sou 2020 8

Starkare kommuner

– med kapacitet att klara välfärdsuppdraget

Slutbetänkande av Kommunutredningen

Stockholm 2020

SOU 2020:8

SOU och Ds kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Omslagsfoto: Sverker Lindblad, Kommunutredningen

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2020

ISBN 978-91-38-25024-2

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Lena Micko

Regeringen beslutade den 9 februari 2017 att tillkalla en parlamenta- riskt sammansatt kommitté för att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utmaningar. Kommittén gavs även i uppdrag att utreda förutsätt- ningarna för att ge kommunerna generella möjligheter till avtalssam- verkan. Kommittén antog namnet Kommunutredningen.

Utredningen överlämnade den 17 oktober 2017 delbetänkandet En generell rätt till kommunal avtalssamverkan (SOU 2017:77). Enligt direktiven skulle ett slutbetänkande redovisas senast den 15 oktober 2019. Enligt tilläggsdirektiv den 11 april 2019 förlängdes utrednings- tiden till redovisning av uppdraget senast 28 februari 2020.

Till ordförande i kommittén utsågs kommunalrådet Heléne Fritzon (S). Heléne Fritzon entledigades från sitt uppdrag den 25 augusti 2017 och i stället utsågs samma dag riksdagsledamoten Niklas Karlsson (S) till ny ordförande i kommittén. Som ledamöter i kommittén förordnades den 21 mars 2017 kommunalrådet Erik Andersson (M), riksdagsledamoten Åsa Eriksson (S), riksdagsleda- moten Mikael Eskilandersson (SD), kommunalrådet Marcus Friberg (MP), riksdagsledamoten Peter Helander (C), dåvarande ledamoten i kommunfullmäktige Anna Hövenmark (V), dåvarande kommunal- rådet Johan Nyhus (S), kommunalrådet Helene Odenjung (L), kom- munalrådet Bo Rudolfsson (KD), riksdagsledamoten Maria Strömkvist

(S) och dåvarande riksdagsledamoten Anette Åkesson (M).

Som experter att biträda utredningen förordnades den 22 maj 2017 kanslirådet Maria Ahlsved, Näringsdepartementet, sektionschefen Lennart Hansson, Sveriges Kommuner och Regioner, departements- sekreteraren Karl Kjäll, Finansdepartementet, departementssekrete- raren Therese Kristensson, Finansdepartementet, ämnesrådet Henrik Källsbo, Finansdepartementet och departementssekreteraren Charlotte Werner, Näringsdepartementet. Samma dag förordnades upphand-

lingsjuristen Robin Anderson Boström, Upphandlingsmyndigheten, rättssakkunnige Susanne Ellegård, Finansdepartementet, rättssak- kunnige Håkan Eriksson, Finansdepartementet, sakkunnige Sara Hällströmer, Konkurrensverket samt förbundsjuristen Helena Linde, Sveriges Kommuner och Regioner, att som experter biträda utred- ningen till och med den 15 oktober 2017.

Den 24 oktober 2017 förordnades departementssekreterare Karolina Gustafson, Finansdepartementet som expert i utredningen. Den 13 september 2018 entledigades Lennart Hansson. Den 14 sep- tember 2018 förordnades ekonomen Anders Folkesson, Sveriges Kommuner och Regioner som expert i utredningen. Den 8 maj 2019 entledigades Therese Kristensson. Den 9 maj 2019 förordnades kansli- rådet Matilda Hultgren, Infrastrukturdepartementet som expert i utredningen. Den 18 maj 2019 förordnades utredaren Martin Olauzon, Tillväxtverket som expert i utredningen. Den 12 september 2019 entle- digades Charlotte Werner.

Som huvudsekreterare i utredningen anställdes från och med den 1 mars 2017 ämnesrådet Sverker Lindblad. Som sekreterare i utred- ningen anställdes från och med den 1 april till och med den 31 okto- ber 2017 upphandlingsjuristen Henrik Grönberg, från och med den 1 maj 2017 analytikern Ulf Tynelius, från och med den 10 maj till och med den 4 augusti 2017 departementsrådet Johan Höök, från och med den 1 januari 2018 utredaren Lisa Hörnström och från och med den 27 augusti 2018 den rättsliga experten Susanne Widding-Gidlund.

Utredningen vill rikta ett särskilt tack till f.d. statssekreteraren, generaldirektören och utredaren Sören Häggroth för sitt stora institu- tionella minne samt värdefulla bidrag till och synpunkter på texterna, till f.d. landshövdingen och utredaren Stefan Carlsson för insyn och insiktsfulla reflektioner kring försöket till sammanläggning av Ölands- kommunerna Borgholm och Mörbylånga, till utredaren Martin Olauzon som utöver sin expertroll bistått med många värdefulla syn- punkter utifrån tidigare utredningsarbete, till Benny Lindroos, sta- tistiker vid SKR för framtagande av kommunal personalstatistik åt utredningen samt till analytikern Kent Eliasson, Tillväxtanalys för ut- arbetande av effektutvärderingen av räddningstjänstförbund.

Utredningen vill också tacka alla engagerade deltagare på möten runt om i landet som gett oss insyn i den kommunala vardagen och kommit med värdefulla inspel i vårt arbete.

Kommunutredningen får härmed överlämna slutbetänkandet Starkare kommuner – med kapacitet att klara välfärdsuppdraget (SOU 2020:8). Till slutbetänkandet har fogats fem reservationer och fem särskilda yttranden.

Vårt uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i februari 2020

Niklas Karlsson

Erik Andersson

Åsa Eriksson

Mikael Eskilandersson

Marcus Friberg

Peter Helander

Anna Hövenmark

Johan Nyhus

Helene Odenjung

Bo Rudolfsson

Maria Strömkvist

Anette Åkesson

 

 

/ Sverker Lindblad

 

Lisa Hörnström

 

Ulf Tynelius

 

Susanne Widding-Gidlund

Innehåll

SOU 2020:8

3

Nordisk utblick och jämförelser

 

 

med kommunreformer i andra länder............................

79

3.1

Kommunsystemen i de nordiska länderna ............................

80

 

3.1.1

Likheter och skillnader mellan

 

 

 

de nordiska länderna ...............................................

80

 

3.1.2

Statlig kontroll av kommunernas ekonomi ...........

81

3.2

Kommunreformer i Danmark, Finland och Norge..............

84

 

3.2.1

Den danska kommunreformen ..............................

85

3.2.2Genomförda kommunreformer

 

och reformförsök i Finland......................................

86

3.2.3

Den norska kommunreformen ..............................

88

3.2.4

Erfarenheter och lärdomar .....................................

90

3.3Erfarenheter av kommunreformer

 

och samverkanslösningar i andra delar av Europa

................ 95

 

3.3.1

Effekter av kommunsammanläggningar

................ 96

 

3.3.2

Mellankommunal samverkan..................................

97

3.4

Sammanfattande slutsatser.....................................................

98

4

Kommunal självstyrelse och statlig styrning ..................

99

4.1

Kommunens olika uppgifter och roller.................................

99

4.2

Kommunal självstyrelse........................................................

101

 

4.2.1

Skäl till stark kommunal självstyrelse ..................

103

4.2.2Utformningen av den kommunala

 

 

självstyrelsens skydd i grundlagen........................

104

4.3

Kommunal revision ..............................................................

106

4.4

Statens ansvar för kommunernas förutsättningar ..............

107

 

4.4.1

Det kommunalekonomiska

 

 

 

utjämningssystemet ..............................................

107

 

4.4.2

Finansieringsprincipen..........................................

110

8

SOU 2020:8

Innehåll

4.5 Statens styrning av kommunerna.........................................

111

4.5.1Balansgång mellan självbestämmande

 

 

och likvärdighet .....................................................

112

 

4.5.2

Ökad styrning genom riktade statsbidrag ...........

113

 

4.5.3

Styrning baserad på tillit........................................

115

4.6

Sammanfattande slutsatser ...................................................

115

5

Kommunernas verksamhet och olika former

 

 

för kommunal samverkan .........................................

117

5.1

Kostnader för kommunernas verksamheter........................

117

 

5.1.1

Obligatorisk verksamhet.......................................

119

 

5.1.2

Frivillig verksamhet ...............................................

121

5.1.3Verksamhetens nettokostnader

 

 

i olika kommunkategorier.....................................

124

5.2

Kommunernas organisation .................................................

125

 

5.2.1

Huvudmannaskap..................................................

125

 

5.2.2

Lagen om offentlig upphandling ..........................

126

 

5.2.3

Olika samverkansformer.......................................

127

5.3

Sammanfattande slutsatser ...................................................

146

 

DEL II Kommunernas förutsättningar och utmaningar

 

6

Demografisk utveckling och territoriella

 

 

förutsättningar ........................................................

149

6.1

Urbaniseringen skapar nya utmaningar ...............................

149

6.1.1Befolkningsutvecklingen i olika delar

av landet .................................................................

150

6.1.2Regionförstoring

 

 

– vidgade funktionella regioner ............................

161

6.2

Täthet, gleshet och skilda bosättningsmönster...................

164

 

6.2.1

Svårt att hitta enkla mått på gleshet .....................

165

6.3

Demografisk utveckling och förändrad åldersstruktur.......

167

 

6.3.1

En åldrande befolkning .........................................

167

9

Innehåll

SOU 2020:8

6.4

Kommunerna i ett förändrat demografiskt landskap .........

173

 

6.4.1

Växande kommuner ..............................................

174

 

6.4.2

Minskande kommuner ..........................................

177

 

6.4.3

Kommuner med många säsongsboende...............

180

6.5

Kommunernas socioekonomiska profil ..............................

181

6.5.1Fem kommungrupper utifrån likheter

i socioekonomi ......................................................

182

6.5.2Skillnaderna i socioekonomiska

förutsättningar tilltar ............................................

183

6.5.3Socioekonomiska förutsättningar påverkar

 

 

kommunernas kapacitet........................................

190

6.6

Identitet och territoriell anknytning ...................................

191

6.7

Sammanfattande slutsatser...................................................

192

7

Kommunernas ekonomi ............................................

195

7.1

God ekonomisk hushållning och balanskravet ...................

195

 

7.1.1

Mål på två procent.................................................

197

7.2

Kommunernas nettokostnader och skatteintäkter.............

199

7.2.1Utvecklingen av kommunernas

 

 

nettokostnader ......................................................

199

 

7.2.2

Utvecklingen av kommunernas skatteintäkter ...

201

 

7.2.3

Skatteintäkter i relation till nettokostnader ........

205

 

7.2.4

Fördelning av kommunernas intäkter..................

206

7.3

Kommunernas ekonomiska resultat....................................

208

7.4

Investeringar .........................................................................

211

7.5

Skulder och soliditet.............................................................

216

 

7.5.1

Kommunernas pensionsskulder ...........................

217

 

7.5.2

Kommunernas soliditet ........................................

220

7.6Ekonomiska konsekvenser av de demografiska

förändringarna ......................................................................

222

7.6.1Ekonomiska konsekvenser i olika typer

av kommuner.........................................................

226

10

SOU 2020:8Innehåll

7.7 Det kommunala utjämningssystemet och statsbidragen .... 230

7.7.1De demografiska förändringarnas effekter

 

 

på det kommunala utjämningssystemet ...............

231

 

7.7.2

Riktade statsbidrag och kostnadsersättningar .....

232

7.8

Sammanfattande slutsatser ...................................................

239

8

Kommunernas personal- och kompetensförsörjning .....

243

8.1

Anställda och befattningar ...................................................

244

8.1.1Graden av specialisering i olika typer

av kommuner .........................................................

246

8.1.2Befattningar kopplade till strategisk

 

 

kompetens..............................................................

248

 

8.1.3

Arbetsmiljö och sjukfrånvaro ...............................

253

8.2

Rekryteringsbehov inom olika verksamheter .....................

253

 

8.2.1

Förskola och skola.................................................

254

 

8.2.2

Äldreomsorg ..........................................................

256

 

8.2.3

Övriga verksamheter .............................................

257

8.3

Tillgången på kompetens......................................................

259

8.4Tänkbara åtgärder för att underlätta

kompetensförsörjningen i kommunerna .............................

263

8.4.1

Ökad flyttning och ökad pendling .......................

264

8.4.2

Ökat arbetskraftsdeltagande.................................

267

8.4.3Ökad användning av digitaliseringens

 

 

möjligheter .............................................................

269

 

8.4.4

Nedskrivning av studieskulder .............................

271

8.5

Sammanfattande slutsatser ...................................................

274

9

Kommunal demokrati och politisk representation ........

277

9.1

Rekrytering till kommunala förtroendeuppdrag.................

278

9.1.1Antalet mandat i kommunfullmäktige

 

har minskat.............................................................

278

9.1.2

Föranmälda kandidater saknas på valsedlarna......

280

9.1.3Representativitet – kvinnor, unga och

personer med utländsk bakgrund är

 

underrepresenterade ..............................................

282

11

Innehåll

SOU 2020:8

9.1.4

Fler avhopp från kommunfullmäktige.................

283

9.1.5

De förtroendevaldas villkor..................................

285

9.1.6Motvilligt engagemang bland många

 

 

som kandiderar till förtroendeuppdrag ................

287

9.2

Mediebevakning....................................................................

287

9.3

Ungdomsperspektiv och förändrade värderingar ...............

289

 

9.3.1

Insatser för att främja ungas politiska

 

 

 

deltagande ..............................................................

290

9.4

Sammanfattande slutsatser...................................................

291

10

Andra typer av utmaningar för kommunerna................

293

10.1

Migration och integration som utmaning

 

 

och möjlighet ........................................................................

293

10.1.1Ojämn fördelning över landet

av asylsökande och nyanlända ..............................

294

10.1.2 De nyanlända flyttar vidare

 

till storstadskommuner.........................................

297

10.1.3Mottagande och etablering av asylsökande

 

och nyanlända invandrare .....................................

300

10.1.4

Sammanfattande slutsatser ...................................

303

10.2 Lokal attraktivitet .................................................................

304

10.2.1

Bostadsförsörjning och samhällsplanering ..........

305

10.2.2

Kommunal fysisk planering..................................

309

10.2.3 Tillgång till kommersiell och offentlig service ....

311

10.2.4 Statlig närvaro och service i kommunerna...........

314

10.2.5

Infrastruktur..........................................................

319

10.2.6 Initiativ för ökad lokal attraktivitet .....................

322

10.2.7

Sammanfattande slutsatser ...................................

326

10.3 Klimatförändring och hållbar utveckling ............................

327

10.3.1Särskild utmaning vid fysisk planering

 

och bostadsbyggande ............................................

328

10.3.2

Agenda 2030 ..........................................................

333

10.3.3

Sammanfattande slutsatser ...................................

334

12

SOU 2020:8Innehåll

11

Kvalitet i kommunernas verksamhet ..........................

337

11.1

Kvalitet i offentlig verksamhet.............................................

337

11.2

Iakttagelser ............................................................................

339

 

11.2.1 Behov av utvecklade kvalitetsmått........................

339

 

11.2.2 Delvis splittrad bild av kvaliteten .........................

340

 

11.2.3 Vissa mönster inom för- och grundskola.............

340

11.3

Sammanfattande slutsatser ...................................................

345

12

Konsekvenser av ökande utmaningar

 

 

och principiella utgångspunkter för utredningen .........

347

12.1

Hur påverkas kommunernas olika verksamheter?..............

350

 

12.1.1

Kommunernas kärnverksamheter.........................

350

 

12.1.2 Kommunernas ledning och styrning ....................

352

 

12.1.3 Investeringar i och underhåll av infrastruktur .....

353

12.2

Vad är kommunal kapacitet? ................................................

353

 

12.2.1

Driftskapacitet och utvecklingskapacitet.............

354

12.3

Ekonomiska förutsättningar ................................................

356

12.4

Hur kan kapaciteten i kommunerna stärkas?......................

357

12.5

Hur stor är en kommun?......................................................

357

12.6

Strukturella förändringar och ett långsiktigt

 

 

tidsperspektiv ........................................................................

359

12.7

Erfarenheter från fallstudier .................................................

360

12.8

Sammanfattande slutsatser ...................................................

362

DEL III Strukturella åtgärder

och annan kapacitetsförstärkning

13

Kommunal samverkan..............................................

369

13.1

Skäl till kommunal samverkan .............................................

370

13.2

Potential och djup i samverkan ............................................

371

13

Innehåll

SOU 2020:8

13.3

Regelverket för olika former av samverkan ........................

373

 

13.3.1

Val av samverkansform .........................................

373

13.4

Förekomst av olika samverkansformer ...............................

377

 

13.4.1

Kommunalförbund ...............................................

377

 

13.4.2

Gemensamma nämnder ........................................

381

 

13.4.3

Avtalssamverkan ...................................................

384

 

13.4.4

Kommunala företag ..............................................

385

 

13.4.5 Andra former av samverkan .................................

386

13.5

Ekonomiska effekter ............................................................

387

13.5.1Internationella studier om effektivitet

i interkommunal samverkan .................................

388

13.5.2Störst möjlighet att nå effektivitetsvinster

 

i teknisk verksamhet .............................................

390

13.5.3

Transaktionskostnader .........................................

390

13.5.4

Analys av kostnadseffektivitet

 

 

i räddningstjänstförbund ......................................

391

13.6 Demokratiaspekter ...............................................................

394

13.6.1 Balans mellan demokrati och effektivitet ............

395

13.6.2Val och ansvarsutkrävande i offentligrättsliga

 

 

samverkansformer .................................................

396

13.7

En strategisk samverkan.......................................................

398

13.8

Sammanfattande slutsatser...................................................

401

14

Kommunsammanläggningar ......................................

405

14.1

Kommunstorlek och omfattningen

 

 

på den kommunala verksamheten........................................

406

 

14.1.1

Kommunstorlek och kommunernas

 

 

 

ansvarsområden i andra europeiska länder ..........

406

 

14.1.2 Två perspektiv på lokal territoriell indelning ......

408

14.2

Kommunalekonomiska effekter av sammanläggningar......

411

 

14.2.1

De kommunala verksamheternas

 

 

 

territoriella logik ...................................................

412

 

14.2.2 Ekonomiska effekter av reformen i Danmark.....

413

14

SOU 2020:8

Innehåll

14.2.3Vilka ekonomiska effekter skulle

 

en ny kommunindelning i Sverige kunna få? .......

415

14.2.4 Förmåga att klara investeringsbehoven................

422

14.2.5 Effekter på det kommunala

 

 

utjämningsystemet ................................................

425

14.3 Demokratiaspekter ...............................................................

426

14.3.1

Konkurrensdemokrati och deltagardemokrati ....

427

14.3.2

Ansvarsutkrävande ................................................

428

14.3.3 Input och output i det politiska systemet............

429

14.3.4Effekter på det kommunala

 

 

förtroendeuppdraget .............................................

430

 

14.3.5

Stärkt kommunal självstyrelse ..............................

432

14.4

Lokal identitet och sammanhållning....................................

433

14.5

Robusthet och utvecklingskraft...........................................

435

 

14.5.1

Kompetensförsörjning och förbättrad

 

 

 

ledning och styrning..............................................

436

14.6

Incitament för sammanläggning ..........................................

437

 

14.6.1 Frivillig eller tvingande sammanläggning.............

438

14.7

Regelverk och processen vid ändrad kommunindelning ....

439

 

14.7.1 Ansökan och beslut om indelningsändringar ......

439

 

14.7.2 Utredning i ärende om indelningsändring ...........

441

14.7.3Antal indelningsärenden per år hos

 

 

Kammarkollegiet ...................................................

445

14.8

Processledning och genomförande ......................................

445

 

14.8.1

Erfarenheter från Norge .......................................

446

 

14.8.2

Erfarenheter från Öland........................................

449

14.9

Sammanfattande slutsatser ...................................................

450

15

Generell förändring av kommunernas ansvar

 

 

och uppgifter...........................................................

455

15.1

Olika verksamheter har olika territoriell logik ...................

456

 

15.1.1

Räddningstjänst .....................................................

457

 

15.1.2

Grundskola ............................................................

459

 

15.1.3

Gymnasieskola.......................................................

460

15

Innehåll

SOU 2020:8

15.1.4 Fysisk planering och bostadsplanering................

461

15.1.5 Vatten och avlopp (VA) .......................................

462

15.1.6

Arbetsmarknad......................................................

463

15.1.7

Hälso- och sjukvård ..............................................

466

15.2 Verksamheter som innebär myndighetsutövning

 

eller tillsyn.............................................................................

467

15.2.1

LSS och assistansersättning ..................................

467

15.2.2

Kommunal miljötillsyn .........................................

469

15.2.3

Överförmyndare ...................................................

470

15.3 Nordiska exempel.................................................................

470

15.3.1Danmark – fler och utökade uppgifter

till kommunerna....................................................

470

15.3.2Finland – regionalt ansvar för socialtjänst

 

 

och hälso- och sjukvård ........................................

472

 

15.3.3

Norge – NAV-reformen.......................................

473

15.4

Demokratiaspekter ...............................................................

474

15.5

Sammanfattande slutsatser...................................................

475

16

Asymmetrisk ansvarsfördelning .................................

477

16.1

Exempel på asymmetrisk ansvarsfördelning .......................

479

 

16.1.1 Asymmetri i andra länder .....................................

479

 

16.1.2 Asymmetri i Sverige fram till 1974 ......................

481

 

16.1.3 Asymmetri i Sverige i dag .....................................

482

16.2

Olika modeller för asymmetrisk ansvarsfördelning ...........

486

 

16.2.1

Mini, midi- och maxikommuner ..........................

487

16.2.2Asymmetrisk ansvarsfördelning för små

 

kommuner och storstadsregioner ........................

488

16.3 Ekonomiska aspekter ...........................................................

490

16.3.1

Två tänkbara finansieringsprinciper.....................

490

16.3.2

Skatteväxling..........................................................

491

16.3.3Det kommunalekonomiska

utjämningssystemet ..............................................

491

16.3.4 Sammanfattande bedömning

 

av de ekonomiska aspekterna

 

på asymmetrisk ansvarsfördelning .......................

493

16

SOU 2020:8

Innehåll

16.4 Rättsliga förutsättningar.......................................................

493

16.4.1Asymmetri medför ökad komplexitet

 

 

i lagstiftningsarbetet ..............................................

495

16.5

Demokratiaspekter ...............................................................

496

16.6

Sammanfattande slutsatser ...................................................

498

17

Jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen ..

501

17.1

Kommunal samverkan ..........................................................

501

 

17.1.1

Drifts- och utvecklingskapacitet ..........................

501

 

17.1.2

Ekonomisk effektivitet .........................................

504

 

17.1.3

Demokrati ..............................................................

507

17.2

Kommunsammanläggningar.................................................

508

 

17.2.1

Drifts- och utvecklingskapacitet ..........................

509

 

17.2.2

Ekonomisk effektivitet .........................................

509

 

17.2.3

Demokrati ..............................................................

510

17.3

Asymmetrisk ansvarsfördelning ..........................................

513

 

17.3.1

Ekonomisk effektivitet .........................................

514

 

17.3.2

Drifts- och utvecklingskapacitet ..........................

514

 

17.3.3

Demokrati ..............................................................

515

17.4

Generell överföring av ansvar och uppgifter .......................

517

 

17.4.1

Drifts- och utvecklingskapacitet ..........................

518

 

17.4.2

Ekonomisk effektivitet .........................................

519

 

17.4.3

Demokrati ..............................................................

519

17.5

Kapacitet i olika typer av kommuner...................................

520

 

17.5.1 Tät kommun nära en större stad...........................

521

17.5.2Mindre och avlägset belägen

landsbygdskommun ..............................................

522

17.6 Sammanfattande slutsatser ...................................................

524

17.6.1 Teoretiska utgångspunkter för

 

sammanläggning eller samverkan..........................

524

17.6.2Åtgärdsförslagens effekter på kommunernas

 

drifts- och utvecklingskapacitet............................

526

17.6.3

Åtgärdsförslagens effekter på ekonomisk

 

 

effektivitet..............................................................

528

17.6.4

Åtgärdsförslagens effekter på demokratin...........

529

17

Innehåll

SOU 2020:8

18 Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder.. 533

18.1 Digitalisering – möjligheter och begränsningar..................

533

18.1.1 Vilken potential finns i ökad digitalisering?........

534

18.1.2 Stora skillnader mellan kommuner ......................

536

18.1.3

Framgångsfaktorer och hinder .............................

537

18.1.4

Digital kompetens.................................................

539

18.1.5 Aktörer i kommunernas digitaliseringsarbete.....

540

18.1.6

En nationell digital infrastruktur .........................

542

18.1.7 Personlig integritet och informationssäkerhet....

546

18.1.8 Robust bredband – en nödvändig

 

 

förutsättning..........................................................

548

18.1.9 Rättsliga förutsättningar och hinder ....................

550

18.2 Systematiserat lärande ..........................................................

552

18.3 Civilsamhällets roll och social innovation ..........................

554

18.3.1

Överenskommelse om idéburna

 

 

organisationer........................................................

555

18.3.2Varierande former för stöd till och samverkan

 

 

med civilsamhällets organisationer.......................

556

 

18.3.3

Idéburet offentligt partnerskap............................

557

 

18.3.4 Betydelsen av civilsamhällets organisationer

 

 

 

för landsbygderna..................................................

558

 

18.3.5

Social innovation ...................................................

559

18.4

Sammanfattande slutsatser...................................................

562

 

DEL IV Strategi, förslag och konsekvensanalys

 

19

En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna .............

567

19.1

Varför har vi kommuner?.....................................................

568

19.2

Kommunernas utmaningar ..................................................

568

18

SOU 2020:8

 

Innehåll

19.3 Strukturella åtgärder som har övervägts ..............................

570

19.3.1

Kommunal samverkan...........................................

571

19.3.2

Asymmetrisk ansvarsfördelning ...........................

572

19.3.3Generell förändring av kommunernas

 

ansvar och uppgifter ..............................................

573

19.3.4

Frivilliga kommunsammanläggningar ..................

574

19.4 Strukturella åtgärder med olika tidsperspektiv ...................

575

19.4.1

Strategisk samverkan i mer fasta

 

 

samverkanskonstellationer....................................

576

19.4.2Frivilliga kommunsammanläggningar

behöver stödjas ......................................................

578

19.4.3Kommunernas skilda strukturella

 

förutsättningar .......................................................

579

19.4.4

Försöksverksamhet ...............................................

583

19.5 Staten måste ta ansvar för att garantera goda

 

förutsättningar i kommunerna .............................................

584

19.5.1

Kommunernas ekonomiska förutsättningar ........

585

19.5.2

Kommunernas kompetensförsörjning .................

587

19.5.3Digitaliseringen av kommunernas

verksamheter..........................................................

588

19.5.4 Kunskapsutveckling och analys ............................

589

19.6 Genomförande av strategin ..................................................

590

19.6.1Steg mot mer strategisk samverkan

 

 

och frivilliga sammanläggningar

........................... 590

 

19.6.2

En kommundelegation inrättas ............................

592

 

19.6.3

Tidplan ...................................................................

593

20

Förslag och bedömningar .........................................

595

20.1

Strukturella åtgärder .............................................................

597

20.1.1Stöd och incitament för strategisk samverkan

 

och frivillig sammanläggning av kommuner ........

598

20.1.2

Försöksverksamhet ...............................................

612

20.1.3

Former för stöd och analys för att stärka

 

 

kommunernas kapacitet ........................................

619

19

Innehåll

SOU 2020:8

20.2 Statens åtaganden och statlig närvaro i hela landet.............

633

20.2.1Omlokalisering av myndigheter och etablering

 

 

av servicekontor ....................................................

635

20.3

Kommunernas ekonomi.......................................................

636

 

20.3.1

En statsbidragsprincip...........................................

636

 

20.3.2

Kommunalekonomisk utjämning ........................

643

20.4

Kommunernas kompetensförsörjning ................................

654

 

20.4.1

Underlätta kommunernas personalrekrytering...

654

 

20.4.2

Nedskrivning av studieskulder .............................

656

20.5

Kommunernas digitaliseringsarbete ....................................

659

20.5.1Förvaltningsgemensam infrastruktur

 

för grunddata och informationsutbyte ................

660

20.5.2

Rättsligt beredningsorgan.....................................

661

20.5.3 Stöd för kommunernas digitaliseringsarbete.......

663

20.6 Övriga förslag och bedömningar .........................................

665

20.6.1

Kommunernas klimat- och hållbarhetsarbete .....

665

20.6.2Samverkan inom verksamhetsområden

med betydande investeringsbehov .......................

668

20.6.3 Förstärkning av kommunernas

 

planeringsprocesser genom flernivåsamverkan ... 671

20.6.4Underlätta bostadsbyggande i kommuner

 

 

med särskilt stora utmaningar ..............................

675

21

Konsekvensanalys ....................................................

677

21.1

Varför behövs åtgärder för att stärka kommunernas

 

 

kapacitet? ..............................................................................

677

 

21.1.1 Nollalternativet är inte ett alternativ ...................

678

 

21.1.2 Konsekvenser för stat, regioner, kommuner.......

679

 

21.1.3

Den kommunala självstyrelsen.............................

680

 

21.1.4 Konsekvenser för Sveriges Kommuner

 

 

 

och Regioner..........................................................

682

21.2

Särskilt om samhällsekonomiska konsekvenser .................

682

 

21.2.1

Uppskattning kostnader inklusive

 

 

 

finansieringsförslag ...............................................

683

20

Sammanfattning

För att kommunerna ska kunna möta samhällsutvecklingen krävs att de har en kapacitet som står i proportion till dels de uppgifter som ska utföras, dels till den service och välfärd som invånarna har rätt till. Kommunerna ställs dock inför stora utmaningar, bl.a. till följd av den demografiska utvecklingen och den snabba urbaniseringstakten. Polariseringen mellan olika kommuner ökar avseende exempelvis befolkning, kompetens och ekonomiska förutsättningar. En parlamen- tariskt sammansatt kommitté har därför haft regeringens uppdrag att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att full- göra sina uppgifter och hantera sina utmaningar. Utredningen har an- tagit namnet Kommunutredningen.

Förväntningarna på att utredningen ska komma med kraftfulla förslag som stärker kommunernas kapacitet att klara utmaningarna är stora, men kommunfrågan är komplex och det är ont om enkla lösningar. De förslag som läggs fram kan på flera avgörande punkter förbättra den kommunala kapaciteten. Men minst lika viktigt är att utredningen genom flera förslag sätter igång processer som kommer behövas under överskådlig tid i ett arbete med frågor som stärker kommunerna. Diskussionen behöver därför fortsätta för att utveckla konkreta lösningar på aktuella och framtida utmaningar för kommu- nerna. Kommunutredningen menar att detta betänkande ger en god grund för en sådan diskussion.

En viktig del i det långsiktiga arbetet har också varit utredningens kunskapsuppbyggnad avseende kommunernas förutsättningar och möjliga alternativ för kapacitetsförstärkning. Denna del av betänkan- det är således en central del av utredningens resultat.

23

Sammanfattning

SOU 2020:8

Kommunernas utmaningar

Invånarantalet i svenska kommuner varierar från 2 450 invånare i Bjurholm till 962 154 invånare i Stockholm enligt befolkningsstati- stiken från 31 januari 2018. Ytterligare fyra kommuner har under 3 000 invånare och totalt 15 kommuner har under 5 000 invånare. Den svenska mediankommunen har knappt 16 000 invånare, vilket betyder att hälften av landets 290 kommuner tillsammans omfattar en befolk- ning som uppgår till endast 14 procent av rikets totala befolkning. Inte sällan är det dessutom de befolkningsmässigt små kommunerna som har de största ytorna och den mest spridda befolkningen.

Men oavsett storlek har alla kommuner i princip samma ansvar och skyldighet att erbjuda kommunal service och välfärd till sina in- vånare. När riksdag, regering och statliga myndigheter fattar beslut om föreskrifter eller lägger fram förslag som berör kommuner räk- nar man i allmänhet med att alla kommuner också ska ha kapacitet och förmåga att hantera de uppgifter och förändringar som de kan leda till. Ofta har dock små kommuner en svagare kapacitet och fram- för allt en större sårbarhet i sitt uppdrag gentemot invånarna.

Utmaningarna ökar för det stora flertalet av Sveriges kommuner samtidigt som skillnaderna mellan olika typer av kommuner blir större. Ekonomi och kompetensförsörjning blir alltmer problema- tiska frågor att hantera de kommande åren, men det handlar också om förmågan att upprätthålla kvaliteten på verksamheten, klara in- vesteringsbehoven, ta tillvara potentialen hos utlandsfödda samt han- tera och förebygga klimatförändringar.

År 2018 hade 69 kommuner (24 procent) ett negativt ekono- miskt resultat jämfört med 19 kommuner (7 procent) 2017. Endast 109 kommuner (38 procent) hade 2018 ett resultat på minst 2 pro- cent av skatter och bidrag. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) förutser en fortsatt försämring av kommunernas ekonomiska resul- tat för åren 2019–2022 på grund av den demografiska utvecklingen.

Konjunkturinstitutet har beräknat att statsbidragen till kommu- nerna fram till år 2040 skulle behöva öka med 24 miljarder kronor per år för att kommunallagens krav på en budget i balans och på god ekonomisk hushållning ska kunna tillgodoses. Om kommunerna i stället helt på egen hand skulle finansiera den förväntade kostnads- ökningen med höjda kommunalskatter, skulle skatterna i genomsnitt behöva öka med 3 kronor och 18 öre till år 2040.

24

SOU 2020:8

Sammanfattning

Kommunernas förmåga att med egna skatteintäkter finansiera sina nettokostnader minskar i alla kommunkategorier utom storstads- kommunerna, vilket innebär ett allt större beroende av skatteutjäm- ning och generella statsbidrag. Påfrestningarna på det kommunaleko- nomiska skatteutjämningssystemet kommer därför att öka över tid.

Utmaningarna ser mer svårlösta ut avseende kommunernas kom- petensförsörjning. SKR:s beräkningar visar att antalet sysselsatta be- höver öka kraftigt kommande år för att kommunerna ska kunna behålla dagens verksamhetsnivå. Än större blir behoven om resurserna till väl- färdsverksamheterna fortsätter att öka snabbare än de demografiskt betingade behoven, vilket varit fallet under många år.

Under utredningstiden har det blivit alltmer tydligt att kompe- tensförsörjningsfrågan framstår som den mest svårlösta i ett fram- tidsperspektiv på grund av arbetskraftsbrist inom så gott som all offentlig verksamhet. Den demografiska utvecklingen medför att stora delar av landet kan få en total brist på arbetskraft, vilket gör att sats- ningar på enskilda yrkesgrupper kan utvecklas till ett nollsumme- spel.

SKR har bedömt att kommunsektorn (inklusive privata utförare) behöver nästan 200 000 fler anställda 2026 jämfört med 2016. Dess- utom behöver 300 000 anställda ersättas på grund av pensioneringar. Om den kommunala verksamheten fortsätter att växa i samma takt som under senare år ökar behovet av personal med ytterligare cirka 70 000 anställda. Störst ser rekryteringsbehoven ut att bli av lärare, förskollärare och personal inom äldreomsorgen. Det är redan i dag tydligt att små och perifert belägna kommuner har svårt att konkur- rera om arbetskraften inom dessa yrkesområden.

Urbanisering och demografisk utveckling innebär en ökad polari- sering mellan stora och små kommuner. De stora kommunerna blir fler och större, medan de små också blir fler, men med minskande befolkning. Detta leder dels till bristande kapacitet i mindre kom- muner genom minskande och åldrande befolkning, dels till att kom- munindelningen inte svarar mot ett funktionellt regionperspektiv eftersom urbaniseringen medför vidgade funktionella regioner.

Förmågan att jobba utvecklingsinriktat och strategiskt blir allt- mer olika i kommuner med vitt skilda förutsättningar. För de minsta kommunerna begränsar den mindre organisationen möjligheten att ha specialiserad personal. Vidare innebär en liten organisation ökad känslighet om nyckelpersoner slutar eller blir frånvarande en längre

25

Sammanfattning

SOU 2020:8

tid. Mindre kommuner har också sämre möjligheter att jobba strate- giskt och utvecklingsinriktat samt att söka och ta del av riktade stats- bidrag. Ofta saknas här tillräcklig mottagnings- och implementerings- kapacitet.

För kommuner i funktionellt sammanhängande områden är kapa- citetsproblemet snarast att de inte står rustade för att hantera pla- neringsfrågor som sträcker sig utanför kommungränserna.

Den samlade bilden är att kommunerna står inför flera specifika utmaningar som dessutom kommer tillta i styrka under överskådlig tid framöver. Dessa är framför allt:

svagare ekonomi

svårigheter med personal- och kompetensförsörjning

etablering och integration av nyanlända

växande och uppskjutna investeringsbehov

växande anspråk på service och välfärd

kompetens att klara klimatförändring och hållbar utveckling.

Utmaningarna tenderar att vara större i de mindre kommunerna ut- ifrån att kapaciteten och robustheten både avseende ekonomi och kompetens redan är svag.

Principiella utgångspunkter för utredningen

Kommunal självstyrelse, demokrati och statlig styrning

Den kommunala självstyrelsen i Sverige är i jämförelse med de flesta andra europeiska länder mycket omfattande och svenska kommuner har ansvaret för en stor del av de offentliga uppgifterna. Den grund- lagsskyddade kommunala självstyrelsen har historiska rötter och kommunerna utgör en central del i det demokratiska systemet och i uppbyggnaden av den moderna välfärdsstaten. Balansgången mellan likvärdighet och självbestämmande präglar i stor utsträckning debat- ten om den kommunala självstyrelsens omfattning.

