Byggproduktförordningen

Fakta-pm om EU-förslag 2007/08:FPM123 : KOM(2008) 311 slutlig

Regeringskansliet

Faktapromemoria 2007/08:FPM123

Byggproduktförordningen

Miljödepartementet

2008-07-02

Dokumentbeteckning

KOM(2008) 311 slutlig

Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om fastställande av harmoniserade villkor för utsläppande av byggprodukter på marknaden.

Sammanfattning

För att förbättra den inre marknaden för byggprodukter har det s.k. byggproduktdirektivet (rådets direktiv 89/106/EEG av den 21 december 1988 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om byggprodukter) reviderats och kommissionen förslagit att direktivet ska ersättas med en förordning om fastställande av harmoniserade villkor för utsläppande av byggprodukter på marknaden, den s.k. byggprodukt-förordningen. Motivet för förslaget är att förtydliga, förenkla och modernisera reglerna för att släppa ut byggprodukter på den gemensamma marknaden, vilket avser att bidra till att effektivare undanröja kvarstående handelshinder för byggprodukter. Avsikten är också att så långt möjligt ansluta reglerna till europeisk horisontell lagstiftning på varuområdet, och samtidigt kunna ta tillvara erfarenheter från arbetet med harmoniserade tekniska specifikationer som åstadkommits med nuvarande direktiv. Förordningsförslaget innehåller förenklade procedurer som kan förväntas underlätta för tillverkare, särskilt småföretagare, och förbättra konkurrenskraften för tillverkare av byggprodukter på den globala marknaden.

Syftet med förslaget är att produkter som deklarerats med hjälp av ett harmoniserat tekniskt språk och CE-märkts fritt ska få saluföras på den gemensamma marknaden, utan krav på nationell märkning eller ytterligare nationell provning. Avsikten med förordningsförslaget är inte att harmonisera byggreglerna i EU:s medlemsstater. Målet är enligt kommissionen att få fram mer tillförlitlig och adekvat information om byggprodukters prestanda genom standarder med större trovärdighet. Hela systemet med att upprätta deklarationer och CE-märka byggprodukter förväntas också förstärkas genom skärpta kriterier för att utse och anmäla kontrollorgan och genom förbättrad samordning av marknadsövervakningen.

Regeringen har välkomnat en översyn av byggproduktdirektivet och stödjer förenklingar och förtydliganden som kan förbättra konkurrenskraften och få till stånd en väl fungerande gemensam marknad för byggprodukter. Regeringen har dessutom till kommissionen bl.a. framfört önskemål om att den kommande byggproduktförordningen ska integrera miljöaspekter på ett bättre sätt. På grund av byggnaders miljöpåverkan vill regeringen även se att denna revision av det tidigare direktivet täcker byggprodukternas inverkan på miljö och hälsa i ett livscykelprespektiv samt att bättre information ges om byggprodukternas innehåll av farliga ämnen.

1Förslaget

1.1Ärendets bakgrund

Byggproduktområdet är omfattande. Det beräknas finnas 40-50 000 olika byggprodukter på den europeiska marknaden. Byggproduktdirektivet tillkom 1988 för att varje medlemsstat tillämpade egna regler för hur byggprodukter skulle provas, bestyrkas och märkas, vilket skapade betydande handelshinder på den inre marknaden. Byggproduktdirektivets primära syfte var att underlätta handeln med byggprodukter inom EU/EES.

Idag har de europeiska standardiseringsorganisationerna, CEN och CENELEC, arbetat fram 325 harmoniserade standarder (av totalt 466) samt ca 1500 hjälpstandarder (provnings- och beräkningsstandarder m.m.) på uppdrag av kommissionen. Horisontella mandat till CEN1 finns på områdena brand och farliga ämnen. Dessutom har European Organisation for Technical Approvals, EOTA, tagit fram mer än tusen europeiska tekniska godkännanden för mer komplexa eller innovativa produkter, så att också dessa produkter kan CE-märkas.

Redan i kommissionens första initiativ för förenklad lagstiftning år 19962, SLIM, togs byggproduktdirektivet upp som ett av fyra områden för översyn. Kommissionen påpekade problemen med att reglera ett så stort område genom ett enda direktiv och att man åtta år efter direktivets antagande ännu inte åstadkommit en enda teknisk specifikation. Den första specifikationen, grundad på en riktlinje för europeiskt tekniskt godkännande kom år 1998 och den första harmoniserade standarden publicerades år 2000. Även om arbetet med tekniska specifikationer sedan dess snabbats på och en stor del av de tekniska specifikationerna och de hjälpstandarder som ligger till grund för dessa nu finns färdiga innehåller direktivet en del defekter. Framförallt gäller detta att processerna, speciellt för de tekniska specifikationer som utarbetas av EOTA, är tunga och kostnadskrävande samt att direktivet innehåller sådana oklarheter att det införlivats på olika sätt i medlemsländerna och att det därigenom uppstått en snedvridning av marknadsvillkoren. Byggproduktdirektivet är också i behov av modernisering.

