EU:s öppenhetsförordning

Fakta-pm om EU-förslag 2007/08:FPM117 : KOM (2008)229

Regeringskansliet

Faktapromemoria 2007/08:FPM117

EU:s öppenhetsförordning

Justitiedepartementet

2008-06-18

Dokumentbeteckning

KOM (2008)229

Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (omarbetning)

Sammanfattning

Kommissionen föreslår ändringar i den s.k. öppenhetsförordningen. Ändringarna syftar till att skapa större öppenhet, till att förtydliga vissa bestämmelser och till att anpassa förordningen till utvecklingen i rättspraxis. Förslaget innebär bl.a. att det i öppenhetsförordningen förs in regler om tillgång till miljöinformation från den s.k. Århusförordningen och att den skyldighet institutionerna har att aktivt publicera lagstiftningshandlingar på Internet förstärks. Förslaget innebär också att vissa kategorier av handlingar, t.ex. handlingar i konkurrensärenden, undantas från förordningens tillämpningsområde och att bedömningen av om personuppgifter kan lämnas ut i vissa fall ska göras med tillämpning av EU-institutionernas regler om skydd för personuppgifter i stället för öppenhetsförordningen.

Sverige är positivt till ökad öppenhet i EU. De delar i förslaget som innebär en sådan förändring välkomnas därför. Andra delar behöver omarbetas för att de uttalade syftena ska uppnås.

1Förslaget

1.1Ärendets bakgrund

Öppenhetsförordningen antogs under det svenska ordförandeskapet år 2001. Förordningen innebär att alla handlingar som finns hos Europaparlamentet, rådet och kommissionen (institutionerna) är offentliga om inte innehållet omfattas av något av sekretessundantagen i denna förordning. Information hos institutionerna utgör en handling oberoende av medium, dvs. oavsett om informationen finns på papper eller i elektronisk form. Sekretess kan enligt förordningen gälla bl.a. om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för allmän säkerhet, försvar och militära frågor, internationella förbindelser eller den enskildes privatliv och integritet.

Kommissionen beslutade den 9 november 2005 att inleda det Europeiska initiativet för att främja öppenhet1. Syftet med initiativet var att fastställa områden där det kunde krävas förbättringar och uppmuntra till debatt om dessa frågor. I initiativet ingick även en översyn av öppenhetsförordningen som en del i satsningen för att skapa större öppenhet inom EU. I en resolution av den 4 april 2006 uppmanade Europaparlamentet kommissionen att lägga ett förslag till ändring av förordningen2. Kommissionen inledde översynen genom att den 18 april 2007 lägga fram en grönbok om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar3. Grönboken innehöll bl.a. några allmänt hållna förslag till alternativa ändringar i öppenhetsförordningen och ett antal frågor som låg till grund för ett offentligt samråd i frågan. Grönboken har behandlats i faktapromemoria 2006/07:FPM98. Resultatet av det offentliga samrådet sammanfattades i en rapport från kommissionen i januari 2008. 4

Förslaget till omarbetad förordning lades fram den 30 april 2008. Kommissionen anför i motiveringen till förslaget att öppenhetsförordningen har tillämpats i sex år och att institutionerna har fördjupat sina erfarenheter av att tillämpa den. Vidare anför kommissionen att rättspraxis har utvecklats och en rad klagomål har avgjorts av den Europeiska ombudsmannen och att institutionerna därför nu kan ompröva sin bedömning av hur förordningen fungerar och ändra den i enlighet med detta.

1.2Förslagets innehåll

Öppenhetsförordningen innehåller 18 artiklar och förslaget från kommissionen innebär ändringar i flertalet av dessa. Nedan följer en genomgång av de föreslagna ändringarna.

Artikel 1 - Syfte

Förslaget innebär att man förtydligar att förordningen reglerar allmänhetens tillgång till handlingar. Förslaget ligger i linje med motsvarande bestämmelse i Århusförordningen om allmänhetens tillgång till miljöinformation.

Artikel 2 – Tillgångsberättigade och tillämpningsområde

Förslaget innebär att institutionerna ska vara skyldiga att lämna ut handlingar till varje fysisk och juridisk person och inte bara, som tidigare, till EU-medborgare och företag med säte i unionen.