Den statliga styrningen av kommunerna har ökat under senare år, där frågan om att skapa likvärdiga förutsättningar för invånarna i stor utsträckning varit i förgrunden. En viktig aspekt är också att det

26

SOU 2020:8

Sammanfattning

kommunala uppdraget har blivit mer omfattande och komplext jäm- fört med på 1970-talet, då välfärdsstaten fortfarande var under expan- sion. I och med EU-inträdet 1995 tillkom även styrningen från EU som påverkar kommunernas verksamhet på olika områden. Under 1970-talet fanns också större möjligheter att påverka den kommu- nala ekonomin genom skattehöjningar än vad det finns i dag. Över- flyttning av utförandet till privata aktörer ställer vidare högre krav på kommunerna att kunna leda, styra och koordinera verksamheter.

Kommunal kapacitet

Kapacitet kan beskrivas som ett slags mått på en förmåga hos både människor och maskiner att arbeta eller utföra en viss uppgift. Med begreppet kommunal kapacitet skulle man utifrån den definitionen kunna avse förmågan att uträtta kommunala uppgifter.

Enligt direktiven till Kommunutredningen behöver kommunerna ha förutsättningar och kapacitet som står i proportion till deras upp- gifter, så att de på lång sikt ska kunna möta samhällsutvecklingen. Det innebär att varje kommun måste kunna bereda, fatta och genom- föra beslut som gör det möjligt att erbjuda samhällsservice inom olika verksamhetsområden utifrån nationella krav och medborgarnas behov.

Utredningen gör en åtskillnad mellan kommunernas driftskapa- citet och kommunernas utvecklingskapacitet och menar att det inte räcker för en kommun att ha en driftskapacitet i den meningen att man bara ska klara den dagliga verksamheten genom att erbjuda ser- vice och välfärd till sina invånare. I ett långsiktigt perspektiv måste kommunen också ha en strategisk utvecklingskapacitet som ger en permanent och långsiktig förmåga att fullgöra sitt uppdrag och att möta samhällsutvecklingen.

Utredningens erfarenheter från möten och dialoger med ett stort antal kommuner av olika karaktär är att alltför många har svårt nog att klara den dagliga driften, och än mindre har någon betydande stra- tegisk utvecklingskapacitet.

Det är också av stor betydelse för såväl drifts- som utvecklings- kapaciteten att kommunerna har en god lednings- och styrningsför- måga som ger dem långsiktig möjlighet att fullgöra sitt uppdrag.

Under utredningsarbetet har flera olika synsätt på hur kommu- nernas kapacitet kan stärkas framförts och diskuterats. Utöver att

27

Sammanfattning

SOU 2020:8

resurser som pengar och kompetens på olika sätt tillgängliggörs för kommunerna, skulle kapaciteten kunna stärkas av att uppgifter lyfts av kommunerna så att kvarvarande uppgifter blir mer i paritet med förmågan att hantera dem. Alternativt har det under utredningens arbete ibland hävdats att kapaciteten kan stärks genom att uppgifter tillförs kommunerna, vilket skulle kunna förbättra attraktiviteten, kompetensförsörjningen och den kommunala organisationens kritiska massa.

Utredningen menar också att kapacitetsbrist kan finnas när kom- muner i funktionellt sammanhängande områden inte fullt ut sampla- nerar i ett gränsöverskridande kommun-regionperspektiv

Strukturella förändringar och ett långsiktigt tidsperspektiv

I Kommunutredningens direktiv betonas att utredningens fokus ska ligga på strukturella förändringar. Direktivet anger att kommittén ska analysera fyra olika typer av strukturella åtgärder: utökad sam- verkan, kommunsammanläggning, förändringar av kommunernas upp- gifter samt asymmetrisk ansvarsfördelning. En central fråga är där- med vilka strukturella åtgärder som ur ett systemperspektiv kan vidtas för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter.

Systemperspektivet innebär att fokus sätts på vilka ramförutsätt- ningar kommunerna har att agera inom. Verksamhetsutveckling inom enskilda kommuner ligger däremot till stor del inom ett aktörsper- spektiv som ligger utanför utredningens primära fokus.

Kommunernas yttre villkor i form av regelverk har också stor bety- delse för enskilda kommuners handlingsutrymme och möjligheter att hitta effektiva lösningar för sina verksamheter. Statliga myndigheters agerande påverkar också kommunernas förutsättningar och utveckling.

I Kommunutredningens direktiv påpekas på ett flertal ställen att utredningen ska ha ett långsiktigt tidsperspektiv på hur kommuner- nas utmaningar kan hanteras. Det innebär att även om utredningen tar upp förslag som på kort sikt kan genomföras för att förbättra kommunernas kapacitet, så ligger fokus på de strukturförändrande förslagen som med nödvändighet är mer långsiktiga.

28

SOU 2020:8

Sammanfattning

Åtgärdsområden som särskilt undersökts

Samverkanslösningar

Omfattningen av interkommunal samverkan har ökat betydligt de senaste 20 åren. Antalet kommunalförbund har ökat från 19 under mitten av 1980-talet till 175 år 2016. År 2016 fanns vidare 159 gemen- samma nämnder och cirka 350 gemensamt ägda kommunala bolag.

Kommunutredningen bedömer att samverkan kan ge bättre förut- sättningar för kommunerna att leverera service och välfärdstjänster. Samverkan kan därför vara ett sätt för kommuner att överbrygga svårigheter och lösa uppgifter. Samverkan över tid tenderar dock att påverkas av förändrade förutsättningar i de enskilda kommunernas politik och ekonomi, vilket kan skapa instabilitet. Samverkan är också många gånger personberoende, vilket medför en känslighet avseende förändringar i den politiska ledningen eller om enskilda nyckelper- soner slutar eller blir långvarigt frånvarande.

Kommunutredningen gör emellertid bedömningen att en mer strategisk samverkan kan skapa större kontinuitet och bättre förut- sättningar för tillit mellan de samverkande kommunerna. Utredningen definierar strategisk samverkan som att den sker i mer fasta kom- munkonstellationer vilket möjliggör att långsiktighet och tillit kan byggas upp inom samverkanskonstellationerna. Strategisk samver- kan baseras på en samlad kommunövergripande analys och bedöm- ning av kommunens behov av samverkan i nuläget och i framtiden. Den bedrivs dessutom med ett större djup vilket innebär att verk- samheten i högre grad drivs utifrån gemensamt utförande av service och välfärdstjänster samt gemensamma investeringar.

Det är dock inte givet att samverkan ger högre kostnadseffek- tivitet. Forskningen indikerar att samverkan kan ge ökad kostnads- effektivitet framför allt i kapitalintensiv verksamhet, t.ex. vatten och avlopp samt renhållning. Kunskapsläget är dock oklart. Inte heller finns det någon entydig bild av vad samverkan innebär för kvaliteten på den verksamhet som avses.

Det måste poängteras att geografiska avstånd och bosättnings- mönster har stor betydelse för möjligheterna att åstadkomma kost- nadseffektiviseringar genom samverkan. Den största delen av kom- munernas verksamheter, t.ex. förskola, skola och äldreomsorg, bedrivs lokalt nära, eller t.o.m. i, invånarnas hem. Det innebär att ekono- miska skalfördelar generellt är svåra att uppnå om avstånden är långa.

29

Sammanfattning

SOU 2020:8

Det är också en anledning till att samverkan så gott som aldrig bedrivs inom kommunala kärnverksamheter som grundskola och äldreomsorg.

Ur demokratisynpunkt bedömer Kommunutredningen att det finns ett antal nackdelar med kommunal samverkan. Nackdelarna handlar om minskad kontroll och rådighet över verksamheten, ökad komplexitet för väljare och förtroendevalda, svårigheter för mindre partier att vara representerade i samverkansorganisationerna samt minskad möjlighet för väljarna till ansvarsutkrävande.

Samverkan kan dock innebära ökad leveransförmåga genom att kommunen faktiskt kan leverera service till invånarna, vilket i sin tur kan leda till att förtroendet för den kommunala organisationen stärks. Vissa av nackdelarna med samverkan kan också minskas om den kan utvecklas i mer strategiska former. Strategisk samverkan i mer fasta samverkanskonstellationer skulle kunna öka både omfattningen och tydligheten avseende vilka verksamheter som kommunerna samver- kar kring. Kommunutredningen gör bedömningen att en mer stra- tegisk samverkan för vissa kommuner kan bedömas som en tillräck- lig åtgärd, medan andra kommuner kan se strategisk samverkan som ett steg på vägen mot sammanläggning för att öka kapaciteten i den kommunala verksamheten.

Kommunsammanläggningar

I de nordiska länderna har omfattande utredningar gjorts om vad som är en lämplig kommunstorlek. Norge, Finland och Danmark har alla kommit fram till att det krävs minst 20 000 invånare för att skapa förutsättningar för en effektiv och robust kommun. I Sverige var befolkningsunderlaget för grundskolan en viktig komponent vid Kommunblocksreformen som slutfördes 1974. Då var 8 000 invå- nare ett riktmärke på ett minsta befolkningsunderlag för att driva en effektiv grundskoleverksamhet.

En större kommun har i regel en större strategisk förmåga att dels jobba med utvecklingsfrågor som långsiktigt stärker kommunen, dels att initiera och bereda beslutsunderlag, än vad en mindre kom- mun har. Befolkningsmässigt större kommuner har ofta också bättre driftskapacitet avseende beslutsfattande och hantering av föreskrifter, statsbidrag, utbildningsinsatser etc. Genom större möjligheter till

30

SOU 2020:8

Sammanfattning

specialisering kan en större organisation uppnå högre effektivitet och kvalitet.

Genom större kommuner, och därmed större produktionsvolymer, förväntas samma välfärdsservice kunna produceras till lägre kostna- der. Forskningen ger dock enbart delvis stöd för sådana antaganden. Danska erfarenheter från den senaste kommunreformen pekar på att inga ekonomiska besparingseffekter har kunnat utläsas i de samman- slagna kommunernas kostnadsmässigt stora verksamheter som skola och äldreomsorg. Däremot har den danska kommunreformen inne- burit att de sammanslagna kommunerna stärkt sina ekonomiska resul- tat efter reformen. Även de modellberäkningar som Kommunutred- ningen har gjort utifrån svenska förhållanden för grundskola och hemtjänst indikerar marginella ekonomiska besparingar.

Vid sidan av ekonomiska argument är förväntningar om stärkt kompetens vanligt förekommande vid kommunsammanläggningar. Små kommuner har svårt att ha olika specialister anställda. Ofta kom- bineras olika funktioner inom samma tjänst och många anställda blir därmed något av generalister. En mindre kommun är dessutom mer känslig för oförutsedda händelser, exempelvis om en person med en nyckelbefattning slutar eller blir långvarigt frånvarande. I en större kommun finns fler anställda, vilket dels innebär större möjligheter att täcka upp vid någon persons frånvaro, dels ger ökade möjligheter till specialisering. Utvärderingar av den danska kommunreformen visar att kommunsammanläggningarna haft en positiv inverkan på kom- munernas kompetens och lett till mindre sårbarhet avseende den kom- munala verksamheten.

En konsekvens av en kommunsammanläggning är att avståndet mellan väljare och förtroendevalda ökar. Positiva effekter kan dock vara att förmågan att leverera service till invånarna ökar och att en större kommun kan erbjuda fler politiska alternativ och ha större möjligheter att rekrytera förtroendevalda.

Generell förändring av kommunernas uppgifter

I Kommunutredningens direktiv anges att utredningen ska överväga om det finns behov av att generellt ändra kommunernas uppgifter så att de bättre överensstämmer med kommunernas nuvarande kapa- citet. Detta kan ske genom att samtliga kommuner får ett förändrat

31

Sammanfattning

SOU 2020:8

uppdrag till följd av att ansvaret för vissa uppgifter flyttas till en annan huvudman. Utredningen ska dock enligt direktiven inte lämna konkreta förslag på huvudmannaskapsförändringar.

En överföring av uppgifter från lokal till regional eller statlig nivå bygger på antagandet att dessa aktörer har en bättre kapacitet att ansvara för uppgifterna än vad kommunerna har. Kommunernas ansvarsområden skulle minska, men ansvaret skulle kunna bli mer i paritet med den tillgängliga kapaciteten.

Exempel på områden som har debatterats är om staten ska ta över ansvaret för skolan och den högspecialiserade sjukvården. En annan diskussion som förekommer är om kommunerna ska få en större roll som utförare inom ett verksamhetsområde, utan att huvudmanna- skapet går över till kommunerna. Organiseringen av Arbetsförmed- lingens verksamhet är ett sådant exempel.

Den omfattande interkommunala samverkan inom bl.a. gymnasie- skola, räddningstjänst och överförmyndare kan tolkas som att många kommuner har bedömt att kommunen är för liten för att självstän- digt kunna driva verksamheterna på ett effektivt sätt. Det kan därför finnas skäl som talar för att vissa verksamheter har en mer regional än lokal logik.

En överföring av uppgifter från lokal till regional eller statlig nivå innebär att den kommunala självstyrelsen begränsas eftersom väl- färdsmodellen skulle bli mer centraliserad.

Ytterligare decentralisering av uppgifter till den lokala nivån skulle

åandra sidan i princip kunna innebära att många kommuners drifts- och utvecklingskapacitet stärks. Nya uppgifter innebär dock att kom- munerna ytterligare behöver bygga ut sin kompetens, vilket med tanke på den demografiska utvecklingen kommer vara svårt för de mindre kommunerna eftersom de redan i dag har svårt att upprätthålla till- räcklig kapacitet för att sköta sina nuvarande uppgifter.

Asymmetrisk ansvarsfördelning

Sedan 1971 har Sverige ett enhetligt kommunbegrepp. Den svenska kommunmodellen innebär att alla kommuner i huvudsak har samma uppgifter och följer samma lagstiftning; ansvarsfördelningen är där- med symmetrisk. De undantag som finns i dag är förhållandevis margi-

32

SOU 2020:8

Sammanfattning

nella och handlar främst om att enskilda kommuner kan ta över vissa uppgifter från statliga myndigheter eller från regionen.

Centralt i asymmetribegreppet är att det innebär en förändring av vilken aktör som har det rättsliga och politiska ansvaret för en verk- samhet gentemot väljarna. Centralt är också att den aktör, kommun eller region som har avhänt sig verksamheten inte har något ansvar eller inflytande över den överförda verksamheten.

En tydlig demokratisk konsekvens av en asymmetrisk modell är att den kan hindra eller försvåra för väljaren att utkräva ansvar för hur en verksamhet bedrivs; när ansvaret flyttas till en annan aktör för- svinner eller minskar väljarnas möjligheter att utkräva ansvar av de politiker som är ansvariga för verksamheten. Om ansvaret för upp- gifter i stället överförs från staten till vissa kommuner ökar det lokala politiska inflytandet över verksamheten i de aktuella kommunerna.

En andra aspekt på en asymmetrisk modell är att det skulle bildas en form av A- och B-kommuner, där B-kommuner skulle få ett mindre omfattande ansvarsområde än A-kommunerna. Med tanke på att det redan i dag är svårt att rekrytera förtroendevalda finns en risk att rekryteringssvårigheterna ytterligare skulle förvärras i en asymme- trisk modell. Faran är att förtroendeuppdrag i en B-kommun skulle upplevas som mindre attraktiva. Risken är även att B-kommuner skulle uppfattas som mindre attraktiva för arbetssökande vilket där- med skulle kunna bidra till att rekryteringen av kompetent personal skulle försvåras.

Kommunutredningen bedömer att en asymmetrisk modell får negativa konsekvenser för lokaldemokratin eftersom ett centralt in- strument, möjligheten till ansvarsutkrävande, delvis sätts ur spel. En slutsats är också att det är svårt att argumentera för att en asymme- trisk lösning stärker kommunernas drifts- och utvecklingskapacitet. Utredningen ser därmed att en asymmetrisk lösning av detta slag inte är en lämplig kapacitetsstärkande åtgärd för kommunerna.

Digitalisering och andra kapacitetsstärkande åtgärder

Digitala verktyg kan användas för att upprätthålla och höja kvalite- ten i kommunernas verksamheter. Införandet av digitala lösningar och automatisering kan t.ex. frigöra personal så att dessa personer kan ägna sig åt mer kvalificerade arbetsuppgifter, vilket i sin tur kan

33

Sammanfattning

SOU 2020:8

höja kvaliteten i verksamheten. Det finns dock stora svårigheter när det gäller att uppskatta hur stor den ekonomiska potentialen av digi- talisering kan vara.

Digitalisering är en kostnads- och tidskrävande process som stäl- ler stora krav på såväl kommunernas olika verksamheter som på kommunernas ledning och styrning. Det finns också stora skillnader mellan kommuner när det gäller att kunna nyttja potentialen i digi- tala lösningar, där små kommuner ofta har sämre ekonomiska resur- ser och möjligheter att rekrytera kompetens för att kunna tillämpa digitala lösningar.

Ett stort hinder för att bättre kunna nyttja digitaliseringens möj- ligheter är att det i Sverige saknas en nationell digital infrastruktur. Detta har lett till att olika myndigheter, sektorer och kommuner har utvecklat egna lösningar anpassade efter de egna verksamheternas behov. Det finns därför ett stort behov av gemensamma lösningar för utbyte av digital information.

En viktig aspekt på digitaliseringen är också personlig integritet och sekretess. Skyddet av den personliga integriteten måste vägas mot andra värden, t.ex. effektivisering. Omfattande regelverk, t.ex. dataskyddsförordningen och sekretesslagen syftar till att skydda den personliga integriteten, men hindrar ibland ett effektivt nyttjande av data.

Tillgång till fast bredband med hög prestanda är en grundförut- sättning för att kommunerna ska kunna använda sig av digitaliser- ingens möjligheter. Det handlar inte bara om utbyggnad av fast bred- band utan också om att underhålla och uppgradera befintlig digital infrastruktur. Det finns fortfarande stora skillnader när det gäller till- gång till fast bredband i olika delar av landet samt mellan flerfamiljs- hus och enfamiljshus.

En annan viktig åtgärd för att stärka kommunernas kapacitet är utbyte av erfarenheter och lärande mellan kommunerna. Det finns ett stort antal nätverk och plattformar redan i dag som syftar till just detta. Inte minst SKR bedriver omfattande verksamhet för lärande, stöd och erfarenhetsutbyte mellan kommuner, men det finns också en rad andra fristående organisationer och nätverk. Utmaningen är dock att det krävs en mottagningskapacitet i form av tid och resurser som de befolkningsmässigt små kommunerna ofta saknar.

Det finns en lång tradition av samverkan mellan kommuner och civilsamhällets organisationer. En grundläggande utgångspunkt för

34

SOU 2020:8

Sammanfattning

Kommunutredningen är dock att det finns begränsningar i hur stor utsträckning kommunerna kan avhända sig uppgifter till civilsam- hällets organisationer.

En strategi för stärkt kapacitet i kommunerna

Kommunutredningen konstaterar att samverkan ger förutsättningar för att stärka kommunernas driftskapacitet. Särskilt behöver strate- gisk samverkan i mer fasta samverkanskonstellationer stimuleras för att öka såväl omfattningen som tydligheten avseende vilka verksam- heter som kommunerna samverkar kring. Den övergripande slut- satsen är dock att det i ett framtidsperspektiv kan finnas behov av en förändrad kommunstruktur för att värna den decentraliserade sam- hällsmodellen. Utredningen vill även understryka att det krävs en kom- bination av olika åtgärder på såväl kort som lång sikt för att kommu- nerna ska ha tillräcklig kapacitet att utföra sitt uppdrag.

Åtgärderna kan se olika ut beroende på kommunernas geografi och andra strukturella förutsättningar. Exempelvis innebär långa av- stånd svårigheter att uppnå ekonomiska skalfördelar i den kommunala verksamheten, eftersom verksamheter som förskola, skola och äldre- omsorg behöver bedrivas nära invånarna. Detta måste tas i beaktande både när det gäller utökad och mer strategisk samverkan mellan kom- muner och sammanläggningar av kommuner. Kommunutredningen gör ändå bedömningen att strategisk samverkan, och på längre sikt sammanläggningar, kan vara lämpliga åtgärder för att stärka kommu- nernas drift- och utvecklingskapacitet även i glesa kommuner.

Förutsättningarna både för samverkan och sammanläggningar är dock bättre där kommunerna funktionellt hänger samman. Det gäller såväl jämnstora kommuner med korta avstånd, som kommuner nära större städer, även om behoven utifrån kapacitetssynpunkt inte är lika stora i storstadsregioner.

Utgångspunkten när det gäller kommunsammanläggningar är att dessa ska bygga på frivillighet vilket innebär att det är kommunerna själva som beslutar om de önskar genomföra en kommunsamman- läggning. Utvecklad samverkan mellan kommuner kan bedömas som en tillräcklig åtgärd av vissa kommuner, medan andra kommuner kan se en utvecklad strategisk samverkan som ett steg på vägen mot sammanläggning.

35

Sammanfattning

SOU 2020:8

Utredningen föreslår också en försöksverksamhet för kommuner som vill prova olika typer av nya arbetssätt. Det kan handla om åt- gärder som syftar till att stärka kapaciteten i kommunerna, möjlig- göra anpassning av verksamhet till lokala förhållanden eller minska statliga regleringar. Försöken kan vara inriktade på strukturföränd- ringar eller vara av mer verksamhetsutvecklande karaktär.

Staten måste ta sitt ansvar

Samtidigt som kommunerna själva har ett ansvar att säkerställa att de kan sköta sina verksamheter så har staten ett grundläggande an- svar för att samtliga kommuner har tillräckliga förutsättningar och tillräcklig kapacitet att utföra sina uppgifter.

Staten behöver ta ett övergripande ansvar för att säkerställa kom- munernas ekonomiska förutsättningar och genomföra åtgärder för att underlätta kompetensförsörjningen i kommunerna. Staten behöver dessutom vidta åtgärder för att kommunerna ska kunna dra nytta av de möjligheter som digitaliseringen ger.

Kommunutredningen vill understryka att staten också måste sköta sina egna åtaganden, för att kommunerna i sin tur ska kunna ha tillräcklig kapacitet att utföra sina uppgifter. Staten ska t.ex. garan- tera finansiering av verksamheter och ansvar som läggs över på kom- munerna i enlighet med finansieringsprincipen. Staten behöver dess- utom tydligare beakta hur förändringar i den statliga verksamheten påverkar kommunernas förutsättningar, där organiseringen av Arbets- förmedlingens verksamhet utgör ett aktuellt exempel.

Staten kan dessutom vidta åtgärder om den ekonomiska situatio- nen för vissa kommunkategorier blir ohållbar; exempelvis kan juster- ingar göras inom det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Kommunutredningen bedömer att en bred översyn av det kommu- nala utjämningssystemet behöver genomföras så att kommunerna kan ges mer likvärdiga ekonomiska förutsättningar att tillhandahålla sina invånare en likvärdig service oberoende av skattekraft och opå- verkbara strukturella kostnader.

Kommunutredningen anser vidare att såväl antalet som andelen riktade statsbidrag till kommunerna bör minskas. Utredningen före- slår därför att en statsbidragsprincip, likställd med nuvarande finansier- ingsprincip, införs. En minskad användning av riktade statsbidrag till

36

SOU 2020:8

Sammanfattning

förmån för generella bidrag skulle bidra till att stärka kommunernas kapacitet, genom att verksamheten blir mer långsiktig och anpassad till de lokala behoven.

Bristen på arbetskraft och kompetens inom kommunernas verk- samheter kommer att kräva både kortsiktiga och långsiktiga åtgärder inom flera olika områden. Statens möjlighet att lösa kommunernas framtida arbetskrafts- och kompetensbrist är mer komplex än den är i fråga om kommunernas ekonomiska förutsättningar. Kommun- utredningen betonar dock att regeringen bör ta initiativ till generella åtgärder på nationell nivå som underlättar rekryteringen till tjänster inom kommunernas verksamhetsområden. Det handlar både om åtgärder som syftar till att öka arbetskraftsdeltagandet och om olika typer av utbildningsinsatser.

Ett specifikt förslag från utredningen för att underlätta kompe- tensförsörjningen är en möjlighet till nedskrivning av studieskulder i kommuner som har särskilt stora svårigheter att rekrytera, både till kommunernas egna verksamheter, andra delar av offentlig sektor och till privat sektor i kommunerna.

Kommunutredningen anser vidare att staten behöver vidta åtgär- der för att underlätta och stödja kommunernas digitaliseringsarbete. Det handlar om åtgärder som att utveckla en förvaltningsgemensam infrastruktur, att undanröja onödiga juridiska hinder för digitali- sering och att utveckla det stöd till kommunerna som Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) kan ge.

Kommunutredningen gör den generella bedömningen att statens ansvar blir särskilt viktigt för de befolkningsmässigt minsta kommu- nerna i glesa områden. Behovet av åtgärder för att långsiktigt stärka dessa kommuners kapacitet är särskilt tydligt.

Genomförande av strategin

Alla kommuner har i dag en mer eller mindre utvecklad samverkan med andra kommuner och det är vanligt att en kommun ingår i sam- verkanskonstellationer med olika kommuner för olika verksamheter. En konsekvens av den utvecklingen är en stor komplexitet som gör det svårt för såväl väljare som förtroendevalda att ha kunskap om vem som ansvarar för utförandet av en viss verksamhet.

37

Sammanfattning

SOU 2020:8

Kommunutredningen gör bedömningen att en mer strategisk samverkan mellan kommuner skulle leda till effektivare samverkan och därmed höjd kapacitet i den kommunala verksamheten. Ett syfte är att kommunerna i ökad utsträckning ska samverka inom en fast kommunkonstellation. Ett annat syfte är att försöka utveckla sätt att fördjupa samverkan inom den konstellationen, även avseende de för kommunerna kostnadsmässigt stora verksamheterna såsom skola och äldreomsorg. En mer strategisk samverkan kan stärka möjligheterna att bygga upp en ömsesidig tillit mellan såväl politiker som invånare vilket kan bidra till en långsiktigt mer omfattande och djup samver- kan. En strategisk samverkan kan också i vissa fall leda vidare till fri- villiga sammanläggningar av kommuner.

Det finns behov av incitament och stödjande åtgärder för att främja både strategisk samverkan och frivilliga sammanläggningar. För att stimulera frivilliga sammanläggningar behöver dessutom hin- der i regelverket identifieras och i möjligaste mån undanröjas. Ett sådant hinder är att kommuner som går samman kan förlora bidrag inom det kommunalekonomiska utjämningssystemet.

Kommunutredningen föreslår ekonomiska incitament för att sti- mulera strategisk samverkan mellan kommuner och för att stödja kommunsammanläggningar. Vidare är det viktigt att involvera kom- munerna i en dialog samt stödja kommuner som vill utveckla strate- gisk samverkan eller som frivilligt vill gå samman.

Det är viktigt att staten även i fortsättningen tydligt tar sitt ansvar för kommunerna och driver de frågor som Kommunutredningen tagit upp. Utredningen föreslår mot den bakgrunden att en kommundele- gation med både statliga och kommunala företrädare inrättas. I Kom- mundelegationens uppdrag ska ingå att stödja kommuner som vill utveckla strategisk samverkan eller gå samman med andra kommu- ner. Detta arbete ska utföras i samarbete med landshövdingarna i respektive län. Delegationen ska också ha till uppgift att administrera och utvärdera den försöksverksamhet som Kommunutredningen föreslår.

De olika åtgärder som Kommunutredningen föreslår kommer att ta olika lång tid att sätta igång och att genomföra. Vissa av förslagen kan påbörjas relativt snabbt, t.ex. försöksverksamhet och stöd till stra- tegisk samverkan. Även andra åtgärder, t.ex. en bred översyn av det kommunala utjämningssystemet, behöver initieras relativt skyndsamt eftersom det kommer att ta tid att genomföra ett sådan uppdrag. När

38

SOU 2020:8

Sammanfattning

det gäller genomförandet av de strukturella åtgärderna som gäller steg mot strategisk samverkan och frivilliga sammanläggningar, så vill Kommunutredningen dock betona vikten av långsiktighet och uthål- lighet samt att staten med jämna mellanrum och i dialog med kom- munerna omprövar och utvecklar strategin.

Kommunutredningens förslag och bedömningar

En utgångspunkt för utredningens förslag och bedömningar är att kommunerna behöver ha tillräcklig kapacitet för att den svenska decentraliserade samhällsmodellen ska kunna bibehållas och utveck- las. Utredningen menar att flera olika åtgärder måste vidtas för att stärka kommunernas kapacitet, så att kommunerna även i framtiden ska kunna fullgöra sina uppgifter. Det krävs en kombination av olika åtgärder på såväl kort som lång sikt, där åtgärderna kan se olika ut beroende på kommunernas geografi och andra strukturskiljande förut- sättningar.

Strukturella åtgärder

Utredningen bedömer att samverkan mellan kommuner skapar förutsättningar för stärkt driftskapacitet i kommunerna. En mer strategisk samverkan bör dock utvecklas för att större effekter på kommunernas kapacitet ska erhållas. Sammanläggningar av kom- muner kan stärka både kommunernas drifts- och utvecklings- kapacitet. Utvecklingen i ett framtidsperspektiv pekar på ett behov av förändringar i kommunstrukturen för att värna den decentra- liserade samhällsmodellen. En förutsättning för kommunsamman- läggningar är att de bygger på frivillighet.

Utredningen föreslår att ett statsbidrag införs för kommuner som vill bedriva utvecklingsarbete inriktat mot att åstadkomma en mer strategisk samverkan eller en frivillig sammanläggning.

Utredningen föreslår att staten tar över skulder från kommuner som frivilligt genomför kommunsammanläggningar. Utredningen föreslår att regeringen tillsätter en utredning dels för att analysera de närmare tekniska och juridiska aspekterna av förslaget, dels ta fram ett mer detaljerat förslag.

39

Sammanfattning

SOU 2020:8

Utredningen föreslår att regeringen initierar en försöksverksam- het där kommuner får ges undantag från bestämmelser i lag, för- ordning eller myndighetsföreskrift. Försöksverksamheten ska syfta till att pröva sätt att stärka kommuners kapacitet, möjliggöra anpass- ning av verksamhet till lokala förhållanden eller minska statliga regleringar.

Utredningen föreslår att en kommundelegation inrättas inom Regeringskansliet. Kommundelegationen och landshövdingarna ges i uppdrag att föra en dialog med kommuner om kapacitets- stärkande åtgärder, särskilt om strategisk samverkan och frivilliga sammanläggningar. Delegationen ska också sköta uppdraget om försöksverksamhet.

Utredningen föreslår att Statskontoret ges ett kunskapsutveck- lande uppdrag avseende kommunernas förutsättningar och utveck- lingsbehov.

Utredningen föreslår att regeringen tar initiativ till att Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA), får i uppdrag att i sam- verkan med statliga tillsynsmyndigheter utveckla statistik som mäter kvalitet i kommunernas verksamheter.

Statens åtaganden och statlig närvaro i hela landet

Utredningen bedömer att det är av avgörande betydelse att staten sköter sina åtaganden för att kommunerna ska ha tillräcklig kapa- citet att utföra sitt uppdrag. Det handlar om att staten finansierar och utför de uppgifter som den ansvarar för, att staten följer finan- sieringsprincipen och att staten på olika sätt är närvarande i kom- munerna.

Kommunernas ekonomi

Utredningen föreslår att regeringen lägger fram ett förslag om godkännande av en statsbidragsprincip till riksdagen. Principen inne- bär att staten primärt ska använda andra sätt än riktade statsbidrag för att styra kommunernas verksamhet. Om riktade bidrag ändå

40

SOU 2020:8

Sammanfattning

ges bör de klustras (grupperas) inom kommunala verksamhets- områden och/eller överföras till generella bidrag efter två år.

Utredningen föreslår att regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att genomföra en bred översyn av det kommunalekono- miska utjämningssystemet. Syftet är att säkerställa att utjämnings- systemet i tillräcklig grad kan ge kommunerna likvärdiga ekono- miska förutsättningar oberoende av skattekraft och opåverkbara strukturellt betingade kostnader.

Utredningen föreslår att regeringen tillser att det sker en löpande förvaltning och uppföljning av det kommunalekonomiska utjäm- ningssystemet.

Kommunernas kompetensförsörjning

Utredningen bedömer att regeringen bör ta initiativ till generella åtgärder på nationell nivå som bidrar till rekryteringen till tjänster inom kommunernas verksamhetsområden. Åtgärderna bör syfta till att höja sysselsättningsgraden och arbetskraftsdeltagandet i befolkningen, särskilt bland utrikes födda.

Utredningen föreslår att regeringen tar initiativ till att utreda möjligheten att minska studieskulder för personer som är bosatta och yrkesverksamma i kommuner med särskilt stora utmaningar gällande kompetensförsörjning.

Kommunernas digitaliseringsarbete

Utredningen bedömer att staten bör ta ett långsiktigt ansvar för att etablera en förvaltningsgemensam infrastruktur för grunddata och informationsutbyte som kommunerna kan ansluta sig till.

Utredningen förslår att regeringen tillsätter ett rättsligt bered- ningsorgan inom kommittéväsendet som får i uppdrag att löpande ta fram beredningsunderlag för anpassning av gällande rätt som möjliggör accelererad digitalisering och förbättrad digital infor- mationsförsörjning i kommunerna.

41

Sammanfattning

SOU 2020:8

Utredningen bedömer att Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) bör ges i uppdrag att stödja kommunernas digitaliser- ingsarbete.

Övriga förslag och bedömningar

Utredningen bedömer att staten bör vidta åtgärder för att för- enkla för kommunerna att ta del av statliga myndigheters planer- ingsunderlag som behövs i kommunernas klimatrelaterade arbeten. Planeringsunderlagen bör tillhandahållas utan kostnad för kom- munerna.

Utredningens föreslår att regeringen tar initiativ till en utredning om det finns behov av ändringar i speciallagstiftning om grund- läggande infrastruktur, för att underlätta samverkan mellan kom- muner, särskilt avseende vatten- och avloppssystem (VA-system) och bredband.

Utredningen förslår att regeringen ger Tillväxtverket i uppdrag att i samverkan med Boverket, Trafikverket och regionerna stödja strategisk planering i kommunerna, med syfte att förbättra sam- arbetet i lokala och regionala planeringsprocesser.

Utredningen bedömer att regeringen bör vidta åtgärder för att underlätta finansieringen av bostadsbyggande i kommuner där fastigheters låga marknadsvärden negativt påverkar möjligheten att finansiera nybyggnation. Regeringen bör också underlätta byg- gandet av bostäder genom förändringar av redovisningsregelverket.

42

Summary

The smallest municipality in Sweden, Bjurholm, has 2 450 inhabitants, whereas the largest, Stockholm, has 962 154. Despite the differences in size, all municipalities have the same tasks and responsibilities. The municipalities provide welfare services such as education as well as child and elderly care. They also provide technical services. In addition, municipalities have a key role in societal development; they are responsible for physical planning, housing, infrastructure and community development. They also have supervisory and control duties across various areas, such as the environment and food secu- rity. Furthermore, municipalities are important employers; in 2017, the municipal level had 700 000 employees.

Municipalities in Sweden are facing major challenges due to demo- graphic development and rapid urbanisation. Forecasts show that 18 of Sweden’s 290 municipalities will have under 5 000 inhabitants in 2040 compared to 14 of 290 currently. At the same time and accor- ding to the same forecast, the number of municipalities with a popu- lation over 100 000 inhabitants will increase from 18 to 27 by 2040. Differences between municipalities in terms of population, compet- ence, financial conditions and thus capacity are clearly increasing.

The government has therefore appointed a parliamentary Com- mittee to formulate a strategy aiming at strengthening the capacity of municipalities so that they can fulfil their assignments and handle future challenges.

Challenges

Financial conditions and the provision of skills will become ever more pressing issues for most municipalities in the coming years. The municipalities will also face challenges when it comes to main-

43

Summary

SOU 2020:8

taining the quality of services, coping with demands for investment and dealing with the consequences of climate change. Small munic- ipalities generally have a weaker level of capacity than larger munic- ipalities and are also more vulnerable to demographic and financial changes.

All categories of municipalities, except the largest cities, are experiencing a reduction in their ability to finance services through tax revenues. This leads to a greater dependence on income equal- isation between municipalities and financial support from the na- tional level. The provision of skills in the municipalities is also increasingly challenging. There is in particular a lack of teachers, pre- school teachers and trained staff in elderly care. Small and peripheral municipalities face the most difficulty when it comes to attracting employees, especially within the school and care sectors.

Urbanisation and demographic development lead to polarisation between large and small municipalities. Large municipalities are in- creasing in numbers and growing in terms of population. Small municipalities are also increasing in numbers and shrinking in terms of population. In small municipalities this development leads to weakening capacity, especially in terms of strategic capacity. In large municipalities the development leads to a mismatch between admin- istrative division on one hand and functional area on the other. This will affect the capacity of these municipalities to deal with issues relating to physical planning, housing etc.

In sum, the municipalities are facing several types of challenges all of which are likely to be further exacerbated in the coming years:

A more difficult financial situation

Difficulties in gaining access to needed skills and labour

Integration of immigrants

Increasing demands for investments

Increasing demands for services and welfare

Dealing with the effects of climate change.

44

SOU 2020:8

Summary

These challenges tend to be more severe in small municipalities since the level of capacity and robustness both in terms of the economy and general and specialist competence are weaker in these munic- ipalities.

Basic principles

Local self-government and state governance

Compared to many other European countries, local self-government in Sweden is extensive and Swedish municipalities enjoy wide- ranging responsibilities. Despite this, state-level governance of the municipalities – not least through earmarked state grants – has in- creased in recent years.

Municipal capacity

According to the Committee’s terms of reference each municipality must have enough capacity to prepare, make and implement dec- isions in order to provide services based on national demands and citizens’ needs.

