Socialförsäkringsutskottets betänkande i anledning av motion om översyn av ATP-systemet för tryggande av frånskild kvinnas uppehälle vid förutvarande makes frånfälle

Betänkande 1972:SfU8

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Socialförsäkringsutskottets betänkande nr 8 år 1972    SfU 1972:8

Nr 8

Socialförsäkringsutskottets betänkande i anledning av motion om översyn av ATP-systemet för tryggande av frånskild kvinnas nppe-hälle vid förutvarande makes frånfäUe.

Motionen

I motionen 1972:111 av herrar Börjesson i Falköping (c) och Pettersson i Örebro (c) hemställs att riksdagen i skrivelse tiU Kungl. Maj:t begär skyndsam prövning av möjUgheterna att inom ATP-systemets ram införa regler som garanterar viss ekonomisk trygghet för frånskUd kviima som vid sin f, d, makes frånfäUe går miste om det underhåU hon efter äktenskapets upplösning erhåUit.

Gällande bestämmelser

Lagen om allmän försäkring innehåller regler som under vissa angivna förutsättningar tillförsäkrar änka pension inom såväl folkpensioneringen som tiUäggspensioneringen. En av förutsättningarna för rätt tUl ätUce-pension är att legalt äktenskap förelåg vid maimens död. I vissa faU jämstäUs inom folkpensioneringen, men inte inom tiUäggspensioneringen, samboende utan vigsel med äktenskap. Det fordras därvid att kvinnan antingen varit gift med mannen tidigare eUer att hon har eUer har haft barn med honom och att varken kvinnan eUer mannen varit gift med någon annan under samboendet. Om inte äktenskap och inte heUer samboende föreUgger vid mannens död, kan änkepension efter mannen inte utgå. En frånskild kvinna, som inte flyttat samman med den förre mannen, kan aUtså inte få änkepension vare sig inom folkpensioneringen eller tiUäggspensioneringen vid makens död.

Utanför den allmänna försäkringen kan pension tiU frånskild kvirma utgå i vissa faU. Enligt lagen om yrkesskadeförsäkring äger frånskUd make (hustru eUer man) rätt tiU livränta om den avlidne var skyldig att utge periodiskt imderhåU. För statUgt och kommunalt anstäUda gäUer under vissa fömtsättningar rätt för frånskUd till famUjepension. Detsamma är förhåUandet inom privat koUektiv tjänstepensionsförsäkring.

Tidigare överväganden

Frågan om äiUtepension tUl frånskUd kviima, vars fömtvarande make avlidit, har diskuterats vid flera tillfäUen. Två förslag i ämnet har tidigare lagts fram.

Riksdagen 1972.11 saml. Nr 8

SfU 1972:8                                                              2

Det ena förslaget lämnades av socialförsäkringskommittén i betänkandet "Förbättrade familjeförmåner från folkpensioneringen m, m." (SOU 1959:32). Förslaget, som enbart rörde folkpensioneringen, gick ut på att en pension tiU beloppet motsvarande hälften av änkepensionen skiUle tiUerkännas en frånskild kvinna, när hennes förutvarande man avled, under i princip samma fömtsättningar som om äktenskapet upplösts först genom mannens död. Pensionsrätt skuUe dock inte föreligga i vissa faU som kännetecknades av att kvinnan grovt åsidosatt sina plikter mot mannen. Gentemot detta förslag androgs under ärendets fortsatta behandling bl, a,, att reglernas utformning skiUle kunna leda tUl pension i många fall då något behov av pensionsskydd inte förelåg, I propositionen 1960:75 avvisades kommittéförslaget med den motiveringen att pensionsrätten borde reserveras för sådana faU, då det kunde antas vara vanligt att den frånskilda kvinnan kom i ett sämre försörjningsläge genom mannens död.

I en inom socialdepartementet utarbetad promemoria "Lag om aUmän försäkring m.m." (SOU 1961:39) återkom man tiU problemet med de frånskUda kvinnornas rätt tUl änkepension. I promemorian föreslogs gemensamt för folk- och tiUäggspensioneringen att pensionsrätt skulle tillkomma frånskUd kvinna, som vid tiden för den förutvarande mannens död hade rätt tiU underhåUsbidrag från honom, och att pensionen i princip inte skulle få vara större än underhåUsbidraget. För det fall att en försäkrad efterlämnade både änka och frånskUd hustm skulle i princip ingendera kvinnans pension minskas på grund av att det fanns mer än en pensionsberättigad efter den försäkrade.

I propositionen 1962:90 om den allmäima försäkringen upptogs ett förslag som anslöt tiU denna konstruktion. Förslaget möttes av kritik från flera håU, och i riksdagen väcktes motioner om ändringar i olika riktningar. Andra lagutskottet framhöU (2 LU 1962:27) att gällande familjerättsliga regler ledde till att underhållsbidrag tiU frånskilda kvinnor utgick i förhåUandevis få faU och ofta med blygsamma belopp. Utskottet befarade att förslaget skulle få tämligen ringa effekt. Med hänsyn härtiU avstyrkte utskottet förslaget och förordade i stäUet en ny, fömtsättnings-lös utredning. Deima utredning borde även ta upp vissa motionsvägen framförda spörsmål om införande av änklingspensioner och om en eventueU uppdelning mellan makar av pensionsrätten inom tiUäggspensioneringen. Riksdagen anslöt sig tiU vad utskottet anfört.

