällsstyrning, respekt och skydd för nationella minoriteter, marknadsekonomiska principer samt hållbar utveckling. Differentiering länderna emellan och gemensamt ägarskap är andra viktiga principer som skall vara vägledande för partnerskapet.

Det Östliga partnerskapet föreslås delas in i en bilateral del och en multilateral del. Den bilaterala delen skall utformas för att skapa en närmare relation mellan EU och vart och ett av de sex partnerländerna, och för att bidra till ökad EU-integration. Här föreslås bl.a. att uppgradera de kontraktuella relationerna med partnerländerna genom slutandet av associeringsavtal när länderna är redo att leva upp till EU:s åtaganden. För att hjälpa partnerländerna att leva upp till och genomföra EU:s åtaganden föreslås inrättandet av ett program för institutionsbyggande. Vidare föreslås att associeringsavtalen omfattar målet att inrätta ett frihandelsområde med vart och ett av länderna. Dessa frihandelsområden kommer att omfatta rättsligt bindande åtaganden om harmonisering av lagstiftning inom handelsrelaterade områden. I meddelandet föreslås även att EU bör främja ökad rörlighet för medborgarna i de partnerländer som lever upp till EU:s krav på säkerhet. Kommissionen föreslår för vart och ett av länderna en stegvis process som leder till viseringsfrihet under förutsättning att specifika villkor uppfylls. Ökad energisäkerhet och samarbete med partnerländerna kring energitillförsel och transit föreslås också omfattas av det Östliga partnerskapet, liksom samarbete för att främja ökad social och ekonomisk utveckling och samstämmighet inom partnerländerna.

Den multilaterala delen syftar till att stödja partnerländernas framsteg i respektive bilateral relation med EU samt erbjuda ett format för samarbete kring frågor av gemensamt intresse. Det multilaterala ramverket syftar vidare till att bidra till utökad dialog och samverkan partnerländerna sinsemellan. Samarbetet inom ramen för den multilaterala delen av det Östliga partnerskapet föreslås koncentreras till fyra plattformar på följande teman: a) demokrati, god samhällsstyrning och stabilitet; b) ekonomisk integration och konvergens med EU:s politik; c) energisäkerhet; samt d) mellanfolkliga kontakter. Förutom representanter för EU:s och partnerländernas regeringar samt kommissionen föreslås deltagande av andra EU-institutioner, internationella organisationer, internationella finansiella institutioner, parlament, näringsliv och civila samhället. Tredje länder skall även kunna involveras i specifika projekt och samarbeten. Beslut om detta skall fattas från fall till fall.

I meddelandet föreslås att den multilaterala delen av det Östliga partnerskapet organiseras enligt fyra nivåer där stats- och/eller regeringscheferna för de deltagande länderna träffas vartannat år. Vidare föreslås årliga möten på utrikesministernivå för att överse genomförandet och ge politisk inriktning till det fortsatta arbetet. Möten i de fyra tematiska plattformerna förutses ske minst två gånger per år. Som stöd för det arbetet kan paneler träffas för att diskutera specifika frågor. Kommissionen föreslår att se över sina interna strukturer för att säkerställa ett fullgott genomförande av det Östliga partnerskapet.

1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

Svensk lagstiftning förväntas inte påverkas av kommissionens meddelande. Däremot kan mindre förordningsändringar bli aktuella.

1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys

Europeiska gemenskapens bistånd till de länder som omfattas av EU:s grannskapspolitik (European Neigjhbourhood Policy, ENP) samlas sedan 2007 inom instrumentet ENPI (European Neighbourhood and Partnership Instrument). ENPI uppgår till 12 miljarder euro för perioden 2007-2013. Av dessa medel allokeras cirka en tredjedel till de östliga grannländerna medan övriga två tredjedelar tilldelas de sydliga grannländerna.

Kommissionen föreslår i sitt meddelande att de totala årliga nivåerna på stödet till de sex östliga grannländerna gradvis ökar från nuvarande 450 miljoner euro per år till 785 miljoner euro per år till år 2013. För att uppnå detta föreslås att de ENPI-medel som finns avsatta för de östliga grannländerna höjs med 350 miljoner euro för perioden 2010-2013. Vidare föreslås att ENPI:s befintliga regionala program för de östliga grannländerna, som uppgår till 250 miljoner euro, skall inriktas på genomförandet av det Östliga partnerskapet. Meddelandet innehåller även skrivningar om att ytterligare höjningar bör övervägas i budgetöversynen inför nästa finansiella perspektiv.