The Committee have chosen to differentiate between the munic- ipalities’ operational capacity and their strategic capacity. Oper- ational capacity relates to municipalities ability to deliver tasks and provide services to their citizens both in the short-term and long- term. Strategic capacity relates to a permanent and long-term ability to fulfil assignments and face societal challenges. According to the Committee operational capacity is not enough. From a long-term perspective the municipality also needs to display a sufficient level of strategic capacity. It is also crucial for both operational and strategic capacity that the municipalities have the ability to govern and manage their own organisation.

45

Summary

SOU 2020:8

Structural changes

According to the terms of references, the Committee’s focus is on structural changes. The Committee is assigned to analyse four types of structural reforms: increased inter-municipal cooperation, munic- ipal mergers, general change of tasks and responsibilities and asym- metric change of tasks and responsibilities. A key question here is to what extent the four types of structural changes can strengthen the operational and strategic capacity of the municipalities.

Inter-municipal cooperation

Inter-municipal cooperation has become more common over the past 20 years. The number of both municipal federations (legal entities with boards nominated by the member municipalities) and common committees (one municipality takes responsibility for tasks in a group of municipalities) has increased significantly over the past three decades.

According to the Committee, inter-municipal cooperation can enhance the ability of the municipalities to deliver tasks and provide welfare services. However, inter-municipal cooperation over time tends to be affected by changing conditions in the individual muni- cipalities' politics and economy, potentially leading to tensions and increasing instability in the cooperation arrangements.

Limited empirical evidence exists showing that inter-municipal cooperation leads to increased cost efficiency and service quality.

The negative democratic aspects of municipal cooperation are less control and influence for individual municipalities, increased complexity for voters and politicians and reduced opportunities for voters to make the politicians accountable.

According to the Committee, the more strategically-focused inter-municipal cooperation option provides better continuity and better conditions for building trust between the municipalities. The Committee defines strategic inter-municipal cooperation as fixed constellations of municipalities cooperating within a wider range of fields and from a more long-term perspective.

46

SOU 2020:8

Summary

Municipal mergers

Analyses from the Nordic countries show that a municipality should have at least 20 000 inhabitants to be able to efficiently deliver the wide range of tasks and services it is obligated by law to provide. Generally, larger municipalities have better operational and strategic capacity than smaller ones.

There is however no clear relation between municipal size and economic performance. Evaluations of the Danish municipal reform in 2007 show that there have been no cost savings in key welfare services, such as schools and elderly care. Nevertheless, financial re- sults in respect of the merged municipalities have improved. Accor- ding to a cost analysis undertaken by the Committee on Swedish conditions, merger was expected only to lead to marginal cost benefits.

Demography, sparse settlement pattern and long distances to larger cities are significant to municipal capacity. A small municipality close to a larger city for instance often has a better capacity level com- pared to a municipality of the same size with a sparse settlement pattern and peripheral location.

Municipalities in the same functional area (e.g. labour market or commuting area) could benefit from mergers but incentives for merger are often lower in these municipalities.

Municipal mergers might also have democratic implications. In a larger municipality, a greater distance exists between voters and pol- iticians while the positive implications of such mergers can be that a larger municipality has a greater capacity to provide services to its citizens and to recruit politicians.

Strong arguments supporting municipal mergers are that larger municipalities are more robust, have a better financial capacity, a better investment capacity and a more favorable situation when it comes to recruiting needed skills. Generally, a larger municipality will also display a greater level of strategic capacity to deal with future challenges.

General change of tasks and responsibilities

A third example of structural change is to change the municipalities’ tasks and responsibilities, either through centralisation from the local to the regional or state level or through decentralisation from

47

Summary

SOU 2020:8

state or regional level to the local level. The driving force behind centralisation could be that the task or assignment in question has a more regional or national logic, e.g. rescue service or upper second- ary schools. Another driving force behind centralisation is that the municipalities lack the capacity to provide services and deliver tasks.

On the other hand, decentralisation of tasks and responsibilities could be a way of strengthening the municipalities’ ability to attract skills as well as strengthening the municipalities’ operational and strategic capacity. However, new tasks and responsibilities mean that the municipalities will have to have new and increased competence. Since the smallest municipalities already lack the capacity to handle their current tasks and assignments, it will be difficult for them to handle additional tasks and assignments.

Asymmetric change of responsibilities

Since 1971, Sweden has had what can be termed, a symmetric system of local government, i.e. all municipalities have the same assignments and obligations. Asymmetry means that different categories of municipalities have different assignments and obligations. One im- plication of asymmetry is that it makes it more difficult for voters in a specific municipality to hold their politicians accountable, when responsibility is transferred from their own municipality to another municipality where they do not have the right to vote. If, however, responsibility is transferred to the state or regional level, voters can hold the politicians accountable in national or regional elections.

The Committee therefore assesses that asymmetry will have negative democratic consequences when a central democratic instru- ment, political accountability, is partially put out of play. It is also difficult to argue that asymmetry strengthens the municipalities’ opera- tional and strategic capacity. Indeed, one effect of this can be that both the operational and strategic capacity of those municipalities with less tasks are weakened as their tasks are adapted to their changing capacity.

48

SOU 2020:8

Summary

Other ways of strengthening municipal capacity

Digital tools can be used to maintain and increase quality in terms of municipal services and tasks, e.g. the automation of certain ad- ministrative tasks can create space for employees to focus on assign- ments which align more to their own key skills sets. This process of digital transformation however necessarily places high demands on the municipalities, particularly in terms of professional competence, governance and financial resources. Significant differences clearly exist between municipalities when it comes to their capacity to fully utilise the potential of digitalisation.

Another important tool to strengthen municipal capacity is learn- ing and the exchange of experiences between municipalities.

Strategy to strengthen the capacity of municipalities

The Committee assesses that inter-municipal cooperation improves the conditions for strengthening municipalities’ operating capacity. The overall conclusion however is that, in future, there may be a need to change the municipal structure in order to safeguard the decentralised model. The Committee also wants to emphasise that a combination of various measures in both the short and long term is required for the municipalities to have enough capacity to fulfil their assigned tasks.

The measures may however look rather different depending on the geography of the municipalities and other structural conditions. For example, long distances make it difficult to achieve economies of scale in municipal activities, since municipal activities such as pre- school, school and elderly care need to be delivered close to the inhabitants. This must be taken into account both when it comes to increased and more strategic inter-municipal cooperation and with regards to municipal mergers.

The point of departure in respect to municipal mergers is that these must be voluntary, which means that it is the municipalities themselves who decide if they wish to merge. Strategic inter-municipal cooperation may be considered sufficient in some municipalities, while other municipalities may see strategic cooperation as a step along the road to merger.

49

Summary

SOU 2020:8

The state has a fundamental responsibility to ensure that all munic- ipalities have sufficient resources and support to fulfil their tasks. The state needs to take overall responsibility to ensure that the financial conditions of municipalities are adequate. The state also needs to take measures to enhance recruitment in respect of needed skills and expertise in the municipalities. In addition, the state also needs to take measures to make it easier for municipalities to take advantage of digital solutions.

Proposals and assessments

Structural changes

The Committee assesses that strategic inter-municipal cooperation can lead to a more efficient cooperation and that this in turn can strengthen municipal capacity. Municipal mergers can strengthen both operational and strategic capacity. In future perspective, a changed municipal structure may be necessary to safeguard the decentralised model. Municipal mergers should be voluntary.

The Committee proposes a state grant to municipalities wishing to initiate a process of more strategic inter-municipal cooperation or a municipal merger.

The Committee proposes that the state take over the debts of those municipalities that want to carry out a municipal merger.

The Committee proposes a project to establish a test bed for munic- ipal experimentations allowing municipalities to test new measures to strengthen their capacity.

The Committee proposes the establishment of a Municipal dele- gation who in collaboration with the County governors will conduct a dialogue with the municipalities on measures to strengthen their capacity.

State commitments and presence in all parts of the country

The Committee assesses that the state’s commitments and the manage- ment of these commitments are of decisive importance in enabling the municipalities to have sufficient capacity to fulfil their tasks. The state should ensure the financing and implementation of state

50

SOU 2020:8

Summary

responsibilities, the state should follow the financing principle and should also be present with jobs, government agency services and a police presence throughout Sweden.

The financial situation of the municipalities

The Committee proposes that the state primarily uses means other than targeted state grants in order to govern municipal tasks and responsibilities.

The Committee proposes that the government sets up an inquiry to conduct a broad review of the municipal financial equalisation system. Furthermore, the Committee proposes an ongoing admin- istration and follow-up of the municipal financial equalisation system.

Provision of skills

The Committee proposes that the government takes the initiative to investigate the possibility of reducing student loans for people living and working in municipalities with particularly difficult challenges in respect of the provision of skills.

The digital transformation of municipalities

The Committee assesses that the state should take long-term re- sponsibility for the establishment of a common public sector infra- structure for basic data and the exchange of information to which the municipalities can connect.

The Committee proposes that the Government sets up an inquiry to assess the regulatory changes required in order to ensure that the process of digital transformation occurs smoothly.

The Committee proposes that the government gives the State Agency for digital government the assignment to support the munic- ipalities in their digital transformation processes.

51

Summary

SOU 2020:8

Other proposals and assessments

The Committee also assesses that the state should take measures to enable easier access for municipalities to national planning docu- mentation related to the effects of climate change.

The Committee proposes that the government sets up an inquiry to investigate whether special regulations on basic infrastructure are required, to enhance inter-municipal cooperation, concerning in par- ticular the issues of water and sewage and broadband.

The Committee proposes that the government gives The National Agency for Regional and Economic Growth the assignment – in collaboration with National Board of Housing, Building and Plan- ning and the Swedish Transport Administration – to support strategic planning in the municipalities with the aim of improving joint local and regional planning processes.

Finally, the Committee assesses that the government should take measures to facilitate the financing of new housing in municipalities where construction costs exceed market value.

52

1Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning

1.1Uppdraget

Regeringen beslutade den 9 februari 2017 (dir. 2017:13, se bilaga 1), att tillkalla en parlamentarisk kommitté1 för att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utmaningar. Strategin ska bygga på en fördjupad analys av hur befintliga och framtida utmaningar bör mötas, samt om, och i så fall vilka, strukturella förändringar som är nödvändiga. Kommittén ska mot bakgrund av denna analys föreslå vilka åtgärder som bör vid- tas och hur en genomförandeprocess kan utformas. I direktiven fram- hålls bl.a. fyra specifika strukturella åtgärder som kan bidra till att stärka kommunernas förmåga att möta samhällsutvecklingen: kom- munal samverkan, kommunsammanläggningar, förändrade uppgifter, samt en asymmetrisk ansvarsfördelning. Enligt direktivet skulle upp- draget redovisas senast den 15 oktober 2019. Genom regeringsbeslut 11 april 2019 förlängdes utredningstiden till redovisning senast den 28 februari 2020.

Kommittén fick även i uppdrag att utreda förutsättningarna för att ge kommunerna generella möjligheter till avtalssamverkan. Kommit- tén skulle i denna del utreda möjligheterna att utvidga och förenkla möjligheterna till avtalssamverkan samt utreda förutsättningarna att införa bestämmelser om en generell rätt till avtalssamverkan genom nödvändiga författningsförslag. Denna del av uppdraget redovisades den 17 oktober 2017.

1www.sou.gov.se/kommunutredningen/kommitten-och-sekretariat/. Hämtat 2020-01-31.

53

Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning

SOU 2020:8

1.2Arbetet

Kommittén har antagit namnet Kommunutredningen. Utredningen ska enligt direktiven föra en dialog med och konti-

nuerligt inhämta synpunkter från kommuner, regioner2, relevanta stat- liga myndigheter, forskningsinstitutioner och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR).3 Utredningen ska hålla berörda centrala arbets- tagar- och arbetsgivarorganisationer informerade om sitt arbete och ge dem tillfälle att framföra synpunkter. Utredningen ska även följa arbetet i och inhämta synpunkter från andra utredningar som berörs av uppdraget. Utredningen ska vidare inhämta erfarenheter från andra nordiska länder om deras arbete med strukturreformer och andra åtgärder för att stärka kommunernas kapacitet. För att få ett fördjupat och konkret underlag ska utredningen särskilt inhämta synpunkter och erfarenheter från kommuner som planerar att utvidga och fördjupa sin samverkan, genomföra indelningsförändringar eller att pröva andra lös- ningar för att stärka sin förmåga att möta samhällsutvecklingen.

Utöver utredningens kommittéledamöter och sekretariat4 har en expertgrupp5 bestående av ledamöter från Finansdepartementet, Näringsdepartementet, Infrastrukturdepartementet och SKR deltagit i arbetet. Sedan maj 2019 har även Tillväxtverket haft en ledamot i expertgruppen. Under arbetet med delbetänkandet deltog även leda- möter från Upphandlingsmyndigheten och Konkurrensverket i expert- gruppen.

Utredningen har hållit 25 sammanträden med kommittén, varav

17 tillsammans med expertgruppen. Därutöver har sju separata möten med expertgruppen hållits. I januari 2018 genomfördes ett tvådagars internat med kommitté och expertgrupp där kommunernas förutsätt- ningar, utmaningar och möjligheter diskuterades med hjälp av inbjudna experter.

2Riksdagen beslutade den 20 november 2019 att byta beteckning på landstingen och ett antal lagar och förordningar ändrades därför den 1 januari 2020 genom att den nuvarande beteck- ningen landsting byttes ut mot region. I texten använder Kommunutredningen därför genom- gående begreppet region. I de fall där utredningen skriver om utvecklingen historiskt, särskilt i kapitel 3, används begreppet landsting.

3Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) bytte namn till Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) 27 november 2019. I löptexten använder utredningen Sveriges Kommuner och Regio- ner och förkortningen SKR. I fotnoter och referenser används däremot förkortningen SKL om fotnoten eller referensen syftar på ett material som publicerats före 27 november 2019.

4www.sou.gov.se/kommunutredningen/kommitten-och-sekretariat/. Hämtat 2020-01-31.

5www.sou.gov.se/kommunutredningen/expertgrupp/. Hämtat 2020-01-31.

54

SOU 2020:8

Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning

Utredningen har även knutit två referensgrupper6 till sitt arbete, en med forskare och en med representanter för olika typer av kommun- grupperingar. Tre möten har hållits med forskargruppen och två möten med kommungruppen. Därutöver har ett gemensamt slutmöte hållits med de båda grupperna. Dessutom har en informell referens- grupp med seniora experter fungerat som rådgivare till utredningen.

Utredningens ordförande, sekretariat och enskilda kommittéleda- möter har redovisat och fört dialog om utredningens arbete vid 131 externa möten7 med kommuner, kommungrupperingar, regionala och statliga företrädare samt andra kommunala intressenter i alla delar av landet. Sammantaget har cirka 5 300 personer deltagit vid dessa till- fällen. I maj 2019 arrangerade utredningen ett seminarium och hearing i riksdagens förstakammarsal, vilken samlade cirka 90 interna och externa intressenter för diskussioner om utredningens slutsatser och möjliga förslag.8

Som ett led i arbetet med att föra dialog och att inhämta kunskap om kommunernas förutsättningar och arbete har Kommunutred- ningen också tillsammans med SKR genomfört fallstudier med fyra kommungrupperingar i olika delar av Sverige.9 Syftet med fallstu- dierna var att samla in empiri om erfarenheter och tankar från befint- liga eller planerade samverkanslösningar, att undersöka effekter av möj- liga kommunsammanläggningar samt att undersöka vilken potential kommunerna ser i olika åtgärder som utökad samverkan, kommun- sammanläggningar och asymmetriska lösningar för att långsiktigt stärka kommunernas kapacitet.

Utredningen har därutöver särskilt följt processen med att för- söka genomföra en sammanläggning av Ölandskommunerna Borgholm och Mörbylånga.

Separata möten har avhållits med arbetsmarknadens parter som arbetstagarorganisationer, SKR och Svenskt Näringsliv. Möten har även hållits med företrädare för ungdomsorganisationer och civilsam-

6www.sou.gov.se/kommunutredningen/referensgrupper/. Hämtat 2020-01-31.

7www.sou.gov.se/kommunutredningen/kalendarium/. Hämtat 2020-01-31.

8www.sou.gov.se/presentationer-vid-kommunutredningens-seminarium-och-hearing-i- riksdagshuset-15-maj-2019/. Hämtat 2020-01-31.

9Fallstudierna genomfördes i följande kommungrupper: 1. Arjeplog, Arvidsjaur, Sorsele, Malå och Norsjö, 2. Köping, Arboga och Kungsör, 3. Jönköping, Habo och Mullsjö, 4. Familjen Helsingborg, ett samarbete mellan kommunerna i nordvästra Skåne (Bjuv, Båstad, Helsingborg, Höganäs, Klippan, Landskrona, Perstorp, Svalöv, Åstorp, Ängelholm och Örkelljunga). Se även avsnitt 12.7 samt underlagsrapporten Stärkt kapacitet i kommunerna, En studie av fyra olika kommungrupper, Kommunutredningen Fi 2017:02 och SKL (2018.)

55

Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning

SOU 2020:8

hället. Ett flertal möten har även hållits med andra utredningar med relevans för kommunernas verksamhet.

Nordiska erfarenheter av kommunreformer har inhämtats, dels genom expertis inom referensgruppen med forskare, dels vid möten med forskare och departementsrepresentanter från Danmark, Norge, Finland och Island.

Utredningen har med hjälp av forskare och konsulter genomfört ett antal fördjupningsstudier om bl.a. kommunsamverkan, asymme- triska lösningar, kommunreformer i de nordiska länderna, möjligheter och hinder för digitalisering samt kommunernas socioekonomi. Stu- dierna finns tillgängliga på utredningens webbplats.10

1.3Bedömningar och avgränsningar

Kommunernas utmaningar är stora och växande. Sedan Kommun- utredningens start våren 2017 har larmrapporter om kommunernas svåra situation kommit allt oftare. Det handlar inte bara om kom- munernas allt svagare ekonomi, utan i minst lika hög grad om svå- righeter med kompetens- och arbetskraftsförsörjning. Till detta kan läggas ökande utmaningar avseende exempelvis investeringsförmåga, migration, integration och klimatförändring.

Förväntningarna på att utredningen ska komma med kraftfulla förslag som stärker kommunernas kapacitet att klara utmaningarna är stora, men kommunfrågan är komplex och det är ont om enkla lösningar. De förslag som läggs fram kan på flera avgörande punkter förbättra den kommunala kapaciteten. Men minst lika viktigt är att utredningen genom flera förslag sätter igång processer som kommer behövas under överskådlig tid för att stärka kommunernas kapacitet.

Utredningens analyser visar att kommunernas utmaningar kom- mer fortsätta att öka i omfattning och att dessa måste hanteras både långsiktigt och kontinuerligt. Diskussionen behöver därför fortsätta för att utveckla konkreta lösningar på aktuella och framtida utma- ningar för kommunerna. Kommunutredningen menar att detta betän- kande ger en god grund för en sådan diskussion och en fortsatt process som stärker kommunernas kapacitet och den kommunala självstyrelsen.

10www.sou.gov.se/kommunutredningen/. Hämtat 2020-01-31.

56

SOU 2020:8

Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning

En viktig del i det långsiktiga arbetet har också varit utredningens kunskapsuppbyggnad avseende kommunernas förutsättningar och möjliga alternativ för kapacitetsförstärkning. Denna del av betän- kandet är således en central del av utredningens resultat. Utredningens genomgripande analyser av utmaningar, förutsättningar, strukturför- ändrande alternativ och effektiviseringsmöjligheter för kommunerna höjer förhoppningsvis det samlade kunskapsläget och kortar start- sträckan för genomförande av nya förslag.

Återigen vill Kommunutredningen betona betydelsen av ett väl genomarbetat underlag för att driva en långsiktig process vidare i syfte att stärka kommunernas kapacitet att uppfylla sitt uppdrag gentemot invånarna och därmed legitimiteten för vår decentralise- rade samhällsmodell.

I Kommunutredningens direktiv betonas att utredningens fokus ska ligga på strukturella förändringar.11 Det kan vidare noteras att det i utredningens direktiv anges att kartläggningen av kommuner- nas utmaningar inte ska ”utgöra underlag till förslag om verksam- hetsutveckling”.12 Också denna skrivning kan tolkas som att utred- ningens förslag främst ska gälla strukturella förändringar.

Direktivet anger att utredningen ska analysera fyra olika slags strukturella åtgärder: utökad samverkan, kommunsammanläggning, generella förändringar av kommunernas uppgifter och asymmetrisk ansvarsfördelning. Utredningen tolkar direktiven som att det är dessa fyra olika åtgärder som i första hand ska analyseras och det bör också vara dessa som ska tolkas som strukturella lösningar eller struk- turella förändringar.

En central fråga för utredningen är vilka strukturella åtgärder som kan vidtas för att ur ett systemperspektiv stärka kommunernas kapa- citet att fullgöra sina uppgifter där systemperspektivet innebär att fokus sätts på vilka ramförutsättningar kommunerna har att agera inom. Utredningen har därför analyserat kommunernas yttre villkor i form av nationella regelverk som har stor betydelse för hur de kan agera och hitta effektiva lösningar inom sina verksamheter. Det- samma gäller statliga myndigheter vars agerande påverkar kommu- nernas förutsättningar och utveckling.

11Dir. 2017:13 Stärkt kapacitet i kommunerna för att möta samhällsutvecklingen, s. 8.

12Ibid., s. 9.

57

Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning

SOU 2020:8

Därutöver ska utredningen enligt direktiven också överväga andra typer av åtgärder och möjligheten att kombinera olika åtgärder för att stärka kommunernas strategiska kapacitet.13 Bland andra typer av åtgärder har utredningen särskilt granskat de möjligheter och hinder som ges av en fortsatt digitalisering av kommunernas verksamhet.

En viktig utgångspunkt för utredningen är vidare att kommu- nerna ska ha förutsättningar och kapacitet som står i proportion till deras uppgifter, så att de på lång sikt ska kunna möta samhällsutveck- lingen. Varje kommun måste, enligt direktiven, kunna bereda, fatta och genomföra beslut som gör det möjligt att erbjuda samhälls- service inom olika verksamhetsområden utifrån nationella krav och invånarnas behov.14

Tillräcklig kommunal kapacitet är nödvändig för att den decen- traliserade samhällsmodellen med stark kommunal självstyrelse lång- siktigt ska kunna värnas. Kommunutredningens analyser och förslag utgår därför från att alla kommuner ska ha tillräcklig kapacitet så att de långsiktigt har rimliga förutsättningar att sköta sina uppgifter.

Utredningen gör en åtskillnad mellan kommunernas driftskapa- citet och kommunernas utvecklingskapacitet och menar att det inte räcker för en kommun att ha en driftskapacitet i den meningen att man bara ska klara den dagliga verksamheten genom att erbjuda ser- vice och välfärd till sina invånare. I ett långsiktigt perspektiv måste kommunen också ha en strategisk utvecklingskapacitet som ger en permanent och långsiktig förmåga att fullgöra sitt uppdrag och att möta samhällsutvecklingen.

I Kommunutredningens direktiv påpekas på ett flertal ställen att utredningen ska ha ett långsiktigt tidsperspektiv på hur kommu- nernas utmaningar kan hanteras. I direktiven konstateras bl.a. att det finns ”starka skäl att överväga åtgärder för att långsiktigt säkerställa kommunernas kapacitet att möta samhällsutvecklingen”.15

Utredningen har ofta vid möten med olika kommunrepresen- tanter och kommunintressenter mötts av synpunkten att många av kommunernas utmaningar i nuläget kan lösas med ökad samverkan men att det på sikt förmodligen kommer krävas mer genomgripande kommunreformer. Det innebär att även om utredningen tar upp för- slag som på kort sikt kan genomföras för att förbättra kommunernas

13Ibid., s. 12.

14Ibid., s. 7.

15Ibid., s. 13.

58

SOU 2020:8

Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning

kapacitet, så behöver utredningen också lägga grunden för hur ett mer omfattande kommunreformsarbete på längre sikt skulle kunna organiseras och genomföras.

Med hänsyn till uppdragets omfattning har det varit väsentligt att inrikta analyser och förslag mot de huvudsakliga utmaningar som kommunerna långsiktigt står inför.

1.4Betänkandets disposition

Förutom formaliakapitel i början och slutet av betänkandet, är betän- kandet uppdelat i fyra delar:

Del I består av kapitel 2–5 som innehåller en beskrivning av kom- munernas historia och tidigare kommunreformer, en nordisk utblick med erfarenheter från kommunreformsarbete i våra grannländer, en analys av den kommunala självstyrelsen och den statliga styrningen av kommunerna samt en genomgång av kommunernas obligatoriska respektive frivilliga verksamhet samt olika samverkansformer.

Del II innehåller kapitel 6–12 som analyserar kommunernas för- utsättningar och utmaningar. Kapitlen belyser den demografiska ut- vecklingen och de territoriella förutsättningarna, kommunernas eko- nomi samt personal och kompetensförsörjning. Vidare analyseras kommunal demokrati och politisk representation samt andra utma- ningar som följer av exempelvis migration och klimatförändringar. Vidare granskas kvaliteten i kommunernas verksamhet. Del II avslutas med ett sammanfattande kapitel om konsekvenserna av ökande ut- maningar och principiella utgångspunkter för utredningen.

Del III består av kapitel 13–18 där fördelar och nackdelar med olika strukturella åtgärder och annan kapacitetsförstärkning analyse- ras. Mer specifikt granskas kommunal samverkan, kommunsamman- läggningar, generell förändring av kommunernas uppgifter och asym- metrisk ansvarsfördelning. Det görs också en jämförande analys av de strukturella åtgärdsförslagen. I denna del finns också särskilda ana- lyser av demokratiaspekter samt hur de strukturella åtgärdsmöjlig- heterna förhåller sig till olika geografiska och territoriella perspektiv i form av bosättningsmönster och befolkningstäthet. Del III avslutas med ett kapitel där digitalisering och andra kapacitetstärkande åtgär- dersmöjligheter granskas.

59

Utredningens uppdrag, arbete och avgränsning

SOU 2020:8

Del IV består av kapitel 19–21 där en strategi för hur en stärkt kapacitet i kommunerna kan åstadkommas beskrivs i kapitel 19, och där utredningens förslag och bedömningar redovisas i kapitel 20. I detta kapitel finns även konsekvensanalyser direkt kopplade till respektive förslag. Övriga konsekvensanalyser redovisas i kapitel 21.

60

DEL I

Bakgrund och nordisk jämförelse

2Kommunernas historia

och tidigare kommunreformer

Den lokala självstyrelsen har en lång historisk tradition i Sverige och grundlades redan i och med den kyrkliga sockenbildningen.1 Sock- narna utvecklades till att bli organisationer för att ordna gemensamma angelägenheter inom socknens gränser. Socknens roll var däremot inte formaliserad och lagfäst. Enligt ett synsätt har den lokala själv- styrelsen vuxit fram underifrån och befästs genom att staten har över- fört uppgifter och ansvar till lokala och regionala självstyrelseorgan.2 Enligt ett alternativt synsätt har traditionen av lokal självstyrelse inte satt några väsentliga spår i statsbildningen. Enligt detta alternativa synsätt har i stället betoningen av en centraliserad samhällsmodell varit i fokus. Kommunerna har vuxit fram och stärkts genom att staten har tilldelat dem allt fler uppgifter.3

2.1Kommunerna 1862–1940

Under första halvan av 1800-talet kom idén om staden som en självsty- rande enhet att dominera alltmer i Europa och en rad kommunala refor- mer genomfördes i t.ex. Frankrike, Nederländerna och Storbritannien. I Sverige utfärdades de första kommunala förordningarna 1862. För- ordningarna reglerade kommunstyrelsen både i städerna och på lands- bygden och vid samma tidpunkt fastställdes även förordningar om kyrkoråd och skolråd samt förordning om landsting. Samma år ut- färdades dessutom specialförordningar för Stockholms stad. Det var vanligt runt om i Europa att huvudstäderna fick sina egna förord-

1SKL (2013), 150 år av kommunal självstyrelse.

2För en utförlig beskrivning av kommunernas historia rekommenderas t.ex. SKL (2013),

150år av kommunal självstyrelse och Wetterberg G. (2000), Kommunerna.

3Strandberg, U. (2005), ”Nationell politik och kommunalt självstyre” i Molander, P. och

Stigmark, K. (red.), Självstyre, likvärdighet, effektivitet. Målkonflikter i den offentliga sektorn.

63

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

SOU 2020:8

ningar eftersom staten hade ett intresse av att ha särskild kontroll över huvudstäderna, där den nationella politiska makten fanns samlad.

Genom 1862 års kommunalförordningar stadfästes också den be- skattningsrätt som kommuner redan hade tillerkänts. Förordningarna markerar startpunkten för våra dagars kommuner och regioner. I för- ordningarna beskrivs kommunerna i stor utsträckning som genom- förare av nationell politik och kommunernas beslutskompetens är en följd av att staten har delegerat makt och befogenheter till dem.4 Det var inte förrän drygt hundra år senare, 1974 när den nya regerings- formen trädde i kraft som kommunernas ställning reglerades i grund- lagen (se kapitel 4).

Under perioden 1860 fram till 1920–1930 fanns tre olika typer av kommuner: städer, köpingar och landskommuner. Majoriteten av Sveriges befolkning levde under den här tiden på landsbygden och var skrivna i någon av de 2 000 landskommunerna. Landskommu- nernas viktigaste uppgift var fattigvården vars kostnader uppgick till 60–70 procent av landskommunernas utgifter. Församlingarna hade ansvar för de kyrkliga verksamheterna och däri ingick även ansvaret för skolan. Ansvaret för skolväsendet överfördes sedan successivt till de borgerliga kommunerna – först i de större städerna och sedan även i mindre städer och på landsbygden.

Fattigvården var en viktig uppgift även för städerna men städerna hade en betydligt större uppgiftsportfölj än landskommunerna. Stä- derna hade t.ex. ansvar för investeringar i den fysiska infrastruktu- ren. Utbyggnad av vatten och avlopp samt anläggande av gator och vägar innebar t.ex. stora kostnader för städerna. Eftersom städerna hade större kostnader än landskommuner och köpingar krävdes också ett mer kvalificerat och omfattande styre av städernas verksamhet. Städernas ansvar för byggnader, brand, hälsovård och ordning regle- rades i de s.k. stadsstadgorna.

Köpingar var en kommuntyp för tätorter som var mindre än stä- der och som kunde tillämpa stadsstadgorna i begränsad omfattning. Det fanns också köpingar som inte var egna kommuner; de var i stället separata enheter (liknande municipalsamhällen, se nedan) inom en landskommun.

År 1900 tillkom en särskild lagstiftning om municipalsamhällen, även om det redan tidigare hade funnits möjlighet för tätorter inom landskommuner att bilda municipalsamhällen. Municipalsamhällena

4Ibid.

64

SOU 2020:8

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

(eller municipen) var inte egna kommuner, men de hade beskatt- ningsrätt och självstyre i frågor som reglerades i de stadsstadgor som municipalsamhällena tillämpade.5

Fram t.o.m. kommunblockreformen på 1970-talet hade Sverige ett asymmetriskt system när det gällde den lokala nivåns ansvar. Stä- der hade en större uppgiftsportfölj än köpingar, landskommuner och municipalsamhällen. Städer med fler än 25 000 invånare undan- togs också från att ingå i ett landsting, eftersom dessa städer ansågs vara tillräckligt stora för att på egen hand ansvara för landstings- uppgifter.

2.2Kommunindelningsreformerna

Från 1930-talet och framåt skedde den stora framväxten av väl- färdssamhället och kommunerna fick ansvaret för en stor del av väl- färdsuppgifterna. Ideella organisationer tog till en början ofta hand om olika välfärdsuppgifter, t.ex. barnomsorg och äldreomsorg, med stöd från kommunerna. Senare kom kommunerna successivt att ta över ansvaret för utförandet av dessa uppgifter. I och med den kraf- tiga ökningen av antalet uppgifter som kommunerna skulle hantera och den utveckling som gjorde att många landskommuner kraftigt minskade i befolkning, höjdes snart röster från centralt håll på en sammanläggning av kommuner till större enheter.

2.2.1Storkommunreformen

Fram till storkommunreformen 1952 fanns det nästan 2 400 lands- kommuner, men i och med reformen reducerades antalet till 816. En allt mindre andel av Sveriges befolkning bodde i landskommuner: 1862 bodde 90 procent av befolkningen i landskommuner medan endast 48 procent bodde i landskommuner 1950.6 Minskningen av befolkning i landskommunerna var en följd av den kraftiga ökningen av antalet köpingar och städer, men också mer generellt en följd av den stora inflyttningen från landsbygden till städer och tätorter. Stor- kommunreformen 1952 omfattade enbart landskommunerna efter- som köpingar och städer redan ansågs ha det befolkningsunderlag

5SKL (2013), 150 år av kommunal självstyrelse, s. 26.

6Ibid., s. 48.

65

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

SOU 2020:8

som krävdes för att ta ansvar för och hantera det växande antalet uppgifter inom välfärden. De flesta landskommuner ansågs från cen- tralt håll vara alltför små för att klara av välfärdsuppdraget medan skepsisen mot sammanläggningar var omfattande bland kommunerna själva.

Den statliga utredning som föregick reformen, Kommunindel- ningskommittén (SOU 1945:38), rekommenderade en minsta kom- munstorlek på 2 000–3 500 invånare.7 Principen om att de nya stor- kommunerna skulle byggas runt en centralort fanns också med i utredningens förslag, en princip som också var vägledande vid kom- munblocksreformen på 1970-talet. I riksdagsbehandlingen som före- gick reformen 1952 framfördes inte några förslag om att reformen borde stoppas helt. Ledamöter främst från Högern8 och Bondeför- bundet9, argumenterade däremot för att reformen skulle vara mindre långtgående och att det minsta invånarantalet för en ny samman- slagen kommun skulle minskas från 2 000 till 1 500. Många kommuner, främst på landsbygden motsatte sig reformförslaget med argument som också har återkommit över tid, t.ex. att avstånden skulle bli för stora i de nya storkommunerna och att den lokala demokratin skulle komma att försvagas.10

2.2.2Kommunblocksreformen

Redan under slutet av 1950-talet började det resas krav på ytterligare sammanläggningar av kommunerna. Det motiverades särskilt med behov av ett större befolkningsunderlag för att kommunerna skulle kunna hantera social omsorg och grundskola. Det fanns också argu- ment för att de högre ambitionerna inom samhällsplaneringen krävde större kommuner.11

År 1959 tillsatte regeringen en utredning med indelningssakkun- niga för att göra en ny översyn av kommunindelningen.12 De indel-

7Ibid., s. 51.

8Det fullständiga namnet var från 1938 Högerns Riksorganisation. 1952–1969 använde partiet beteckningen Högerpartiet. 1969 ändrades namnet till Moderata samlingspartiet.

91957 bytte Bondeförbundet namn till Centerpartiet.

10Erlingsson, G., Wångmar, E. och Ödalen, J., (2011), ”Kommunsammanläggningarna 1952–1974

– Hur blev de politiskt möjliga?”, Scandinavian Journal of Public Administration, 14 (3–4), s. 3–36.

11Lidström, A. (2018), Asymmetrisk ansvarsfördelning på kommunal nivå, underlagsrapport till Kommunutredningen.

12SOU 1961:9 Principer för en ny kommunindelning.

66

SOU 2020:8

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

ningssakkunniga resonerade i termer av två areella system i samhället, det administrativa och det spontana.13 Det administrativa systemet sades bestå av de rättsligt fixerade gränserna i territoriet, t.ex. kom- mungränser, medan det spontana grundade sig på människors fria ekonomiska och sociala relationers mönster (motsvarar det som i dag brukar kallas funktionella arbetsmarknadsregioner). I det förindu- striella samhället sammanföll enligt de indelningssakkunniga de två systemen på det lokala planet, då socknarna fungerade som både admi- nistrativa och spontana system. I takt med förbättrade kommunika- tionsmedel och en ökad mobilitet växte de spontana systemens geo- grafiska utbredning, medan den administrativa indelningen förblev oförändrad. Genom kommunblocksreformen skulle de två systemen sammanföras. Den administrativa indelningen (kommunindelningen) skulle anpassas till det funktionella regionmönstret.14 Metoden för det var den s.k. kallade centralortsteorin, vilken har sin grund i idéer från den tyske kulturgeografen Walter Christaller. Centralortsprin- cipen skulle vara vägledande för en ny reform, där en kommun alltså skulle bestå av en större stad eller tätort med tillhörande omland.

Inom ramen för utredningen gjordes också beräkningar för att uppskatta det optimala befolkningsunderlaget för olika typer av kom- munal service. För att få en fungerande grundskoleverksamhet upp- skattade de indelningssakkunniga att det krävdes 6 500–8 500 invå- nare och för en fungerande arbetsmarknad krävdes 30 000 invånare. Vid remissbehandlingen av utredningens förslag framförde en del kommuner oro över att avstånden till servicefunktioner skulle bli alltför stora och att den kommunala demokratin skulle urholkas i och med minskningen av antalet förtroendeuppdrag. Ett antal för- slag på alternativa lösningar framfördes i remissbehandlingen, där- ibland ökad kommunal samverkan, ändring av huvudmannaskap för skolan och förbättringar i den kommunala skatteutjämningen. Det var framför allt kommuner med liten befolkning och därmed små möjligheter att bilda ett eget kommunblock, som var de starkaste kritikerna till reformförslaget.15

I början av 1960-talet hade en tredjedel av kommunerna färre än 3 000 invånare, vilket från många håll fortfarande ansågs vara alltför

13Ibid., s. 134–137.