På grund av riksdagens beslut tillkaUade socialministern efter Kungl. Maj:ts bemyndigande pensionsförsäkringskommittén, som i sina ur-sprungUga direktiv hade frågan om pension åt frånskUda kvinnor som en av sina huvuduppgifter. Sedan konmiittén avlänmat två betänkanden angående andra delar av sitt utredningsuppdrag, har kommittén numera avlämnat   sitt   slutbetänkande   SOU   1971:19   "FamUjepensionsfrågor

SfU 1972:8                                                              3

m, m.", i vilket kommittén bl. a, behandlar frågan om frånskUd kvinnas rätt tiU änkepension (s. 73 ff).

Pensionsförsäkringskommittén

I avsnittet om frånskUd kvinnas rätt tiU änkepension anför kommittén följande.

För ett socialförsäkringssystem är det naturligt, att man försöker finna de situationer, där behovet av skydd genereUt sett är störst. I fråga om de frånskilda kvinnorna är detta icke lätt eftersom behovet vid den tidigare makens död varierar mycket starkt. I ett avseende är skyddsbehovet klart. Det gäller de fall då den frånskilda kvinnan i sin vård har barn tiU sin före detta make. I dessa faU torde det också vara ganska vanligt att kvinnan är berättigad tiU underhållsbidrag icke blott för barnen utan även för egen del.

En annan situation där behovet av skydd för den frånskilda kvinnan bör diskuteras är de fall då hon är äldre. Ibland föreUgger otvivelaktigt ett uttalat skyddsbehov, t, ex, i det faU äktenskapet bestått lång tid och skilsmässan äger mm när kvinnan, som kanske i hela sitt liv varit verksam i hemmet, kommit upp i ålder. Motsvarande skyddsbehov föreUgger inte om äktenskapet upplösts tidigt, särskUt då barn ej finnes. Det skuUe ur social synpunkt vara orimligt att ge änkepension t. ex. i alla fall där frånskUda kvinnor uppnått en viss ålder vid den fömtvarande mannens död. Om två makar gift sig i tjugoårsåldern och efter ett tioårigt barnlöst äktenskap skUjt sig utan någon underhåUsskyldighet sinsemellan skulle det framstå som helt omotiverat, om kvinnan vid mannens död tjugo år senare skuUe få en änkepension. De försörjningsproblem som finnes vid mannens död har ju regelmässigt funnits redan dessförinnan. Man måste konstatera, att behovet av änkepensionsskydd för frånskilda kvinnor utan minderåriga bam varierar mycket starkt och svårUgen låter sig fånga i en genereU formel.

Den pågående utvecklingen mot en aUt större ekonomisk självständighet för kvinnan talar för att behovet av ekonomiskt skydd för frånskilda kvinnor utan minderåriga barn aUtmer kommer att minska vid den förutvarande makens död.

I den aUmänna debatten har ibland framförts tanken på att dela upp änkepensionsrätten meUan frånskild hustru och änka på ett sätt som sker inom offentlig och privat tjänstepensionering. En uppdelning av detta slag är mindre tiUtalande för ett socialförsäkringssystem. Den minskar ju i motsvarande mån skyddet för den man normalt viU skydda inom systemet, dvs. änkan. Uppdelningen måste också ske genom schablonartade metoder, som framstår som egendomUga i det enskilda faUet.

Kommittén viU också erinra om att redan det nuvarande systemet innehåUer regler, som i sak gynnar den frånskilda kvinnan i det faU någon ny änkepensionsberättigad hustra inte fiimes och den frånskUda kvinnan i sin vård har bam tiU sin före detta man. Om denne avUder bUr nämligen barnpensionen från tUläggspensioneringen avsevärt högre om änkepensionsberättigad inte fiimes. Om det t, ex. finnes ett efterlevande barn får detta en barnpension av i princip samma storlek som en änkepension.

SfU 1972:8                                                              4

Syftet med kommitténs övriga förslag i detta betänkande har varit att skapa större jämstäUdhet meUan man och kvinna. Det skuUe mot denna bakgmnd te sig egendomligt att i nu ifrågavarande hänseende föreslå utvidgning av de förmåner som endast kan tiUkomma kvinnor utan att göra något motsvarande förslag för män. Då kommittén i avsnitt 4,7 avvisat tanken på genereUa änklingspensioner kan naturligtvis något förslag om rätt tUl änklmgspension för frånskUd man ej framläggas.

