EU-rätten: Bättre resultat genom bättre tillämpning

Fakta-pm om EU-förslag 2016/17:FPM63 : C(2016) 8600

Regeringskansliet

Faktapromemoria 2016/17:FPM63

EU-rätten: Bättre resultat genom bättre tillämpning

Statsrådsberedningen

2017-02-08

Dokumentbeteckning

C(2016) 8600

Meddelande från kommissionen. EU-rätten: Bättre resultat genom bättre tillämpning.

Sammanfattning

Meddelandet syftar enligt kommissionen till att införa ett tillförlitligt, effektivt och ändamålsenligt system för att kunna kontrollera att EU-rätten följs. Detta med målsättningen att medlemsstaterna i sin tur fullständigt tillämpar, genomför och följer EU-rätten och ger medborgarna tillgång till rättslig prövning.

Meddelandet beskriver de tre huvudsakliga initiativ som det nya systemet bygger på:

(1) samarbete med medlemsstaterna i verkställandet av EU-rätten, (2) ett mer strategiskt förhållningssätt till kommissionens kontroll av efterlevnaden, och

(3) se till att fördelarna med EU-rätten kommer medborgarna till del genom rådgivning och prövning.

Regeringen välkomnar meddelandet. Om de olika delarna av initiativet faller väl ut medför det en tydligare och mer ändamålsenlig fördelning av ansvaret mellan kommissionen och medlemsstaterna för att EU-rätten ska tillämpas, genomföras och följas fullt ut. Systemet ger också medborgarna och företagen en klarare bild om vad de kan förvänta sig av EU-rätten och hur de ska göra sina rättigheter och skyldigheter gällande på EU- och nationell nivå.

1 Förslaget

1.1Ärendets bakgrund

Kommissionen aviserade redan vid ordförande Jean-Claude Junckers tillträde 2014 att EU-lagstiftningen måste tillämpas, genomföras och följas på ett mer ändamålsenligt sätt och att dess kvalitet måste höjas. Meddelandet är således ett led i kommissionens allt större fokus på att EU måste leverera mer konkreta resultat till medborgarna. Kommissionen ska sträva efter att inte bara lägga fram nya lagstiftningsförslag, utan att även tänka på genomförandesaspekten.

Meddelandet grundar sig på kommissionens tidigare centrala meddelanden om tillämpningen av EU-rätten från 2002 och 2007, meddelandet om en ny EU-ram för att stärka rättsstatsprincipen från 2014, meddelandet om att förbättra den inre marknaden från 2015, meddelandet om bättre lagstiftning från 2016 och det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning från 2016. Det grundar sig även på rättsstatsprincipen (artikel 2 i EU-fördraget) och lojalitetsprincipen (artikel 4.3 i EU-fördraget och artiklarna 288.3 och 291.1 i EUF-fördraget).

Förslagets innehåll

Meddelandets syfte

Även om att ta del av klagomål från allmänheten, företag och det civila samhället är en viktig del i kommissionens övervakning av EU-rätten avser kommissionen att anta ett mer strategiskt tillvägagångssätt för att hantera överträdelser av EU-rätten. Avsikten är att fokusera mer på de stora frågorna än de små frågorna. Syftet med meddelandet är att presentera de åtgärder och metoder som enligt kommissionen krävs för att EU-lagstiftningen ska tillämpas, genomföras och följas på ett mer ändamålsenligt sätt.

1)Samarbete med medlemsstaterna i verkställandet av EU-rätten

Kommissionen klargör att medlemsstaterna har det huvudsakliga ansvaret för att EU-rätten införlivas, tillämpas och genomförs på ett korrekt sätt. Medlemsstaterna ska erbjuda sina medborgare möjligheter till överklagande för att garantera ett effektivt domstolsskydd på EU-rättsligt reglerade områden. Medlemsstaterna ska följaktligen se till att allmänheten har tillgång till snabba och effektiva prövningsmekanismer när deras rättigheter enligt EU-rätten påverkas på nationell nivå. Kommissionen framhåller att de nationella domstolarna är allmänna domstolar som ska upprätthålla och genomdriva EU-rätten i individuella ärenden. Det innebär att de är behöriga

att bifalla talan i mål som väcks av privatpersoner om nationella åtgärders oförenlighet med EU-rätten eller för att få ekonomisk ersättning för skador orsakade av sådana åtgärder.