14Nielsen, P. (2003), Kommunindelning och demokrati. Om sammanläggning och delning av kommuner i Sverige, doktorsavhandling, Acta Universalis Upsaliensis, s. 106–107.

15Erlingsson, G., Wångmar, E. och Ödalen, J. (2011), ”Kommunsammanläggningarna 1952–1974

– Hur blev de politiskt möjliga?”, Scandinavian Journal of Public Administration, 14 (3–4), s. 3–36.

67

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

SOU 2020:8

litet för att klara den växande kommunala uppgiftsportföljen på ett effektivt sätt. I februari 1962 fattade riksdagen beslut om en obliga- torisk indelning i kommunblock. Kommunerna fick i uppdrag att i samråd med länsstyrelserna besluta om den lämpligaste indelningen i kommunblock i respektive län. Varje kommunblock skulle i princip bestå av en centralort med omland. Riksdagen beslutade att de kom- muner som ingick i respektive kommunblock själva skulle besluta om och när kommunerna i blocket skulle läggas samman till en kom- mun. Eftersom antalet kommunblock som gick samman till en kom- mun blev färre än förväntat fattade riksdagen 1969 beslutet att fri- villigheten skulle upphävas och att sammanläggningarna skulle vara genomförda senast den 1 januari 1974.16

I propositionen som låg till grund för riksdagens beslut framhölls att en kommun inte bara har att förvalta och administrera utan att den också bör kunna bedriva en framåtsiktande planering där loka- lisering av näringsliv, bostäder och kommunal service samordnas samt investeringar och andra ekonomiska åtaganden inordnas i en långsiktig bedömning av framtida resurser och behov. I propositio- nen drog regeringen slutsatsen att varje kommun i princip bör omfatta såväl tätort som glesbygd inom ett område som med hänsyn till näringsliv, bosättning, kommunikationer och service samt människor- nas kontaktinriktning i övrigt bildar en sammanhållen region och som därtill för överblickbar framtid kan beräknas innehålla ett visst minsta befolkningsunderlag.17

Efter att kommunblocksreformen genomförts fullt ut hade Sverige 277 kommuner; den sista sammanläggningen skedde 1977 då Bara kommun uppgick i Svedala kommun. Sedan 1970-talet har antalet kommuner ökat till 290 som en följd av ett antal kommuner har delats. I och med kommunblocksreformen infördes också det enhet- liga kommunbegreppet då de olika kommuntyperna landskommuner, köpingar och städer avskaffades. Symmetri är sedan dess huvudprin- cipen i det svenska kommunsystemet.18

16Erlingsson, G., Wångmar, E. och Ödalen, J. (2011), ”Kommunsammanläggningarna 1952–1974

– Hur blev de politiskt möjliga?”, Scandinavian Journal of Public Administration, 14 (3–4), s. 3–36.

17Prop. 1969:103 s. 32.

18Lidström, A. (2018), Asymmetrisk ansvarsfördelning på kommunal nivå, underlagsrapport till Kommunutredningen.

68

SOU 2020:8

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

2.2.3Effekter av kommunindelningsreformerna

Processerna som föranledde de båda tidigare kommunreformerna har beskrivits och analyserats av bl.a. historikern Erik Wångmar och statsvetarna Gissur Erlingsson och Jörgen Ödalen.19 Sammanfatt- ningsvis bekräftar de studier som gjorts av Wångmar, Erlingsson och Ödalen att den stora drivkraften bakom reformerna var välfärds- statens expansion och en ambition att göra kommunerna tillräckligt stora för att de skulle klara de nya välfärdsuppgifterna. Det fanns, som också konstaterats ovan, ett relativt stort motstånd mot refor- merna, men den socialdemokratiska regeringens position gjorde det politiskt möjligt att genomdriva reformerna. Men vilka blev effek- terna av de genomförda reformerna?

Kommunblocksreformen var föremål för omfattande utvärdering under slutet av 1970-talet, framför allt genom forskningsprogram- met Kommunaldemokratiska forskningsgruppen.20 Programmet enga- gerade ett 20-tal forskare vilka hade i uppdrag att studera effekter av reformen på kommunen som demokratisk självstyrelseorganisation, som förvaltningsorganisation samt som serviceproducent och enhet för samhällsplanering.21 Resultaten från programmet baserades på enkäter och intervjuer i ett 50-tal kommuner. Samtliga 274 kommu- ner delades in i grupper utifrån olika kriterier (geografiskt läge, in- vånarantal, kommuntyp, en- eller tvåkärniga kommuner osv.) och två kommuner i varje grupp valdes sedan ut. Vissa av programmets delstudier omfattade ett mindre antal kommuner.22 En övergripande slutsats från forskningsprogrammet var att det är svårt att se några starka samband mellan reformen och de förändringar som skett på de områden som studerats. De kommuner som inte berördes av någon sammanläggning genomgick i de flesta fall samma utveckling som de kommuner som lades samman. En av de viktigaste effekterna var att

19Wångmar, E. (2013), Från storkommun till kommunblock. En djupstudie av reformen som skapade de moderna svenska kommunerna 19591974. Stockholm: Centrum för kommun- historia; se även Erlingsson, G., Wångmar, E. och Ödalen, J. (2011), ”Kommunsammanlägg- ningarna 1952–1974 – Hur blev de politiskt möjliga?”, Scandinavian Journal of Public Admini- stration, 14 (3–4), s. 3–36.

20Nielsen, P. (2003), Kommunindelning och demokrati, Om sammanläggning och delning av kommuner i Sverige.

21Gidlund, J., (1983), Kommunal självstyrelse i förvandling. Sammanfattning av forsknings- resultat om kommunindelningsreformen.

22Se Strömberg, L. och Westerståhl, J. (red.) (1983), De nya kommunerna. En sammanfattning av den kommunaldemokratiska forskningsgruppens undersökningar.

69

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

SOU 2020:8

sammanläggningarna skapade bättre förutsättningar för att kommu- nerna skulle kunna utföra fler uppgifter.23

När det gäller kommunen som självstyrelseorganisation pekar forskarna i programmet på en rad förändringar som skedde efter refor- mens genomförande. Antalet förtroendeuppdrag minskade, dock inte bara som en följd av reformen utan också på grund av föränd- ringar i nämndorganisationen. Det skedde också en professionaliser- ing av politiken genom inrättandet av poster som kommunalråd, oppositionsråd och deltidsarvoderade politiker. Det skedde dess- utom en ökning av antalet tjänstepersoner i kommunerna. Enligt de undersökningar som genomfördes inom ramen för forskningspro- grammet var detta inte i första hand en effekt av reformen utan en konsekvens av ökad statlig styrning och av att allt fler uppgifter hade lagts på kommunerna.24 Inte heller kommunernas kraftigt ökade ser- viceutbud under 1970-talet kan förklaras av reformen, enligt resultat från forskningsprogrammet. Förhoppningen var också att reformen skulle utjämna skillnaderna i service mellan olika kommuner. En viss utjämning kunde också konstateras efter reformen men antagligen inte till den grad som reformmakarna hade hoppats.25 Faktisk fördel- ning av service och åtkomlighet till service inom kommunerna var också föremål för analys inom ramen för forskningsprogrammet. Under- sökningen visade att åtkomligheten blivit bättre i de allra flesta kom- muner och särskilt i de mindre kommuner som undersöktes. Slut- satsen var att reformen gav kommunerna en ökad möjlighet till ett större och mer varierat serviceutbud och att reformen också under- lättade planeringen av kollektivtrafiken så att åtkomligheten till service kunde förbättras.26

Avslutningsvis bör det än en gång understrykas att utvärder- ingarna pekar på att det är svårt att se några riktigt tydliga samband mellan reformen och de förändringar som skett. Reformen hade i stället en mer indirekt effekt, genom att den skapade bättre förut- sättningar för kommunernas vidgade uppdrag.

23Se Strömberg, L. och Westerståhl, J. (red.) (1983), De nya kommunerna. En sammanfattning av den kommunaldemokratiska forskningsgruppens undersökningar.

24Gidlund, J., (1983), Kommunal självstyrelse i förvandling, sammanfattning av forskningsresul- tat om kommunindelningsreformen.

25Ibid.

26Ibid., s. 90.

70

SOU 2020:8

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

2.3Kommunal samverkan över tid

Kommuner har samverkat i olika former och omfattning allt sedan de första kommunalförordningarna kom till 1862. Kommunal sam- verkan har historiskt ofta setts som ett sätt för framför allt mindre kommuner att klara sitt uppdrag men också effektivisera verksam- heten på vissa områden, t.ex. räddningstjänst och renhållning. År 1919 stiftades lagen om kommunalförbund som syftade till att förenkla för kommuner att ingå frivilliga samarbeten. Staten försäk- rade sig kontroll över utvecklingen av den kommunala samverkan genom att länsstyrelserna var den instans som skulle godkänna de kommunalförbund som bildades. Antalet kommunalförbund var i början av 1940-talet drygt 500 med 1 400 medlemmar och samarbete skedde främst inom polisväsende och fattigvård men även inom brandskydd och skola. Antalet kommunalförbund ökade till 900 i slutet av 1940-talet. Den kraftiga ökningen kan tolkas som ett sätt att förekomma de planerade kommunsammanläggningarna.27

I Kommunindelningskommitténs arbete (SOU 1945:38) som före- gick storkommunreformen sågs samverkan som ett symtom på små- kommunproblematiken; samverkan bidrog enligt det synsättet till att försvaga den kommunala självstyrelsen. Om samverkan spridde sig till fler verksamhetsområden skulle kommunerna avlövas sina upp- gifter och snart sakna självbestämmande i egentlig mening.28

Under 1970-, 1980- och 1990-talen såg staten i stället kommunal samverkan som en viktig lösning på problem inom olika verksamhets- områden. Samverkan skulle öka kommunernas effektivitet, och tvärt- emot den tidigare synen ansågs samverkan stärka den kommunala självstyrelsen. Samverkan skulle kunna effektivisera olika verksam- heter, helt enkelt genom att stordriftsfördelar skapas när ett antal kommuner går samman för att lösa en uppgift. Små kommuner skulle också genom samverkan med större kommuner kunna lösa uppgifter som de hade svårt att lösa på egen hand. Under den här perioden fram- fördes krav inte minst från dåvarande Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet på en reformering av lagen om kommunal- förbund samt ett införande av möjligheten att bilda gemensam nämnd. År 1997 fick kommunerna laglig möjlighet att bilda gemensam nämnd.

27Gossas, M., (2006), Kommunal samverkan och statlig nätverksstyrning.

28Ibid.

71

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

SOU 2020:8

Marcus Gossas (2006) beskriver i sin avhandling fyra olika drivkraf- ter bakom ökat fokus på samverkan:

en allmän decentraliseringsvåg där kommuner får större orga- nisatorisk frihet och fler uppgifter,

demografiska förändringar som ökar trycket på välfärdssektorn,

specialiseringen inom välfärden

framväxten av en nyregionalistisk syn på att den regionala nivån är mer lämplig än staten att sköta uppgifter som rör regional ut- veckling.29

Den sistnämnda utvecklingen fick till följd att regionala samverkans- organ (kommuner i samverkan) tog över regionala utvecklingsupp- gifter från länsstyrelserna.

Statens syn på kommunal samverkan har alltså varierat över tid och därmed de olika insatser och incitament som har skapats för att stimulera samverkan. Kommunerna själva har ställt sig, och ställer sig fortfarande i stor utsträckning positiva till kommunal samverkan och ser det som en lösning på den bristande kapaciteten hos många kommuner.

2.4Frikommunförsöket

I juni 1984 beslutade riksdagen att en försöksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse skulle bedrivas fram till utgången av 1988.30 Frikommunsförsöket kom sedan att förlängas fram till utgången av 1991.31 Frikommunförsöket fortsatte dock efter 1991 inom sju olika områden, men frikommunförsöket som samlad verksamhet upp- hörde. När försöket formellt avslutades 1991 var det 38 kommuner och 4 landsting som deltog i försöket.

Av förarbetena till frikommunsförsöket och den samlade bedöm- ningen av försöksverksamheten som regeringen senare lade fram till riksdagen, framgår att avsikten med försöksverksamheten var att de kommuner och landsting som deltog i försöksverksamheten skulle

29Gossas, M., (2006), Kommunal samverkan och statlig nätverksstyrning.

30Prop. 1983/84:152, bet. KU 1983/84:32, rskr. 1983/84:368.

31Prop. 1986/87:91, bet. KU 1987/88:23, rskr. 1987/88:154; prop. 1988/89:1, bet. 1988/89:KU6, rskr.1987/88:13.

72

SOU 2020:8

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

ges möjlighet att bättre anpassa den kommunala organisationen till lokala förhållanden. Försöket var också tänkt att ge bättre förut- sättningar att nyttja de samlade samhällsresurserna och åstadkomma ökad samordning och effektivitet i den kommunala verksamheten. Ett annat syfte var att utveckla formerna för samverkan mellan kom- muner och landsting, liksom mellan statliga och kommunala organ.32

En del av frikommunförsöket innebar att kommunerna fick frångå lagregleringar om nämndorganisation och anpassa sin nämndorganisa- tion till lokala förhållanden.33 Regeringen konstaterade vid sin bedöm- ning av frikommunsförsöket att frågan om en friare nämndorganisation gradvis kom att utvecklas till den mest betydelsefulla delen av fri- kommunsförsöket.34 Genom 1991 års kommunallag infördes sedan fri nämndorganisation för samtliga kommuner.

Frikommunsförsöket innebar också möjlighet i övrigt till dispen- ser och undantag från statliga regler för den kommunala verksam- heten. Det kom in cirka 300 förändringsförslag till regeringen från de kommuner och landsting som deltog i försöket och mer än en tredjedel av förslagen godkändes för försöksverksamhet. En del av förändringsförslagen kom att genomföras generellt i hela landet utan föregående försök. En anledning till detta var att kommunerna ibland tog upp frågor inom områden där förändringar av föreskrifter redan var aktuella. Det fanns också förslag som inte blev godkända, bl.a. på grund av att de bedömdes innebära ökade kostnader för staten eller stora förändringar i huvudmannaskap.35 Kommunerna inom för- söksverksamheten kunde pröva förslag från andra kommuner som hade godkänts. Syftet var att ge en bredare bild av effekterna av regel- ändringar genom att försöksverksamheten genomfördes i flera olika typer av kommuner.

Genomförandet av frikommunförsöket

Regeringen tillsatte i början av 1983 en särskild beredning som skulle arbeta med bl.a. formerna för samverkan mellan stat och kommun samt förenkling av statliga regler. Beredningen kom att kallas Stat- kommunberedningen. Den leddes av statssekreteraren i Civildeparte-

32Prop. 1983/84:152 s. 7 f., prop. 1991/92:13 s. 5.

33Se lag (1984:382) om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation.

34Prop. 1991/92:13 s. 9.

35Ibid., s. 9 f.

73

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

SOU 2020:8

mentet och ledamöter var statssekreteraren i Statsrådsberedningen, budgetchefen i Finansdepartementet och cheferna för Svenska Kom- munförbundet respektive Landstingsförbundet. Kansliet var knutet till Civildepartementet.

Stat-kommunberedningen utarbetade ett förslag om hur en för- söksverksamhet med ökad kommunal självstyrelse skulle kunna utformas (Ds C1984:1). Med detta förslag som utgångspunkt över- lämnade regeringen en proposition (prop. 1983/84:152) till riks- dagen i början av 1984. Förslaget innebar bl.a. att riksdagen skulle anta en särskild lag för försöksverksamheten med en friare kommu- nal nämndorganisation, vilket den också gjorde i bred uppslutning. Vilka försökskommuner som skulle delta i försöksverksamheten överlämnades till regeringen att meddela genom föreskrift. I samband med att riksdagen antog lagen om försöksverksamhet med en friare kommunal nämndorganisation vid det tidigare frikommunförsöket, godkände den också att regeringen inom ramen för försöksverksam- heten gjorde avsteg från vad riksdagen hade bestämt med anvisande av anslag, godkännande av riktlinjer för en viss verksamhet eller lik- nande åtgärd.

Av förarbetena framgår att det övervägdes om riksdagen skulle ge regeringen ett bemyndigande att medge avvikelse från lagstiftning för försökskommunerna inom övriga områden som kunde bli aktu- ella för försöksverksamhet. Det ansågs dock inte finnas tillräckligt med underlag för en sådan lag. Regeringen fann det därför bättre att låta försökskommunerna anmäla behov av ändrad lagstiftning hos regeringen. Om det då visade sig behövas en lag för att genomföra förändringarna, skulle frågan tas upp vid den tidpunkten. Det kon- staterades även att det redan fanns bemyndiganden för regeringen på flera områden.36 Regeringen skulle alltså vid behov lämna förslag om försökslagstiftning till riksdagen.

Det föredragande statsrådet anförde att vissa begränsningar av försöksverksamheten borde gälla med hänsyn till vitala samhälls- intressen. Grundläggande krav skulle inte få åsidosättas gällande föl- jande:

likvärdig standard och rättvist fördelad samhällsservice,

skydd för medborgarnas liv och hälsa samt

36Prop. 1983/84:152 s. 10.

74

SOU 2020:8

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

skydd för särskilt utsatta grupper, rättssäkerhet och samhälls- ekonomi.

Samtidigt framhölls att just det att det är fråga om en försöksverk- samhet som följs och utvärderas från statens sida gör att en relativt långtgående frihet för försökskommunerna borde accepteras.37

Sammanfattningsvis kan försöksverksamhetens inriktning beskri- vas på följande sätt:

Dispenser från statliga regler som utgör hinder för en effektiv kommunal verksamhet, särskilt att den sektoriella nämnds- och förvaltningsorganisationen ska kunna slopas och statsbidragen användas friare.

Utveckling av nya former för samverkan mellan kommuner och landsting.

Ifrågasättande av det invanda och möjligheten att tänka nytt, både i fråga om organisation och verksamhet.

I förarbetena inför frikommunsförsöket anförde det föredragande statsrådet gällande frågan om val av frikommuner, att intresse och engagemang för ett utvecklingsarbete inriktat på att förändra den kommunala verksamheten och organisationen var väsentligt för att nå resultat. Vidare ansågs det vara viktigt att olika typer av kommu- ner blev representerade. Det gällde olikheter i t.ex. invånarantal, tät- ortsgrad och politiska majoritetsförhållanden. Ambitionen angavs dock inte kunna vara att få fram ett i statistisk mening representativt urval eftersom det skulle kräva ett alltför stort antal försökskom- muner. Arbetsmässiga skäl skulle också vägas in vid urvalet. Det an- sågs därtill vara angeläget att försöksverksamheten kunde följas och stödjas från statens sida utan alltför stora arbetsinsatser. Det sist- nämnda talade för att antalet försökskommuner skulle begränsas.38

Stat-kommunberedningen hade ett samordnande ansvar för fri- kommunförsöket, vilket bl.a. innebar att beredningen samlade fri- kommunerna till gemensamma konferenser för erfarenhetsutbyte. Beredningen yttrade sig även över dispensansökningar som kom till regeringen, innan regeringen skulle fatta beslut. Därigenom kunde beredningen bli ett forum för förhandlingar mellan berörda departe-

37Ibid., s. 8 f.

38Ibid., s. 10 f.

75

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

SOU 2020:8

ment och de båda kommunförbunden. Stat-kommunberedningen hade också i uppdrag att genomföra vissa utredningar inom området stat- kommun i enlighet med regeringens allmänna direktiv (dir. 1983:30) och direktiv för särskilda uppdrag.

Regeringens bedömning av frikommunsförsöket

Regeringen redovisade en samlad bedömning av frikommunförsöket till riksdagen i september 1991. Enligt regeringens bedömning har frikommunförsöket som helhet spelat en viktig roll för utveckling och förnyelse av den kommunala verksamheten. I sin analys fram- höll regeringen att försöksverksamheten efter hand kommit att för- skjutas från ett projekt till en väsentlig del i en process med ett stän- digt pågående utvecklingsarbete. När det gäller den organisatoriska frihet som öppnats för kommunerna är erfarenheterna i allt väsent- ligt goda. De utvärderingsstudier som gjorts har påvisat positiva effekter när det gäller både den kommunala verksamhetens form och dess innehåll.

Enligt regeringen framstod frikommunslagen som ett kraftfullt instrument för förändringsarbetet. Regeringen menade dock att det var avsevärt svårare att generellt bedöma erfarenheterna av den del av frikommunsförsöket som gällde avsteg och dispenser från statliga regler i övrigt. Regeringen konstaterade att skiftande omdömen före- kommit i de utvärderingsstudier som gjorts, även om möjligheten att underlätta och stimulera ett nytänkande inom den offentliga sektorn inte skulle underskattas. Enligt regeringen hade det förändringskli- mat som skapats genom frikommunförsöket i hög grad bidragit till reformer inom plan- och byggområdet, arbetsmarknadsområdet och skolområdet samt på miljöpolitikens område.39

2.5Sammanfattande slutsatser

De första kommunala förordningarna 1862 reglerade kommunernas verksamhet och kommunerna blev då i stor utsträckning verktyg för att genomföra statligt fattade beslut. Samtidigt har det lokala själv- styret historiska rötter, i och med att de kyrkliga socknarna och de

39Prop. 1991/92:13 s. 10 f.

76

SOU 2020:8

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

borgerliga städerna haft en central betydelse för att sköta gemen- samma angelägenheter. När utbyggnaden av välfärdsstaten tog fart under 1930-talet blev kommunerna allt viktigare som genomförare av statligt beslutade reformer.

Sammanläggningar av kommuner har skett i två omgångar: vid stor- kommunreformen 1952 och genom kommunblocksreformen 1971– 1974. Systemet med olika kommuntyper som hade olika uppgifter avskaffades när enhetskommunen infördes i samband med kom- munblocksreformen i början av 1970-talet. De främsta skälen till sam- manläggning var dels att skapa större enheter som bättre kunde klara utförandet av olika välfärdsuppgifter, dels att skapa bättre förutsätt- ningar för samhällsplanering. Motståndet mot sammanläggning var dock stort, inte minst från mindre landsbygdskommuner.

De utvärderingar som genomfördes visar att reformen fick den givna följden att antalet förtroendevalda minskade. Kommunerna professionaliserades också allt mer efter reformen, både genom att poster som heltidsarvoderade politiker infördes och att antalet tjänste- personer ökade kraftigt. Enligt utvärderingarna var detta dock en effekt av att kommunerna fick allt större ansvar på allt fler områden, inte en direkt följd av reformen. Reformen hade också viss inverkan på att tillgången till service förbättrades i många kommuner.

Synen på kommunal samverkan har varierat över tid. Vid tiden för storkommunreformen i början av 1950-talet såg staten kommu- nal samverkan som en följd av småkommunproblematiken. Små kom- muner samverkade i allt större utsträckning för att hantera sina upp- gifter och i förlängningen skulle en allt större del av kommunernas verksamhet föras över till kommunalförbund eller skötas genom av- tal med andra kommuner vilket på sikt skulle försvaga den kommu- nala självstyrelsen.

Med början i slutet av 1970-talet blev en annan syn på kommunal samverkan allt mer dominerande från statligt håll, där samverkan skulle innebära en effektivisering av olika verksamheter eftersom fler kommuner började samverka för att lösa sina uppgifter.

Frikommunförsöken under 1980-talet syftade till att stärka den kommunala självstyrelsen genom att ge kommunerna större utrymme att anpassa sin verksamhet till lokala förutsättningar. Kommuner fick då ansöka om att välja en friare nämndorganisation anpassad till lokala förhållanden – en åtgärd som sedan blev möjlig för samtliga kommuner genom en ändring i kommunallagen. Försöket innebar

77

Kommunernas historia och tidigare kommunreformer

SOU 2020:8

också möjlighet för kommuner att få dispenser och undantag från statliga regler för kommunernas verksamhet. I samband med att fri- kommunförsöken avslutades 1991 gjorde regeringen bedömningen att frikommunförsöken hade spelat en viktig roll för att förnya och ut- veckla kommunernas verksamhet.

78

3Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer

i andra länder

Under senare år har ett antal strukturreformer och förändringar som berör den kommunala nivån genomförts, inte minst i de nordiska länderna men också i andra delar av Europa. I följande kapitel pre- senteras och diskuteras lärdomar och erfarenheter från dessa refor- mer som har särskild relevans för den svenska kontexten. Kapitlet bygger till stora delar på den underlagsrapport till utredningen som Siv Sandberg vid Åbo Akademi författat på uppdrag av Kommun- utredningen1 samt Gissur Erlingssons och Johan Flemgårds rapport Att (om)organisera den politiska basorganisationen.2

Utredningen har valt att särskilt fokusera på förändringarna i Danmark, Finland och Norge, eftersom det är förhållandevis enkelt att överföra erfarenheter och lärdomar från dessa länder till svenska förhållanden. Möjligheten att göra jämförelser och överföra erfaren- heter mellan länder är dock begränsad även när det gäller de nordiska länderna eftersom det alltid finns olikheter i strukturer, lagstiftning och politisk kultur som måste tas i beaktande. De reformer som genomförts runtom i Europa har utvärderats i relativt liten utsträck- ning och det finns därför begränsat med material som säger något om effekter av kommun- och strukturreformer.3 Det finns dock undantag och i Danmark återfinns det kanske tydligaste exemplet på en reform

1Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i Danmark, Finland och Norge 2000–2018, underlagsrapport till Kommunutredningen.

2Erlingsson, G. och Flemgård, J. (2018), Att (om)organisera den politiska basorganisationen, forskningsöversikt om kommunreformer i utvecklade demokratier – med fokus på effekter av kom- munsammanläggningar och mellankommunala samarbeten.

3Kuhlmann, S., Bouckaert, G. (red.) (2016), Local Public Sector Reforms in Times of Crisis. National Trajectories and International Comparisons.

79

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

SOU 2020:8

som har varit föremål för både utvärdering initierad av den danska regeringen och mer oberoende utvärderingar utförda av forskare.

3.1Kommunsystemen i de nordiska länderna

3.1.1Likheter och skillnader mellan de nordiska länderna

I internationella jämförelser av kommunernas ställning i det poli- tiska systemet framstår de nordiska länderna som förhållandevis lika. Danmark, Finland, Norge och Sverige har starka kommunala själv- styren, vilket inkluderar omfattande ekonomiskt handlingsutrymme och ansvar för uppgifter av stor betydelse för samhället. Vid en när- mare jämförelse mellan de fyra länderna framkommer emellertid betydande skillnader när det gäller kommunsystemens uppbyggnad och kommunernas ekonomi och uppgifter. Finland avviker från de skandinaviska länderna genom att Finland saknar en direktvald regional nivå. En effekt av detta är att inslaget av mellankommunal samverkan är betydligt högre i Finland än i övriga nordiska länder. En reform för att tillskapa en direktvald regional nivå med ansvar för hälso- och sjukvård och socialtjänst pågår i Finland (se även kapitel 15).

När det gäller kommunstorlek så har Norge och Finland ett långt större antal kommuner med färre än 5 000 invånare jämfört med Sverige. I Danmark har mediankommunen efter reformen 2007 drygt 45 000 invånare. I Sverige har mediankommunen knappt 16 000 in- vånare medan mediankommunen i Finland har omkring 6 600 invå- nare och i Norge omkring 5 000 invånare.4

Skillnaderna i kommunstruktur förklaras delvis av ländernas skif- tande geografi. Danmark är ett till ytan litet land med en ganska koncentrerad befolkning. I Norge är befolkningen i huvudsak kon- centrerad till kustområdena och landet präglas av en topografi med fjordar och öar med fjäll som skiljer samhällen från varandra. Sverige och Finland är till ytan stora länder med en befolkning som är kon- centrerad till kusterna och till de södra delarna.

De nordiska kommunernas grunduppgifter är desamma: uppgifter relaterade till det kommunala planmonopolet, barnomsorg, grund- skola, äldreomsorg och uppgifter inom det sociala området. Fram- för allt i Finland, men även i Norge har behovet av reformer inom

4Siffran avser mediankommunen före de sammanläggningar av kommuner i Norge som genomförs den 1 januari 2020.

80

SOU 2020:8

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

hälso- och sjukvården påverkat debatten om förändring av kommun- strukturen. Gymnasieskolan är ett annat område där ansvaret i Sverige ligger på kommunerna medan det i Danmark ligger på staten, i Norge på den regionala nivån och i Finland på kommunerna och på kommunalförbund. En annan skillnad är att arbetsförmedling i Danmark är kommunernas ansvar, medan det i Norge, Sverige och Finland är ett statligt ansvar.

3.1.2Statlig kontroll av kommunernas ekonomi

Det finns viktiga skillnader mellan de nordiska länderna när det gäller ramarna för den kommunala ekonomin. I följande avsnitt beskriver

viöversiktligt de regelverk som finns i Danmark, Norge och Finland som syftar till att staten ska kunna agera både proaktivt och reaktivt om och när kommuner hamnar i ekonomiska svårigheter.

Danmark

Folketinget antog 2012 en budgetlag som syftar till att stärka styr- ningen av de offentliga finanserna i Danmark.5 Lagen trädde i kraft 2014 och ska säkra att de offentliga finanserna är i balans. För kom- munerna innebär lagen att de fastställer utgiftstak för de kommunala serviceutgifterna. Ramarna för kommunernas ekonomi fastställs genom årliga finansavtal mellan staten och Kommunernes Landsfore- ning (KL) som organiserar landets 98 kommuner. Kommunernas budgetar koordineras så att kommunernas sammanlagda utgifter hålls inom den ram som fastställs i det årliga finansavtalet. I avtalet bestäms ett tak för verksamhetsutgifter och investeringar i kommunernas bud- getar samt ramarna för kommunernas beskattning och låneupptagning. Kommunvisa prioriteringar får göras, förutsatt att den totala ramen för alla kommuner inte överskrids. En enskild kommun kan också fritt prioritera sina egna utgifter mellan olika förvaltningsområden så länge som den inte överskrider sin egen ram. KL fungerar som en länk mellan staten och kommunerna, vilket gör en fungerande bud- geteringsprocess möjlig.

Kommunerna har rätt att ta ut inkomstskatt, fastighetsskatt, bolags- skatt och forskarskatt. Den största delen av fastighetsskatten går till

5Budgetlov, LOV nr 547 af 18/06/2012.

81

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

SOU 2020:8

staten men även kommunerna erhåller en andel av fastighetsskatten. Kommunerna får själva besluta om inkomstskattens och fastighets- skattens procentsatser. Kommunernas skatteintäkter finansierar 75 procent av de kommunala utgifterna. Den resterande delen kom- mer huvudsakligen från generella bidrag från staten.

De danska kommunerna har inte möjlighet att fritt ta upp lån; Social- och inrikesministeriet måste godkänna lån för vissa öron- märkta behov och kommunerna ansöker om tillstånd till lån inom en viss lånepott. Syftet med begränsningarna är att förhindra förskjut- ning mellan generationer. Begränsningarna när det gäller att ta upp lån gäller enbart skattefinansierad verksamhet. Det är alltså möjligt att ta upp lån för verksamhet som finansieras med avgifter.

Det finns ett lagstadgat sanktionssystem som skapar starka incita- ment för kommunerna att hålla sig inom ingångna avtal med staten.6 Sanktionssystemet gäller både storleken på de kommunala utgifterna och storleken på skattesatsen.

Det årliga finansavtalet är inte juridiskt bindande. Kommunerna kan bryta mot avtalet, men då straffas kommunerna både kommun- vis och som kollektiv. Om kommunerna sammantaget överskrider budgeten drar staten in de villkorade statsbidragen med motsvarande belopp. Även om det enbart är en kommun som överskrider budgeten, men det innebär att totalen överskrids, dras beloppet från samtliga kommuner. Utgiftssanktioner avser enbart utfallet för verksamheten och aktiveras om hela kommunsektorn överskrider utgiftsramen. Då följer staten upp vilka kommuner som är orsak till avvikelsen och statsbidragen minskas med motsvarande belopp. Avdraget fördelas så att 60 procent tas från berörda kommuner och 40 procent tas från samtliga kommuner.7

Skattesanktioner syftar till att hålla medelskattesatsen på avtalad nivå. Ändringar i de enskilda kommunernas skattesatser får inte på- verka medelskattesatsen. Kommunerna får höja sina skattesatser under förutsättning att andra kommuner sänker sina i motsvarande mån (mätt i skatteintäkter). Om det sammantagna skatteuttaget ökar följer staten upp vilka kommuner som har höjt skattesatsen. Skattesank- tionen delas sedan upp i ett individuellt (riktat mot de kommuner

6Økonomi og indenrigsministeriet, https://oim.dk/arbejdsomraader/kommunal-og-regionalo- ekonomi/budgetsamarbejde/budgetlov-og-sanktionsregler/. Hämtat 2019-06-30.

7Bestämmelserna framgår av §§ 14 och 14a i Lov om kommunal udligning og generelle tilskud til kommuner. LBK nr 798 af 24/06/201.

82

SOU 2020:8

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

som höjt skatten) och ett kollektivt straff.8 Sanktionssystemet i sin nuvarande form har varit effektivt. Budget- och utgiftssanktioner har ännu inte använts medan skattesanktionen har använts vid ett tillfälle.

Finland

I syfte att trygga servicen till invånarna har Finansministeriet i Finland möjlighet att inleda en särskild kommunindelningsprocess för kommuner som befinner sig i särskilda ekonomiska svårigheter. Staten har satt upp sex ekonomiska kriterier som kommunerna måste uppfylla. Om dessa inte uppfylls måste berörd kommun lämna in en åtgärdslista till Finansministeriet, som har mandat att tillsätta en utvärderingsgrupp, vilken i sin tur utreder kommunens ekonomiska situation. Gruppen lägger fram ett förslag på vilka åtgärder som behöver vidtas för att trygga servicen till invånarna. Fullmäktige i den aktuella kommunen behandlar därefter gruppens åtgärdsförslag och delger Finansministeriet beslutet för eventuella fortsatta åtgär- der. Utifrån gruppens åtgärdsförslag och fullmäktiges beslut avgör Finansministeriet om en tvångssammanläggning av kommunen bör utredas.

I början av 2015 genomfördes två kommunsammanläggningar med stöd av särskild kommunindelningsutredning för kommuner i ekonomisk kris. Ytterligare två processer inleddes, men i det ena fallet hade den berörda kommunens ekonomi förbättrats efter utredningen. Regeringen verkställde därför inte sammanläggningen. I det andra fallet upphävde Högsta Förvaltningsdomstolen statsrådets beslut om tvångssammanläggning efter överklagan från den berörda kommunen.9

Den finländska ordningen med kommunindelningsutredning för kommuner med särskilda ekonomiska svårigheter har alltså använts i begränsad utsträckning. Det är en mekanism som finns till för sär- skilt svåra situationer när kommunernas egen kapacitet till kon- struktiva åtgärder är uttömd.

8Lov om ændring af lov om nedsættelse af statstilskuddet til kommuner ved forhøjelser af den kommunale skatteudskrivning. Lov nr 709 af 25/06/2010.

9Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i Danmark, Finland och Norge 2000–2018, underlagsrapport till Kommunutredningen.

83

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

SOU 2020:8

Norge

I Norge är kommunerna i stor utsträckning beroende av statsbidrag. Norska kommuners beskattningsrätt är begränsad, Stortinget har fastställt ett skattetak på knappt 12 procent. Kommunerna har ut- över det möjlighet att ta ut fastighetsavgift. Norge har ett kombine- rat inkomst- och kostnadsutjämningssystem som kompletteras med regionalpolitiska tillägg för flertalet kommuner och särskild kom- pensation till kommuner med vattenkraftsanläggningar och fiskeri- näring.

År 2001 införde Norge en observationslista, den så kallade Robek- listan (Register om betinget godkjenning og kontroll) för kommuner som inte uppfyller vissa krav. Det kan t.ex. handla om kommuner som har en underfinansierad budget eller icke-återställda ekono- miska underskott. Kommuner som är uppförda på Robek-listan kan inte besluta om nya lån eller hyra av byggnader och anläggningar, utan fylkesmannens (motsvarar länsstyrelsen) godkännande. Fylkes- mannen gör också en laglighetsprövning av kommunernas budget- beslut. År 2018 publicerades en forskarrapport om orsaker till att vissa kommuner som uppförts på Robek-listan förbättrar sin ekono- miska situation och andra inte.10 I forskarrapporten undersöktes också fylkesmannens roll. Studien visar bl.a. att de kommuner som har haft en minskande befolkning tenderar att bli kvar längre tid på Robek-listan, dvs. de har svårare att vidta åtgärder för att förbättra sin ekonomiska situation. En övergripande slutsats från forsknings- studien är dock att Robek-listan ökar budgetdisciplinen både bland de listade kommunerna och bland de kommuner som riskerar att hamna på listan.11

3.2Kommunreformer i Danmark, Finland och Norge

Drivkrafterna bakom reformer och reformförslag i Danmark, Finland och Norge liknar varandra men de åtgärder som diskuteras och som vidtagits skiljer sig åt. I Danmark, Finland och Norge såväl som i Sverige beskrivs kommunernas utmaningar som en följd av dels demo-

10Haraldsvik, M., Hopland, A.O. och Nyhus, O.H. (2018), ROBEK – kort vei inn, lang vei ut: Hvorfor forblir noen lenge i registeret og hva gjøres for å komme seg ut? Senter for Økonomisk Forskning AS, SØR-rapport nr 03/18.

11Ibid.

84

SOU 2020:8

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

grafiska förändringar och dels den obalans som uppstått över tid mellan kommunernas åtaganden och kommunernas kapacitet.