Byggproduktdirektivet ger förutsättningar för CE-märkning men Sverige har, med hänvisning till traditionell frivillighet vad gäller godkännandesystem och märkning, hänsyn till småföretagare samt avsaknaden av krav i direktivet för CE-märkning infört direktivet så att CE-märkning är frivilligt. En liknande tolkning gjordes av Storbritannien, Irland, Finland och Portugal. Portugal har dock i ett senare skede infört CE-märkning som obligatorisk.

Kommissionen har under åren presenterat olika skisser till revidering av direktivet. Arbetet intensifierades efter kommissionens meddelande om genomförandet av gemenskapens Lissabonprogram – En strategi för förenkling av lagstiftningen3. En Internetkonsultation om intressenternas erfarenheter av byggproduktdirektivet hölls 2006 och en rapport om byggproduktdirektivet färdigställdes under 2007.

Det nu föreliggande förslaget har arbetats fram parallellt med rådsbehandlingen av det s.k. varupaketet, Översyn av nya harmoniseringsmetoden för tekniska krav på produkter (Nya metoden), med tillhörande beslut, som antagits av rådet den 23 juni 2008. Lagstiftningen om byggprodukter kommer i huvudsak att anpassas till denna horisontella lagstiftning, men på grund av byggprodukternas intermediära karaktär och de harmoniseringsresultat som redan åstadkommits anses det inte möjligt att fullständigt anpassa byggproduktförordningen till den horisontella lagstiftningen.

CE-märkets betydelse är och förblir annorlunda för byggprodukter än för andra produkter. CE-märket betyder inte att byggprodukterna är säkra i sig utan att produkterna deklarerats och bestyrkts i enlighet med en teknisk specifikation. Byggprodukter ska användas med hänsyn tagen till produktens prestanda, dess avsedda användning samt byggreglerna i de länder i vilka byggprodukten är avsedd att användas.

1.2Förslagets innehåll

Förslagets kärna, att avlägsna handelshinder för byggprodukter på den europeiska marknaden, förblir oförändrad i förhållande till byggproduktdirektivet. Mycket av det övriga innehållet är en direkt utveckling av nuvarande direktiv där fokus på förbättringsarbetet har varit att förtydliga, förenkla och öka förtroendet för deklarationerna och CE-märkningen. Förutom dessa tydliga syften innehåller förslaget också viss utveckling av de grundläggande kraven på byggnadsverk med avseende på miljö. De förenklingar som införs förväntas förbättra sektorns konkurrenskraft på den globala marknaden.

Förslaget till byggproduktförordning avviker från Nya metoden i vissa principiella avseenden, bl.a. genom att avsikten inte är att harmonisera de nationella byggreglerna och att de väsentliga säkerhetskraven inte ställs på produkten som sådan utan på det färdiga byggnadsverket. Detta förutsätter att produkten använts på det sätt som tillverkaren avsett samt att byggprodukter inte kan CE-märkas direkt mot direktivets krav utan först efter att man kan visa överensstämmelse med en harmoniserad standard eller med ett europeiskt bedömningsdokument.

För nationella byggregler gäller subsidiaritetsprincipen. Förslaget erkänner olika kravnivåer i medlemsstaterna beroende av byggnadsverkens olika krav samt olika behov på grund av skillnader i klimat, geologi, geografi samt andra skilda förutsättningar som råder i medlemsstaterna.

Vissa begrepp får nya namn i och med förordningsförslaget.

Huvudinstrumenten är dock samma som för gällande direktiv:

tekniska specifikationer (harmoniserade standarder och europeiska bedömningsdokument (EAD)

beslutade bestyrkandeprocedurer

anmälda organ (för bestyrkande)

CE-märkning

marknadskontroll och säkerhetsklausul

en ständig kommitté

Harmoniserad standard förblir den huvudsakliga grunden för CE-märkning av byggprodukter men via europeiska bedömningsdokument (EAD) blir det också möjligt att erhålla en europeisk teknisk bedömning (ETA), en andra väg till CE-märkning. För att införa flexibilitet är det också möjligt att CE-märka genom ETA även om det redan finns en harmoniserad standard. Det nuvarande direktivets begrepp, riktlinjer för Europeiska tekniska godkännanden, försvinner helt.