Dialog

I syfte att diskutera överträdelser av EU-rätten kommer bilaterala möten på hög nivå mellan kommissionen och medlemsstaterna att systematiseras inom de olika lagstiftningsområdena. Kommissionen avser exempelvis att organisera s.k. efterlevnadsdialoger tillsammans med medlemsstaterna för att diskutera specifika överträdelseärenden och mer allmänna efterlevnadsfrågor.

För att effektivt främja och bedöma genomförandet av EU-rätten i praktiken kommer kommissionen fortsatt att använda sig av råd och stöd från de olika kommittéer, expertgrupper, EU-byråer och – organ som redan finns etablerade.

För att minska handläggningstiden för att lösa eventuella överträdelser av EU-rätten avser kommissionen att i vissa fall inleda överträdelseärenden utan att tillämpa den strukturerade problemlösningsdialogen, den s.k. EU-piloten. Kommissionen anser att EU-piloten inte längre fyller sitt ursprungliga syfte att i ett tidigt skede och i lämpliga fall snabbt lösa eventuella överträdelser av EU-rätten.

Kapacitetsuppbyggnad i medlemsstaterna

Kommissionen avser att uppmuntra och hjälpa medlemsstaterna att förbättra sin nationella kapacitet för att driva igenom EU-rätten och erbjuda nödvändiga rättsmedel för att privatpersoner och företag fullständigt ska kunna utöva sina rättigheter.

Vidare avser kommissionen att via ett antal befintliga nätverk fortsatt arbeta med nationella myndigheter för att se till att EU-rätten tillämpas konsekvent och ändamålsenligt. Detta gäller särskilt inom områdena elektronisk kommunikation, konkurrens, miljö och dataskydd.

Därutöver kommer kommissionen se till att oberoende administrativa myndigheter eller tillsynsorgan som krävs enligt EU-lagstiftningen är tillräckligt moderna och lämpligt utrustade för att fullgöra sina uppgifter, som att genomföra och kontrollera att EU-rätten följs. Fokusområden för detta är konkurrens, elektronisk kommunikation, den finansiella sektorn och konsumentskydd.

Som ett led i kapacitetsuppbyggnaden avser kommissionen att via den europeiska planeringsterminen med hjälp av EU-medel stödja medlemsstaterna att förbättra ändamålsenligheten hos deras nationella rättsväsenden och stödja rättsliga reformer och EU-rättslig utbildning. I detta initiativ ingår att främja utbildningsprogram för nationella rättstillämpare, att fortsatt samarbeta med nationella domare på områdena konkurrens, miljö och privaträtt och att förstärka samarbetet med Europeiska ombudsmannanätverket.

Bättre lagstiftning bidrar till bättre tillämpning och genomförande

Kommissionen påminner om det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning som den ingått tillsammans med rådet och Europaparlamentet. Avtalet lyfter fram betydelsen av tydligt utformade och tillgängliga rättsakter som kan bidra till rättssäkerhet och bättre tillämpning.

Vidare redogör kommissionen för sina riktlinjer för bättre lagstiftning som tagits fram för att utarbeta s.k. genomförandeplaner, dvs. förslag till att begränsa risker och lösa problem som medlemsstaterna stöter på vid genomförandet av EU-lagstiftningen. Här nämner kommissionen att den samarbetar med medlemsstaterna för att fastställa om det behövs förklarande dokument om förhållandet till nationella införlivandeåtgärder.

Kommissionen betonar även vikten av insyn i det nationella genomförandet av EU-rättsakter. Enligt det interinstitutionella avtalet om bättre lagstiftning har medlemsstaterna förbundit sig att vid införlivande av direktiv klargöra för allmänheten om de i den nationella införlivandeakten (eller relaterad handling) lägger till element som inte har något samband med den aktuella EU-lagstiftningen (s.k. gold-plating eller överimplementering).