Förslaget innebär vidare att två kategorier av handlingar undantas från förordningens tillämpningsområde. Det gäller dels handlingar som har getts in till domstolar av andra än institutionerna, dels handlingar som utgör underlag för utredningar eller rättsliga förfaranden som utmynnar i förvaltningsåtgärder med individuell räckvidd. När det gäller det senare undantaget är räckvidden begränsad för sådana uppgifter som inte härrör från fysiska eller juridiska personer. För dessa uppgifter gäller undantaget till dess att utredningen har avslutats eller åtgärderna vunnit laga kraft. De handlingar som avses är bl.a. sådana som ingår i konkurrens- och statsstödsärenden hos kommissionen.

Det föreslås även redaktionella ändringar i artikeln.

Artikel 3 – Definitioner

Förslaget innebär att definitionen av en handling ändras. Enligt förslaget ska inkomna handlingar alltid omfattas av tillgångsreglerna i förordningen, medan upprättade handlingar endast omfattas när de är formellt överlämnade till en eller flera mottagare eller har registrerats.

Information som lagrats elektroniskt ska utgöra en handling i förordningens mening endast om informationen kan skrivas ut eller kopieras elektroniskt med de verktyg som finns tillgängliga för att hantera systemet.

Artikel 4 - Undantag

Artikeln innehåller en uttömmande lista över sekretessundantag. Det föreslås flera ändringar i den.

Det sekretessundantag som möjliggör sekretess för uppgifter som skulle kunna skada intresset av allmän säkerhet formuleras om så att begreppet allmän säkerhet inkluderar säkerhet för fysiska och juridiska personer.

Ett sekretessundantag till skydd för miljön och särskilt sällsynta arters häckningsplatser, ett undantag som enligt Århusförordningen redan gäller, förs in i öppenhetsförordningen.

Vidare har sekretessundantaget som rör rättsliga förfaranden kompletterats så att undantaget även omfattar skiljedoms- och tvistlösningsförfaranden.

Det har också införts ett nytt sekretessundantag för att skydda objektiviteten och opartiskheten i urvalsförfaranden. De urvalsförfaranden som avses rör dels anställningsärenden, dels upphandlingsärenden. Det finns redan sekretess för urvalsförfaranden i anställningsärenden enligt en bestämmelse i institutionernas tjänsteföreskrifter.5 För upphandlingsärenden gäller sekretess enligt den s.k. budgetförordningen6. Förslaget innebär att dessa bestämmelser formuleras om och förs in i öppenhetsförordningen.

Bestämmelsen om sekretess till skydd för institutionernas beslutsförfaranden har omarbetats. Kommissionen anför att någon ändring i sak inte är avsedd men ändringen tycks innebära att vissa befintliga delar har fallit bort, bl.a. anges inte att undantaget omfattar handlingar som har upprättats av institutionen för internt bruk.

Artikeln har ändrats för att anpassa öppenhetsförordningens bestämmelser till Århusförordningens också på så sätt att information som i och för sig omfattas av sekretess till skydd för enskildas affärsintressen, alltid ska lämnas ut om den rör utsläpp i miljön.

Kommissionen föreslår att ett nytt sekretessundantag som rör skyddet för personuppgifter ska införas och att det befintliga sekretessundantaget som rör enskildas privatliv och integritet ska tas bort. Den föreslagna regleringen innebär att namn, titel och befattning beträffande personer som agerar i tjänsten ska lämnas ut om det inte skulle påverka de berörda personerna negativt. Förslaget innebär också att en begäran om att få ut handlingar som innehåller andra personuppgifter än de nu nämnda inte ska prövas enligt öppenhetsförordningen utan enligt EU:s personuppgiftsförordning. Vad detta innebära är inte helt klart. Det skulle dock kunna leda till att en sökande måste ange skäl varför man vill ta del av en sådan handling och visa att ett utlämnande är nödvändigt för att få bifall. Enligt kommissionen innebär ändringen en anpassning till förstainstansrättens dom i målet The Bavarian Lager Co. Ltd mot kommissionen, nr T-194/04. Förstainstansrätten konstaterade i domen – som rörde utlämnande av namnen på företrädare för en bryggeriorganisation – att öppenhetsförordningen skulle tillämpas framför regler om personuppgiftsskydd, vilket i det specifika fallet ledde till att namnen på tjänstemännen lämnades ut.

Det föreslås även ändringar av i huvudsak redaktionell karaktär i artikeln.