Tydligare bestämmelser och definitioner

Förordningsförslaget tydliggör bl.a. när en produkt ska deklareras och CE-märkas och vad deklarationen ska innehålla, samt hur detta ska följa produkten. Vidare förtydligas de ekonomiska aktörernas ansvar och skyldigheter. Det klargörs att CE-märkning av produkter som förses med produktdeklaration är obligatorisk och den enda märkning som är tillåten för de egenskaper som kan deklareras enligt den tekniska specifikationen. Produkter som inte berörs av något grundläggande krav för byggnadsverket får inte CE-märkas. Det nya förslaget inför ett nytt begrepp för att beskriva väsentliga egenskapskrav för byggnadsverk i syfte att förtydliga skillnaden mellan krav på byggnadsverk och krav på produkter. Grundläggande krav för byggnadsverk, benämns Basic works requirements, BWR4. Begreppet väsentliga egenskapskrav reserveras för produkterna.

Förenklingar

Förenkling är ett av huvudsyftena med detta förslag. Ett antal åtgärder syftar till att förenkla vägen till CE-märkning, där den administrativa bördan för företag, i synnerhet mikroföretag, minskas. Mikroföretag föreslås t.ex. att få ett förenklat tillträde till CE-märkning såvida utsläppandet av produkterna på marknaden inte innebär betydande säkerhetsproblem. Särskilda förenklade åtgärder anges också för tillverkare av enstaka produkter.

Förfarandena för att få ett europeiskt bedömningsdokument ska också förenklas och förtydligas. Europeiska standardiseringsorgan och tekniska bedömningsorgan uppmuntras att ersätta provningen i de harmoniserade tekniska anvisningarna med mindre betungande metoder och att så långt möjligt införa klasser i de harmoniserade standarderna. Klasserna ska sedan användas i de nationella regelsystemen. Begreppen ”utan provning” eller ”utan ytterligare provning” införs för redan kända egenskaper.

Slutligen kommer införandet av den specifika tekniska dokumentationen, STD, att underlätta användningen av resultaten från tidigare produktionsskeden eller för likadana produkter från annan tillverkare. Även bevittnade provningar (provning på plats) blir möjligt om produkten har sådana egenskaper eller tillverkningen har sådana förhållanden att det är tekniskt eller ekonomiskt omöjligt att flytta produkten.

Möjlighet till elektronisk produktdeklaration införs, där köparen så medger.

Förstärkning av systemets trovärdighet

Enligt kommissionen bidrar den ökad tydligheten, förenklingsåtgärderna och striktare krav på kontrollorgan till att systemets trovärdighet ökar.

Det föreslås införas nya och strängare kriterier för de anmälda organ som utför tredjepartsuppgifter vid bedömning och kontinuitetskontroll av prestanda, liksom när det gäller att utse tekniska bedömningsorgan. Förslaget följer den nya rättsliga ramen i den horisontella förordningen om ackreditering och marknadskontroll och det beslut om en gemensam ram för saluföring av produkter (Nya metoden) som utarbetas för enskilda produkter inom ramen för det s.k. varupaketet. De delar som gäller definitioner samt marknadskontroll, säkerhetsklausul och anmälda organ bygger helt på innehållet i de horisontella rättsakterna. Genom de artiklar som tagits in från beslutet om en gemensam ram för saluföring av produkter fastställs också de skyldigheter som ligger på olika ekonomiska aktörer.

Förordningsförslaget innehåller en omfattande beskrivning av kraven för Technical Assessment Bodies, TAB (tekniska bedömningsorgan, nuvarande godkännandeorgan), som ska utföra de europeiska bedömningsdokumenten och de europeiska tekniska bedömningarna, s.k. EAD och ETA.

Utvidgning av miljöaspekter i grundläggande krav på byggnadsverk

I kommissionens förslag har det grundläggande kravet för (BWR 3) hygien hälsa och miljö utvecklats något och ett nytt grundläggande krav införts, hållbar användning av naturresurser (BWR 7). Livscykelperspektivet finns nu uttryckt i båda dessa krav, liksom att även utsläpp till utomhusluft, mark och jord omfattas. Även utsläpp av växthusgaser finns med. BWR 7 innehåller krav på möjlighet till återanvändning av byggnadsverket och dess delar, byggnadsverkets beständighet samt krav på miljövänliga råmaterial och att återanvända material i byggnadsverken. Däremot finns inga förslag som syftar till att tillhandahålla information om byggprodukters innehåll av farliga ämnen med.