2)Ett mer strategiskt förhållningssätt till kommissionens kontroll av efterlevnaden

Fastställa prioriteringar

Kommissionen har till uppgift att främja EU:s allmänna intresse och säkerställa tillämpningen av fördragen. Det innebär att kommissionen är skyldig att övervaka medlemstaternas genomförande av EU-rätten och under EU-domstolens kontroll se till att deras lagstiftning och metoder inte strider mot EU-rätten. Under utövande av denna befogenhet har dock kommissionen utrymme för att göra en skönsmässig bedömning av om och när ett överträdelseärende ska inledas respektive om och när det ska hänskjutas till EU-domstolen.

Kommissionen avser framöver att utnyttja detta skönsmässiga utrymme och hantera överträdelser av EU-rätten på ett mer strategiskt och effektivt sätt. På så vis kan kommissionen fokusera på och prioritera de viktigaste överträdelserna av EU-rätten som påverkar medborgarnas och företagens intressen. Klagomål från enskilda personer kommer dock fortsatt spela en viktig roll för att upptäcka mer allmänna problem med bristande efterlevnad av EU-rätten.

Ärenden som kommissionen principiellt kommer att prioritera är:

-försenade eller felaktiga införlivanden av direktiv;

-om en dom från EU-domstolen inte har efterlevts;

-om allvarlig skada för EU:s ekonomiska intressen har orsakats;

-om EU:s exklusiva befogenheter har överträtts.

Vidare avser kommissionen att fokusera på ärenden som rör systembrister som undergräver funktionen hos EU:s institutionella ram. Det handlar om överträdelser som påverkar de nationella rättssystemens förmåga att bidra till effektiv kontroll av efterlevnaden av EU-rätten. Detta gäller särskilt ärenden där nationell lagstiftning eller praxis:

-hindrar EU-domstolens förfaranden för förhandsavgöranden;

-hindrar nationella domstolar från att erkänna EU-rättens företräde;

-inte föreskriver effektiva prövningsförfaranden vid överträdelser av EU-rätten

-på annat sätt hindrar de nationella rättssystemen att säkerställa att EU-rätten tillämpas på ett ändamålsenligt sätt enligt rättsstatsprincipen, rätten till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol.

Därutöver vill kommissionen generellt övervaka att nationell lagstiftning uppfyller EU-rätten och uppmärksamma ärenden som visar på en upprepad underlåtenhet från en medlemsstats sida att tillämpa EU-rätten på ett korrekt sätt.

Kommissionen kommer även att agera mer kraftfullt vid överträdelser som hindrar genomförandet av viktiga EU-politiska mål, såsom exempelvis:

-överträdelser av de grundläggande fyra friheterna som rör medborgare eller företag som vill flytta eller genomföra transaktioner mellan medlemsstater;

-överträdelser där systemeffekter uppstår i en medlemsstat som får verkningar i en annan medlemsstat.

Avgörande för att skilja mellan ärendena är det mervärde som kan åstadkommas genom ett överträdelseförfarande. Följaktligen kommer kommissionen att avsluta ärenden när det är lämpligt ur kommissionens politiska synvinkel. Det handlar särskilt om ärenden där:

-förfaranden för förhandsavgörande pågår om samma fråga och kommissionens årgärder inte nämnvärt skulle påskynda lösningen av ett ärende;

-ett överträdelseförfarande skulle strida mot det förhållningssätt som kommissionskollegiet intagit i fråga om ett lagstiftningsförslag;

-enskilda fall av felaktig tillämpning inte ger upphov till en principfråga eller där det saknas tillräckliga bevis för att det rör sig om en allmän praxis.

Kommissionen anser att vissa typer av ärenden bör hanteras mer tillfredställande med hjälp av andra mer ändamålsenliga mekanismer på EU- nivå eller nationell nivå. Om det finns effektivt rättsskydd kommer kommissionen konsekvent att hänvisa klagande till den nationella nivån.

