Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst

Fakta-pm om EU-förslag 2008/09:FPM137 : KOM (2009) 262

Regeringskansliet

Faktapromemoria 2008/09:FPM137

Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst

Justitiedepartementet

2009-07-15

Dokumentbeteckning

KOM (2009) 262

Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst

Sammanfattning

I meddelandet ”Ett område för frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst” som presenterades den 10 juni 2009 ger kommissionen sin syn på det framtida arbetet med rättsliga och inrikes frågor. Meddelandet kommer att ligga till grund för de diskussioner om ett nytt flerårigt arbetsprogram som kommer att föras under det svenska ordförandeskapet (Stockholmsprogrammet).

Meddelandet är indelat i sex kapitel. I det första inledande kapitlet slår kommissionen fast att individen ska stå i centrum i det framtida samarbetet och att ett genomgående tema för det nya programmet bör vara ett Europa för medborgarna. De följande kapitlen behandlar främjande av medborgarnas rättigheter, underlättande av medborgarnas vardagliga liv genom ett utvecklat rättsligt samarbete, ett Europa som skyddar medborgarna samt ett solidariskt Europa med avseende på asyl och migration.

Regeringen välkomnar meddelandet och ställer sig positiv till att sätta fokus på individen och dennes rättigheter i det fortsatta samarbetet, liksom till kommissionens redogörelse för de fördelar som en anslutning av EU till Europakonventionen skulle medföra. Regeringen anser att det framtida programmet bör innehålla en bättre balans, än i tidigare program, mellan åtgärder för att säkerställa säkerhet, t.ex. åtgärder för att motverka terrorism, organiserad brottslighet och olaglig invandring och åtgärder för att garantera den enskildes rättigheter.

1Förslaget

1.1Ärendets bakgrund

Det europeiska politikområdet rättsliga och inrikes frågor omfattar räddningstjänst, polis- och tullsamarbete, straff- och civilrättsligt samarbete, asyl, migration, visering och kontroll av de yttre gränserna m.m. Inriktningen för samarbetet anges i fleråriga strategiska arbetsprogram. Det första programmet antogs 1999 i Tammerfors. Det nuvarande programmet, Haagprogrammet löper ut i december 2009 och ska ersättas av ett nytt program för perioden 2010-2014 (Stockholmsprogrammet).

I meddelandet ”Ett område för frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst” ger kommissionen sin syn på det framtida arbetet med rättsliga och inrikes frågor. Meddelandet kommer att ligga till grund för de diskussioner om ett nytt program som kommer att föras under det svenska ordförandeskapet.

Meddelandet presenterades den 10 juni 2009 tillsammans med ett meddelande om utvärdering av Haagprogrammet.

1.2Förslagets innehåll

1. Inledning

Meddelandet är indelat i sex kapitel. I det första inledande kapitlet slår kommissionen fast att individen ska stå i centrum i det framtida samarbetet och att ett genomgående tema för det nya programmet bör vara ett Europa för medborgarna. I inledningen ges exempel på både framsteg och misslyckanden i samarbetet hittills. Kommissionen pekar också på framtida utmaningar. För att det nya programmet ska bli framgångsrikt föreslår kommissionen vidare ett antal ”redskap för arbetet”. Det handlar bl.a. om att samordna arbetet bättre med andra politikområden, att underlätta genomförandet av lagstiftning på nationell nivå genom olika stödåtgärder, att förbättra kvalitén på EU-lagstiftningen, att bättre utvärdera effekterna av befintlig lagstiftning och att se till att det finns tillräckliga finansiella resurser avsatta för att på ett effektivt sätt kunna genomföra beslutade åtgärder.