Övrigt

Förordningsförslaget innehåller krav om inrättande av nationella kontaktpunkter i enlighet med den europeiska horisontella lagstiftningen på varuområdet. Kraven på kontaktpunkterna är, förutom att upplysa om gällande tekniska regler för byggprodukterna, även att ge upplysningar om hur byggprodukterna ska införlivas i byggnadsverken.

Förordningsförslaget förutsätter att kommissionen har en ständig kommitté till sin hjälp. Denna kommitté, liksom de delar som hämtats från varupaketet, föreslås träda i kraft innan förslaget i sin helhet.

1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa

Sverige har införlivat det nu gällande byggproduktdirektivet i svensk författning genom lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVL) och förordningen (1994:1215) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. (BVF), plan- och bygglagen (1987:10), lagen (1992:1534) om CE-märkning och Boverkets föreskrifter (1997:29) om CE-märkning av byggprodukter m.m, Boverkets bygg- och konstruktionsregler (BFS 1993:57 BBR resp. BFS 1993:58 BKR). Tekniska specifikationer publiceras i föreskriftsserien TEK. Även Vägverket publicerar tillämpningsföreskrifter gällande byggprodukter med stöd av BVF.

Förslagets effekt på svenska regler är i dagsläget svåra att överblicka. Förslaget har formen av en förordning vilket innebär att det är direkt tillämpbart och motsvarande svenska regler måste tas bort. Då reglerna gäller byggprodukter kan förslaget komma att kräva en omdefiniering i Sverige av begreppet byggprodukt eftersom detta nu också innefattar produkter som omfattas av annan EG-lagstiftning som har form av direktiv. Detta gäller t.ex. hissar, linbanor och värmepannor, men också byggprodukter som i andra länder uppfattas som lös inredning men som i Sverige är att betrakta som fast inredning (spisar, vitvaror, skåp och garderober). För alla dessa produkter måste alltså reglerna kvarstå.

1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys

De budgetära konsekvenserna på statsbudgeten förväntas bli ringa efter att införlivandeskedet avslutats. För EU:s budget kan man förvänta sig en viss kostnadsökning då kommissionens åtagande för marknadskontroll utökas. Sådana eventuella kostnader bör finansieras genom omprioritering inom befintlig ram. Det går heller inte att utesluta att åtaganden om marknadskontroll och de nationella kontaktpunkterna kan komma att få statsfinansiella konsekvenser även för svensk del Regeringen bedömer att eventuella budgetära konsekvenser av förslaget på statsbudgeten ryms inom befintliga ramar.

2Ståndpunkter

2.1Preliminär svensk ståndpunkt

Regeringen anser att frågan är viktig för att få till stånd en väl fungerande inre marknad. Ökad harmonisering, förenklingar och smidigare processer behövs för att åstadkomma bättre konkurrenskraft på marknaden. Regeringen vill att förordningen skapar bättre förutsättningar för europeisk industri globalt och för att utveckla handeln med byggprodukter på EU:s inre marknad.

Det är vidare positivt att kommissionen delvis har tillmötesgått regeringens önskemål om integrering av miljöaspekter. Regeringen vill fortsatt verka för att förordningen i samverkan med andra relevanta EU-förordningar och direktiv bidrar till att minska byggprodukternas inverkan på miljö och hälsa i ett livscykelperspektiv samt att möjlighet ges till bättre information om byggprodukternas innehåll av farliga substanser.

2.2Medlemsstaternas ståndpunkter

I en skrivelse, Promoting Eco-efficient Innovation in the Construction Sector, kallad the Zagreb statement från 24 september 2007, har ett antal miljömyndigheter (Österrike, Kroatien, Tjeckien, Danmark, England och Wales, Island, Litauen, Tyskland, Finland, Flandern, Italien, Lettland, Nederländerna, Norge, Skottland samt EAA (European Environment Agency) skrivit till kommissionen för att få in ett ökat hållbarhetstänkande i det reviderade direktivet. Man önskar främst hållbarhetsperspektiv på användningen av naturtillgångar, hälsoaspekter som rör brukare av byggnadsverken samt ett nytt fokus mot miljöfrågor med länkar till annan EG-lagstiftning på området.