Förstärkt bedömning av efterlevnaden

Nationella åtgärder för att tillämpa och införliva EU-rätten kommer enligt det nya tillvägagångssättet att kräva en mer strukturerad, systematisk och

ändamålsenlig bedömning. Kommissionen kommer att använda nya metoder för det, som t.ex. det dataanalysverktyg som för närvarande utvecklas för att förbättra övervakningen av lagstiftningen om den inre marknaden. Verktyget ska kunna påskynda bedömningen av om nationella åtgärder är förenliga med EU-rätten, identifiera luckor och felaktigt införlivande samt identifiera överimplementeringar av direktiv. Inom ramen för denna bedömning hamnar följaktligen också klagomål som rör bristande införlivande av direktiv utan att särskilt påverka klaganden.

Sanktioner för underlåtande att anmäla införlivandeåtgärder

Kommissionen kan begära att EU-domstolen ålägger medlemsstaterna ekonomiska sanktioner (vite och/eller standardbelopp) pga. för sent genomförande av direktiv.

Medlemsstaterna fortsätter att missa tidsfristerna för införlivande av direktiv. Antalet överträdelseärenden om sent införlivande ökade från 2014 till 2015 med 19 %. Ofta vidtar inte medlemsstaterna åtgärder för att införliva ett direktiv förrän mycket sent i domstolsprocessen som kommissionen väckt mot dem, vilket ger dem orimligt mycket tid för att fullgöra sina skyldigheter. Kommissionen understryker betydelsen av att direktiv införlivas i tid och avser därför att skärpa sin praxis i EU-domstolen i ärenden av detta slag.

Hittills har kommissionen enbart begärt att medlemsstaterna ska åläggas vite vid försent införlivande av direktiv. Hädanefter kommer kommissionen dock systematiskt begära att EU-domstolen ålägger både ett standardbelopp och ett vite. Det innebär i praktiken att kommissionen inte kommer att dra tillbaka sin talan vid EU-domstolen om en medlemsstat under domstolsprocessens gång meddelar att den fullständigt har införlivat direktivet ifråga. EU-domstolen kan i sådana fall inte ålägga medlemsstaten vite eftersom ett sådant beslut inte längre skulle tjäna sitt syfte. Däremot kan den ålägga ett standardbelopp eftersom denna typ av sanktion syftar till att bestraffa medlemsstaten för att den överhuvudtaget har försenats med införlivandet av det aktuella direktivet. Standardbeloppet beräknas på överträdelseförfarandets varaktighet fram till den tidpunkt då situationen åtgärdades.

Kommissionen avser att börja tillämpa sin nya metod på överträdelseförfaranden som inleddes (med en formell underrättelse) efter att detta meddelande publicerades, dvs. den 21 december 2016.

Kommissionen påminner om att den även fortsättningsvis kommer att göra skillnad mellan felaktigt och (delvis) bristande införlivande av direktiv.

3)Se till att fördelarna med EU-rätten kommer medborgarna till del genom rådgivning och prövning

Kommissionen betonar att det är viktigt att medborgare och företag är medvetna om sina rättigheter och de möjligheter som finns för att utnyttja dem. Om dessa rättigheter kränks ska medborgarna och företagen enkelt kunna hitta och utnyttja de prövningsmekanismer som erbjuds på EU- eller nationell nivå. Kommissionen avser därför att informera medborgarna om de

problemlösningsverktyg som finns och vilket som är det lämpligaste i varje situation.

Handläggningen av klagomål till kommissionen kommer att förbättras genom att standardformulär blir obligatoriska. På så sätt kan klaganden få bättre information om förfarandet, samtidigt som kommissionen erhåller relevant information för att effektivt kunna handlägga klagomålet. Som ett led i detta avser kommissionen att klargöra att överträdelseförfarandets främsta syfte är att se till att medlemsstaterna följer EU-rätten i allmänhetens intresse, inte för att erbjuda gottgörelse i enskilda fall. Kommissionen upprepar att det istället är de nationella domstolarna som är behöriga att behandla enskilda personers talan i syfte att upphäva nationella åtgärder eller att erhålla ekonomisk ersättning för skador orsakade av sådana åtgärder.