En omständighet som är viktig för att förstå reformerna och reformförsöken i de nordiska länderna är den position som frågor om kommunstruktur har på den nationella politiska dagordningen. I Sverige är frågan om kommunernas ställning sällan en del av reger- ingsförklaringar eller politisk debatt på nationell nivå. Valrörelser handlar ofta om frågor som kommunerna har ansvar för men i debat- ten fokuseras på verksamhetsfrågor och finansiering, inte på frågor om självstyrelse och organisering. I Finland och Norge har däremot debatten om kommuner och hela den offentliga sektorns organiser- ing legat högt på den nationella politiska dagordningen sedan 1990- talet. De politiska partierna i Finland och Norge skiljer sig åt när det gäller synen på kommunal självstyrelse och kommunindelning och det kan t.o.m. vara en avgörande faktor när koalitionsregeringar ska bildas. När det gäller kommunfrågornas politisering befinner sig Danmark i en mellanposition mellan Sverige å ena sidan och Finland och Norge å den andra.12

3.2.1Den danska kommunreformen

Danmark har genomfört två större kommunindelningsreformer, den första genomfördes 1970 då antalet kommuner minskade från 1 388 till 275; samtidigt minskades antalet amtskommuner från 24 till 13. Diskussionen om en ny indelningsreform började under 1990- talet. Reformen genomfördes sedan 2004–2007 och innebar att antalet kommuner minskade från 271 till 98. Parallellt med kommunsam- manläggningarna avskaffades amtskommunerna och vid omfördel- ningen av amtskommunernas uppgifter fick kommunerna nya upp- gifter på det sociala området, inom arbetsmarknadspolitiken och på miljöområdet. Fem nya regioner skapades som ersättning för amts- kommunerna men de nya regionerna har långt färre uppgifter och saknar beskattningsrätt.

Reformprocessen i Danmark var mycket kort i jämförelse med reformprocesser i andra länder. Beslut om formerna för en ny kom-

12Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i Danmark, Finland och Norge 2000–2018, underlagsrapport till Kommunutredningen.

85

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

SOU 2020:8

munindelning fattades våren 2004 och reformen var helt genomförd 1 januari 2007.

Målet med reformen var att skapa professionella miljöer som skulle vara tillräckligt stora för att på ett stabilt sätt kunna hantera kommunernas lagstadgade uppgifter. För att klara detta var målsätt- ningen att alla kommuner skulle ha en befolkning på minst 30 000 in- vånare. Den danska regeringen fastställde dock en minsta storlek på 20 000 invånare.13 Alternativt kunde kommuner under den gränsen ingå i ett förpliktande samarbete med grannkommunerna och då skulle befolkningsunderlaget sammanlagt uppgå till 30 000 invånare.

Efter att ramarna för reformen lades fast våren 2004 fick kom- munerna sex månader på sig att presentera förslag på ny kommun- indelning. De flesta kommuner hade därefter kommit fram till en ny indelning; det var endast i några fall som staten fick gå in och föreslå en kommunindelning. Kommuner gavs också en möjlighet till alter- nativ till sammanläggning genom att ingå samarbetsavtal med en större kommun inom en rad områden, t.ex. arbetsmarknadspolitiken i sin helhet och vissa av kommunernas uppgifter inom miljövård, special- undervisning och det sociala området. Det är framför allt små ö-kom- muner som har använt sig av möjligheten att ingå samarbetsavtal med större kommuner i stället för sammanläggning.

Efter reformen har Danmark genomfört och genomför kommun- försök; det första försöket 2012–2015 och det andra, som är pågående, 2016–2020. Syftet med kommunförsöken är att ge kommunerna möj- lighet att prova lösningar som genom regelförenklingar och nya verk- samhetsmodeller skapar en effektivare produktion av tjänster.

3.2.2Genomförda kommunreformer och reformförsök i Finland

Utvecklingen i Finland har under 2000-talet präglats av ett mycket starkt fokus på struktur- och indelningsfrågor. Tendensen att om- strukturera har inte enbart gällt kommunerna utan även statliga myndigheter. Reformerna inom kommunsektorn har dock, särskilt efter 2011, präglats av politisk konflikt och har utgjort centrala in- slag i regeringarnas reformprogram.

Samtliga reformförsök har haft till syfte att stärka kommunernas funktionella och ekonomiska kapacitet att hantera sina uppgifter mot

13Økonomiog Indenrigsministeriet (2013) Evaluering af kommunalreformen, s 44.

86

SOU 2020:8

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

bakgrund av de demografiska utmaningar som kommunerna står inför. Organiseringen av hälso- och sjukvård och omsorg har varit i fokus.

De konkreta förslagen på reformer har varierat mellan olika reger- ingar. 2000-talet kan delas upp i en inledande fas 2000–2005 med fokus på kommunal samverkan, en andra fas 2005–2015 med ett stort in- slag av försök att åstadkomma kommunsammanläggningar och en tredje fas 2015–2020, där planerna går ut på att etablera en ny regio- nal nivå som tar över en stor del av kommunernas uppgifter.

Kommun- och servicestrukturreformen genomfördes 2005–2011 och resulterade i att antalet kommuner minskade. Medianstorleken på kommunerna ökade från knappt 5 000 till drygt 6 600 invånare. Kommunerna fick själva välja om de skulle uppfylla kravet på minst

20000 invånare genom sammanläggning eller genom att upprättande av ett samarbetsområde som skulle bestå av en pendlingsregion eller annan funktionell enhet. Syftet med ett minsta befolkningsunderlag på 20 000 invånare var att kommunerna skulle klara av att hantera primärvård och uppgifter inom det sociala området. Kommunerna hade dock möjlighet att avvika från kravet på minsta befolknings- underlag på grund av gles bosättning (inklusive skärgård) och språk- liga rättigheter. När regeringen följde upp reformen både 2009 och 2011 visade det sig att kravet på ett större befolkningsunderlag inte hade uppfyllts i en tredjedel av kommunerna.14

Den kommunreform som därefter lanserades av regeringen Katainen 2011–2015 var mer systematiskt underbyggd än kommun- och servicestrukturreformen. En expertgrupp utarbetade ett förslag som innebar att behålla principen om ett minsta befolkningsunder- lag på 20 000 invånare och även principen om att basera nya kom- muner på funktionella regioner. Reformen byggdes upp kring en skyldighet för kommunerna att utreda sammanläggning. Ambitionen med reformen var också att begränsa antalet handlingsalternativ för kommunerna och att styra reformprocessen starkare än tidigare från nationellt håll. Framför allt de små kommunerna och storstädernas kranskommuner var kritiska till förslaget. Parallellt med förberedan- det av en ny kommunreform, pågick ett arbete med att reformera hälso- och sjukvården. En politisk schism uppstod mellan de stora regeringspartierna Samlingspartiet och Socialdemokraterna om huru- vida sjukvården eller den kommunala sektorn borde reformeras först. Genomförandet av kommunreformen avstannade och regeringen av-

14Häggroth, S. (2015), En bärkraftig kommunstruktur.

87

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

SOU 2020:8

stod från att lägga fram förslaget om ny kommunstruktur och valde i stället att gå vidare med reformen av socialtjänst och hälso- och sjukvård.15 Det reformförslag som nu genomförs i Finland innebär att staten lyfter av kommunerna uppgifter och att en ny regional folk- vald nivå införs som tar över en stor del av kommunernas uppgifter.

Frivilliga kommunsammanläggningar har skett i Finland även utanför de nationellt styrda reformerna. En bidragande orsak till det är att det sedan 1990-talet finns ekonomiska medel för kommuner som frivilligt väljer att gå samman. Mellan 2000 och 2018 har antalet kommuner i Finland (utom Åland)16 minskat med totalt 141, från 436 till 295.

3.2.3Den norska kommunreformen

Utvecklingen i Norge har precis som i Finland präglats av flera olika faser under 2000-talet. Under åren 2003–2004 tog den norska reger- ingen i samverkan med kommunerna och Kommunenes Sentral- forbund (KS) initiativet till en process med syfte att hitta olika lös- ningar på framtidens kommunstruktur. Utfallet av processen i form av praktiska åtgärder blev begränsad. Jens Stoltenbergs andra regering 2005–2013 hade fokus på att underlätta för mellankommunal sam- verkan med syftet att stärka kommunernas kapacitet.

Den borgerliga regeringen under ledning av Erna Solberg som till- trädde efter valet 2013 valde däremot en annan väg och initierade ett arbete med att genomföra en kommunreform med sammanläggningar. Utgångspunkten var att större kommuner skulle minska behovet och omfattningen av mellankommunal samverkan i och med att de nya större kommunerna skulle kunna hantera sina uppgifter på egen hand. Det skulle enligt regeringen ge ökat handlingsutrymme för kommunerna och därmed stärka den kommunala självstyrelsen.17 Den expertkommission som tillsattes för att lämna förslag på hur reformen skulle utformas och genomföras lämnade sin rapport i slutet av 2014. Som utgångspunkt underströk expertkommissionen att kom-

15Sandberg, S. (2016),”Muligheter, gulrøtter og mosaikk. Kommunereformene i Finland” i

Klausen, J.E., Askim, J. R. och Vabo, S. (red.) (2016), Kommunereform i perspektiv.

16Åland har egen lagstiftningsmakt på det kommunala området och berörs inte av de natio- nella reformåtgärderna. Den sittande landskapsregeringen på Åland lanserade hösten 2015 en kommunreform med syftet att minska antalet kommuner på Åland från 16 till 4. Reform- processen pågår.

17Prop. 128S (2016/2017), Kommuneproposisjonen 2018, s. 9.

88

SOU 2020:8

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

munstrukturen inte har ändrats trots att kommunernas uppgifter har ökat de senaste 50 åren. För genomförandet av kommunreformen föreslog expertgruppen tio kriterier för kommunerna, bl.a. tillräcklig kapacitet, relevant kompetens, ekonomisk soliditet, högt politiskt deltagande och lokal identitet. Expertkommissionen kom fram till slutsatsen att en minsta storlek för robusta kommuner ligger på 15 000–20 000 invånare.18

Reformen utvidgades till att även omfatta en översyn av kommu- nernas uppgifter och en reform av indelningen i fylkeskommuner. Samtidigt som den nya kommunindelningen genomförs får kommu- nerna ett antal nya uppgifter, t.ex. när det gäller kollektivtrafik och bostadsbidrag. Fylkeskommunerna kommer också bli färre; 19 fylkes- kommuner blir 11 fr.o.m. den 1 januari 2020.

Den norska regeringen öppnade upp för både en snabbare och en långsammare process. Kommuner som inkom med en gemensam an- sökan om sammanläggning senast hösten 2015 kunde gå samman redan den 1 januari 2018. Övriga kommuner fick till sommaren 2016 på sig att genomföra de lokala processerna för att komma fram till en ny kommunindelning. Fylkesmännen fick ansvaret för samord- ning och processledning av de lokala processerna. De sammanlägg- ningar som Stortinget fattade beslut om sommaren 2017 verkställdes den 1 januari 2020. Antalet kommuner minskade då från 426 till 356. Av 225 kommuner med färre än 5 000 invånare är en fjärdedel del- aktiga i en kommunsammanläggning och antalet riktigt små kom- muner kommer därför vara fortsatt stort även efter att kommun- reformen har genomförts.

I en summering av de bedömningar som fylkesmännen gjorde under reformprocessen uttrycker de en oro för att skillnaderna i kapacitet mellan de nya sammanslagna kommunerna och de kom- muner som inte slås samman kommer att öka. Vissa små kommuner som inte slås samman med en annan kommun har god ekonomi, tack vare t.ex. intäkter från vattenkraft, men de saknar samtidigt tillräck- lig professionell bemanning och organisatorisk kapacitet för att kunna vara en bärkraftig kommun.19

18Sluttrapport fra ekspertutvalg (2014), Kriterier for god kommunestruktur, s. 6.

19Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i Danmark, Finland och Norge 2000–2018, underlagsrapport till Kommunutredningen, s. 32.

89

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

SOU 2020:8

Tabell 3.1

Huvuddragen i de nordiska ländernas kommunreformer

 

under 2000-talet

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Danmark

 

Finland

Finland

 

Norge

 

 

2004–2007

 

2006–2011

2011–2014

 

2014–2020

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Beredning

 

Bred kommission

 

Politisk

 

Expertgrupp

 

Expertgrupp

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Politisk uppgörelse

Minoritetsreger-

 

Parlamentarisk

Majoritets-

 

Större

 

 

ing + stödparti

 

 

regering

 

kommuner

 

 

 

 

 

 

 

 

Huvudsakliga

 

Större

 

Större kommuner

 

Större

 

Större

 

handlingsalternativ

kommuner

 

eller samverkan

 

kommuner

 

kommuner

 

Reformen innebär

Ja

 

Nej

Nej

 

Nej (i stort

nya uppgifter till

 

 

 

 

 

 

sett inte)

kommunerna

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Mål för de nya

 

Explicit

 

Nej

 

Indirekt

 

Indirekt

 

kommunernas

 

30 000

 

 

 

20 000

 

15 000

 

invånarantal

 

 

 

 

 

 

 

–20 000

 

Tid för att fatta

 

6 månader

 

1–5 år

3 år

 

3 år

beslut om nya

 

 

 

 

 

 

 

 

 

kommuner

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Mekanism för

 

En nationell för-

 

Ingen

 

Indelning i

 

Fylkes-

 

samordning av

 

handlare med

 

 

 

utrednings-

 

mannens

 

kommunernas

 

möjlighet att gripa

 

 

 

områden

 

samordnings-

 

förslag

 

in i efterhand

 

 

 

 

 

roll

 

Möjlighet till beslut

Ja

 

Nej

Nej (bara i

 

Ja

om sammanslag-

 

 

 

specifika fall,

 

 

 

ning mot kommu-

 

 

 

kommuner i

 

 

 

nernas vilja

 

 

 

 

särskilda

 

 

 

 

 

 

 

 

ekonomiska

 

 

 

 

 

 

 

 

svårigheter)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Utfall

 

Omfattande

 

Partiell

 

Misslyckad

 

Partiell

 

 

 

reform

 

reform

 

reform

 

reform

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i Danmark, Finland och Norge 2000–2018, underlagsrapport till Kommunutredningen.

3.2.4Erfarenheter och lärdomar

Ekonomiska effekter av kommunsammanläggningar

Studier av den danska reformen visar att sammanläggningarna har lett till bättre budgetbalans hos sammanslagna kommuner. Det kan tolkas som att kommunerna har blivit mer robusta finansiellt och även att deras styrningskapacitet har stärkts. Det finns också studier

90

SOU 2020:8

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

som pekar på att de sammanslagna kommunerna varit bättre på att hantera den ekonomiska kris som drabbade Danmark 2010. Studier visar att administrativa kostnaderna minskade i de kommuner som slogs samman, vilket tyder på att stordriftsfördelar av sammanlägg- ning, åtminstone inom administrationen, realiserades.20 Senare studier har dock visat att de ekonomiska effekterna av sammanläggningarna inte var så stora som man från början trodde. Initiala besparingar inom administration har tagits ut av ökade kostnader inom andra om- råden.21 Det kan också tolkas som att resurser som har kunnat sparas in på administration, i stället har kunnat satsas på att förbättra kvali- teten i de kommunala verksamheterna.

När det gäller effekterna av de sammanläggningar som har genomförts i Finland finns det relativt få effektstudier och utvärder- ingar att luta sig emot. Det är också svårare att utvärdera effekterna än i det danska fallet eftersom det inte finns ett tydligt före och efter reformen. De finska kommunerna har sedan 2005 befunnit sig i ett läge där olika reformstrategier har avlöst varandra. De utvärderingar och den forskning som genomförts är i första hand kopplad till de sammanläggningar som genomfördes 2007–2013.22 De ekonomiska effekterna av sammanläggningarna i Finland varierar, vilket bottnar i att sammanläggningarna var olika till sin natur. Sammanläggningarna minskade dock antalet kommuner med driftsekonomiskt under- skott, vilket berodde på att många små kommuner med svag ekonomi valde att läggas samman med andra kommuner.23

Den norska reformen är fortfarande under genomförande och det finns därför inte några utvärderingar och studier av effekter av refor- men. De första kommunsammanläggningarna genomfördes 1 janu- ari 2020. Forskare, t.ex. Askim m.fl.24, framhåller dock att reformen

20Hansen, S.W., Houlberg, K., och Holm Pedersen, L. (2014), ”Do municipal mergers improve fiscal outcomes?”, Scandinavian Political Studies, 37(2), s. 196–214; Foged, S.K. (2015), ”En effektevaluering på danske kommuners regnskaper 2010–2013”, Økonomi og Politik, 88(1), s. 57–75; Blom-Hansen, J., Houlberg, K. och Serritzlew, S. (2014), ”Size, democracy and the economic cost of running the political system”, American Journal of Political Science, 58(4), s. 790–803.

21Blom-Hansen, J., Houlberg, K. Serritzlew, S. and Treisman, D. (2106), ”Jurisdiction size and local government policy expenditure: Assessing the effect of municipal amalgamation”, American Journal of Political Science, 110(4), s. 812–813.

22Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i Danmark, Finland och Norge 2000–2018, underlagsrapport till Kommunutredningen.

23Sandberg, S. (2016),”Muligheter, gulrøtter og mosaikk. Kommunereformene i Finland” i

Klausen, J.E., Askim, J. R. och Vabo, S. (red.) (2016), Kommunereform i perspektiv.

24Askim, J., Klausen, J.E., Vabo, S. och Bjurstrøm, K. (2017), ”The territorial upscaling of local governments: a variable oriented approach to explaining variance among Western

European Countries.” Local Government Studies, 43(4), s. 555–576.

91

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

SOU 2020:8

måste anses vara otillräcklig i och med att den inte träffar målet att lösa små kommuners problem. Hälften av alla kommuner i Norge kom- mer fortfarande ha 5 000 invånare eller färre efter den 1 januari 2020.

Demokratiska effekter av kommunsammanläggningar

När det gäller den danska kommunreformen visar studier av effekter på demokratin att sammanläggningarna inte har haft en negativ på- verkan på det politiska förtroendet och valdeltagandet. Det finns dock andra studier som visar att sammanläggningarna har fått nega- tiva demokratiska konsekvenser. Enligt en enkätstudie genomförd både före och efter reformen upplever fritidspolitiker i de samman- slagna kommunerna att de har förlorat makt och inflytande samt att makt koncentrerats till toppen av de nya kommunala organisatio- nerna. De upplever också att förvaltningen har stärkt sitt inflytande på de förtroendevaldas bekostnad.25 Andra studier visar att samman- läggningarna inverkat negativt på medborgarnas nöjdhet med demo- kratin, upplevelse av politikens förmåga att ta till vara medborgarnas önskemål och känsla av samhörighet med kommunerna.26 Kommun- sammanläggningarna påverkade däremot inte det samlade valdeltagan- det vid kommunalval och har inte heller inverkat negativt på med- borgarnas intresse för kommunalpolitik.

De danska forskarna Kjær och Hjelmar drar i sin studie27 den över- gripande slutsatsen att det inte finns något tydligt samband mellan kommunstorlek och medborgarnas nöjdhet med lokaldemokratin. De menar däremot att det verkar vara själva processen att lägga sam- man kommuner snarare än kommunstorleken som sådan, som kan inverka negativt på demokratin.28

I Finland upplevdes de demokratiska effekterna av sammanlägg- ningar som mest dramatiska i tidigare små kommuner som numera är periferi i en sammanslagen kommun. Tilltron till kommunalpoli-

25Kjær, U., Hjelmar, U. och Olsen, A.L. (2010), ”Municipal amalgamations and the democratic functioning of local councils: The case of the Danish 2007 structural reform”, Local Govern- ment Studies, 36(4), s. 569–585.

26Houlberg, K. (2015), Politisk lederskap og demokrati i sammenslåtte kommuner i Danmark.

27Kjær, U., Hjelmar, U. och Olsen, A.L. (2010), ”Municipal amalgamations and the democratic functioning of local councils: The case of the Danish 2007 structural reform”, Local Govern- ment Studies, 36(4), s. 569–585.

28Ibid.

92

SOU 2020:8

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

tiken har minskat hos invånarna i dessa kommuner.29 En specifik demokratisk fördel av sammanläggningar som lyftes i samband med genomförandet av kommunsammanläggningar i Finland är att beho- vet av mellankommunala samarbeten minskar. Argumentet som lyfts fram var att mellankommunal samverkan är svår att överblicka och innebär svårigheter för medborgarna att utkräva ansvar.30

Varierande erfarenheter av ekonomiska och andra styrmedel

I Danmark var de ekonomiska styrmedlen få medan användningen av auktoritativa styrmedel, i form av lagar och regleringar, däremot var stort. Den nationella reformen var kraftigt reglerad och Folke- tingets principiella möjligheter att fatta beslut om kommunindel- ning var omfattande. I praktiken uppfattades dock den danska refor- men som mindre styrd uppifrån än den i realiteten var, eftersom de lokala processerna i de flesta fall ledde fram till det nationella målet om kommuner med minst 30 000 invånare.

De finländska reformerna präglas i motsats till den danska refor- men av en begränsad användning av auktoritativa styrmedel och en omfattande användning av ekonomiska styrmedel. I de finländska kommunreformerna hade regering och riksdag begränsad makt att tvinga fram sammanläggningar mot kommunernas vilja och påverka hur de nya kommunerna bildades. Däremot var de ekonomiska inci- tamenten för genomförandet av reformer förhållandevis generösa, både i den första och i den andra reformomgången.

I den norska reformprocessen använder staten tre olika typer av ekonomiska styrmedel; ett engångsbelopp till kommuner som beslu- tat att gå samman, kompensation för bortfall av intäkter från stats- bidrag och bidrag till information och hörande av befolkningen. Frivillighet är den ledande principen för den norska reformen och användningen av auktoritativa styrmedel är därför inte lika stort som i Danmark. Ett viktigt inslag i den norska reformprocessen har också varit att fylkesmännen fick ansvaret att koordinera och facilitera de lokala processerna. Fylkesmännen fick också i uppdrag att samarbeta

29Sandberg, S. (2016),”Muligheter, gulrøtter og mosaikk. Kommunereformene i Finland” i

Klausen, J.E., Askim, J. R. och Vabo, S. (red.), Kommunereform i perspektiv.

30Kettunen, P. (2015), ”The Finnish municipal reform”, Anali Hrvatskog politološkog društva: časopis za politologiju, 11(1), s. 55–70.

93

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

SOU 2020:8

med Kommunenes Sentralforbund (KS) regionalt och med andra aktö- rer, t.ex. Sametinget, i de fall det var relevant.31 I de finska reformerna saknades en motsvarande central koordineringsmekanism vilket be- skrivs som en klar brist eftersom det ledde till lokala lösningar som inte vara optimala.32

De ekonomiska styrmedlen som infördes i Norge och Finland har lett till enstaka förändringar, men har inte nyttjats i någon större skala. Både i Finland och Norge har en betydande del av de frivilliga sammanläggningarna skett kring medelstora städer, där det faktum att kommunerna funktionellt hänger samman har lett till en analys om att det är mer rationellt med en kommun.

Ändrade strukturer eller problemlösning

Siv Sandberg betonar i sin underlagsrapport till Kommunutred- ningen33 att den danska reformen är ett exempel på en reform med ambitioner att ändra strukturer i grunden. Reformen baserades inte så mycket på en analys av problem hos de existerande kommunerna, utan snarare på en ambition att skapa en mer stabil samhällsorga- nisation. Den strukturförändrande ambitionen kräver också en poli- tisk avvägning om hur stor variation i problemlösning beslutsfattarna är beredda att acceptera inom ett och samma system. Om obalansen mellan kommuner fortsätter att öka och enhetliga nationella åtgär- der inte genomförs för att åtgärda problemet, kommer behovet av särlösningar att öka.

Sandberg framhåller också att flera av de skäl för omfattande strukturreformer som framförts i Danmark, Finland och Norge inte föreligger i Sverige, åtminstone inte i samma utsträckning. I nordisk och europeisk jämförelse är svenska kommuner förhållandevis stora, med en medianstorlek på omkring 16 000 invånare. En annan om- ständighet som skiljer Sverige från de nordiska grannländerna är att kommunerna inte är huvudmän för hälso- och sjukvården. I Danmark, Finland och Norge har ett viktigt skäl till reformer varit och är, just

31Prop. 96S (2016–2017), Endringer i kommunestrukturen.

32Sandberg S. (2016), ”Muligheter, gulrøtter og mosaikk. Kommunereformene i Finland” i Klausen, Askim och Vabo (red.) (2016), Kommunereform i perspektiv.

33Sandberg, S. (2018), Strukturella reformer riktade mot den kommunala nivån i Danmark, Finland och Norge 2000–2018, underlagsrapport till Kommunutredningen.

94

SOU 2020:8

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

kommunernas bristande kapacitet att hantera sina uppgifter inom hälso- och sjukvård.34

Frivilliga kommunsammanläggningar visar sig vara en otillräcklig åtgärd

Erfarenheterna från reformerna i Danmark, Norge och Finland visar att frivilliga kommunsammanläggningar utan ett gemensamt natio- nellt förlopp endast leder till marginella förändringar av kommun- strukturen. Frivilliga kommunsammanläggningar som genomförs inom ramen för en övergripande nationell reform leder däremot till förändrad kommunstruktur, men slutresultatet riskerar ändå att bli splittrat och träffar inte nödvändigtvis de kommuner som är i störst behov av reformer enligt lagstiftaren. Erfarenheter från Norge och Finland visar också att ekonomiska stimulanser inte heller leder till sammanläggningar i den utsträckning som staten avser.

När det gäller de frivilliga sammanläggningar som har skett i Finland och Norge utanför de nationella reformerna, så har dessa kommit till stånd av flera olika anledningar. En del av sammanlägg- ningarna har tydliga ekonomiska orsaker, där en akut eller en mer var- aktigt pågående kris har lett till behov av åtgärder i form av samman- läggning. Andra sammanläggningar som har skett kring medelstora städer bottnar i att det ansetts mer rationellt med en kommun med tanke på ökande behov av samverkan i ett område som funktionellt hänger samman.

3.3Erfarenheter av kommunreformer och samverkanslösningar i andra delar av Europa

Det är värt att än en gång understryka att det finns en svårighet i att överföra erfarenheter av reformer i andra länder till den svenska kon- texten. Skillnader när det gäller kommunernas ställning i det poli- tiska systemet samt skillnader i politisk kultur och ekonomisk kon- junktur spelar roll vid jämförelser.

34Ibid.

95

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

SOU 2020:8

Nedan följer en kortfattad beskrivning av de effekter av kommun- sammanläggningar från olika delar av Europa som Erlingsson och Flemgård35 identifierar. Avsnittet innehåller också en kortfattad be- skrivning av erfarenheter av mellankommunal samverkan i Europa. I del III i betänkandet, där de olika åtgärdsförslagen behandlas, åter- kommer Kommunutredningen till de nordiska och europeiska er- farenheterna och effekterna av sammanläggningar och mellankom- munal samverkan som är särskilt relevanta och intressanta för den svenska kontexten.

3.3.1Effekter av kommunsammanläggningar

Den övergripande bilden av ekonomiska effekter av sammanlägg- ningar i olika delar av Europa är splittrad. Det finns studier från t.ex. Irland, den tyska delstaten Brandenburg och Island som visar att besparingarna varit förhållandevis stora, men det sammantagna in- trycket är trots det att de ekonomiska effekterna av sammanlägg- ningar är förhållandevis små eller uteblir helt. Det stämmer också ganska väl med de slutsatser som dragits i studier av den danska refor- men och av reformerna i Finland.

Utifrån de studier som finns tillhands är det alltså tveksamt om större besparingar blir resultatet av sammanläggningar. Däremot finns det givetvis andra fördelar som bör beaktas när sammanläggningar studeras. Det finns studier från olika delar av Europa som visar att kvaliteten på servicen till medborgarna har förbättrats efter samman- läggning. Det kanske också kan anses vara acceptabelt med en viss kostnadsökning i samband med sammanläggning om det leder till bättre kvalitet på och tillgång till service.

Vad gäller effekter på demokratin ger studier från olika delar av Europa skiftande resultat. Effekterna och argumenten som återfinns i andra delar av Europa liknar dock de som tas upp i studier av de nordiska reformerna. Om alternativet till sammanläggningar är allt fler mellankommunala samarbeten, där beslut fattas av indirekt valda företrädare, är sammanläggningar att föredra eftersom det gör ansvars- förhållanden tydligare och därmed underlättar för väljarna att utkräva ansvar. Erfarenheterna från reformer i olika delar av Europa pekar

35Erlingsson, G. och Flemgård, J. (2018), Att (om)organisera den politiska basorganisationen, forskningsöversikt om kommunreformer i utvecklade demokratier – med fokus på effekter av kom- munsammanläggningar och mellankommunala samarbeten.

96

SOU 2020:8

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

också på negativa demokratiska effekter av sammanläggning. Det handlar om att valdeltagandet sjunker och att medborgarna känner mindre samhörighet med den nya sammanslagna kommunen jämfört med de tidigare kommunerna. Kommunsammanläggning tenderar dessutom att ge upphov till spänningar mellan centrum och periferi inom kommunerna, där de perifera delarna upplever sig förfördelade.

3.3.2Mellankommunal samverkan

Det är en stor utmaning att få en överblick över och jämföra mellan- kommunal samverkan i Europa. Det beror på att det i vissa länder finns en lång tradition av mellankommunal samverkan, medan det i andra länder är en företeelse som existerar i liten utsträckning. Det finns också en mängd olika typer av samverkan – allt ifrån formali- serade samarbeten som motsvarar kommunförbund, gemensam nämnd eller gemensamma bolag, till lösare och mer informella avtal, överens- kommelser och nätverk inom olika policyområden.

Det finns begränsat med studier, särskilt av effekter, av mellan- kommunal samverkan, både från den nordiska kontexten och från andra delar av Europa. Den senast publicerade samlade källan till kunskap om mellankommunal samverkan finns i en antologi redige- rad av Paweł Swianiewicz och Filipe Teles36 där samverkan analyseras ur olika perspektiv. Inledningsvis konstaterar författarna att mellan- kommunal samverkan har blivit vanligare, troligtvis som en följd av besparingskrav och ekonomiska kriser. Författarna menar också att mellankommunal samverkan är en följd av en uppfattning om att sam- verkan är svaret på det faktum att många små kommuner inte klarar sina uppgifter. EU:s strukturfonder framhålls också som en orsak till att mellankommunal samverkan blivit vanligare.

I studier av mellankommunal samverkan, återkommer frågan om demokratidilemman. När kommuner samverkar kring olika verk- samheter, lämnar man över en del av beslutsmakten över den verk- samhet man samarbetar om. För väljarna blir ansvarsutkrävande otyd- ligt och svårt: besluten fattas på en högre nivå av representanter för de kommuner som ingår i samarbetet, men vid missnöje kan väljaren bara rösta bort representanterna från den egna kommunen. Pro-

36Swianiewicz, P. and Teles, F. (red.) (2018), Inter-municipal Cooperation in Europe: Institu- tions and Governance.

97

Nordisk utblick och jämförelser med kommunreformer i andra länder

SOU 2020:8

blemen med transparens och ansvarsutkrävande vid mellankommu- nal samverkan är alltså något som ständigt understryks men sam- tidigt finns det få konkreta studier som faktiskt undersöker dessa demokratiproblem.

3.4Sammanfattande slutsatser

De senaste åren har sammanläggningar av kommuner genomförts i de nordiska länderna men också i andra europeiska länder. Danmark genomförde en sammanläggningsreform 2007, i Norge pågår ett arbete med att lägga samman kommuner och i Finland har ett antal reformförslag lanserats under det senaste decenniet men ingen mer omfattande reform har kunnat genomföras.

Det finns relativt begränsat med utvärderingar och studier av de reformer som genomförts och därför är det också svårt att dra defi- nitiva slutsatser av de reformer som genomförts. Det är också viktigt att understryka att det kan vara svårt att överföra erfarenheter från andra länder till en svensk kontext. Utredningen bedömer dock att erfarenheterna från framför allt de nordiska länderna ändå kan vara nyttiga lärdomar även för det svenska sammanhanget.

Den forskning som har bedrivits kring kommunreformer runtom i Europa visar upp en förhållandevis splittrad bild av de ekonomiska och demokratiska effekterna av reformerna. Det finns exempel på reformer där sammanläggningar har lett till kostnadsbesparingar, t.ex. på Island och i Danmark, men den övergripande bilden är trots det att besparingar som en konsekvens av sammanläggningar ten- derar att vara små eller att helt utebli. Empiriska erfarenheter från reformer visar att sammanläggningar får både positiva och negativa effekter på demokratin. I jämförelse med mellankommunal samver- kan ger sammanläggningar tydligare ansvarsförhållanden och under- lättar därmed ansvarsutkrävande. Sammanläggningar har däremot också visat sig ge upphov till ett försämrat politiskt självförtroende hos medborgarna och spänningar mellan centrum och periferi i de nya kommunerna.

98

4Kommunal självstyrelse och statlig styrning

Sverige har en lång tradition av lokalt inflytande över de egna ange- lägenheterna och den grundlagsfästa kommunala självstyrelsen tar sin utgångspunkt i den traditionen. Den kommunala nivåns starka ställning grundar sig i idén om att den lokala politiska nivån är den bäst lämpade arenan för att medborgaren ska kunna utöva inflytande över och påverka beslut som rör det gemensamma. Idén om kom- munal självstyrelse präglas också av att insyn och ansvarsutkrävande underlättas om det är nära mellan förtroendevalda och väljare. Beslu- ten kan också anpassas till lokala förutsättningar och verksamheten blir därigenom mer effektiv.1

Följande kapitel inleds med en beskrivning av kommunens olika roller och uppgifter. Därefter görs en beskrivning av de skäl som brukar anföras för den starka kommunala självstyrelse som Sverige har. Vidare berörs även statens ansvar för kommunernas förutsätt- ningar samt den statliga styrningen av kommunerna.

4.1Kommunens olika uppgifter och roller

Sverige har en decentraliserad samhällsorganisation, där en betydande del av den offentliga verksamheten sköts av kommunerna. Genom olika nationella reformer har kommunernas ansvarsområden vidgats och kommunerna har ett brett uppdrag och roller av varierande karaktär.

Den decentraliserade samhällsmodellen ställer höga krav på kom- munernas förmåga att hantera den mångfald av utmaningar som följer av samhällsutvecklingen. Kommunerna förutsätts ha förmåga att till- handahålla samhällsservice av hög kvalitet, utveckla kommunen som

1SOU 2016:5.

99

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

SOU 2020:8

livsmiljö och produktionsställe samt utveckla den kommunala demo- kratin.

Den största delen av kommunernas verksamhet avser de obliga- toriska uppgifterna. Kommunernas obligatoriska uppgifter avser bl.a. förskola, skolväsende, äldreomsorg och socialtjänst. Kommunerna har dessutom ett obligatoriskt ansvar för avfallshantering, vatten och avlopp, plan och byggfrågor, miljö- och hälsoskydd samt räddnings- tjänst. Inom ramen för det obligatoriska området finns en rad upp- gifter som innefattar myndighetsutövning. Kommunerna ansvarar t.ex. för handläggning av ansökningar om ekonomiskt bistånd, hand- läggning av bygglovsärenden och livsmedelsinspektion.

Kommunerna har också ansvar för och uppgifter som rör civilt försvar och krisberedskap. Kommunernas arbete med krisberedskap omfattar uppgifter som föreskrivs i särskild lag2 men också i t.ex. socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, föreskrivs att kommunerna ska bedriva ett kontinuerligt arbete med krisberedskap.

Vid sidan av uppdragen som leverantör av välfärdstjänster och som myndighetsutövare har kommunerna också en roll som utveck- lingsaktör, både inom kommunernas verksamheter och som en del av den lokala samhällsutvecklingen. Genom att kommunerna står för skolor, omsorg och rambetingelser som fysisk planering och bostä- der bidrar kommunerna till att skapa förutsättningar för etablering av individer och företag. De flesta kommuner har också en närings- livsfunktion som riktar särskilda insatser till det lokala näringslivet. Kommunerna spelar dessutom en viktig roll på kulturområdet. Ut- över den obligatoriska uppgiften att tillhandahålla bibliotek har kom- munerna ofta också andra frivilliga verksamheter inom kulturområdet.

Kommunerna utgör också en viktig demokratisk arena. Beslut om kommunala angelägenheter fattas av direktvalda kommunpoliti- ker och det finns tydliga inslag av medborgardialog och deltagande, t.ex. genom möjlighet till lokala folkomröstningar och medborgar- förslag.

Kommunerna har även en viktig roll som arbetsgivare; i november 2018 hade kommunerna sammantaget närmare 900 000 anställda.3

2Lag (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.

3SKR:s novemberstatistik 2018.

100

SOU 2020:8

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

Kommunerna är dessutom en mycket viktig marknadsaktör genom att de köper produkter och tjänster av privata aktörer.

4.2Kommunal självstyrelse

Den kommunala självstyrelsen är i Sverige grundlagsfäst. Enligt 1 kap. 1 § andra stycket regeringsformen förverkligas den svenska folk- styrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Av 1 kap. 7 § regeringsformen framgår att det finns kommuner på lokal och regional nivå.

I 14 kap. 2 § regeringsformen anges principen om kommunal självstyrelse: att kommunerna sköter lokala och regionala angelägen- heter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestämmelser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag. Prin- cipen om kommunal självstyrelse gäller alltså inte bara för den verk- samhet som regleras i kommunallagen (2017:725) utan även för den verksamhet som följer av annan lag.