2. Att främja medborgarnas rättigheter

I det andra kapitlet utvecklar kommissionen resonemanget kring medborgarnas rättigheter. Referenser görs både till stadgan om de grundläggande rättigheterna och EU:s anslutning till Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) och kommissionen anför att en sådan anslutning skulle innebära en komplettering av EU:s skydd för grundläggande rättigheter. Kommissionen fäster stor vikt vid genomförandet av direktivet om fri rörlighet för personer och kommer att föreslå särskilda riktlinjer om detta senare. Ett avsnitt ägnas åt respekt för mångfald och skydd för de mest utsatta. Barnens rättigheter lyfts fram, och det anges att utsatta barn särskilt ska uppmärksammas, inte minst inom invandringspolitiken. Kommissionen påpekar vidare att EU bör utveckla ett mer heltäckande system för skydd av personuppgifter och privatliv. Kommissionen understryker att EU redan har en hög skyddsnivå, men att kompletterande initiativ förefaller nödvändigt givet den snabba tekniska utvecklingen. I avsnittet ”Deltagande i EU:s demokratiska process” konstateras att rätten att rösta och kandidera i kommunala val och i valen till Europaparlamentet i en annan medlemsstat än den man ursprungligen kommer ifrån är dåligt utnyttjad. Kommissionen anser att allmänheten bör få mer information om detta liksom om rätten att få konsulärt skydd av ett annat EU-land om man befinner sig i ett land utanför EU där den egna medlemsstaten saknar beskickning. Sist i det andra kapitlet påpekar kommissionen att samarbete på civilskyddsområdet bör förstärkas, bl.a. på det förebyggande området.

3. Att underlätta för medborgarna – rättigheter och rättsligt samarbete i Europa

Det tredje kapitlet behandlar det rättsliga samarbetet. Målsättningen är att uppnå ett ”europeiskt rättsligt område” där de 27 medlemsstaternas rättssystem ska kunna fungera tillsammans på ett konsekvent och effektivt sätt. Den underliggande principen för arbetet med att bygga upp ett europeiskt rättsligt område är den om ömsesidigt erkännande. En dom som har avkunnats i en medlemsstat måste kunna erkännas och verkställas i andra medlemsstater utan hinder. En förutsättning för detta är ett starkt ömsesidigt förtroende, att aktörerna på det juridiska området kan lita på varandras rättsliga system. Förutom principen om ömsesidigt erkännande behövs också viss harmonisering av regler, i synnerhet beträffande vissa typer av allvarlig gränsöverskridande brottslighet. Kommissionen understryker även vikten av att underlätta enskildas tillgång till rättslig prövning, i synnerhet i mål som berör parter i flera länder. Möjligheten till rättshjälp bör utvecklas, språkliga hinder behöver övervinnas bl.a. genom sammankoppling av databaser som används av översättare och tolkar och ev. utnyttjande av möjligheten till tolkning på distans. Kommissionen ser också en stor potential i e-juridik-projektet.

När det gäller ömsesidigt erkännande av domar upprepar kommissionen det gamla målet att avskaffa exekvaturförfarandet på privaträttens område. Kommissionen anser att principen om ömsesidigt erkännande skulle kunna utsträckas till nya områden, t.ex. makars förmögenhetsförhållanden och arv och testamente. På straffrättsområdet föreslås principen om ömsesidigt erkännande tillämpas i alla stadier i förfarandet. Kommissionen anser också att principen om ömsesidigt erkännande måste göras tillämplig på vissa andra typer av avgöranden som avser t.ex. skydd av vittnen och brottsoffer och på avgöranden om förlust av rättigheter (t.ex. förbud att utöva vissa yrken, indragning av körkort, näringsförbud och förbud att lämna anbud i offentlig upphandling). För att stärka det ömsesidiga förtroendet föreslår kommissionen bl.a. stöd till praktikerna vid genomförandet av rättsakter, utbytesverksamhet och förstärkning av nätverk för verksamma inom rättsväsendet. Utbildning i EU-rätt och mer utvecklade rutiner för utvärdering antas också kunna stärka förtroendet.

Kapitlet om det rättsliga samarbetet innehåller också ett avsnitt om åtgärder för att gynna den ekonomiska aktiviteten, något som framhålls som särskilt viktigt i kristider. De handlar t.ex. om olika sätt att förbättra möjligheterna att driva in fordringar över gränserna och att utveckla en särskild europeisk avtalsrätt. Kommissionen konstaterar också att finanskrisen har visat på ett behov av effektivare reglering och förebyggande av missbruk i den finansiella sektorn.