Kommitténs i avsnitt 4.3 framlagda förslag om barnpensionstUlägg är så utformat, att det ger ett förbättrat skydd för frånskUda kvinnor med bam vid fömtvarande makens död, BarnpensionstiUägget har inte gjorts beroende av om mannen eUer den frånskilda kvinnan gift om sig eUer ej. Det utgår också i aUa faU då barn under 18 år firms och är aUtså icke beroende av om underhåUsbidrag utgått. Förslaget om barnpensionstUlägg är också så konstruerat, att frånskUd man med barn erhåUer samma skydd som den frånskilda kvinnan. BarapensionstUläg-gen kommer att väsentUgt förbättra pensionsskyddet för frånskUda kvinnor med barn. Med hänvisning tUl detta förslag och då som nämnts

  i vissa faU även tilläggspensioneringen innehåUer visst skydd för
frånskUda män och kvinnor med barn anser sig kommittén icke böra
föreslå ytterligare åtgärder för att skydda efterlevande frånskUd make
med bam.

Som nämnts finns otvivelaktigt ett behov av änkepensionsskydd för vissa äldre frånskUda kvinnor. Det är emeUertid som fömt utvecklats

  omöjUgt att genereUt ange kriterier, som närmare avgränsar skyddet
utan att göra kretsen så vid att socialt omotiverad utbetalning får göras i
en mängd faU. Med hänsyn tUl den aUmänna utveckling, som berörts i
avsnitt 4.2, vore det också mindre lämpligt att utvidga änkepensions
skyddet för denna kategori. Dess skyddsbehov får i stäUet tUlgodoses på
annat sätt. Egenpensionering är en väg. Kommittén vUl här särskUt peka
på de från och med den 1 juli 1970 förbättrade möjUgheterna tUl för
tidspension, YtterUgare bör nämnas arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

1971 års riksdag

Riksdagen avvisade år 1971 ett motionsyrkande av samma innehåU som i motionen 1972:111. Därvid anslöt sig rUtsdagen (SfU 1971:26) i aUt väsentUgt tUl den bedömning av frånskild kvinnas rätt tUl änkepension som redovisats av pensionsförsäkringskommittén.

Utskottet

En av förutsättningarna för rätt till änkepension inom folk- och tiU-1 äggspensioneringen är i princip att legalt äktenskap förelåg vid mannens död. En frånskild har således i allmänhet inte rätt till änkepension.

Förevarande motion syftar tiU att frånskild, som går miste om underhållsbidrag vid den tidigare makens död, skall garanteras ekonomisk trygghet inom ATP-systemets ram.

Den i motionen aktualiserade frågan har utförligt behandlats av pensionsförsäkringskommittén   i  dess   slutbetänkande  FamUjepensions-

SfU 1972:8                                                                               5

frågor m. m. (SOU 1971:19 s. 73 ff.). Kommittén anser det vara för ett socialförsäkringssystem naturligt att man försöker finna de situationer, där behovet av skydd generellt sett är störst, I fråga om de frånskilda kvinnorna och i synnerhet dem utan minderåriga bam är detta inte lätt eftersom behovet varierar starkt och svårligen låter sig fånga i en genereU formel. Ibland föreUgger klart uttalade skyddsbehov, i andra fall inte. Kommittén erinrar om att redan det nuvarande pensionssystemet garanterar frånskUda kvinnor med barn visst skydd genom att barnpension inom tilläggspensioneringen utgår med betydligt högre belopp om änkepensionsberättigad inte finns och att motsvarande skydd kommer att ytterligare förbättras om kommitténs i betänkandet framlagda förslag till barnpensionstUlägg antas,

I fråga om änkepensionsskyddet för äldre kvinnor uttalar kommittén att det torde vara omöjligt att generellt ange kriterier som närmare avgränsar skyddet utan att göra kretsen av pensionsberättigade så vid att socialt omotiverade utbetalningar blir nödvändiga i en mängd fall. De äldre frånskildas skyddsbehov får därför menar kommittén tillgodoses på annat sätt, exempelvis genom egenpensionering, genom förbättrade möjligheter till förtidspension eller genom en utbyggnad av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna.

Riksdagen avvisade senast förra året ett motionsyrkande av samma innehåU som det i motionen 1972:111 framställda. Därvid anslöt sig riksdagen i allt väsentligt till den bedömning av frånskild kvinnas rätt till änkepension som redovisats av pensionsförsäkringskommittén. På grund härav och då riksdagen enligt utskottets mening saknar anledning att frånträda den ståndpunkt i frågan riksdagen tidigare intagit avstyrker utskottet bifaU till motionen.

Med hänvisning till det anförda hemställer utskottet att riksdagen avslår motionen 1972:111.

Stockhohn den 29 febmari 1972

På socialförsäkringsutskottets vägnar TORSTEN FREDRIKSSON

Närvarande: herrar Fredriksson (s), Lundberg (s), Jonsson i Mora* (fp), Ringaby (m), Karlsson i Ronneby (s), Magnusson i Nennesholm (c), Persson i Stockholm (s), fröken Pehrsson (c), herrar Marcusson (s), Björck i Nässjö (m), Olsson i Stockholm (vpk), Andersson i Nybro (c), fröken Bergström (fp), herrar Signell (s) och Lindström (s).

* Ej närvarande vid betänkandets justering.