Artikel 5 – Samråd

Artikel 5 (2) reglerar i vad mån en medlemsstat kan påverka institutionernas beslut i fråga om utlämnande av handlingar som den medlemsstaten gett in. Kommissionen föreslår dels att skyldigheten att samråda med medlemsstaten inte ska gälla för handlingar från en medlemsstat som överlämnats i samband med beredningen av en rättsakt eller av icke-lagstiftningsakter med allmän räckvidd, dels att institutionen ska lämna ut en handling om inte den berörda medlemsstaten motsätter sig detta med stöd i undantagen i artikel 4 eller särskilda nationella bestämmelser som hindrar utlämning. Kommissionens avsikt med förslaget är att anpassa bestämmelsen till EG-domstolens dom den 18 december 2007 i målet Internationaler Tierschutz Fonds (IFAW) GmbH mot kommissionen, nr C-64/05, rörande tolkningen av konsultationsskyldigheten i den befintliga artikeln 4(5). Av domen framgår att institutionen, efter att ha konsulterat medlemsstaten i fråga, måste pröva om något av sekretessundantagen i förordningen kan tillämpas. Om inget av sekretessundantagen i förordningen är tillämpligt ska handlingen lämnas ut. Konsekvensen av domen är att en institution i det enskilda fallet kan vara skyldig att lämna ut en handling från en medlemsstat även om medlemsstaten i fråga motsätter sig det.

Det föreslås även ändringar av redaktionell karaktär.

Artikel 6 – Ansökningar

Enligt denna artikel ska institutionerna, om en ansökan om att få tillgång till en handling inte är tillräckligt tydlig, uppmana sökanden att förtydliga sin ansökan och hjälpa sökanden att precisera den. Kommissionen föreslår nu en ändring som innebär att denna skyldighet ska gälla även då de begärda handlingarna inte kan identifieras.

Vidare föreslås att de tidsgränser på 15 respektive 30 dagar som institutionen har på sig att pröva ansökan, börjar löpa först när institutionen har mottagit en sådan preciserad ansökan.

Den bestämmelse som ger institutionen en möjlighet att samråda med sökanden för att hitta en rimlig lösning om en ansökan är mycket omfattande, justeras så att samrådet ska syfta till att finna en rimlig och praktisk lösning.

Artikel 8 – Behandling av bekräftande ansökningar

Det föreslås en förlängning av tidsfristen för institutionernas prövning av bekräftande ansökningar, från 15 till 30 dagar.

Det föreslås även redaktionella ändringar i artikeln.

Artikel 10 – Tillgång efter en ansökan

Artikeln behandlar hur sökanden ska få tillgång till en begärd handling och reglerar t.ex. rätten att få ut en kopia av handlingen och hur avgiften för en sådan kopia ska bestämmas. En ny punkt har lagts till artikeln, där det stadgas att förordningen inte berör särskilda bestämmelser som kan ha fastställts i EG-rätt eller nationell rätt om t.ex. avgifter för att få tillgång till handlingar.

Det föreslås även redaktionella ändringar i artikeln.

Artikel 12 – Direkt tillgång till handlingar

Den föreslagna ändringen innebär att skyldigheten att publicera dokument direkt i elektronisk form förstärks såvitt gäller lagstiftningsdokument och att den inledande allmänna bestämmelsen om att institutionerna i största möjliga utsträckning ska ge allmänheten direkt tillgång till handlingar elektroniskt stryks. En ny punkt läggs till som innebär att institutionerna ska fastställa vilka dokument, utöver lagstiftningsdokument, som ska offentliggöras elektroniskt.

I övrigt bedöms ändringarna i artikeln vara av redaktionell karaktär.

Artikel 16 – Mångfaldigande av handlingar

Artikeln behandlade tidigare endast frågan hur en sökande får hantera en handling som lämnats ut med stöd av förordningen, genom att slå fast att förordningen inte påverkar upphovsrättsliga regler som kan begränsa tredje parts rätt att kopiera eller utnyttja handlingen. Ändringen innebär att även rätten att få ut en kopia av en handling kan begränsas på grund av upphovsrättsliga bestämmelser.

Artikel 17 – Rapporter

Kommissionen föreslår att inaktuella delar stryks.

Artikel 18 – Tillämpningsåtgärder

Kommissionen föreslår att artikeln ska strykas eftersom den är inaktuell.

1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

Förslaget behandlar endast tillgång till handlingar som innehas av institutionerna. Gällande svenska regler berörs inte. Innehållet i förslaget får alltså inte någon påverkan på den svenska offentlighetsprincipen.

1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys

Förordningen får inga budgetära konsekvenser.

2Ståndpunkter

2.1Preliminär svensk ståndpunkt

Regeringen välkomnar vissa delar av förslaget, såsom kommissionens ambition att samla alla relevanta sekretessregler i öppenhetsförordningen. Om alla sekretessregler samlas i öppenhetsförordningen underlättar det för allmänheten att överblicka regleringen.