Innebörden av den kommunala självstyrelsen preciseras inte när- mare i regeringsformen och i förarbetena till regeringsformen anges att det varken är lämpligt eller möjligt att dra preciserade gränser i grundlagen för den kommunala självstyrelsen. Arbets- och befogen- hetsfördelningen mellan stat och kommun måste i stället kunna änd- ras i takt med samhällsutvecklingen.4

I 8 kap. 2 § första stycket 3 regeringsformen anges att föreskrif- ter ska meddelas genom lag om de avser grunderna för kommu- nernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden. Det är alltså riksdagen som beslutar om föreskrifter i dessa frågor. Men det finns möjlighet för riksdagen att bemyndiga regeringen att meddela vissa sådana föreskrifter.

En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör enligt pro- portionalitetsprincipen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.5

Kommunerna har enligt 14 kap. 4 § regeringsformen rätt att ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter. I 14 kap. 5 § regerings-

4Prop. 1973:90 s. 190.

5Se 14 kap. 3 § regeringsformen.

101

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

SOU 2020:8

formen anges att kommunerna i lag även får åläggas att bidra till kostnaden för andra kommuners angelägenheter, om det krävs för att uppnå likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Bestämmelsen in- fördes för att förtydliga att skatteutjämning mellan kommuner är möjlig även med beaktande av den kommunala självstyrelsen.6

Kommunallagen reglerar bl.a. grunderna för kommunernas orga- nisation och den del av kommunernas verksamhet som är frivillig (den s.k. allmänna kompetensen). I en bestämmelse som infördes i 1991 års kommunallag, och som nu återfinns i 1 kap. 2 § kommunal- lagen, stadgas att kommuner och regioner på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund sköter de angelägenheter som anges i kommunallagen eller annan författning. I förarbetena till bestäm- melsen anges följande:

En sådan bestämmelse markerar att det i grunden handlar om en princip för relationen mellan staten och den kommunala nivån och att denna princip gäller för all kommunal verksamhet. Detta är ett viktigt konsta- terande inför den framtida utvecklingen av självstyrelsen. Den kommunala självstyrelsen kan dock aldrig vara total. Sålunda ger regeringsformen stöd för att riksdagen genom lag bestämmer grunderna för kommuner- nas och landstingens organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen. Vidare är det riksdagen som genom lag bestäm- mer deras befogenheter och åligganden. Graden av självstyrelse avgörs alltså ytterst av formerna för samverkan mellan staten och den kommu- nala sektorn.7

Den grundläggande bestämmelsen gällande den allmänna kompeten- sen för kommuner finns i 2 kap. 1 § kommunallagen. Där anges att kommuner själva får ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess med- lemmar. I kommunallagen finns därtill principer som begränsar kom- munernas kompetens, bl.a. förbudet i 2 kap. 2 § mot att ta hand om sådana angelägenheter som enbart ankommer på någon annan. Det finns även principer som begränsar kommunernas handlingsfrihet inom ramen för sin kompetens, t.ex. likställighetsprincipen i 2 kap. 3 § kommunallagen och självkostnadsprincipen i 2 kap. 6 §. Den all- männa kompetensen ger kommunerna möjligheter att utföra fri- villiga uppgifter inom t.ex. kultur- och fritidsverksamhet.

Lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter innehåller bestämmelser som ger kommuner ökade befogenheter i förhållande

6Prop. 2009/10:80 s. 213 f.

7Prop. 1990/91:117 s. 23.

102

SOU 2020:8

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

till vad som gäller enligt kommunallagen. Vidare finns ett stort antal lagar som reglerar kommunernas befogenheter och skyldigheter inom olika verksamhetsområden. Exempel på lagar som reglerar en stor del av kommunernas verksamhet är socialtjänstlagen (2001:453), skol- lagen (2010:800) samt plan- och bygglagen (2010:900).

Den kommunala självstyrelsen regleras också i Europakonven- tionen om kommunal självstyrelse, vilken Sverige har ratificerat. Konventionen är folkrättsligt bindande men saknar sanktionssystem. Vid ratificeringen av konventionen 1989 ansåg regeringen att ett svenskt tillträde till konventionen inte krävde några lagändringar eftersom det svenska rättssystemet redan uppfyllde de krav som kon- ventionen ställer.8 I artikel 3 i Europakonventionen definieras kom- munal självstyrelse som kommunernas rätt och möjlighet att inom lagens gränser reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga ange- lägenheterna på eget ansvar och i den lokala befolkningens intresse.

4.2.1Skäl till stark kommunal självstyrelse

Att Sverige är en enhetsstat sätter gränser för hur långtgående det konstitutionella skyddet för den kommunala självstyrelsen är.9 I fede- rala stater är ansvarsfördelningen mellan de olika styrelsenivåerna regle- rade i konstitutionen. Sverige skiljer sig dock från andra enhets- stater, t.ex. Frankrike, i och med att de subnationella styrnivåerna (kommuner och regioner) ansvarar för både utförande och finansier- ing av en stor del av de offentliga uppgifterna.10

En stark kommunal självstyrelse kan motiveras av både effek- tivitets- och demokratiskäl. Självstyrelse kan förbättra kommuner- nas administrativa och ekonomiska effektivitet. Utformningen av välfärdsservicen kan vara mer flexibel och bättre anpassad till lokala förutsättningar tack vare bättre information om lokala förhållanden och närhet till medborgare och verksamheter, vilket möjliggör en anpassning till lokala behov. Kommunal självstyrelse kan innebära en effektivare resursanvändning genom att redan befintliga lokala och regionala resurser nyttjas för att uppfylla nationella mål, snarare än att staten bygger upp nya strukturer.

8Prop. 1988/89:119 s. 14.

9SOU 2007:93 Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd, Expertgruppsrapport, Grund- lagsutredningens rapport nr IX.

10Se t.ex. Wetterberg, G. (2004), Den kommunala självstyrelsen.

103

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

SOU 2020:8

Den kommunala självstyrelsen ger också en större flexibilitet i den offentliga sektorn. Ett relativt stort antal kommuner fattar beslut om användning av de offentliga resurserna i stället för att endast staten fattar beslut. Detta minskar risken för misstag och felbedöm- ningar i den offentliga sektorns verksamhet. Eftersom kommunerna i grunden har samma uppdrag kan de också lära av varandra och på så sätt förbättra sin verksamhet successivt.11

De demokratiskäl som i debatten anförs för kommunal självsty- relse handlar om att medborgarna har korta vägar till lokala besluts- fattare vilket bidrar till att legitimiteten för det politiska systemet stärks. Närheten mellan väljare och förtroendevalda innebär att det blir tydligare vem som är ansvarig för fattade beslut och väljarna kan därmed på ett enklare sätt utkräva ansvar av de förtroendevalda.12

Det finns också en idé som brukar komma upp i debatten om den kommunala självstyrelsen som en demokratisk skolning. Genom själv- styrelsen ges många människor utrymme att delta i genomförandet av offentliga uppgifter.13 Ett annat argument för stark kommunal självstyrelse är att det ökar förtroendet för demokratin som metod och ideologi, vilket bidrar till att demokratin blir långsiktigt stabil.14

4.2.2Utformningen av den kommunala självstyrelsens skydd i grundlagen

De första kommunala förordningarna tillkom 1862 men det var inte förrän i 1974 års regeringsform som den kommunala självstyrelsen blev grundlagsfäst. I förarbetena till en ny regeringsform formuleras grundlagsskyddets omfattning på följande sätt:

I vårt land präglas förhållandet mellan kommunerna och statsmakterna och därmed den kommunala självstyrelsen av en helhetssyn. Generellt gäller sålunda att staten och kommunerna samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma mål. Utgår man från detta synsätt är det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring kommunal självstyrelsesektor.15

11Wetterberg, G. (2004), Den kommunala självstyrelsen.

12Mörk, E., Erlingsson, G. och Persson, L. (2019), Kommunernas framtid. Konjunkturrådets rapport, s. 149.

13Statskontoret (2011), Kommunalt självstyre och proportionalitet, 2011:17, s. 14.

14Molander, P. och Stigmark, K. (red.) (2005), Självstyre, likvärdighet, effektivitet. Målkonflikter i den offentliga sektorn.

15Prop. 1973:90 s. 190.

104

SOU 2020:8

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

Debatten om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd tog sig fram till 1990-talet uttryck i frågan om olika begränsningar i den kommunala beskattningsrätten. Regering och riksdag har vid ett antal tillfällen försökt att påverka kommunernas skatteuttag i syfte att bromsa ökningen av skattesatserna. Särskilt kan nämnas det kom- munala skattetaket 1991–1993 och åtgärden 1997–1999 att minska de generella statsbidragen om kommunerna höjde skatterna. Debat- ten har också präglats av huruvida staten genom stopplagar ska kunna begränsa kommuners och regioners möjlighet att sälja ut sina bostads- bestånd eller att överlämna driften av akutsjukhus till privata aktö- rer.16 Frågan om huruvida den kommunala självstyrelsen som central konstitutionell princip har någon kärna som i princip är okränkbar, har också diskuterats i dessa sammanhang.17

Grundlagsutredningen föreslog i sitt slutbetänkande (SOU 2008:125) att en tydligare markering av den kommunala självstyrelsen skulle införas i regeringsformen. I praktiken innebär det bl.a. att den s.k. proportionalitetsprincipen infördes i 14 kap. 3 § regeringsfor- men den 1 januari 2011. Proportionalitetsprincipen innebär att en in- skränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. För att säkerställa att principen följs ska de kommunala själv- styrelseintressena prövas under hela lagstiftningsprocessen.

Statskontoret fick i samband med grundlagsändringen i uppdrag att ta fram ett underlag för vad som behöver tas hänsyn till vid en prövning av om ny lagstiftning kan komma att inskränka den kom- munala självstyrelsen. Statskontoret framhöll i sin rapport att den grundläggande frågan för riksdag och regering handlar om vilka lokala variationer i både lösningar och resultat som är acceptabla inom olika verksamhetsområden.18

16SOU 2007:93 Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd, Expertgruppsrapport, Grund- lagsutredningens rapport nr IX.

17Nergelius, J. (2007), ”Asymmetri mellan kommuner och regioner: måste alla följa samma regler?” i Karlsson, N. och Nergelius, J. (red.), Federalism på svenska, s. 39.

18Statskontoret (2011), Kommunalt självstyre och proportionalitet, 2011:17.

105

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

SOU 2020:8

4.3Kommunal revision

Den kommunala revisionen är ett viktigt lokaldemokratiskt kon- trollinstrument som granskar kommunernas verksamhet på uppdrag av kommunfullmäktige, och därmed indirekt på kommunmedbor- garnas uppdrag. Revisorernas verksamhet regleras främst i kapitel 12 kommunallagen. Deras uppdrag är att granska all den verksamhet som bedrivs inom nämndernas eller fullmäktigeberedningarnas verksam- hetsområden. Revisorerna granskar dock som huvudregel inte myn- dighetsutövning mot enskild.

Revisorerna ska pröva om verksamheten sköts på ett sätt som är ändamålsenligt och ur ekonomisk synpunkt tillfredsställande, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Den kommunala revisionen bidrar till en effektiv verksamhet och är i förlängningen en garant för med- borgerlig insyn och rättssäkerhet.

För varje mandatperiod ska kommunfullmäktige välja minst fem revisorer. Revisorerna ska varje år lämna en revisionsberättelse till fullmäktige. Varje revisor fullföljer sitt uppdrag självständigt och kan därför anföra en egen mening i revisionsberättelsen eller avge en egen revisionsberättelse. I sin granskning ska revisorerna biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra granskningen enligt god revisionssed.

Kommunallagsutredningen konstaterade i sitt slutbetänkande (SOU 2015:24) att det finns stora variationer mellan olika kommu- ner när det gäller hur stora belopp de avsätter för revision. Utred- ningen menade att de belopp som framför allt vissa befolknings- mässigt små kommuner avsätter för revision är alltför låga för att revision ska kunna genomföras av tillräcklig omfattning och kvalitet.

Den kommunala revisionens oberoende och frågan om huruvida den bör professionaliseras har länge varit föremål för diskussion. Kommunallagsutredningen hade i uppdrag att föreslå åtgärder för att stärka revisionens oberoende och professionalitet ytterligare men däremot inte att föreslå ett nytt huvudmannaskap för den kom- munala revisionen. I propositionen En ny kommunallag för framtiden19 gjorde regeringen därför bedömningen att systemet med att de för- troendevalda revisorerna har ansvar för både förvaltnings- och redo- visningsrevision ska behållas. Regeringen ansåg att oberoendet och

19Prop. 2016/2017: 171 s. 241.

106

SOU 2020:8

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

professionaliteten i stället skulle stärkas ytterligare inom ramen för nuvarande ordning. Argumentet för att behålla ordningen med för- troendevalda revisorer är att den kommunala förvaltningsrevisionen är politisk till sin karaktär och att de som granskas till stor del är förtroendevalda.

4.4Statens ansvar för kommunernas förutsättningar

Staten har ett övergripande ansvar för att samtliga kommuner har förutsättningar och kapacitet som står i proportion till det samlade uppdraget. Riksdagen och regeringen vidtar kontinuerligt åtgärder för att stärka kommunernas kapacitet. Det tydligaste exemplet är kommunsammanläggningarna som genomfördes 1952 respektive 1971–1974. Reformerna syftade till att underlätta den kraftiga expan- sionen och professionaliseringen av kommunernas verksamhet. Sta- ten gav dessutom kommunerna mycket stor frihet att själva bestämma hur den interna nämndorganisationen skulle utformas genom 1991 års kommunallag. Staten har också underlättat möjligheterna till sam- verkan mellan kommunerna, främst genom regleringen om kommu- nalförbund, gemensamma nämnder och generell avtalssamverkan.

Vid sidan av dessa strukturella och organisatoriska reformer har staten även förändrat det ekonomiska regelverket i syfte att ge kom- munerna en ökad frihet. I stället för detaljerade regler i kommunal- lagen och krav på underställning av vissa kommunala beslut infördes i 1991 års kommunallag vissa allmänna krav på god ekonomisk hus- hållning. Genom ändringar i kommunallagen fr.o.m. år 2000 inför- des ett krav på en budget i balans, vilket tydliggjorde kommunernas ekonomiska ansvar.

4.4.1Det kommunalekonomiska utjämningssystemet

Det kommunalekonomiska utjämningssystemet syftar till att ge alla kommuner likvärdiga ekonomiska förutsättningar att kunna tillhanda- hålla sina invånare service oberoende av skattekraft och opåverkbara strukturella kostnader.20 Systemet utjämnar både skillnader i skatte-

20SOU 2011:39 s. 11.

107

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

SOU 2020:8

kraft och strukturellt betingade kostnadsskillnader. Det kommunala utjämningssystemet består av ett antal olika delar,21 varav inkomstut- jämningen och kostnadsutjämningen har den största betydelsen för de flesta kommuner:

Inkomstutjämningen ska utjämna skillnader i kommunernas skatte- underlag. Kommuner med en skattekraft under 115 procent av medelskattekraften får ett bidrag och kommuner med en skatte- kraft med över 115 procent av medelskattekraften betalar en avgift. Staten finansierar 95 procent av inkomstutjämningen. Inkomst- utjämningen är inte fullständig; de kommuner som är bidragsmot- tagare kompenseras för 95 procent av skillnaden mellan skatteut- jämningsunderlaget och den egna skattekraften.

Kostnadsutjämningen ska utjämna för skillnader som uppstår för att kommunerna har olika strukturella förutsättningar, t.ex. olika andel barn respektive äldre eller olika bebyggelsestruktur. Syste- met ska däremot inte utjämna för kostnader som beror på skill- nader i servicenivå, avgiftsnivå eller effektivitet. Det är framför allt kommunernas obligatoriska verksamhet som omfattas av kost- nadsutjämningen, t.ex. förskola och grundskola, individ- och familjeomsorg, äldreomsorg samt räddningstjänst även om det också finns obligatorisk verksamhet som inte ingår. Däremot in- går delar av kommunernas frivilliga verksamhet, t.ex. underhåll av gator och vägar, i kostnadsutjämningen. De kommuner som har en strukturkostnad per invånare som är högre än den genom- snittliga strukturkostnaden per invånare i riket får ett kostnads- utjämningsbidrag motsvarande mellanskillnaden. De som har en lägre strukturkostnad per invånare som är lägre än den genom- snittliga strukturkostnaden per invånare i riket får betala en kost- nadstutjämningsavgift. Kostnadsutjämningen är mellankommu- nal och således helt finansierad av kommunerna.

Strukturbidraget innehåller stöd av regionalpolitisk karaktär. Struk- turbidraget betalas ut dels till de kommuner som tidigare fick tillägg enligt några delmodeller som togs bort från kostnadsutjämningen,

21För en mer utförlig beskrivning av det kommunala utjämningssystemet se Statskontoret (2014), Det kommunala utjämningssystemet – en beskrivning av systemet från 2014, 2014:2. Se även Riksrevisionen (2019), Det kommunala utjämningssystemet – Behov av mer utjämning och bättre förvaltning, RIR 2019:29 och SOU 2018:74, Lite mer lika. Översyn av kostnadsutjäm- ningen för kommuner och landsting.

108

SOU 2020:8

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

dels till de kommuner som fick stora intäktsminskningar när det nya utjämningssystemet infördes 2005. Strukturbidraget uppgick 2018 till 1 miljard kronor för kommunerna.22 Strukturbidraget är ett permanent bidrag och beloppen har varit oförändrade sedan 2014.

Införandebidraget avser att mildra de negativa effekterna vid större förändringar i utjämningssystemet genom en gradvis anpassning till nya bidrags- och avgiftsnivåer.

Regleringsposten används för att reglera summan av inkomstutjäm- ningen, kostnadsutjämningen, strukturbidragen och införande- bidragen så att den ska stämma överens med de medel som riks- dagen anvisat. Om summan är större än anslaget ska kommunerna betala en regleringsavgift. Om summan är mindre än anslaget får kommunerna ett regleringsbidrag.

Förändringar i det kommunala utjämningssystemet

Anslaget till kommunalekonomisk utjämning uppgick 2019 till 110 miljarder kronor.23 Cirka 70 procent av medlen går till kommu- nerna och resterande går till regionerna. Kostnadsutjämningen finan- sieras av kommuner och regioner själva genom avdrag och bidrag mellan kommuner och regioner. Däremot finansieras inkomstutjäm- ningen i huvudsak av staten, vissa kommuner och regioner betalar dock avgifter till inkomstutjämningen.24

En fråga som återkommande diskuteras, är hur befolkningsför- ändringar påverkar kommunernas utfall i det kommunala utjämnings- systemet. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) utredde detta 2014 och menade att det inte är möjligt att säga att en befolkningsökning per automatik är lönsam, medan ett minskat antal invånare per defi- nition leder till försämrad ekonomi för berörda kommuner.25 Enligt SKR är det i stället avgörande hur stora marginalkostnaderna är. Kost- naderna för ytterligare en skolelev eller brukare i äldreomsorgen

22SCB:s statistikdatabas. Hämtat 2019-07-30.

23I utgiftsområde 25, Allmänna bidrag till kommunerna ingår också utjämningsbidrag för LSS- kostnader, stöd med anledning av flyktingsituationen samt bidrag till kommunalekonomiska organisationer, prop. 2019/2020:1, utgiftsområde 25, s. 9.

242018 betalade 13 kommuner och en region 8,5 miljarder kronor i avgift i inkomstutjämningen.

25SKL (2014), Marginalintäkter vid befolkningsförändringar (Anders Folkesson, Derk de Beer och Måns Norgren), PM 2014-04-17.

109

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

SOU 2020:8

varierar dock kraftigt mellan kommunerna. Kostnadsskillnaderna beror på om de inflyttade eleverna eller äldre kan placeras i befintliga klasser respektive befintliga platser på särskilda boenden eller om kommunen behöver skapa nya klasser och platser eller t.o.m. bygga nya skolor eller äldreboenden för att möta behovet. För kommuner med långvarigt minskande befolkning finns sannolikt en outnyttjad kapacitet i verksamheterna, och därför är marginalkostnaderna för den senast inflyttade brukaren relativt låg.

SKR lämnade en del kritiska synpunkter på hur utjämningssyste- met påverkar små kommuner med minskande befolkning. Kritiken handlade bl.a. om att kompensationen för kraftiga befolkningsföränd- ringar har varit oförändrad under lång tid och att landsbygdskompen- sationen inte har räknats upp. SKR påpekade också att struktur - bidraget till kommunerna fortfarande styrs av om de hade hög arbetslöshet mellan 1998 och 2002.26

Riksdagen fattade i november 2019 beslut om ändringar av lagen (2004:73) om kommunalekonomisk utjämning. Beslutet baserades på Kostnadsutjämningsutredningens förslag (SOU 2018:74). Föränd- ringarna av kostnadsutjämningen för kommunerna, vilka trädde i kraft den 1 januari 2020, innebär bl.a. att de socioekonomiska fak- torerna och flyktingmottagandet ges en större betydelse i kostnads- utjämningen mellan kommunerna. Vidare fördubblas merkostnads- ersättningen för minskande befolkning i kommunerna och en ny ersättning för minskat antal barn 1–5 år i förskolan införs. Utjäm- ningens omfattning ökar i och med förändringarna med cirka en miljard kronor.27

4.4.2Finansieringsprincipen

Finansieringsprincipen är ingen lag men är godkänd av riksdagen och tillämpas sedan 1993.28 Finansieringsprincipen innebär att om upp- gifter överförs från kommunerna till staten ska även de ekonomiska resurserna föras över med uppgifterna. Även det omvända gäller, dvs. om staten lägger nya uppgifter på kommunerna, ska de kompenseras ekonomiskt för detta. Principen blir även tillämplig när uppgifter som är frivilliga för kommunerna blir obligatoriska eller när staten

26Ibid.

27Prop. 2019/20:11, bet 2019/20:FiU18, rskr. 2019/20:41.

28Prop. 1991/92:150 del II, avsnitt 4.4.2, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345.

110

SOU 2020:8

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

ändrar ambitionsnivå för en befintlig verksamhet. Det finns dock undantag när principen inte ska tillämpas, t.ex. vid statliga beslut om åtgärder som inte direkt omfattar kommuners och regioners verk- samhet men där besluten ändå får ekonomiska effekter för kommuner och regioner.

Det har riktats kritik mot hur finansieringsprincipen har tilläm- pats, bl.a. från SKR.29 Riksrevisionen har också kritiserat tillämp- ningen av finansieringsprincipen vid tre reformer – högre krav och kvalitet i den nya gymnasieskolan, barnomsorgspeng och allmän för- skola även för treåringar samt ökad undervisningstid i matematik i grundskolan. Riksrevisionens övergripande slutsats är att finansier- ingsprincipen i flera delar inte har tillämpats som det var tänkt; i cen- trala delar av beredningsprocessen följde inte Regeringskansliet rikt- linjerna som tagits fram om hur finansieringsprincipen ska tillämpas. Sammantaget innebär bristerna i beredningen och redovisningen enligt Riksrevisionen att riksdagen i de granskade reformerna har fattat beslut om ekonomisk reglering på ett underlag som i flera delar är otydligt och otillräckligt.30

4.5Statens styrning av kommunerna

Sverige har vid en internationell jämförelse en stark kommunal själv- styrelse men den statliga styrningen av kommunerna är omfattande.

Staten kan styra kommunerna genom reglering i lagar, förord- ningar och myndighetsföreskrifter samt genom allmänna råd hur en författning ska tolkas. Staten kan styra kommunerna genom stats- bidrag i syfte att påverka kommunernas verksamheter, t.ex. skola och äldreomsorg, så att de i högre utsträckning utformas enligt natio- nella mål och riktlinjer. Staten kan dessutom styra genom informa- tion och stödstrukturer som ska stimulera kommunerna i en viss riktning.

1980-talet präglades av decentralisering och avreglering i syfte att skapa ett större lokalt handlingsutrymme. Staten styrde genom ram- lagar och inrättade även frikommunförsök som syftade till att ge ett antal kommuner möjlighet att söka dispens från olika regelverk. Det kanske främsta exemplet på decentralisering var när kommunerna

29Se SKL (2019), Ekonomirapporten, maj 2019, s. 30.

30Riksrevisionen (2018), Den kommunala finansieringsprincipen – tillämpas den ändamåls- enligt? RiR 2018:8.

111

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

SOU 2020:8

fick ta över hela arbetsgivaransvaret för lärarna 1991; tidigare hade arbetsgivaransvaret varit delat mellan stat och kommun. Men decen- tralisering skedde även på andra områden, t.ex. miljötillsyn, fysisk planering, sjukvård för äldre samt omsorgsverksamhet. Under 1990- talet infördes också en ny typ av avreglering i och med att staten betonade konkurrens och valfrihet samtidigt som nationell likvär- dighet var viktigt.31 I och med EU-inträdet 1995 tillkom även styr- ningen från EU som påverkar kommunernas verksamhet på olika om- råden.

4.5.1Balansgång mellan självbestämmande och likvärdighet

Statens styrning av kommunerna präglas av en balansgång mellan reglering för nationella mål om likvärdighet å ena sidan och själv- bestämmande och möjlighet till utformning av lokala lösningar å andra sidan. Staten ökar sin styrning, vilket i många fall syftar till att förbättra likvärdigheten, men det innebär samtidigt inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. Statsvetarna Erlingsson och Ödalen (2017) argumenterar för att den kommunala självstyrelsen i princip alltid har fått ge vika i balansgången mellan likvärdighet och själv- bestämmande.32 Gunnar Wetterberg lyfter i sin skrift Den kommu- nala självstyrelsen33 frågan om hur mycket den kommunala självsty- relsen kan inskränkas innan det snarare blir fråga om kommunal självförvaltning.

2014 års demokratiutredning pekade i sitt slutbetänkande (SOU 2016:5) på att decentraliseringstrenden har mattats av och att det finns tecken på att den kommunala självstyrelsen har begrän- sats.34 EU-medlemskapet har också lett till att förutsättningarna för lokalt beslutsfattande har förändrats och kringskurits. 2014 års demo- kratiutredning framhöll i sitt slutbetänkande att det är viktigt att lös- ningar för att möta framtidens samhällsutmaningar inte innebär en försvagning av den lokala demokratin. Demokratiutredningen menade

31Statskontoret (2016), Statens styrning av kommunerna, 2016:24, bilaga 2.

32Erlingsson, G. och Ödalen J. (2017), ”Den kommunala självstyrelsen” i Syssner, J., Häggroth, S. och Ramberg U. (red.), Att äga framtiden.

33Wetterberg, G. (2004), Den kommunala självstyrelsen.

34SOU 2016:5 Låt fler forma framtiden!

112

SOU 2020:8

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

att det kan ge upphov till missnöje, protester och polarisering och att dessa reaktioner i sig kan vara en utmaning för samhället.35

Statskontoret drar i sin rapport Statens styrning av kommunerna36 slutsatsen att samtidigt som den statliga styrningen generellt sett har ökat finns det exempel på områden där den tvärtom har minskat. Inom räddningstjänstområdet har till exempel målstyrning ersatt regelstyrning. Ett annat exempel är kulturområdet där den så kallade kultursamverkansmodellen införts som ger regioner möjlighet att tillsammans med kommuner och kulturlivet besluta om hur det stat- liga bidraget ska fördelas till regionens kulturinstitutioner.

Statskontoret konstaterar att finns en motsägelsefull inställning till relationen mellan stat och kommun från statligt håll. Den statliga nivån lyfter fram den kommunala självstyrelsen som viktig men sam- tidigt har kontrollen och styrningen av kommunernas verksamhet ökat. Allt fler aktörer, både privata och offentliga, är också invol- verade i policyprocessen, och statens styrning utgör bara en del av den egentliga styrningen. I och med styrningen från EU blir därtill EU:s institutioner men även andra aktörer på EU-nivå viktiga i policyprocessen. På olika sektorsområden kan privata aktörer ha en särskilt tydlig roll. Ett konkret exempel är bostadsförsörjning där både stat, kommuner och byggbolag måste vara involverade och sam- ordna sig för att bostadsbyggande ska bli verklighet.37

4.5.2Ökad styrning genom riktade statsbidrag

Statsbidragen till kommunerna delas in i generella bidrag, riktade bidrag och kostnadsersättningar. De generella bidragen utgörs av det kommunala utjämningssystemet samt utjämning för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Statskontoret gjorde 2016 bedömningen att statens styrning genom riktade statsbidrag hade ökat.38 Under 2018 tillkom ytter- ligare cirka 30 riktade statsbidrag enligt den kartläggning som Stats- kontorets gjorde 2019.39 Trenden mot allt fler riktade statsbidrag håller alltså i sig. Det viktigaste syftet med riktade statsbidrag är att

35Ibid., s. 115.

36Statskontoret (2016), Statens styrning av kommunerna, 2016:24

37Ibid.

38Ibid.

39Statskontoret (2019), Utveckling av statens styrning av kommuner och landsting – en analys, 2019:02.

113

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

SOU 2020:8

staten vill åstadkomma en tydligare styrning mot de nationella mål som satts upp för olika verksamheter. Riktade statsbidrag förekom- mer främst inom kommunernas kärnverksamheter skola, vård och omsorg men även inom andra områden. När det gäller kostnads- ersättningar så ska dessa ersätta specifika kostnader som kommuner och regioner har haft på grund av en statligt beslutad skyldighet.

Framför allt SKR men även Riksrevisionen har riktat kritik mot de riktade statsbidragen. Kritiken handlar i stor utsträckning om att fler riktade statsbidrag innebär en ökad administrativ börda och att kommunerna dessutom får svårare att planera sin verksamhet lång- siktigt. Små kommuner har i många fall inte heller möjlighet att söka bidragen och får därmed inte del av pengarna. Det kan också handla om att statsbidragen är utformade så att de betalas ut per invånare och därmed blir inte summorna tillräckligt stora för att det ska löna sig för små kommuner att söka bidragen. De riktade statsbidragen kan också bli kostnadsdrivande. Ett exempel är om bidrag lämnas för att nyanställa personer i en viss verksamhet, så finns det en risk att kommunerna står med ökade kostnader för löner och pension när statsbidraget upphör.40

I sin granskning av riktade statsbidrag inom skolområdet föreslog Riksrevisionen att de riktade statsbidragen bör minskas och samman- fogas till ett enda bidrag som varje huvudman kan använda utifrån lokala förutsättningar och behov.41 SKR betonar, bl.a. i sin eko- nomirapport våren 201842, att den statliga styrningen behöver för- ändras mot betydligt färre statsbidrag som är inriktade på utveckling och som uppmuntrar nya arbetssätt och större effektivitet. Riktade statsbidrag behandlas också mer utförligt i kapitel 7.

Statskontoret har i sin analys av utvecklingen av statens styrning av kommuner och regioner genomfört intervjuer med kommunala och regionala företrädare som visar att det finns förståelse för att staten behöver styra med riktade statsbidrag. Intervjuerna visar också att kommunerna ser att bidragen är inriktade på sådana områden där kommunerna har stora utmaningar. Enligt intervjuerna är det i stället

40Statskontoret (2019), Utveckling av statens styrning av kommuner och landsting – en analys, 2019:02.

41Riksrevisionen (2017), Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala behov, RiR 2017:30.

42SKL (2018), Ekonomirapporten, maj 2018.

114

SOU 2020:8

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

mängden statsbidrag och utformningen av dessa som ses som pro- blematiskt.43

4.5.3Styrning baserad på tillit

Statens styrning av kommuner och regioner har också varit föremål för den statliga Tillitsdelegationens arbete. Tillitsdelegationen hade regeringens uppdrag att se över dels den statliga styrningen av kommuner och regioner, dels den inre styrningen i kommuner och regioner. Tillitsdelegationen konstaterade i sitt huvudbetänkande (SOU 2018:47)44 att alltför stort fokus på formell styrning ofta inte ger önskat resultat. Kultur, värdegrund och ledarskap bör ges en mer framskjuten roll och ekonomistyrning och mål- och resultatstyrning bör samtidigt bli mindre detaljerade. Tillitsdelegationen föreslog att riktade statsbidrag ska användas endast i undantagsfall, eftersom generella statsbidrag medför effektivare användning av statliga medel.

När det gäller statens tillsyn av kommunal verksamhet konstate- rade Tillitsdelegationen att tillsyn och granskning behöver utformas med särskilt stor hänsyn till hur styrsignaler tas emot. Tillitsdelega- tionen menade att tillsynen behöver hantera variationen hos de granskade bättre genom att bli mer anpassad till olika situationer och olika verksamheter. Tillitsdelegationen föreslog därför att regeringen i en skrivelse till riksdagen förtydligar tillsynens inriktning inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg. Vidare föreslog Tillitsdelega- tionen att ett frikommunförsök i ett begränsat antal kommuner ska genomföras i syfte att identifiera vilka regelverk som kan vara hind- rande för kommunerna i deras verksamhet.45

4.6Sammanfattande slutsatser

Den kommunala självstyrelsen i Sverige är i jämförelse med de flesta andra europeiska länder mycket omfattande och svenska kommuner har ansvaret för en stor del av de offentliga uppgifterna. Kommu- nerna har också en viktig roll som demokratisk arena samt som aktör

43Statskontoret (2019), Utveckling av statens styrning av kommuner och landsting – en analys, 2019:2.

44SOU 2018:47 Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och ledning av väl- färdssektorn.

45Ibid.

115

Kommunal självstyrelse och statlig styrning

SOU 2020:8

i den lokala samhällsutvecklingen. Den kommunala självstyrelsen har historiska rötter och kommunerna utgör en central del i det demo- kratiska systemet och i uppbyggnaden av den moderna välfärdsstaten. Balansgången mellan likvärdighet och självbestämmande präglar i stor utsträckning debatten om den kommunala självstyrelsens omfatt- ning. En viktig princip som var vägledande när den kommunala själv- styrelsen infördes i regeringsformen är att riksdagen genom stiftande av vanlig lag ska kunna anpassa den kommunala självstyrelsens om- fattning till samhällsutvecklingen.

Staten har ett grundläggande ansvar för att kommunerna har förutsättningar och kapacitet att sköta sitt uppdrag. Staten har också vidtagit en rad åtgärder för att stärka kommunernas kapacitet. Kom- munsammanläggningarna i början av 1950-talet respektive i början av 1970-talet, införandet av det kommunalekonomiska utjämnings- systemet, förändringar i det ekonomiska regelverket och underlättan- det av kommunal samverkan, är åtgärder som staten har vidtagit. Finansieringsprincipen är också en viktig del i statens åtgärder för att skapa goda förutsättningar för kommunerna att hantera nya upp- gifter och höjda ambitioner i befintlig verksamhet.

Det finns mycket som pekar mot att den statliga styrningen av kommunerna har ökat under senare år. Frågan om att skapa likvär- diga förutsättningar för medborgarna har i stor utsträckning varit i förgrunden. En viktig aspekt är också att det kommunala uppdraget har blivit mer omfattande och komplext jämfört med på 1970-talet då välfärdsstaten fortfarande var under expansion. Statens styrning genom riktade statsbidrag har också vuxit i omfattning under senare år. Framför allt SKR men även Riksrevisionen har riktat kritik mot den omfattande användningen av riktade statsbidrag, inte minst inom skolans område.

116

5Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

Följande kapitel innehåller en redogörelse för omfattning och kost- nader för kommunernas olika verksamheter – både obligatoriska och frivilliga uppgifter. Kapitlet innehåller också en genomgång av olika former för kommunal samverkan.

5.1Kostnader för kommunernas verksamheter

Kommunsektorns (regioners och kommuners) kostnader stod för knappt 25 procent som andel av bruttonationalprodukten (BNP) 2018, varav kommunernas andel stod för drygt 16 procent. Utvecklingen över tid visar att kommunsektorns kostnader som andel av BNP ökar medan statens kostnader minskar något. Ökningen av kommunsek- torns kostnader hänger samman med ökade behov inom barn- och äldreomsorg samt utbildning, vilka i sin tur drivs på av demografiska förändringar.

Enligt kommunernas räkenskapssammandrag (RS) för 2018 redo- visar kommunerna följande kostnader för sina olika verksamheter i enlighet med tabell 5.1.

117

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkanSOU 2020:8

Tabell 5.1 Brutto- och nettokostnad, löpande priser efter verksamhetsområde 2018

Tusental kronor samt andel

 

 

Bruttokostnad

Nettokostnad

Andel av

 

 

 

 

nettokostnad (%)

 

 

 

 

 

Infrastruktur, skydd m.m.

55 164 841

33 803 244

6,09

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Pedagogisk verksamhet

336 866 528

257 482 765

46,37

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Särskilt riktade insatser

27 047 837

5 661 176

1,02

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Affärsverksamhet

28 546 540

1 565 821

0,28

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Statistiska Centralbyråns (SCB:s) räkenskapssammandrag för kommuner 2018,

SCB:s statistikdatabas.

Som framgår av tabell 5.1 dominerar två verksamheter: pedagogisk verksamhet samt vård och omsorg. Dessa två verksamheter stod till- sammans för drygt 86 procent av kommunernas nettokostnader år 2018. Det bör påpekas att kommunernas kostnader för vård och omsorg även omfattar relativt stora kostnader för hälso- och sjukvård, vilket kanske inte alltid är känt. År 2017 uppgick kommunernas ut- gifter för hälso- och sjukvård till 128 miljarder kronor, vilket utgjorde 25 procent av de totala hälso- och sjukvårdsutgifterna det året.1

”Egentlig verksamhet” omfattar den verksamhet som huvudsak- ligen finansieras genom skatteintäkter inklusive skatteutjämning och riktade statsbidrag. Den verksamhet som huvudsakligen finansieras genom avgifter återfinns under rubriken ”affärsverksamhet”.