4. Ett EU som erbjuder skydd

Kapitel fyra ägnas åt säkerhetsfrågor. Kommissionen anser att EU måste utforma en strategi för inre säkerhet som ska vara förenlig med de grundläggande rättigheterna och ge uttryck för en gemensam syn på de utmaningar som medlemsstaterna står inför.

De resurser som finns att tillgå i säkerhetsarbetet är personal, information och tekniskt och ekonomiskt stöd. För att personalen på brottsbekämp-ningsområdet ska betrakta det europeiska området som ett naturligt arbetsfält måste det ömsesidiga förtroendet förstärkas avsevärt. Detta kräver utbytesverksamhet, gemensam utbildning och samövningar. Ett förbättrat informationsutbyte är den andra delen i resursavsnittet. Kommissionen föreslår att unionen inför en europeisk informationsmodell för att förstärka kapaciteten att genomföra strategiska analyser och förbättrad insamling och behandling av information. Den tredje delen i resursblocket handlar om införandet av nödvändiga tekniska verktyg och ekonomiskt stöd. EU måste överväga att skapa en IT-arkitektur för att se till att de lösningar som väljs på nationell nivå är kompatibla med befintliga och framtida europeiska system. Den forskning och utveckling som bedrivs på säkerhetsområdet måste vara i fas med prioriteringarna i strategin för inre säkerhet. På sikt tror kommissionen att det kan bli aktuellt att inrätta en fond för inre säkerhet.

De politikområden som används i säkerhetsarbetet är polissamarbete, straffrättsligt samarbete och in- och utresekontroll. Kommissionen understryker vikten av att bättre utnyttja potentialen hos Europol som systematiskt bör informeras om inrättandet av gemensamma utredningsgrupper och involveras i viktiga gränsöverskridande operationer. Mekanismer för automatisk överföring av vissa uppgifter till Europol bör inrättas. Europol och Eurojust bör stärka sitt samarbete. Kommissionen anser också att Europol bör ta över polisakademins (Cepol) fortbildningsuppgifter. samt knytas närmare till ESFP:s (europeisk säkerhets- och försvarspolitik) polisiära uppdrag. Synergier mellan nationella, europeiska och internationella aktörer (Europol, Olaf och Interpol) bör utvecklas. Gränsöverskridande, regionalt samarbete måste vidareutvecklas till nätverk. Kommissionen vill också se ett modellcentrum för polis- och tullsamarbete som kan användas exempelvis vid sportevenemang. Verktyg för att utveckla en gemensam brottsstatistik samt vikten av att utnyttja det brottsförebyggande nätverket, EUCPN, nämns också i sammanhanget. När det gäller det straffrättsliga samarbetet lyfter kommissionen fram inrättandet av ett övergripande system för bevisinhämtning, fortsatt utveckling av Eurojust och behovet av att förbättra systemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister. Kommissionen påpekar samtidigt att rätten till försvar måste stärkas, inte bara för att upprätthålla individens rättigheter utan även för att säkerställa ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna och EU-medborgarnas tilltro till unionen. Pilotprojekt om alternativ till fängelsestraff omnämns också.

Beträffande in- och utresekontroll understryker kommissionen att en hög säkerhetsnivå måste gå hand i hand med en absolut respekt för mänskliga rättigheter och internationellt skydd. Kommissionen anser att medlemsstaternas operativa samarbete genom Frontex måste förbättras och att Frontex operativa förmåga bör stärkas bl.a. genom inrättandet av regionala och/eller specialiserade byråer. De olika typerna av kontroller (säkerhet, invandring, tull) måste rationaliseras, bl.a. genom separering av privat och kommersiell trafik. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt situationen för sårbara personer och grupper, t.ex. ensamkommande barn. Kommissionen konstaterar också att informationssystemen för Schengensamarbetet (SIS II) och viseringar (VIS) kommer att slutföras och att deras förvaltningar skulle kunna stabiliseras genom inrättande av en byrå. Viseringspolitiken lyfts fram som ett viktigt verktyg i unionens utrikespolitik. Kommissionen föreslår också inrättandet av en gemensam Schengenvisering som, om möjligt, skulle kunna utfärdas av en gemensam konsulär myndighet.