Regeringen stödjer ansatsen att föra in reglerna om tillgång till miljöinformation från Århusförordningen till öppenhetsförordningen. Århusförordningens regler har dock inte förts in fullt ut. Enligt Århusförordningen ska information som rör utsläpp i miljön lämnas ut även om uppgifterna omfattas av sekretess till skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner. Vidare anges i Århusförordningen att institutionen vid prövningen av om information kan lämnas ut alltid – dvs. i fråga om samtliga sekretessundantag – särskilt ska beakta allmänintresset av information om utsläpp i miljön. Dessa två delar av Århusförordningen saknas i kommissionens förslag. Regeringen anser att förslaget bör kompletteras i det avseendet.

Regeringen är positiv till att det tydliggörs att en medlemsstat inte har någon vetorätt i utlämnandeärenden rörande handlingar som medlemsstaten i fråga gett in till institutionerna.

Skyldigheten att aktivt publicera lagstiftningshandlingar på Internet stärks. Med fler handlingar direkt tillgängliga blir det enklare för medborgarna att finna den information de söker.

Det finns också delar i förslaget som bör omarbetas om det uttalade syftet att öka öppenheten ska uppnås.

Den föreslagna definitionen av en handling bedöms innebära att färre handlingar som upprättas inom institutionerna omfattas av begreppet än enligt den nuvarande definitionen. Likaså bedöms de föreslagna undantagen för vissa kategorier av handlingar innebära att färre handlingar faller inom förordningens tillämpningsområde.

Att en ansökan i vissa fall ska prövas enligt EU-institutionernas bestämmelser om skydd för personuppgifter bedöms leda till mindre öppenhet.

2.2Medlemsstaternas ståndpunkter

Den grönbok som kommissionen lade fram under 2007 syftade bl.a. till att få medlemsstaternas synpunkter på några alternativa ändringar i öppenhetsförordningen och ett antal frågor. Resultatet av konsultationen har publicerats den 16 januari 2008 i en rapport från kommissionen7. Frågorna i grönboken var allmänt ställda och rörde delvis sådant som inte har behandlats i förslaget. Det går därför inte att dra några säkra slutsatser angående medlemsstaternas ståndpunkter vad gäller förslaget till ändringar i förordningen.

2.3Institutionernas ståndpunkter

Någon inställning från rådet eller Europaparlamentet finns ännu inte.

2.4Remissinstansernas ståndpunkter

Förslaget har inte remitterats.

3Förslagets förutsättningar

3.1Rättslig grund och beslutsförfarande

I artikel 255 slås fast att varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat skall ha rätt till tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar. Bestämmelsen hänvisar till beslutsförfarandet i artikel 251. Rådet fattar beslut med kvalificerad majoritet. Europaparlamentet har medbeslutanderätt.

3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen

----------------

4Övrigt

4.1Fortsatt behandling av ärendet

Förslaget ska behandlas i rådsarbetsgrupp från juni 2008.

För det fall Lissabonfördraget träder i kraft till årsskiftet ändras den rättsliga grunden för förordningen. Rätten till tillgång till handlingar utsträcks, enligt artikel 15.3 i Fördraget om EU:s funktionssätt, till samtliga EU:s institutioner, organ och byråer. När det gäller Europeiska unionens domstol, Europeiska centralbanken och den Europeiska investeringsbanken ska rätten till tillgång till handlingar avse endast deras administrativa funktioner.

Det förefaller troligt att kommissionen, efter ett eventuellt ikraftträdande, presenterar ett nytt eller reviderat förslag till ändringar.

4.2Fackuttryck/termer

Öppenhetsförordningen – Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar.

Århusförordningen – Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ.

EU:s regler om skydd för personuppgifter – Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 45/2001 av den 18 december 2000 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter.

[1]	Punkt 6 i protokoll nr 1721 från kommissionens möte den 9 november. Se även SEK(2005) 1300 och SEK(2005) 1301.
[2]	P6_A(2006) 052
[3]	Grönboken Allmänhetens tillgång till handlingar från Europeiska gemenskapens institutioner – En översyn, KOM(2007) 185.
[4]	SEK(2008) 29
[5]	Rådets förordning (EEG, Euratom, EKSG) nr 259/68 av den 29 februari 1968 om fastställande av tjänsteföreskrifter för tjänstemännen i Europeiska gemenskaperna och anställningsvillkor för övriga anställda i dessa.
[6]	Rådets förordning (EG,Euratom) nr 1605/2002 av den 25 juni 2002 med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget.
[7]	SEC(2008) 29/2