2.3Institutionernas ståndpunkter

Ej kända.

2.4Remissinstansernas ståndpunkter

Förslaget har skickats på remiss till 87 instanser t.o.m. den 12 september 2008. Miljödepartementet anordnade en hearing den 24 juni 2008.

3Förslagets förutsättningar

3.1Rättslig grund och beslutsförfarande

Rättslig grund för förslaget är artikel 95 i EG-fördraget. Rådet fattar beslut med kvalificerad majoritet och Europaparlamentet är medbeslutande enligt artikel 251 i EG-fördraget.

3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen

Förordningsförslaget omfattar regler för utsläppande av byggprodukter som behöver vara harmoniserade för att underlätta rörligheten inom EU/EES och stärka byggsektorns konkurrenskraft. På grund av medlemsstaternas olika geografiska och geologiska förutsättningar ska dess olika byggregler i enlighet med subsidiaritetsprincipen inte harmoniseras genom förslaget.

4Övrigt

4.1Fortsatt behandling av ärendet

Förhandlingarna påbörjas under sommaren och fortsätter under det franska ordförandeskapet i EU hösten 2008.

4.2Fackuttryck/termer

Förkortningar:

CPRByggproduktförordningen

CPDByggproduktdirektivet 89/106/EEG

CEGemenskapens märkning för överensstämmelse

BWRGrundläggande krav på byggnadsverk

ERVäsentligt krav (på byggprodukt)

ETAGRiktlinje för europeiskt tekniskt godkännande

ETATeknisk specifikation under CPD och CPR,

Europeiskt tekniskt godkännande (CPD)

Europeiskt tekniskt bestyrkande (CPR)

EADEuropeiskt godkännandedokument (CPR)

TABTekniskt bestyrkandeorgan (för EAD och ETA)

STDSpecifik teknisk dokumentation

WTUtan provning

WFTUtan ytterligare provning

CEN, CENELECEuropeiska standardiseringsorganisationer

EOTAEuropean Organization for Technical Approvals. (Organen ingående i denna organisation, Approval bodies, övergår till att kallas TABs, Technical Assessment Bodies)

Speciella begrepp som används i förordningsförslaget:

Nya metodenReglerar vilka grundläggande säkerhetskrav som ställs på en produkt. Produkter som uppfyller kraven ska CE-märkas och får därefter säljas fritt inom och mellan länderna.  Den nya metoden baseras på fyra grundprinciper: Innehållet i direktiven begränsas till grundläggande, väsentliga säkerhetskrav, erford-erliga tekniska specifikationer utarbetas av de europeiska standardiseringsorganen, som är fristående från EU, standarder är frivilliga att tillämpa, samt produkter som tillverkas enligt harmoniserad standard förutsätts uppfylla de grundläggande krav som fastläggs i direktivet.

Teknisk specifikationHarmoniserad standard och Europeiskt Tekniskt bestyrkande (ETA)

MandatKommissionens uppdrag till standardiserings-organisationerna CEN och CENELEC att utarbeta produktstandarder samt de hjälpstandarder som behövs.

ProduktdeklarationDeklaration om produktens överensstämmelse med en teknisk specifikation, eventuellt bestyrkt av ett tredjepartsorgan, utvisande de prestandanivåer som uppmätts genom provning eller beräkning. Deklara-tionen ska åtfölja den CE-märkta produkten.

Bestyrkandeprocedur En genom kommissionsbeslut fastslagen nivå för
AoCtredjepartsorganets inblandning. Nivåerna bestäms
av produktens inverkan på hälsa och säkerhet.

Bestyrkandeprocedurerna betecknas 1 och 2 för produktcertifiering, 3 och 4 för systemcertifiering samt 5, där tillverkaren själv får utföra typprovning och löpande fabrikskontroll.

[1]	Ett horisontellt mandat gäller för alla byggprodukter där egenskapen är relevant i tillägg till det mandat som utfärdats för den speciella produktgruppen. Ett exempel på horisontellt mandat är det uppdrag som CEN fått att ta fram provningsstandarder för de farliga ämnen som är relevanta för byggprodukter.
[2]	COM (96) 559 final
[3]	KOM (2005) 535 final
[4]	De grundläggande kraven på byggnadsverk enligt förslaget 1. Bärförmåga, stadga och säkerhet, 2. Säkerhet vid brand, 3. Hygien, hälsa och miljö, 4. Säkerhet vid användning, 5. Bullerskydd, 6. Energiekonomi och värmeisolering, 7. Hållbar användning av naturresurser.