De hot som kräver samordnade insatser är framför allt organiserad brottslighet och terroristhot. I kampen mot den organiserade brottsligheten räknar kommissionen upp ett antal pilotområden som ska fungera som plattformar för idéer och metoder. Det gäller människohandel, sexuellt utnyttjande av barn och barnpornografi, IT-brottslighet, ekonomisk brottslighet, förfalskning och narkotikahandel. Kampen mot dessa brott förutsätter ett systematiskt informationsutbyte, användning fullt ut av europeiska utredningsverktyg och, i förekommande fall, utveckling av gemensamma utredningsmetoder och förebyggande metoder.

5. Att främja integration i samhället: ett ansvarsfullt och solidariskt Europa i fråga om invandring och asyl

I det femte kapitlet fastslår kommissionen att en av EU:s största utmaningar i framtiden är att hantera migrationsströmmarna till unionen Eftersom detta kommer att påverka medlemsstaterna i olika utsträckning föreslår kommissionen att solidaritet ställs i centrum för migrationspolitiken. Det finansiella stödet bör därför anpassas och stärkas för att svara mot utmaningarna. Principerna som fastställdes i den europeiska pakten för invandring och asyl bör ligga som grund för den fortsatta diskussionen.

Kommissionen anser att EU bör främja en dynamisk och rättvis invandringspolitik. I det sammanhanget betonas vikten av att genomföra och vidareutveckla EU:s globala ansats för migration och att migrationsfrågorna tydligare integreras i EU:s utrikespolitik. Vidare understryker kommissionen vikten av att partnerskap med tredje länder fördjupas, samt att kopplingen mellan migration och utveckling tillvaratas och stärks.

Kommissionen anser att EU behöver en gemensam och flexibel ram för arbetskraftsinvandring som bättre motsvarar den ökade rörligheten och arbetsmarknadens behov. För att migranter ska kunna garanteras lika rättigheter på samma sätt som EU-medborgare anser kommissionen att en invandringskodex bör föreslås med utgångspunkt i befintliga rättsakter. Den skulle också kunna bidra till att invandringens positiva effekter bättre tillvaratas. Vidare föreslås en översyn av familjeåterföreningsdirektivet och en gemensam referensram till stöd för medlemsstaternas integrationsinsatser, vilket är viktigt för att migrationens potential ska kunna tas till vara. Kommissionen föreslår också att kontrollen av olaglig invandring bör förbättras med fokus på bland annat brottsliga nätverk, anställning vid olaglig vistelse och återvändande. Beträffande regulariseringar anser kommissionen att informationsutbytet bör förbättras och att EU överväger att utarbeta riktlinjer för hur regulariseringar ska genomföras.

Sist i kapitlet behandlas det gemensamma europeiska asylsystemet. Kommissionen anser att EU måste fortsätta att verka för att bli ett verkligt gemensamt område som erbjuder skydd i en anda av solidaritet, med målsättning att införa ett enhetligt asylförfarande och en enhetlig internationell skyddsstatus. Den europeiska byrån för samarbete inom asylområdet kommer att ges uppgifter för att bidra till denna utveckling och bör därför tilldelas befintliga medel. Kommissionen anser vidare att EU bör etablera en princip för ömsesidigt erkännande av asylbeslut som föreslås gälla alla enskilda beslut som fattas. Vikten av ett delat ansvar och solidaritet mellan medlemsstaterna poängteras och kommissionen föreslår att man överväger att i en första fas inrätta en frivillig mekanism för intern omplacering av personer som beviljats internationellt skydd. Även solidariteten med tredjeländer berörs och det föreslås att man utvecklar de regionala skyddsprogrammen och att EU intensifierar sitt arbete med vidarebosättning. Kommissionen menar vidare att tillgången till skydd bör säkerställas och föreslår därför att olika förfaranden för skyddad inresa övervägs, t.ex. möjligheten att utfärda humanitära viseringar.