Vissa verksamheter är relativt stora mätt i bruttokostnader, ”sär- skilt riktade insatser” och ”affärsverksamhet”. Det framgår också att båda dessa verksamheter är betydligt mindre mätt som nettokost- nader beroende på att de även har stora intäkter. Detta märks inte minst för ”särskilt riktade insatser” som består av flyktingmottagande och arbetsmarknadsåtgärder där staten står för en stor del av ersätt- ningen till kommunerna. I ”affärsverksamhet”, som innehåller vatten,

1SCB:s statistikdatabas.

118

SOU 2020:8

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

avlopp, avfall, fjärrvärme m.m. Här tar kommunerna in avgifter som nästan helt täcker kostnaderna.

Det finns vissa svårigheter att använda räkenskapssammandragen för att dela upp kommunernas verksamhetsområden i obligatorisk och frivillig verksamhet. I många av verksamhetsområdena ingår både obligatoriska och frivilliga verksamheter. I vissa fall är det möjligt att särskilja dessa, men det finns fall då enskilda kostnadsposter inom samma verksamhetsområde också innehåller både obligatorisk och frivillig verksamhet. Av de redovisade kostnaderna går det i dessa fall inte att skilja obligatorisk verksamhet från frivillig.

Fördelen med räkenskapssammandragen är främst att det bygger på faktiskt redovisade kostnader för all verksamhet som kommunerna de facto bedriver och det är också möjligt att skapa tidsserier för att titta på förändringar av verksamheternas kostnader.

5.1.1Obligatorisk verksamhet

Kommunernas obligatoriska uppgifter styrs av ett stort antal spe- ciallagar. Den till synes enkla frågan om vilka uppgifter som är obli- gatoriska för en kommun kan dock vara mer komplex än vad som kanske förväntas vid en första anblick. Enligt vad Kommunutred- ningen kunnat se finns inte någon fullständig detaljerad förteckning över kommunernas alla skyldigheter enligt lag, dvs. obligatoriska upp- gifter. En svårighet när det gäller att få en heltäckande bild är att lagstiftningen använder en mängd olika uttryck för att beskriva en kommuns skyldigheter. Det kan t.ex. handla om att kommunen är ”huvudman” (skolan) eller att kommunen ska ”se till” (att det finns vatten och avlopp), eller att ”det ska finnas” (folkbibliotek) m.m.

Ibland är lagstiftningen mer precis avseende kommunens skyldig- heter och reglerar både verksamhetens innehåll och omfattning (t.ex. skollagen [2010:800]). Många gånger anger dock lagstiftningen bara att kommunen ska svara för viss verksamhet men kommunen får bestämma innehåll och omfattning (t.ex. folkbibliotek). Den s.k. rättighetslagstiftningen (t.ex. lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade [1993:387], LSS) innebär att riksdagen i lag anger nivån i verksamheten och att innebörden sedan får uttolkas av rätts- praxis medan kommunen har det politiska, finansiella och rättsliga ansvaret för sin del av verksamheten.

119

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

SOU 2020:8

Vad som är en obligatorisk uppgift är därför inte alltid så lätt att precisera. För vissa verksamheter finns ingen skyldighet i lagstift- ningen men kommunen måste ändå rimligen ta på sig en viss uppgift om ingen annan gör detta, t.ex. byggande av vägar inom kommunen.

I tabell 5.2 redovisas en översikt över kommunernas obligatoriska uppgifter samt redovisade kostnader för verksamheterna enligt räken- skapssammandragen för 2018. Pedagogisk verksamhet är den enskilt största verksamheten följt av vård- och omsorg.

Tabell 5.2 Kommunernas obligatoriska verksamhet och nettokostnader per verksamhet 2018

Tusental kronor och andel

Obligatorisk verksamhet

Nettokostnader,

Av obligatorisk

Andel av totala

 

tusental kronor

verksamhet (%)

nettokostnader (%)

Politisk verksamhet

6 702 957

1,29

1,21

Nämnd- och styrelseverksamhet

3 309 020

 

 

 

 

 

 

Stöd till politiska partier

473 389

 

 

Revision

415 816

 

 

Övrig politisk verksamhet

2 504 741

 

 

Infrastruktur och skydd

26 497 001

5,1

4,77

 

 

 

 

Fysisk och teknisk planering,

 

 

 

bostadsförbättring

4 675 590

 

 

Väg- och järnvägsnät, parkering

11 627 755

 

 

Miljö- och hälsoskydd

2 322 036

 

 

Alkoholtillstånd

33 890

 

 

 

 

 

 

Räddningstjänst

7 646 544

 

 

Totalförsvar och samhällsskydd

191 186

 

 

Kultur och fritid:

4 577 867

0,9

0,82

Bibliotek

4 577 867

 

 

 

 

 

 

Pedagogisk verksamhet

257 005 392

49,3

46,28

Förskola

70 232 294

 

 

Fritidshem

14 854 270

 

 

Förskoleklass

6 892 922

 

 

Grundskola

110 400 922

 

 

Grund- och gymnasiesärskola

7 999 217

 

 

Gymnasieskola

39 848 318

 

 

Vuxenskola, grundskolenivå

 

 

 

och gymnasial nivå

4 442 017

 

 

SFI

2 335 432

 

 

Vård och omsorg

223 052 028

42,8

40,17

120

SOU 2020:8Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

Obligatorisk verksamhet

Nettokostnader,

Av obligatorisk

Andel av totala

 

tusental kronor

verksamhet (%)

nettokostnader (%)

Primärvård och hälso- och

 

 

 

sjukvård övr. exkl. hemsjukvård *

1 673 447

 

 

Vård och omsorg om äldre

109 334 311

 

 

 

 

 

 

Insatser till personer med

 

 

 

funktionsnedsättning (exkl.

13 186 177

 

 

LSS/SFB**)

 

 

Insatser enligt LSS/SFB

52 279 075

 

 

 

 

 

 

Färdtjänst/riksfärdtjänst

1 970 732

 

 

Vård för vuxna med

 

 

 

missbruksproblem

7 450 153

 

 

 

 

 

 

Barn och ungdomsvård

20 263 061

 

 

Övriga insatser till vuxna

2 582 561

 

 

Ekonomiskt bistånd

13 413 314

 

 

Familjerätt och

899 197

 

 

familjerådgivning

 

 

Särskilt riktade insatser

579 822

0,1

0,10

Flyktingmottagande

579 822

 

 

Affärsverksamhet

2 982 102

0,6

0,54

Buss, bil och spårbundna

 

 

 

persontransporter

2 812 368

 

 

 

 

 

 

Vattenförsörjning och

 

 

 

avloppshantering

57 272

 

 

Avfallshantering

112 462

 

 

Summa

521 397 169

100,00

93,89

Källa: SCB, räkenskapssammandrag för kommuner 2018. Egen bearbetning.

* Ansvar och nettokostnader för primärvård ligger i Sverige på regionerna.

Dock utgör Gotlands kommun (region Gotland) ett undantag då den ansvarar för både kommunala och regionala uppgifter. Den 1 januari 2011 bytte Gotlands kommunnamn till Region Gotland.

** Socialförsäkringsbalken (2010:110).

5.1.2Frivillig verksamhet

Kommunernas får också åta sig frivilliga uppgifter med stöd av den allmänna befogenheten enligt kommunallagen (2017:725) och spe- ciella befogenheter som tilldelats kommuner och regioner enligt andra lagar (särskilt lagen [2009:47] om vissa kommunala befogenheter – befogenhetslagen). De frivilliga uppgifterna är sådana som kommu- nerna får, men inte har någon skyldighet, att driva. Men även om dessa uppgifter är frivilliga omfattas de av vissa regler och ramar.

121

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

SOU 2020:8

En viktig restriktion är att kommuner och regioner enligt 1 kap. 2 § kommunallagen inte får utföra uppgifter som ankommer på andra. Det gäller exempelvis statliga uppgifter som utrikespolitik, men det innebär även att en kommun inte får utföra sådana uppgifter som bara ankommer på regioner. Vidare gäller enligt 2 kap. 7 § samma lag att kommuner och regioner får driva allmännyttig näringsverksam- het om den drivs utan vinstsyfte och syftar till att tillhandahålla all- männyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna. Däremot är det inte tillåtet att driva näringsverksamhet som inkräktar på det egentliga näringslivets område, dvs. bedriva spekulativ eller vinstsyf- tande näringsverksamhet. Detta innebär att kommuner och regioner som utgångspunkt inte får ägna sig åt uppgifter som normalt ankom- mer på det privata näringslivet men också att samhälleliga ingri- panden i näringslivet i princip är en fråga för staten och inte för kom- muner och regioner. Vidare är stöd till enskilda företag i princip förbjudet enligt 2 kap. 8 § andra stycket kommunallagen.

122

SOU 2020:8Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

Tabell 5.3

Kommunernas frivilliga verksamhet och nettokostnader 2018

 

Tusental kronor och andel

 

 

 

 

 

 

Frivillig verksamhet

Tusental kronor

Andel av frivillig

Andel av totala

 

 

 

verksamhet (%)

nettokostnader (%)

Infrastruktur och skydd

7 306 233

21,55

1,32

Näringslivsfrämjande åtgärder,

 

 

 

konsument och energirådgivning,

 

 

 

turistverksamhet

 

3 062 869

 

 

Parker

 

4 243 364

 

 

Kultur och fritid

22 459 904

66,24

4,04

Stöd till studieorganisationer

500 528

 

 

Allmän kulturverksamhet, övrigt

4 195 783

 

 

Musikskola / kulturskola

2 656 764

 

 

Allmän fritidsverksamhet

2 550 789

 

 

 

 

 

 

 

Idrotts- och

 

 

 

 

fritidsanläggningar

10 019 258

 

 

Fritidsgårdar

 

2 536 782

 

 

Pedagogisk verksamhet

477 354

1,41

0,09

Högskoleutbildning,

477 354

 

 

uppdragsutbildning mm

 

 

 

Särskilt riktade insatser

5 081 349

14,99

0,92

Arbetsmarknadsåtgärder

5 081 349

 

 

Affärsverksamhet

-1 416 277

-4,18

-0,26

Bostadsverksamhet

54 188

 

 

Arbetsområden och lokaler

-1 125 056

 

 

Hamnverksamhet

-23 172

 

 

Kommersiell verksamhet

-448 367

 

 

Flygtrafik

 

347 756

 

 

Sjötrafik

 

16 302

 

 

Elförsörjning och

 

 

 

gasförsörjning

 

-234 121

 

 

Fjärrvärmeförsörjning

-3 807

 

 

Summa

 

33 908 563

100,00

6,11

Anm.: För de verksamheter som redovisar minussiffror är intäkterna större än kostnaderna vilket innebär att verksamheterna ger ekonomisk vinst.

Källa: SCB, räkenskapssammandrag för kommuner 2018. Egen bearbetning.

123

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

SOU 2020:8

5.1.3Verksamhetens nettokostnader i olika kommunkategorier

Beroende på olika demografisk sammansättning i de olika kommun- kategorierna (se avsnitt 6.1.1 för en beskrivning av kommunkatego- rierna) finns vissa skillnader i vilka verksamheter som har de högsta nettokostnaderna (tabell 5.4). Den pedagogiska verksamheten utgör 51 procent av de totala nettokostnaderna (inklusive den frivilliga verksamheten) i storstadskommunerna. För landsbygdskommunerna utgör den pedagogiska verksamheten 38–45 procent av de totala netto- kostnaderna.

Tabell 5.4

Fördelning av kommunala nettokostnader

 

 

 

per kommunkategori 2018

 

 

 

 

Andel (%)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Stor

Täta

Täta

Lands

Lands

Lands

 

stads-

kommuner

kommuner

bygds-

bygds-

bygds-

 

kommuner

(NS)

(A)

kommuner

kommuner

kommuner

 

 

 

 

(NS)

(A)

(MA)

 

 

 

 

 

 

 

Politisk verk-

 

 

 

 

 

 

samhet

1,02

1,21

1,28

1,48

1,44

2,20

Infra-

 

 

 

 

 

 

struktur,

 

 

 

 

 

 

skydd m.m.

4,16

4,92

5,38

5,24

5,07

5,72

 

 

 

 

 

 

 

Kultur och

 

 

 

 

 

 

fritid

0,81

0,82

0,73

0,92

0,85

0,92

Pedagogisk

 

 

 

 

 

 

verksamhet

50,90

45,16

41,88

45,41

39,51

37,84

 

 

 

 

 

 

 

Vård och

 

 

 

 

 

 

omsorg

37,76

40,15

43,08

41,03

46,40

44,47

Särskilt

 

 

 

 

 

 

riktade

 

 

 

 

 

 

insatser

0,02

0,14

0,09

0,11

0,22

0,41

 

 

 

 

 

 

 

Affärs-

 

 

 

 

 

 

verksamhet

0,23

0,65

1,17

0,33

0,69

1,49

Summa

 

 

 

 

 

 

obligatorisk

 

 

 

 

 

 

verksamhet

94,91

93,06

93,60

94,51

94,19

93,06

 

 

 

 

 

 

 

Summa

 

 

 

 

 

 

Frivillig

 

 

 

 

 

 

verksamhet

5,09

6,94

6,40

5,49

5,81

6,94

 

 

 

 

 

 

 

Källa: SCB, räkenskapssammandrag för kommunerna 2018. Egen bearbetning.

124

SOU 2020:8

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

Det finns också ett samband mellan nettokostnader och kommun- kategori för vård- och omsorgsverksamheten. Mönstret synes vara att ju glesare och mer avlägsen landsbygdskommun, desto högre andel av nettokostnaderna som utgör vård- och omsorgsverksamheten. För avlägsna landsbygdskommuner utgjorde vård- och omsorgsverksam- heten 46 procent av de totala nettokostnaderna medan de utgjorde 38 procent för storstadskommuner. En viktig förklaring till dessa sam- band ligger i demografiska faktorer, dvs. hur stor andel av respektive kommunkategoriers befolkning som utgörs av skolbarn respektive äldre.

I övrigt är det relativt små skillnader mellan de olika kommun- kategoriernas nettokostnader. Storstadskommunerna har dock en något lägre andel frivillig verksamhet (5 procent) än mycket avlägsna landsbygdskommuner (knappt 7 procent). Skillnaderna kan bero på olika politiska prioriteringar men även på de olika områdenas till- gång till utbud som andra än kommunen tillhandahåller.

5.2Kommunernas organisation

Kommunalrätten ger kommunerna stor frihet att själva välja hur de organiserar sin verksamhet och i vilken form den drivs. Det har inne- burit att olika kommuner har valt olika sätt att organisera sin verk- samhet. Det kan gälla vilka nämnder som finns i kommunen (för- utom de fåtal nämnder som krävs enligt lag, t.ex. valnämnd). Det gäller också om verksamheten bedrivs i förvaltningsform eller före- tagsform. Ytterligare en fråga är om, och i så fall hur stor, del av verksamheten som drivs i någon form av samverkan med en annan kommun eller en region. Följande avsnitt fokuserar på olika former för kommunal samverkan.

5.2.1Huvudmannaskap

I lagstiftningen inom olika rättsområden används ofta begreppet huvudman som beteckning för den aktör som ansvarar för en viss uppgift. Exempelvis anges i 4 kap. 7 § plan- och bygglagen (2010:900) att kommunen som huvudregel är huvudman för allmänna platser. Det finns även vissa lagar där begreppet huvudman inte används men

125

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

SOU 2020:8

där det av bestämmelserna ändå framgår att det föreligger ett huvud- mannaskap för en aktör.

I kommunallagen används inte begreppet huvudman utan när en nämnd får en uppgift av fullmäktige bygger kommunallagen på att nämnden har ett ansvar för uppgiften. Nämnderna ska enligt 6 kap. 6 § kommunallagen var och en inom sitt område se till att verksam- heten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de bestämmelser i lag eller annan författning som gäller för verksamheten. De ska också se till att den interna kontrol- len är tillräcklig och att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfreds- ställande sätt. De kommunala revisorerna ska i enlighet med god revisionssed granska all verksamhet inom nämndernas verksamhets- områden (12 kap. 1 § första stycket kommunallagen).

5.2.2Lagen om offentlig upphandling

För en genomgång av regelverket om upphandling hänvisas till kapi- tel 5 i utredningens delbetänkande En generell rätt till kommunal avtals- samverkan (SOU 2017:77).

Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, LOU, gäller inte när den upphandlande myndighetens motpart är en juridisk person eller en gemensam nämnd enligt kommunallagen, om upphandlingen är en intern upphandling.2 Av 3 kap. 12–16 §§ LOU framgår vad som krävs för att en upphandling ska anses vara intern. En av förutsätt- ningarna är att den upphandlande myndigheten utövar kontroll över motparten motsvarande den kontroll som myndigheten utövar över sin egen förvaltning.

En upphandlande myndighet ska anses utöva kontroll om den har ett avgörande inflytande över motpartens strategiska mål och viktiga beslut. Kontrollen kan också utövas av en annan juridisk person eller gemensam nämnd enligt kommunallagen som själv kontrolleras på samma sätt av myndigheten.

Regeringen bedömde i förarbetena till de nya bestämmelserna om generell avtalssamverkan att upphandlingsregelverket inte innebär något hinder mot att en generell möjlighet till avtalssamverkan införs men att det sätter gränser för möjligheterna till samverkan. Enligt regeringens bedömning var upphandlingsreglerna som utgångspunkt

2Se 3 kap. 11 § LOU.

126

SOU 2020:8

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

inte tillämpliga när kommunal avtalssamverkan avser uppgifter som innefattar myndighetsutövning.3

Det finns ett flertal undantag från upphandlingslagstiftningen som aktualiseras på de områden som kan förväntas bli aktuella för kom- munal avtalssamverkan. Ett exempel är att tjänster som är förenade med utövandet av offentlig makt under vissa förutsättningar är helt undantagna EU-rätten. I regel omfattas inte heller tjänster av allmänt icke-ekonomiskt intresse av EU-rätten.

5.2.3Olika samverkansformer

I 2 kap. 1 § kommunallagen anges att kommuner själva får ha hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kom- munens område eller deras medlemmar. Denna bestämmelse inne- håller således både den s.k. allmänna kommunala kompetensen och lokaliseringsprincipen, dvs. att kommunens verksamhet ska ha anknyt- ning till kommunens eget område eller deras medlemmar.

Möjligheten för kommuner att samverka över kommungränsen begränsas av lokaliseringsprincipen. Lokaliseringsprincipen är dock inte absolut utan måste bedömas från fall till fall. Detta hänger samman med att faktorer som befolkningens rörlighet och ofullkomligheter i kommunindelningen innebär att en åtgärd kan ha anknytning till medlemmarna även om åtgärden som sådan inte sker i kommunen.4 Det görs vidare undantag från lokaliseringsprincipen i speciallag- stiftning, t.ex. i lagen om vissa kommunala befogenheter. Undan- tagen har gjorts av olika skäl, t.ex. för att göra det möjligt för kom- muner att samverka med varandra eller för att kommunerna ska kunna vara aktiva på en viss marknad.

Det finns ett antal olika offentligrättsliga och privaträttsliga for- mer för kommunal samverkan. De offentligrättsliga formerna är kommunalförbund och gemensam nämnd. Privaträttsliga former är avtalssamverkan, bolag, stiftelser samt ideella och ekonomiska före- ningar. Lagenligheten och lagstödet för kommunal samverkan får, i fall då det saknas närmare lagreglering, bedömas med vad forskaren Joakim Nergelius beskriver som ett ”slags analog” tillämpning av

3Prop. 2017/18:151.

4Prop. 2016/17:171 s. 299 f.

127

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

SOU 2020:8

kommunallagens bestämmelser om lokaliseringsprincipen utifrån vad som skulle ha gällt för de medverkande kommunerna om de hade valt att ensamma vidta en åtgärd.5

Efter förändringarna av kommunallagen den 1 juli 2018, som byggde på Kommunutredningens delbetänkande En generell rätt till kommu- nal avtalssamverkan (SOU 2107:77), får kommuner och regioner ingå avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller en annan region.6

Kommunalförbund

Enligt kommunallagen får kommuner bilda kommunalförbund och lämna över skötseln av kommunala angelägenheter till sådana för- bund.7 Ett kommunalförbund är en juridisk person av offentligrättslig natur. Efter att ett kommunalförbund har bildats blir det huvudman för frågor som medlemskommunerna överlämnat till kommunalför- bundet. Dessa frågor kommer sedan att falla utanför de medverkandes kommunernas kompetens.8 De medverkande kommunerna har dock fortfarande kvar det yttersta politiska och finansiella ansvaret för verksamheten.9

De allra flesta kommunala angelägenheter får överlämnas till ett kommunalförbund. Ett undantag är dock beredskapsorganisationen. Normgivning, t.ex. fastställandet av avgiftstaxor, får inte heller över- lämnas till kommunalförbund.10 Det finns inget krav på att en upp- gift måste vara gemensam för medlemskommunerna för att den ska kunna lämnas till ett kommunalförbund som de har bildat. Att bara en medlemskommun driver en verksamhet innebär alltså inte ett hinder för att överlämna en uppgift till ett kommunalförbund. Det förutsätter dock att övriga medlemmar går med på att kommunal- förbundet tar över uppgiften. Även verksamheter som är avgränsade,

5Nergelius, J. (2013), Samarbete vs. storkommuner: vad kan småkommuner vinna på vidgat samarbete?, s. 25.

6Se 9 kap. 37 § kommunallagen.

7Se 3 kap. 8 § kommunallagen.

8Ibid., s. 27.

9Statskontoret (2005), Asymmetrisk uppgiftsfördelning – en principiell studie av möjligheter och hinder att fördela uppgifter till kommuner och landsting med hänsyn till lokala förhållanden, 2005:24, s. 37.

10Se HFD 2013 ref. 80.

128

SOU 2020:8

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

t.ex. geografiskt eller funktionellt, kan överlämnas till ett kommunal- förbund.11

Ett kommunalförbund har till skillnad från en kommun inte någon beskattningsrätt: verksamheten i förbundet finansieras av med- lemskommunerna till den del som den inte är självfinansierad. Om ett kommunalförbund saknar tillgångar för att betala en skuld är medlemmarna skyldiga att fylla bristen. Varje medlem ska skjuta till så stor del av bristen som svarar mot medlemmens andel i skulden utifrån de grunder som anges i förbundsordningen.12 Det finns alltså inget solidariskt ansvar för kommunalförbundets skulder. Ansvaret för skulder är ett exempel på en skillnad jämfört med om ett aktie- bolag skapas för ett interkommunalt samarbete, då ägarna till aktie- bolaget (dvs. kommunerna) inte har något personligt betalningsansvar för bolagets förpliktelser.

Om inget annat anges eller följer av bestämmelserna om kommu- ner i kommunallagen ska dessa bestämmelser även tillämpas för kom- munalförbund.13

Organisation

Som beslutande församling i ett kommunalförbund ska det finnas ett förbundsfullmäktige eller en förbundsdirektion. Det måste vidare finnas en styrelse, men i ett förbund med direktion är direktionen också styrelse.14 Förbundsdirektion innebär alltså till skillnad mot förbundsfullmäktige, att beslut och verkställighet ligger i ett och samma organ. En annan skillnad är att direktionens sammanträden i regel inte måste vara offentliga, till skillnad från i kommunalförbund med fullmäktige, med undantag för sammanträdet vid vilket budge- ten fastställes. Kommunallagen ger i övrigt förbundsmedlemmarna i stor utsträckning möjlighet att själva bestämma hur förbundet ska organiseras.

Möjligheten att ha en förbundsdirektion infördes i mitten av 1980-talet, i syfte att dels underlätta interkommunala samarbeten, dels motverka trenden att bilda bolag vid samarbeten. Direktions-

11Lundin, O. och Madell, T. Kommunallagen (Zeteo, kommentar under 3 kap. 8 § kommunal- lagen).

12Se 9 kap. 11 § kommunallagen.

13Se 9 kap. 2 § första stycket kommunallagen.

14Se 9 kp. 3 § första stycket och 5 § kommunallagen.

129

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

SOU 2020:8

modellen var främst avsedd för samarbeten som inte var av större omfattning, men den har allt mer kommit att användas även för kom- munalförbund med större uppgifter och kommunalförbund som har många medlemmar. De flesta kommunalförbund har i dag en för- bundsdirektion. Några juridiska hinder för denna utveckling har inte ansetts finnas.15 I förarbetena anförde föredragande statsråd att det är en lämplighetsfråga när kommunalförbund med fullmäktige eller med förbundsdirektion bör komma till användning samt att valet av organisationsform bör göras av kommunerna själva utan någon sär- skild reglering i ämnet.16

Förbundsordning

Förbundsordningen är, vid sidan av bestämmelserna i kommunal- lagen, det dokument som reglerar förhållandena i ett kommunalför- bund. Om den huvudregel som framgår av kommunallagen inte ska tillämpas måste detta regleras i förbundsordningen.17

Vissa krav på förbundsordningens innehåll finns i kommunal- lagen, bl.a.

kommunalförbundets namn och den ort där förbundet ska ha sitt säte samt förbundets medlemmar och ändamål

förbundets organisation, organens uppgifter och inbördes för- hållanden samt om interimsorgan får inrättas och om förbunds- styrelsen ska få vara ställföreträdare för förbundsfullmäktige

om en förbundsmedlem ska ha rätt att väcka ärenden i den beslu- tande församlingen

förbundsmedlemmarnas andelar i förbundets tillgångar och skulder samt fördelningen av förbundets kostnader mellan medlemmarna

förbundsmedlemmarnas styrning av och insyn i förbundets eko- nomi och verksamhet

15SKL (2009), Kommunala samverkansformer – avtal, interkommunala företag, gemensam nämnd, kommunalförbund, s. 89.

16Prop. 1984/85: 216 s. 19.

17Prop. 2016/17:171 s. 402.

130

SOU 2020:8

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

om allmänheten ska ha rätt att ställa frågor om årsredovisningen vid ett sammanträde och i så fall förutsättningarna för detta.

ordningen för att lösa tvister mellan förbundet och dess medlemmar.

Uppräkningen i paragrafen är inte uttömmande, utan här anges bara de frågor som måste regleras i förbundsordningen. Det står med- lemmarna fritt att även ta in andra frågor.18

Medlemmarnas insyn och styrning

Förbundsordningen är central för tillförsäkrandet av medlemmarnas styrning och insyn i förbundet. Inom lagens gränser kan medlem- marna där välja styrmedel och styrsystem för kommunalförbundet. Det finns därigenom möjlighet att anpassa styrningen av kommunal- förbundet efter rådande förutsättningar och de önskemål som med- lemmarna har.19 I förarbeten till kommunallagens bestämmelser om kommunalförbund anges bl.a. att ett kommunalförbunds självstän- dighet och möjlighet att agera kan inskränkas kraftigt om medlem- marna önskar det. Å andra sidan kan medlemmarna ge ett kommu- nalförbund stor frihet att agera inom vissa ramar. Det finns dock sannolikt en gräns för hur långt styrningen av ett kommunalförbund kan drivas, eftersom förbundet utgör en självständig juridisk person med ansvar för sin verksamhet. Om handlingsutrymmet beskärs allt för mycket hotas förbundets självständighet och det blir svårare att utkräva ansvar av de förtroendevalda.20

Det finns flera olika sätt för medlemmarna att genom förbunds- ordningen tillförsäkra sig större inflytande över förbundets verk- samhet. Mål och riktlinjer för verksamheten kan t.ex. anges i förbunds- ordningen. Medlemmarna kan också välja att begränsa förbundets möjligheter att ta upp lån, ställa ut borgen och köpa fastigheter. Ett annat exempel är att förbundsordningen kan ställa krav på att beslut ska tas med kvalificerad majoritet. Enligt huvudregeln ska beslut tas med enkel majoritet,21 men det ska i förbundsordningen anges om det ska krävas kvalificerad majoritet i den beslutade församlingen

18Prop. 2016/17:171 s. 402.

19SKL (2009), Kommunala samverkansformer – avtal, interkommunala företag, gemensam nämnd, kommunalförbund, s. 95.

20Prop. 1996/97:105 s. 81.

21Se 5 kap. 55 § kommunallagen.

131

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

SOU 2020:8

och vilka ärenden detta ska gälla. En annan möjlighet för medlem- marna att tillförsäkra sig inflytande kan vara att i förbundsordningen ställa krav på att förbundet måste underställa medlemmarnas full- mäktige vissa beslut. En sådan regel kan dock vålla vissa problem i praktiken i ett kommunalförbund med många medlemmar.22 Det kan också göra beslutsprocesser långdragna.

För att ge kommuner och partier som har en svag representation möjlighet till insyn och att kunna påverka förbundet kan medlem- marna enas om att ge sina förtroendevalda utanför förbundet ytt- randerätt i förbundets beslutande församling.23 Det ska i så fall enligt kommunallagen framgå av förbundsordningen.24 Den beslutande för- samlingen i ett förbund kan enligt kommunallagen också besluta att andra än ledamöter ska ha rätt att delta i överläggningar.25

Det ska också enligt förbundsordningen framgå om medlem- marna har bestämt att en förtroendevald hos en förbundsmedlem som inte sitter i förbundsstyrelsen eller i en förbundsnämnd ska ha närvarorätt vid styrelsens eller nämndens sammanträden. Den beslu- tande församlingen kan även ta initiativ till en sådan närvarorätt.26

Val av ledamöter

Fördelningen av platser i fullmäktigeförsamlingen eller direktionen ska bestämmas i förbundsordningen. Varje medlem ska vara repre- senterad med minst en ledamot och en ersättare.27 Lagen ger alltså de samverkande kommunerna ett relativt stort utrymme att själva i förbundsordningen reglera fördelning av platser och hur stor den beslutande församlingen ska vara. En kommun kan dock inte välja att helt avstå plats i den beslutande församlingen i ett kommunal- förbund.

Valbar till kommunalförbunds beslutande församling är bara den som är ledamot eller ersättare i en förbundsmedlems fullmäktige.28 Ledamöter och ersättare i förbundsstyrelsen och andra nämnder

22SKL (2009), Kommunala samverkansformer – avtal, interkommunala företag, gemensam nämnd, kommunalförbund, s. 95.

23Prop. 2016/17:171, s. 404.

24Se 9 kap. 6 § 8 kommunallagen.

25Se 5 kap. 40 § kommunallagen.

26Se 9 kap. 6 § 9 och 4 kap. 28 § kommunallagen.

27Se 9 kap. 3 och 6 §§ kommunallagen.

28Se 9 kap. 7 § första stycket kommunallagen.

132

SOU 2020:8

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

samt revisorer väljs bland dem som har rösträtt vid val till någon av förbundsmedlemmarnas fullmäktige29 Det innebär att en förbunds- medlem i denna del kan välja en förtroendevald som inte är folk- bokförd i den egna kommunen. Om det begärs av minst ett visst antal väljande ska val av ledamöter och ersättare i den beslutande för- samlingen samt revisorer vara proportionella.30

Ansvarsutkrävande

Bestämmelserna i kommunallagens 12:e kapitel om revision gäller till stora delar också för kommunalförbund. Det finns dock vissa skillnader och särregleringar för kommunalförbund.

I kommunalförbund med förbundsfullmäktige väljs revisorer av förbundsfullmäktige. I kommunalförbund med förbundsdirektion väljs revisorer enligt vad som anges i förbundsordningen.31 I kom- munalförbund med förbundsdirektion ska revisorerna lämna en revi- sionsberättelse till vart och ett av förbundsmedlemmarnas kommun- fullmäktige.32 Det är medlemmarnas fullmäktige som var för sig ska pröva ansvarsfrågan. Sedan ska medlemmarnas fullmäktige inhämta förklaringar över de eventuella anmärkningar som har framställts i revisionsberättelsen och besluta om huruvida ansvarsfrihet ska beviljas.

Även om det är medlemmarnas fullmäktige som ska besluta om ansvarsfrihet för direktionen i dess helhet är det bara den förbunds- medlem som utsett en ledamot som kan entlediga denna efter nekad ansvarsfrihet. I det fall fullmäktigeförsamlingarna har fattat olika beslut om ansvarsfrihet ska sådan inte beviljats. Vilka konsekvenser det blir för ledamöterna bestämmer det fullmäktige som utsett dem.

Revisorer i ett kommunalförbund är skyldiga att på begäran lämna upplysningar till de förtroendevalda revisorerna i varje kommun eller region som är medlem i kommunalförbundet.33

29Se 9 kap. 7 § andra stycket kommunallagen.

30Se 9 kap. 8 § kommunallagen och 2 § lagen (1992:339) om proportionellt valsätt.

31Se 12 kap. 12 § kommunallagen.

32Se 12 kap. 13 § kommunallagen.

33Se 12 kap. 13 § kommunallagen.

133

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

SOU 2020:8

Laglighetsprövning

Laglighetsprövning regleras i 13 kap. kommunallagen. Varje medlem av en kommun eller en region har rätt att få lagligheten av kommu- nens eller regionens beslut prövad genom att överklaga beslutet till förvaltningsrätten. Lagligheten i ett kommunalförbunds beslut får överklagas på samma sätt av varje medlem av de kommuner eller den region som ingår i kommunalförbundet samt av förbundsmedlem- marna.34 Det är alltså en ganska stor krets av taleberättigade vid beslut av kommunalförbund. De samverkande kommunerna i ett kommunal- förbund har därtill självständig talerätt till skillnad mot medlems- kommunerna i en gemensam nämnd.

Gemensam nämnd

Enligt kommunallagen får kommuner och regioner besluta att en nämnd ska vara gemensam med en annan kommun eller en annan region.35 I bestämmelserna i 9 kap. 19–36 §§ kommunallagen finns bestämmelser om gemensam nämnd.

Den gemensamma nämnden är inte en egen juridisk person, vilket är en grundläggande skillnad jämfört med kommunalförbund. Där- emot är den en egen myndighet, precis som övriga kommunala nämn- der. Den gemensamma nämnden ska ses som en företrädare för alla de samverkande huvudmännen och kan ingå avtal för deras räkning. Mot externa avtalsparter är de samverkande kommunerna och regio- nerna ansvariga för att avtal följs.

En gemensam nämnd ska i princip kunna tilldelas uppgifter i samma omfattning som andra kommunala nämnder.36 Det innebär bl.a. att en gemensam nämnd inte kan ges uppgifter som faller inom ramen för fullmäktiges exklusiva beslutanderätt enligt kommunal- lagen.37 Den gemensamma nämndens uppgifter måste dock vara en kommunal angelägenhet för var och en av de samverkande parterna.

34Se 13 kap. 1 § kommunallagen.

35Se 3 kap. 9 § kommunallagen.

36Enligt 2 kap. 2 § lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap ska det i kommuner och regioner finnas en nämnd för att fullgöra uppgifter under extraordinära händelser i fredstid (krislednings- nämnd). Uppgifter som kommunstyrelsen har vid höjd beredskap enligt denna lag får enligt

9kap. 21 § andra stycket kommunallagen inte fullgöras av en gemensam nämnd.

37Se 5 kap. 1 § kommunallagen.

134

SOU 2020:8

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

Varje kommun eller region behåller sitt huvudmannaskap för de frå- gor man överlämnar till den gemensamma nämnden.

Frågan är om varje ingående kommun eller region måste skjuta till samma ”mängd” uppgifter eller om mängden tillskjutna uppgif- terna kan tänkas variera mellan parterna. Frågan berördes av Kom- munala kompetensutredningen som utifrån bl.a. de övergripande principerna om en fri nämndorganisation menade att det kan tänkas att fler uppgifter överförs till från en kommun än från övriga kom- muner. Kommunala kompetensutredningen menade dock att det inte bör vara möjligt att skapa en gemensam nämnd enbart för att göra det möjligt för en kommun eller en region att sköta arbetsupp- gifter åt andra kommuner eller regioner, eftersom det vid ett sådant tillvägagångsätt saknas inslag av gemensam uppgift.38

Att uppgiften ska vara en kommunal angelägenhet för var och en av de samverkande kommunerna och regionerna utgjorde tidigare ett hinder för samverkan mellan kommuner och regioner inom vård- och omsorgsområdet. Genom lagen (2003:192) om gemensamma nämnder på vård- och omsorgsområdet möjliggjordes dock för regio- ner och en eller flera kommuner som ingår i den aktuella regionen att i en särskild form av gemensam nämnd samverka kring både kom- munens och regionens uppgifter på detta område.

För viss specialreglerad verksamhet finns uttryckliga krav i lag om att det för verksamheten ska finnas en eller flera nämnder i varje kommun. Ett exempel är att fullmäktige enligt socialtjänstlagen (2001:453) ska bestämma vilken eller vilka nämnder som ska fullgöra uppgifter enligt lagen. Detta är dock inget hinder mot att uppgifter överlåts till en gemensam nämnd. Kommuner kan vidare besluta att de ska ha en gemensam överförmyndarnämnd;39 bestämmelserna om gemensam nämnd i kommunallagen gäller därmed också en gemen- sam överförmyndarnämnd.40

38SOU 2007:72

39Se 19 kap. 16 § föräldrabalken, FB.

40Det finns dock avvikande regler om överklagande av beslut hos överförmyndare i 20 kap.

6§ FB.

135

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

SOU 2020:8

Organisation

En gemensam nämnd tillsätts i någon av de samverkande kommu- nerna eller regionerna (den s.k. värdkommunen) och ingår i denna kommuns eller regions organisation.41 En gemensam nämnd kan inte fatta beslut, ingå avtal eller anställa personal i eget namn eftersom den inte är egen juridisk person. Beslut fattas i stället formellt av den kommun eller den region som tillsatt nämnden.

En gemensam nämnd får uppdra åt en anställd i någon av de sam- verkande kommunerna att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden.42 Liksom för övriga kommunala nämnder finns dock vissa begränsningar för delegeringen, t.ex. när det gäller ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller om ärendena är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.43

Den kommun eller region som tillsätter nämnden bör i första hand komma i fråga som arbetsgivare. En annan möjlighet är att i överenskommelsen om samverkan lösa frågor om villkor för anställda och hur de organisatoriskt ska samarbeta trots att de har olika arbets- givare. Kommunerna måste i sådana fall även lösa frågor om vem som ska svara för pensioner m.m.