Enligt kommissionen kommer den gemensamma digitala portalen Single Digital Gateway att erbjuda medborgare och företag all samlad information om den inre marknaden och de alternativa hjälp-, rådgivnings- och problemslösningsfora som finns på EU- och nationell nivå. Den digitala ingången syftar till att informera medborgare och företag om vad kommissionen kan och inte kan göra, vilka förfarandetider som gäller och vilka resultat som kan uppnås. Medlemsstaterna och kommissionen kommer gemensamt att behöva upprätta ett register över de klagomåls- och prövningsmekanismer som finns på nationell nivå. Registret kommer även omfatta befintliga EU-mekanismer såsom t.ex. Solvit och nätverket av europeiska konsumentcentrum.

Kommissionen planerar vidare att stärka och uppgradera mekanismer såsom Solvit, att införa ett informationsverktyg för den inre marknaden för att samla in information direkt från marknadsaktörer och att förbättra det administrativa samarbetet med medlemsstaterna för att lösa individuella problem och utbyta bästa praxis.

Slutligen avser kommissionen att se till att EU-lagstiftningen om medling och alternativ tvistlösning tillämpas fullt ut. Dessa instrument är viktiga eftersom de enkelt, snabbt och billigt löser tvister för konsumenter och näringsidkare utan att behöva gå till domstol.

1.2Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

Det finns inga motsvarande svenska bestämmelser om tillämpning, genomförande eller efterlevnad av EU-rätten. Meddelandet föranleder således inga ändringar i det svenska regelverket.

1.3Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys

Kommissionen anger inte i meddelandet om det medför några konkreta finansiella eller administrativa krav för unionen som har någon påverkan på unionsbudgeten. Utgångspunkten är att eventuella ökade kostnader för EU- budgeten eller Sveriges nationella budget ska hanteras inom befintliga ramar.

2 Ståndpunkter

2.1Preliminär svensk ståndpunkt

Regeringen välkomnar meddelandet och att kommissionen anger att den kommer att öka sina ansträngningar med tillämpning, genomförande och efterlevnad av EU-rätten. Om den praktiska tillämpningen av de olika delarna av initiativet faller väl ut kan det leda till en tydligare och mer ändamålsenlig fördelning av ansvaret mellan kommissionen och medlemsstaterna för att EU-rätten ska genomföras, tillämpas och följas fullt ut. Systemet kan också ge medborgarna och företagen en klarare bild om vad de kan förvänta sig av EU-rätten och hur de ska göra sina rättigheter och skyldigheter gällande på EU- och nationell nivå.

2.2Medlemsstaternas ståndpunkter

Medlemsstaternas ståndpunkter är ännu inte kända.

2.3Institutionernas ståndpunkter

Europaparlamentets ståndpunkt är ännu inte känt.

2.4Remissinstansernas ståndpunkter

Meddelandet har inte remissbehandlats.

3 Förslagets förutsättningar

3.1Rättslig grund och beslutsförfarande

Meddelandet kräver ingen rättslig grund och blir inte föremål för beslut i rådet.

3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen

Eftersom meddelandet inte är en lagstiftningsakt är rubriken inte tillämplig.

4 Övrigt

4.1Fortsatt behandling av ärendet

Meddelandet kan komma att presenteras vid nästa möte i kommissionens expertgrupp EU Law Network.

4.2Fackuttryck/termer

EU-piloten

EU-piloten är kommissionens instrument för att i ett tidigt skede lösa problem rörande efterlevnaden av EU-rätten utan att behöva inleda formella överträdelseförfaranden. Medlemstaterna och kommissionen använder sig av en gemensam databas för att informera varandra om och söka lösningar i enskilda ärenden.

Solvit

Solvit utgör en informell process där företag och personer kostnadsfritt kan få hjälp med snabba och pragmatiska lösningar på problem som uppkommer på den inre marknaden. Ett Solvit-center finns etablerat i varje EU-land och Norge, Island och Liechtenstein. Dessa tar emot anmälningar om hinder på den inre marknaden i en gemensam databas för att sedan analysera problemet och i samarbete med varandra och myndigheten i det land där problemet uppstått försöka lösa det.