6. Avslutning

Kommissionen hoppas att rådet kan anta ett ambitiöst program före årets slut så att kommissionen kan lägga fram en detaljerad handlingsplan för dess genomförande.

1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

Meddelandet är att betrakta som ett diskussionsunderlag inför framtagandet av ett nytt flerårigt arbetsprogram för det rättsliga och inrikespolitiska området. Meddelandet i sig har därför ingen påverkan på svenska regler.

1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys

Meddelandet är att betrakta som ett diskussionsunderlag inför framtagandet av ett nytt flerårigt arbetsprogram för det rättsliga och inrikespolitiska området. Meddelandet i sig har därför inga budgetära konsekvenser.

2Ståndpunkter

2.1Preliminär svensk ståndpunkt

Regeringen välkomnar meddelandet och ställer sig positiv till att sätta fokus på individen och dennes rättigheter i det fortsatta samarbetet, liksom till kommissionens redogörelse för de fördelar som en anslutning av EU till Europakonventionen skulle medföra.

Regeringen anser att det framtida programmet bör innehålla en bättre balans, än i tidigare program, mellan åtgärder för att öka säkerhet, t.ex. åtgärder för att motverka terrorism, organiserad brottslighet och olaglig invandring och åtgärder för att stärka den enskildes rättigheter. När EU under de kommande åren vidtar åtgärder för att öka säkerheten bör dessa åtföljas av initiativ som också stärker rättssäkerhet och skyddet för individen t.ex. i form av minimirättigheter för tilltalade i brottmål, förbättrat skydd av och stöd till brottsoffer, utvecklade regler för dataskydd, rättigheter för migranter och en effektiv och rättvis prövning av asylansökningar. Stärkt gränskontroll ska gå hand i hand med att fler kanaler för laglig invandring öppnas upp och ökade möjligheter att faktiskt kunna söka asyl.

2.2Medlemsstaternas ståndpunkter

Till skillnad från Tammerforsprogrammet och Haagprogrammet har arbetet med Stockholmsprogrammet föregåtts av en mycket ingående förberedelseprocess. Arbetet inleddes redan under det tyska ordförandeskapet, våren 2007, genom att den tyske inrikesministern tog initiativ till en diskussion om det framtida RIF-samarbetet i en mindre krets av medlemsstater, den s.k. framtidsgruppen för inrikesfrågor. Under det portugisiska ordförandeskapet, hösten 2007, tog den portugisiske justitieministern initiativ till en framtidsgrupp för rättsliga frågor. Grupperna producerade varsin rapport som övriga medlemsstater bereddes tillfälle att kommentera. Ett stort antal medlemsstater har även utnyttjat möjligheten att ge in egna bidrag till kommissionen. Förberedelserna visar på en stor samsyn rörande huvudlinjerna i det kommande samarbetet.

Medlemsstaterna kommer att lämna synpunkter på kommissionens meddelande i samband med det informella mötet med ministrarna för rättsliga och inrikes frågor som äger rum i Stockholm den 15-17 juli 2009.

2.3Institutionernas ståndpunkter

Europaparlamentet har visat stort intresse för meddelandet och kommer troligen att avge en resolution om meddelandet senare under hösten 2009.

2.4Remissinstansernas ståndpunkter

Meddelandet har inte remitterats.

3Förslagets förutsättningar

3.1Rättslig grund och beslutsförfarande

Polissamarbete och straffrättsligt samarbete regleras i avdelning VI, artiklarna 29-42, i EU-fördraget.

Visering, asyl, invandring och civilrättsligt samarbete regleras i avdelning IV, artiklarna 61-69 i EG-fördraget.

3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen

-

4Övrigt

4.1Fortsatt behandling av ärendet

Meddelandet kommer att ligga till grund för diskussionerna vid det informella ministerrådsmötet för rättsliga och inrikes frågor som äger rum i Stockholm den 15-17 juli 2009. Under hösten sker förhandlingar i Coreper och ministerrådet. Det nya programmet är tänkt att antas vid Europeiska rådets möte den 10-11 december.

4.2Fackuttryck/termer

RIFRättsliga och inrikes frågor