Förslaget innebär en beräknad ökning av den svenska EU-avgiften, UO 27, på totalt drygt 100 miljoner kronor över en fyraårsperiod. Kommissionen kommer under den fortsatta behandlingen av meddelandet att i närmare detalj precisera hur genomförandet av det Östliga partnerskapet skall finansieras.

Kommissionen föreslår vidare att EU skall samarbeta med de internationella finansiella institutionerna i finansieringsfrågor samt att den facilitet som finns för investeringar i EU:s grannländer (Neighbourhood Investment Facility, NIF) används för att kanalisera frivilliga bidrag från medlemsstaterna.

2Ståndpunkter

2.1Preliminär svensk ståndpunkt

Medan kontakterna och samarbetet med t.ex. EU:s grannländer kring Medelhavet utvecklats under senare år saknar EU i dagsläget ett strategiskt koncept för de sex östliga grannländerna. Det Östliga partnerskapet syftar till att fylla denna lucka i EU:s externa relationer. Partnerskapet bör ses se som ett uttryck för EU:s politiska vilja att erbjuda de sex östliga grannarna djupare samarbete med unionen syftandes till ökad EU-integration och närmande till EU:s värdegrund, regelverk och lagstiftning. Det finns ett ömsesidigt intresse att utveckla samarbetet och relationerna mellan EU och dessa länder.

Principen om differentiering är viktig. Den innebär att de sex länderna bör behandlas på egna meriter och utifrån individuella förutsättningar. Samtidigt finns ett värde av att de sex länderna omfattas av samma politik och strategiska ansats, inte minst för att utveckla samarbetet dem emellan. Principen om konditionalitet är också central, d.v.s. utvecklingen av varje lands relation med EU kommer att vara beroende av hur väl landet lever upp till åtaganden vad gäller t.ex. mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatsprincipen. Det bör understrykas att den bilaterala dimensionen av partnerskapet inte syftar till att ersätta de sex ländernas respektive bilaterala relation med EU, utan erbjuder möjligheter att förstärka och fördjupa denna. Ett initiativ likt det Östliga partnerskapet kan skapa ett tydligare ramverk för de bilaterala relationerna med EU, med tydligare målsättningar och prioriteringar. Genom en tydligare subregional identitet kan länderna i högre grad än tidigare också utbyta erfarenheter och dra lärdomar av varandra.

Det är önskvärt med en tydligare koppling mellan de politiska prioriteringarna avseende de sex målländerna inklusive vilka reformer de bör genomföra osv., och gemenskapens bistånd till dessa länder. Det Östliga partnerskapet bör bidra till detta, liksom till förbättrad givarsamordning.

Vitryssland ska omfattas av partnerskapet, men bredden och djupet på den bilaterala relationen med EU blir en funktion av EU:s politik mot Vitryssland i övrigt, där EU för närvarande iakttar vissa restriktioner på grund av brister när det gäller utvecklingen av demokrati och mänskliga rättigheter i landet. Vitryssland bör emellertid kunna delta fullt ut i partnerskapets multilaterala del som även omfattar deltagande av civila samhället, näringslivet osv.

2.2Medlemsstaternas ståndpunkter

Europeiska rådet antog vid sitt möte i december 2008 slutsatser om det Östliga partnerskap i vilka de förslag som lagts fram av kommissionen i dess meddelande välkomnas. Vidare framhöll Europeiska rådet att det Östliga partnerskapet bör hjälpa partnerländerna att göra framsteg i sina reformprocesser genom att på så sätt bidra till deras stabilitet och tillnärmning till EU.

Även om det råder samsyn bland EU:s medlemsstater om behovet av att utveckla EU:s samarbete med de sex östliga partnerländerna, råder olika syn på de individuella förslagen i kommissionens meddelande. De förslag i meddelandet som förväntas generera mest diskussion rör rörlighet, partnerskapets förhållande till andra regionala samarbeten och initiativ samt finansieringsfrågorna.

2.3Institutionernas ståndpunkter

Ståndpunkter har ännu inte utarbetats av andra institutioner än kommissionen.

2.4Remissinstansernas ståndpunkter

Synpunkter från remissinstanser har inte efterfrågats.

3Förslagets förutsättningar

3.1Rättslig grund och beslutsförfarande

-

3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen

-

4Övrigt

4.1Fortsatt behandling av ärendet

Kommissionens meddelande behandlas för närvarande av relevanta rådsarbetsgrupper. Arbetsgruppen för Östeuropa och Centralasien (COEST) har huvudansvar för hanteringen. Europeiska rådet förväntas anta det Östliga partnerskapet vid sitt möte i mars 2009. Därefter kommer partnerskapet att formellt lanseras vid ett toppmöte i maj 2009 mellan EU:s medlemsstater och de sex östliga partnerländerna.

4.2Fackuttryck/termer