Samverkansavtal och reglemente

En gemensam nämnds uppgifter ska närmare preciseras i en överens- kommelse mellan de berörda kommunerna och regionerna.44 Denna överenskommelse kallas ibland samverkansavtal.

Liksom andra kommunala nämnder ska den gemensamma nämn- den ha ett reglemente där det framgår vilka uppgifter som överlåts till nämnden ska framgå av reglementet. Reglementet ska antas av fullmäktige i var och en av de samverkande kommunerna eller regio- nerna.45

41Se 9 kap. 20 § kommunallagen.

42Se 7 kap. 5 § kommunallagen.

43Se 6 kap. 38 § kommunallagen.

44Se 9 kap. 22 § kommunallagen.

45Se 9 kap. 33 § kommunallagen.

136

SOU 2020:8

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

Medlemmarnas styrning och insyn

Fullmäktige i en kommun som har bildat en gemensam nämnd till- sammans med andra kommuner har rätt att begära upplysningar från nämnden. Vidare finns en skyldighet för ordföranden, vice ordföran- den och anställda i de samverkande kommunerna att lämna upplys- ningar vid fullmäktiges sammanträden, om det inte finns något hin- der på grund av sekretess.46 Ledamöterna i fullmäktige i medlems- kommunerna har också rätt att ställa interpellationer och frågor till den gemensamma nämndens ordförande om nämndens handläggning.47

I reglemente och samverkansavtalet kan det införas föreskrifter som gäller styrning och insyn. I reglementet finns t.ex. möjlighet att föreskriva att de samverkande kommunernas kommunstyrelse ska höras före vissa viktigare beslut.48 I avtalet kan t.ex. anges att med- lemskommunerna ska ha löpande insyn i medelsförvaltningen.

Värdkommunen ska upprätta den gemensamma nämndens budget efter samråd med övriga samverkande kommuner.49

Val av ledamöter

Ledamöterna och ersättarna i den gemensamma nämnden väljs av de samverkande kommunernas eller regionernas fullmäktige. Var och en av de samverkande parterna ska välja minst en ledamot och en ersättare. Antalet ersättare ska vara lika många som antalet leda- möter.50 Det är inte möjligt för en fullmäktigeförsamling att lämna över uppgifter till en gemensam nämnd utan att den har utsett leda- möter och ersättare i nämnden.51 Kommunfullmäktige måste därtill välja någon som är valbar i den egna kommunen. Utöver kravet på en minimirepresentation från de samverkande kommunerna reglerar inte lagen storleken på den gemensamma nämnden.

Det som gäller för en nämnd enligt kommunallagen ska, om inget annat sägs, även tillämpas för en gemensam nämnd.52 Valet i en sam-

46Se 9 kap. 27 § kommunallagen.

47Se 9 kap. 29 § kommunallagen.

48SKL (2009), Kommunala samverkansformer – avtal, interkommunala företag, gemensam nämnd, kommunalförbund, s. 73.

49Se 9 kap. 26 § kommunallagen.

50Se 9 kap. 24 § kommunallagen.

51Jämför prop. 2016/17:171 s. 412.

52Se 9 kap. 23 § kommunallagen.

137

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

SOU 2020:8

verkande kommuns fullmäktige sker på samma sätt som val till annan nämnd, eftersom särreglering saknas. Under vissa förutsättningar ska valet ske proportionellt.53

Ordförande och vice ordförande i en gemensam nämnd utses av fullmäktige i den kommun eller den region som inrättat nämnden. Fullmäktige kan till ordförande eller vice ordförande i en gemensam nämnd välja en ledamot som utsetts av de samverkande kommu- nerna eller regionerna.54

Ansvarsutkrävande

Den gemensamma nämnden är ansvarig gentemot de olika huvud- männen för skötseln av de uppgifter som den fått. En gemensam nämnd ska granskas av revisorerna i var och en av de samverkande kommunerna eller regionerna. Fråga om ansvarsfrihet och om anmärk- ning för en gemensam nämnd ska prövas av fullmäktige i var och en av de samverkande kommunerna eller regionerna.55 En effekt av hur bestämmelserna är utformade är att de samverkande kommunernas respektive fullmäktige kan bedöma frågan om ansvarsfrihet för en viss person olika.

Revision av en kommuns verksamhet kan vara samlad och avse alla nämnders verksamhet eller delad och enbart avse en viss nämnds eller vissa nämnders verksamhet. Hur de samverkande kommunerna eller regionerna väljer att organisera sin revision av den gemensamma nämnden är en fråga för den enskilda kommunen eller regionen. I en skrift om kommunala samverkansformer som Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) har publicerat uttrycks uppfattningen att det är naturligt att varje samverkande kommuns revisorer i första hand inriktar sig på bedömningen av hur den egna kommunens företrä- dare har skött sitt uppdrag.56

När det gäller återkallelse av uppdrag som förtroendevald kan den frågan endast prövas av det fullmäktige som valt personen i fråga.

53Se 6 kap. och 5 kap. 58 § kommunallagen.

54Se prop. 2016/17:171 s. 369.

55Se 9 kap. 34 och 35 §§ kommunallagen.

56SKL (2009), Kommunala samverkansformer – avtal, interkommunala företag, gemensam nämnd, kommunalförbund, s. 74 f.

138

SOU 2020:8

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

Laglighetsprövning

I likhet med som gäller för kommunalförbund får lagligheten av en gemensam nämnds beslut överklagas på samma sätt av varje medlem i de samverkande kommunerna eller regionen.57 De samverkande kommunerna i en gemensam nämnd har däremot ingen självständig talerätt, till skillnad mot för förbundsmedlemmarna i kommunal- förbund.

Generell kommunal avtalssamverkan

Det fanns länge inte några särskilda bestämmelser i kommunallagen om generell kommunal avtalssamverkan. Frågan har dock debatte- rats och varit föremål för ett antal statliga utredningar58 och det har lett till speciallagstiftning om samverkan i avtalsform på olika områ- den, t.ex. i socialtjänstlagen.59

Kommunutredningen gavs av regeringen i uppdrag att utreda för- utsättningarna för att ge kommunerna generella möjligheter till avtals- samverkan. Utredningen överlämnade i oktober 2017 delbetänkandet En generell rätt till kommunal avtalssamverkan (SOU 2017:77) till regeringen. I den efterföljande propositionen (prop. 2017/18:151) med likalydande namn som delbetänkandet, lämnade regeringen sedan för- slag om en ny lagstiftning om generell kommunal avtalssamverkan. Riksdagen antog förslaget och de nya bestämmelserna trädde i kraft den 1 juni 2018.

Enligt de nya bestämmelserna i kommunallagen får en kommun eller en region ingå avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller en annan region (avtals- samverkan). Sådan avtalssamverkan hindras inte av lokaliserings- principen.60

Kommuner och regioner får inom ramen för avtalssamverkan komma överens om att uppdra åt en anställd i den andra kommunen eller i den andra regionen att besluta på kommunens eller regionens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Vid extern delegering av ärenden gäller dock bestämmelserna i kommunallagen

57Se 13 kap. 1 § kommunallagen.

58SOU 2017:77 s. 49 ff.

59För en genomgång av speciallagstiftningen inom detta område se prop. 2017/18:151 s. 43 ff.

60Se 9 kap. 37 § kommunallagen.

139

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

SOU 2020:8

om delegering, jäv, begränsningar av möjligheten till delegering, vidaredelegering, brukarmedverkan och anmälan av beslut.61

Om det i annan lag eller författning finns bestämmelser som av- viker från kommunallagens bestämmelser om förutsättningar för kommunal avtalssamverkan och extern delegering vid avtalssamver- kan, tillämpas de bestämmelserna.

Styrelsen ska årligen till fullmäktige rapportera om kommunens eller regionens avtalssamverkan enligt kommunallagen eller enligt annan lag eller författning.62

Vid avtalssamverkan enligt kommunallagen är det endast utföran- det av en uppgift, inte ansvaret för uppgiften, som överlåts till en annan kommun eller en annan region.63 Huvudmannaskapet för uppgiften är alltså oförändrat. Enligt viss lagstiftning kan kommuner och regio- ner dock komma överens om att överlämna ansvaret för en uppgift. Det innebär att huvudmannaskapet flyttas över till den andre parten.

I förarbetena anförde regeringen bl.a. att sådan samverkan kan användas för att tillgodose en kommuns eller en regions behov av att anlita en annan kommun eller en annan region för att utföra dess uppgifter på något specifikt område. Avtalssamverkan kan exempel- vis avse utredning och beslutsfattande i olika ärenden som innefattar myndighetsutövning och som annars typiskt sett är delegerade till tjänstepersoner i den egna kommunen. Avtalssamverkan kan vidare tänkas användas som en samverkansform under en prövotid, för att undersöka om förutsättningarna finns för att institutionalisera sam- arbetet i t.ex. ett kommunalförbund eller en gemensam nämnd. Sam- verkan kan även användas för att hantera kortsiktiga behov.64

Kommunalt aktiebolag

Det är inte ovanligt att kommunal samverkan sker i ett privaträttsligt objekt, t.ex. aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse. Följande text fokuserar på samverkan genom aktiebolag. Stiftelser, ekonomiska föreningar, handels- och kommanditbolag samt ideella

61Se 9 kap. 37 § kommunallagen.

62Se 9 kap. 38 § kommunallagen.

63Prop. 2017/18:151, s. 58.

64Prop. 2017/18:151.

140

SOU 2020:8

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

föreningar är inte lika vanliga som aktiebolag inom den kommunala sektorn och behandlas därför inte här.65

Fullmäktige i kommuner eller regioner får besluta att lämna över skötseln av en kommunal angelägenhet till en juridisk person eller en enskild individ.66 Med juridisk person avses t.ex. stiftelser, aktie- bolag och handelsbolag. Den ansvariga nämnden behåller dock det övergripande ansvaret för verksamhet som har överlämnats till någon annan.67 Samma kommunalrättsliga principer som styr den kommunala verksamheten ska styra kommunernas och regionernas verksamhet genom privaträttsliga subjekt. Dessa subjekt får därför exempelvis inte anlita ett bolag för åtgärder som de inte själva får vidta.68

Det finns dock exempel på undantag i lag från lokaliseringsprinci- pen under förutsättning att verksamheten bedrivs i ett kommunalt företag. Ett kommunalt företag får, trots lokaliseringsprincip, bedriva produktion av och handel med el samt därmed sammanhängande verk- samhet utanför kommunens område. En förutsättning för att undan- tag från lokaliseringsprincipen ska vara tillåtet är att verksamheten bedrivs i en egen juridisk person. Det är alltså inte tillåtet att bedriva verksamheten i ett kommunalt verk.69

Överlämnande får inte ske om angelägenheten enligt lag eller annan författning ska bedrivas av en kommunal nämnd. Det finns vissa verksamhetsområden, t.ex. inom socialtjänsten, som helt eller delvis ska handhas av en nämnd. Förvaltningsuppgifter som inne- fattar myndighetsutövning får överlämnas till ett privat rättssubjekt endast om det finns särskilt lagstöd för överlämnandet. Det framgår av regeringsformen och är en begränsning som gäller både statlig och kommunal förvaltning. Ett exempel på de få fall där det finns lagstöd för ett överlämnande av myndighetsutövningsärenden är lagen (1987:24) om kommunal parkeringsövervakning.

65Adrell, R. och Moldén, R. (2018), Juridik i kommunala bolag, Norstedts Juridik.

66Se 10 kap. 1 § kommunallagen.

67Se 6 kap. 6 § kommunallagen.

68Se RÅ 1992 ref 52 och prop. 2013/14:118 s. 25.

69Se 7 kap. 1 § ellagen och prop. 1996/97:136 s. 168.

141

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

SOU 2020:8

Organisation

Ett aktiebolag har olika organ för sin styrning. Bolagsstämman är aktiebolagets högsta beslutande organ.70 I princip är ett aktiebolags organisation strikt hierarkisk. Bolagsstämman har i princip rätt att fatta beslut i alla angelägenheter. Bolaget företräds av styrelse, firma- tecknare och/eller verkställande direktör beroende på vilken fråga som är aktuell.

Bolagsordningen

När ett aktiebolag har ett annat syfte än att bereda sina aktieägare vinst ska detta syfte framgå av bolagsordningen. Alla aktiebolag måste ha ett s.k. verksamhetsföremål, dvs. en någorlunda preciserad beskriv- ning av bolagets verksamhet.71

Ägarens styrning av ett aktiebolag sker formellt genom bolags- ordning och olika bolagsstämmobeslut, t.ex. ägardirektiv. Därutöver finns en informell styrning, främst genom dialog mellan styrelse och ägare. Genom aktieägaravtal kan ägare komma överens om att rösta på visst sätt på bolagsstämman.

Bolagsordningen ska innehålla grundläggande regler om det en- skilda bolaget, t.ex. bolagets firma, syfte och verksamhetsföremål, aktiekapitalets storlek och hur styrelsen ska utses om den ska utses av någon annan än stämman. Bolaget får i princip inte frångå bolags- ordningen.

Ägarnas styrning och insyn

I kommunallagen görs skillnad mellan vad som benämns helägda kommunala bolag och delägda kommunala bolag. Med ett helägt kommunalt bolag avses ett aktiebolag där kommunen eller regionen direkt eller indirekt innehar samtliga aktier. Indirekt ägande kan ske t.ex. genom ett annat bolag som ägs av kommunen. Med ett delägt kommunalt bolag avses ett aktiebolag eller handelsbolag där kom- munen eller regionen bestämmer tillsammans med någon annan.72

70Se 7 kap. 1 § aktiebolagslagen.

71Se 3 kap. 1 § tredje stycket och 3 § aktiebolagslagen.

72Se 10 kap. 2 § kommunallagen.

142

SOU 2020:8

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

Med delägt kommunalt bolag avses därmed även bolag där de andra ägarna är kommuner eller regioner.

Om en kommun eller en region lämnar över skötseln av en kom- munal angelägenhet till ett helägt kommunalt bolag, ska fullmäktige enligt kommunallagen73

fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten

se till att det fastställda kommunala ändamålet och de kommunala befogenheterna som utgör ram för verksamheten anges i bolags- ordningen

utse samtliga styrelseledamöter

se till att det anges i bolagsordningen att fullmäktige får ta ställ- ning till sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaf- fenhet eller annars av större vikt innan de fattas

utse minst en lekmannarevisor

se till att bolaget ger allmänheten insyn i den verksamhet som genom avtal lämnas över till privata utförare.

Innan skötseln av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett del- ägt kommunalt bolag, ska fullmäktige se till att bolaget blir bundet av villkor som ovan i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andels- förhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt.74

Kommunstyrelsen har uppsiktsplikt över de kommunala hel- och delägda bolagen. Enligt kommunallagen ska kommunstyrelsen årli- gen formellt behandla varje kommunalt bolag med avseende på om dess verksamhet under det föregående året har varit förenlig med det fastställda kommunala ändamålet och utförts med iakttagande av de kommunala befogenheterna. Det innebär i fallet med ett interkom- munalt bolag att samtliga kommunstyrelser i de samverkande kom- munerna har uppsiktsplikt.

Kommunstyrelsen kan utgå från lekmannarevisorernas berättelse men har ett eget uppföljningsansvar. Om kommunstyrelsen finner att bolaget inte har hållit sig inom de givna ramarna ska kommun- styrelsen föreslå fullmäktige vilka åtgärder som bör vidtas.

73Se 10 kap. 3 § kommunallagen.

74Se 10 kap. 4 §aktiebolagslagen.

143

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

SOU 2020:8

Val av styrelseledamöter

Styrelsen i ett aktiebolag utses av bolagsstämman, men i bolagsord- ningen får det föreskrivas att en eller flera styrelseledamöter ska utses på annat sätt.75 Om en kommun eller en region lämnar över skötseln av en kommunal angelägenhet till ett helägt kommunalt bolag, ska fullmäktige enligt kommunallagen utse samtliga styrelse- ledamöter.76 Av bolagsordningen till ett kommunalt bolag måste därför framgå att valet av styrelseledamöter ska göras av kommun- fullmäktige. För delägda kommunala bolag finns inte ett absolut krav på att fullmäktige ska utse styrelseledamöterna utan här får en rimlighetsbedömning göras av i vilken utsträckning som fullmäktige ska få utse styrelseledamöterna. Bestämmelser om proportionella val blir tillämpliga om så begärs och förutsättningarna i övrigt är upp- fyllda.77

Det finns ingen motsvarande begränsning i kommunallagen av personkretsen av vilka som kan väljas som styrelseledamöter som den som finns för kommunalförbund och gemensam nämnd. Full- mäktige har därför större frihet vid val av styrelseledamot till en bolagsstyrelse. En professionell styrelseledamot kan alltså väljas lik- väl som en fullmäktigeledamot. Nämnas kan att det finns vissa grund- läggande krav i 8:e kapitlet i aktiebolagslagen på vem som får vara styrelseledamot i ett aktiebolag, det får t.ex. inte vara en juridisk person.

Ansvarsutkrävande

En styrelseledamot i ett kommunalt bolag är inte förtroendevald i kommunallagens mening. Att styrelseledamöterna inte är förtro- endevalda innebär att de inte omfattas av samma ansvarsregler som de förtroendevalda i nämnderna. Styrelseledamöterna i kommunala aktiebolag har dock juridiskt ansvar enligt aktiebolagslagen.

Det finns bestämmelser om revision i aktiebolag i 9:e kapitlet aktiebolagslagen. Till det tillkommer vissa krav rörande revision som ställs i kommunallagen, bl.a. på lekmannarevisor i kommunala bolag. Till lekmannarevisor i hel- eller delägda kommunala bolag ska full-

75Se 8 kap. 8 § aktiebolagslagen.

76Se 10 kap. 3 § 3 kommunallagen.

77Se 5 kap. 58 § kommunallagen.

144

SOU 2020:8

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

mäktige utse någon av kommunens eller regionens revisorer. Lek- mannarevisorn ska i en granskningsrapport bl.a. uttala sig om huru- vida bolagets verksamhet skötts på ett ändamålsenligt och från eko- nomisk synpunkt tillfredsställande sätt samt om bolagets interna kontroll varit tillräcklig. Granskningsrapporten ställs till stämman men ska även fogas till den revisionsberättelse som kommunen eller regionens revisorer avger till fullmäktige.

Ett uppdrag som styrelseledamot upphör i förtid om styrelse- ledamoten eller den som har denna anmäler att uppdraget ska upp- höra. Anmälan ska göras hos styrelsen.78 En styrelseledamot kan alltså när som helst skiljas från sitt uppdrag. Vid kommunal sam- verkan anmäler alltså det fullmäktige som har tillsatt ledamoten att uppdraget ska upphöra.

Laglighetsprövning

Beslut som är fattade av ett kommunalt bolag kan i princip inte angripas genom laglighetsprövning. Men det innebär inte att kom- munen genom driva sin verksamhet i privaträttslig form får åsido- sätta viktiga kommunalrättsliga principer gentemot de slutliga bru- karna.79 Förvaltningsdomstol kan pröva om en kommunalrättslig princip har vidhållits. Beslutet om företagsbildning och senare kom- munala beslut avseende förhållandet mellan kommunen och bolaget kan också överklagas. Det kan t.ex. röra sig om ett kommunalt organs beslut om medelstilldelning.

Allmänhetens insyn

En vanlig kritik mot kommunala bolag är att verksamhetsformen begränsar insynen för allmänheten. Lagen ger dock numera rätt till insyn under vissa förutsättningar. Av 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) följer att offentlighetsprincipen också gäller handlingar hos aktiebolag och handelsbolag där kommuner eller regioner utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Kommuner och regioner anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande t.ex. om de ensamma eller tillsammans äger aktier i ett aktiebolag med mer än

78Se 8 kap. 14 § aktiebolagslagen.

79Se RÅ 1992 ref. 52 och Bohlin, A. (2016), Kommunalrättens grunder, Norstedts Juridik, s. 80.

145

Kommunernas verksamhet och olika former för kommunal samverkan

SOU 2020:8

hälften av samtliga röster i bolaget. I de fall som de samverkande kommunerna driver ett gemensamt kommunalt bolag kan alltså insyn ofta krävas med stöd av lag. I kommunallagen anges vidare, som tidigare nämnts, att fullmäktige ska se till att bolaget ger allmänheten insyn i den verksamhet som kommunen lämnat över genom avtal.

5.3Sammanfattande slutsatser

Kommunernas kostnader utgjorde 2018 drygt 16 procent av BNP. Utvecklingen över tid visar att kommunernas utgifter som andel av BNP ökar medan statens kostnader minskar något. Ökningen beror på ökade behov inom barn- och äldreomsorg samt utbildning, vilka i sin tur beror på demografiska förändringar. I kapitlet återfinns en genomgång av kostnadsfördelningen mellan kommunernas obliga- toriska verksamheter respektive frivilliga verksamheter. Pedagogisk verksamhet samt vård och omsorg stod för drygt 86 procent av de totala kommunala nettokostnaderna 2018.

Beroende på att den demografiska sammansättningen skiljer sig åt mellan olika typer av kommuner finns det också vissa skillnader i vilka verksamheter som har de högsta nettokostnaderna. I storstads- kommunerna utgör pedagogisk verksamhet 51 procent av de totala nettokostnaderna medan samma verksamhet utgör 38–45 procent av de totala nettokostnaderna i landsbygdskommunerna.

I kapitlet återfinns dessutom en genomgång av olika former för kommunal samverkan som finns i dag. De offentligrättsliga formerna är kommunalförbund och gemensam nämnd. Privaträttsliga former är bolag, stiftelser samt ideella och ekonomiska föreningar.

Genom en ändring av kommunallagen som trädde i kraft den 1 juli 2018 ges nu större möjligheter för kommuner och regioner att ingå civilrättsliga avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun eller en annan region. De rättsliga ramarna gällande t.ex. olika samverkansformers organisering samt med- lemmarnas insyn och styrning gås igenom i kapitlet.

146

DEL II

Kommunernas förutsättningar

och utmaningar

6Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

Demografisk utveckling och urbanisering medför att skillnaderna mel- lan kommuner blir större: de största kommunerna ökar kraftigt i be- folkning medan de minsta kommunerna har en minskande befolk- ning. Territoriella förutsättningar – gleshet och långa avstånd till större städer och arbetsmarknadsområden – bidrar till att ytterligare förstärka skillnader mellan kommuner. I följande kapitel behandlas de utma- ningar som kommunerna står inför som en följd av demografisk ut- veckling, urbanisering och skilda territoriella förutsättningar.

6.1Urbaniseringen skapar nya utmaningar

Urbanisering kan definieras som de processer som gör att befolk- ningen i urbana miljöer – dvs. städer och stadsregioner – växer. Det innebär att urbanisering kan uppkomma på i princip två sätt: genom födelseöverskott och genom nettoinflyttning. För att förstå urbani- seringens effekter kan det dessutom vara intressant att dela upp flyttningen i inrikes respektive utrikes flyttning samt utifrån olika åldersgrupper och kön, vilket har stor betydelse för hur befolknings- sammansättningen utvecklas.

Enligt Statistiska centralbyrån (SCB) har urbaniseringen i Sverige skett i tre faser. Den första fasen inleddes vid 1800-talets början då 90 procent av befolkningen bodde i landsbygdsområden. Det fanns då relativt få städer och de flesta städerna var med dagens mått mätt att betrakta som små.1 Under den andra fasen skedde en snabb in- flyttning till städerna, bl.a. som följd av industrialiseringen. På mindre

1SCB (2015), Urbanisering – från land till stad, nr 2015:96.

149

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

än 100 år ökade tätortsgraden2 i Sverige från 15 till 80 procent. Om- kring 1930 bodde det lika många människor i Sveriges landsbygder som det gjorde i städerna. Miljonprogrammet under 1960-talet och flyttningsbidrag kom sedan under en tredje urbaniseringsfas att bidra ytterligare till att människor flyttade från landsbygderna till stor- stadsregioner och andra större tätorter.

Drivkrafterna bakom dagens urbanisering är starka genom att s.k. agglomerationsfördelar uppstår, vilka i urbanforskningen brukar delas upp i ekonomiska, sociala respektive resurs- och miljömässiga för- delar. Genom att samla många människor på en liten yta kan möj- ligheterna öka att skaffa sig utbildning och arbete samt att bygga upp konkurrenskraftiga ekonomiska system. Det kan göra det lättare att få till sociala möten och skapa stimulerande kontaktnät. Det kan även öka tillgången till viktiga resurser, och öka möjligheterna att nyttja dessa resurser effektivt och med minskad påverkan på miljön och klimatet.3

I ekonomiskt hänseende anses de urbana områdena innebära för- delar genom goda förutsättningar för delning, matchning och lär- ande. Med delning menas att en agglomeration av individer och före- tag innebär ett ökat underlag för utveckling av gemensamma resurser som, till ett rimligt pris, kan användas av alla inom agglomerationen. God matchning innebär att stadens täthet ger förutsättningar för hög kvalitet på varje matchningstillfälle mellan arbetsgivare och arbets- tagare, vilket resulterar i högre produktivitet. Lärande avser mer eller mindre medvetna produktiva interaktioner mellan människor, vilka förutsätts öka i urbana miljöer..4

6.1.1Befolkningsutvecklingen i olika delar av landet

Enligt SCB:s befolkningsprognos från april 2018 kommer befolk- ningen i Sverige att öka från dagens cirka 10 miljoner till 11,6 miljoner 2040. Detta innebär att befolkningen ökar med cirka 18 procent fram till 2040.

2Med tätortsgrad avses andel av befolkningen som bor i tätort. Definitionen på tätort är ett tätbebyggt område med minst 200 invånare där avståndet mellan husen är mindre än 200 meter samt där andelen fritidsfastigheter understiger 50 procent.

3IVA (2017), Den urbana utvecklingens drivkrafter och konsekvenser, IVA-M 476.

4Regionalpolitiskt forum (2018), Att lära av staden – Ekonomi och fysisk planering i urbaniser- ingens tidevarv, rapport 3.

150

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

Befolkningsutvecklingen inom Sverige följer samma mönster som i den övriga västvärlden.5 Industrisamhället gynnade industriorter- nas tillväxt och välfärdsstatens expansion medförde tillväxt i lokala och regionala centra. Den post-industriella urbanisering som inleddes kring 1970 bygger på kunskapsnäringarnas allt viktigare roll. Detta har medfört att det nu främst är de större stadsregionerna samt uni- versitets- och högskolekommuner som ökar sin befolkning. Men vissa övriga kommuner har också kunnat växa, exempelvis genom att koppla sig samman med de expansiva områdena genom att erbjuda attraktiva boendemiljöer (exempelvis Habo, Mullsjö, Hammarö och Vaxholm) eller rekreationsområden (exempelvis Åre och Strömstad).

Ett annat tydligt mönster är att det numera främst är de största kommunerna som växer.6 I figur 6.17 har alla 290 kommuner delats in i decentiler (tiondelar) efter befolkningens storlek 2017. Varje grupp består således av 29 kommuner, rangordnade från den minsta till den största. Här kan man tala om fyra distinkta grupper av kommuner. Gruppen med de allra minsta kommunerna, i vilken alla har färre än 6 200 invånare, har tappat 27 procent av sin befolkning sedan början av 1970-talet. Nästföljande två decentiler har också minskat men bara marginellt. Dessa följs sedan av fyra decentiler, dvs. ungefär 115 kommuner, som har haft en svag befolkningsökning. Den allra kraftigaste ökningen har skett i de tre decentilerna med störst befolk- ning, dvs. kommuner med minst 29 000 invånare. I den allra största decentilen, med befolkningstal över 74 000 invånare, har befolk- ningen sedan början av 1970-talet ökat med 38 procent. Urbaniseringen gynnar de redan största och missgynnar de allra minsta kommunerna.

5Lidström, A. (2018), Urbaniseringen, stadsregionerna och bostadsplaneringen. Bostad 2030 rapport 3.

6Ibid.

7Figuren är hämtad från Lidström, A. (2018), Urbaniseringen, stadsregionerna och bostads- planeringen. Bostad 2030 rapport 3.

151

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

Figur 6.1 Befolkningsutvecklingen 1973–2017 samt prognos för 2017–2030 i landets kommuner, indelade i decentiler efter kommunstorlek 2017

40

30

20

10

0

-10

-20

-30

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

 

Befolkningsförändring 1973-2017

Befolkningsprognos 2017-2030

 

 

Källa: SCB.

Bland landets kommuner finns således två extremgrupper – de 29 minsta kommunerna i den första decentilen, vilka minskar kraftigt i befolkning och ett 90-tal kommuner som ökar kraftigt i befolkning.

Ännu ett särdrag i den samtida urbaniseringen är att befolknings- tillväxten i stora och medelstora kommuner i allt högre grad sker i stadsregioner, dvs. kluster av kommuner med en eller flera central- kommuner och kringliggande kranskommuner. Mellan dessa kom- muner finns en omfattande pendling, vilket betyder att de utgör gemensamma marknader för arbete och bostäder. Särskilt efterfrågan på bostäder i de växande stadsregionerna har gynnat kranskommu- nernas expansion. Denna har också gjorts möjligt genom att person- transporterna har blivit snabbare och att allt fler därför kan pendla långa sträckor till arbete eller studier samt till kommersiell och offent- lig service och platser för fritidsaktiviteter.

152

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

Tabell 6.1 Antal kommuner per kommunstorlek, samt andel av totalt antal kommuner 1974, 2018 och 2040 (framskrivning)

Befolkning

Källa: SCB:s befolkningsprognos, april 2018.

Som visas i tabell 6.1 förväntas utvecklingen fortsätta med fler större kommuner och fortsatt befolkningsminskning i de minsta kommu- nerna, vilket gör att antalet kommuner med färre än 5 000 invånare ökar. Enligt befolkningsframskrivningen förväntas de minsta kom- munerna uppgå till 21 kommuner 2040, vilket är en ökning med 6 från 15 kommuner 2018. Samtliga av dessa beräknas vara landsbygds- kommuner, varav 10 återfinns i kategorin mycket avlägsna lands- bygdskommuner. Det kan också noteras att de större kommunerna förväntas få en mycket positiv befolkningsutveckling, med 27 kom- muner som 2040 överstiger 100 000 invånare.

Befolkningsutvecklingen kan också visas som den historiska och förväntade befolkningsförändringen per kommunkategori. De kom- munkategorier som används genomgående i betänkandet redovisas i figur 6.2.8 I bilaga 3 till betänkandet finns en förteckning över vilka kommuner som ingår i respektive kommunkategori. Bilagan inne- håller också en förteckning över vilken funktionell analysregion (FA-region) (se också avsnitt 6.3.1) som respektive kommun tillhör.

8För en utförlig beskrivning av hur kommunkategorierna har konstruerats se Tillväxtanalys (2014), Bättre statistik för regional- och landsbygdspolitik, rapport 2014:4.

153

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

Figur 6.2 Indelning i kommunkategorier

Källa: Tillväxtanalys.

154

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

Storstadskommuner: Kommuner där mindre än 20 procent av befolkningen bor i rurala områden och som tillsammans med an- gränsande kommuner har en samlad folkmängd på minst 500 000 in- vånare.

Täta kommuner nära en större stad (Täta kommuner NS):9 Övriga kommuner där mindre än 50 procent av befolkningen bor i rurala områden och där minst än hälften av befolkningen har mindre än 45 minuters resväg med bil till en tätort med minst 50 000 invånare.

Täta kommuner avlägset belägna (Täta kommuner A): Övriga kommuner där mindre än 50 procent av befolkningen bor i rurala områden och där mindre än hälften av befolkningen har mindre än 45 minuters resväg med bil till en tätort med minst 50 000 in- vånare.

Landsbygdskommuner nära en större stad (Landsbygdskom- muner NS): Kommuner med minst 50 procent av befolkningen i rurala områden och minst hälften av befolkningen har mindre än 45 minuters resväg med bil till en tätort med minst 50 000 in- vånare.

Landsbygdskommuner avlägset belägna (Landsbygdskommu- ner A): Kommuner med där mer än 50 procent av befolkningen bor i rurala områden och där mindre än hälften av befolkningen har mindre än 45 minuters resväg med bil till en tätort med minst 50 000 invånare.

Landsbygdskommuner mycket avlägset belägna (Landsbygds- kommuner MA): Kommuner där hela befolkningen bor i rurala områden och har minst 90 minuters genomsnittlig resväg med bil till en tätort med minst 50 000 invånare.

9För att underlätta läsbarheten har beteckningarna för de olika kommunkategorierna förkor- tats i figurer och tabeller genom hela betänkandet.

155

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

Som tabell 6.2 visar förväntas storstadskommunerna få en kraftig befolkningstillväxt där befolkningen ökar med drygt 80 procent mellan 1974 och 2040. För avlägset och mycket avlägsna landsbygdskom- muner förväntas däremot befolkningen minska med 15 respektive 46 procent under samma tidsperiod.

Tabell 6.2 Befolkningsförändring 1974–2018

samt framskriven befolkningsförändring 2040

Antal invånare

 

 

 

 

Förändring

 

 

1974

2018

2040

1974–2040

%

Landsbygds-

 

 

 

 

 

kommuner (MA)

110 261

79 741

59 380

−50 881

−46

Landsbygds-

 

 

 

 

 

kommuner (A)

661 225

585 728

560 380

−100 845

−15

 

 

 

 

 

 

Landsbygds-

 

 

 

 

 

kommuner (NS)

882 254

1 014 671

1 089 486

207 232

23

Täta kommuner (A)

702 302

696 176

710 642

8 340

1

 

 

 

 

 

 

Täta kommuner (NS)

3 504 295

4 441 650

4 976 427

1 472 132

42

Storstadskommuner

2 316 354

3 412 189

4 199 337

1 882 983

81

Riket

8 178 665

10 230 185

11 597 693

3 419 028

42

 

 

 

 

 

 

Källa: SCB:s statistikdatabas, SCB:s befolkningsframskrivning april 2018. Egen bearbetning.

Om befolkningsframskrivningarna visar sig stämma innebär det kraf- tiga befolkningsförändringar särskilt för storstadskommunerna och mycket avlägsna landsbygdskommuner.

Befolkningsframskrivningarna innebär även stora förändringar i befolkningens ålderssammansättning där andelen äldre 65 år och äldre ökar för alla kommunkategorier, medan åldersgrupperna 0–19 år och 20–64 år minskar. Som framgår av figur 6.3 är det i kommunkate- gorin mycket avlägsna landsbygdskommuner som andelen äldre be- räknas öka mest relativt sett, med 17 procentenheter mellan 1974 och 2040. Det är också i den kommunkategorin som andelen av befolk- ningen i arbetsför ålder, 20–64 år, beräknas minska mest, med 10 pro- centenheter.

156

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

Figur 6.3 Historiska och framskrivna befolkningsförändringar per åldersgrupp och kommunkategori 1974–2040

Procentenheter

20%

15%

10%

5%

0%

-5%

-10%

-15%

0-19 20-64 65-

Källa: SCB:s statistikdatabas samt SCB:s befolkningsprognos april 2018. Egna beräkningar.

Den framskrivna befolkningsförändringen till 2040 ser alltså ut att ytterligare förstärka olikheterna mellan de olika kommunkategorier- nas åldersfördelning 2040.

157

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

Figur 6.4 Framskriven befolkningsfördelning per kommunkategori 2040

Procent

100%

80%

60%

40%

20%

0%

0-19 20-64 65-

Källa: SCB:s befolkningsprognos april 2018.

Som framgår av figur 6.4 beräknas det inte vara så stora skillnader mellan kommunkategorierna vad gäller andelen unga invånare, 0–19 år. Andelen unga beräknas variera från 20 procent i mycket avlägsna landsbygdskommuner till 23 procent i täta kommuner nära en större stad. Däremot beräknas relativt stora skillnader för ålderskategorierna 20–64 år samt befolkning 65 år och äldre. Andelen 20–64-åringar beräknas minska från 56 procent 2015 till 46 procent 2040 i mycket avlägsna landsbygdskommuner, vilket är en relativt stor minskning med 10 procentenheter. I storstadskommunerna beräknas motsvarande minskning med 3 procentenheter, från 61 till 58 procent. Ålders- gruppen 65 år och äldre beräknas uppgå till 34 procent i mycket av- lägsna landsbygdskommuner, samt till 20 procent i storstadskom- munerna 2040.

Framskrivningar av den demografiska utvecklingen fram till 2040 pekar därmed på att de historiska mönstren fortsätter, med stark befolkningstillväxt i storstäderna och befolkningsminskning i av- lägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner. Ålderssamman-

158

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

sättningen förändras i samtliga kommunkategorier vilket innebär att andelen 65 år och äldre blir högre samtidigt som andelen av befolk- ningen i arbetsför ålder, 20–64 år sjunker. Framskrivningarna pekar dock på att spännvidden mellan olika kommunkategorier ökar. Avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner ser ut att få de största demografiska utmaningarna med en minskande befolkning, större andel äldre och en lägre andel i åldersgruppen 20–64 år. Den demografiska situationen ser bättre ut för storstadskommunerna, med en mer balanserad ålderssammansättning i befolkningen. Det bör dock poängteras att den kraftiga befolkningstillväxten i stor- stadskommunerna också medför olika typer av utmaningar, i form av exempelvis ökade investeringsbehov, vilket visas längre fram i kapitel 7.

Den förväntade befolkningsutvecklingen i olika typer av kom- muner innebär att kommunernas kommunindelning i allt mindre utsträckning sammanfaller med de funktionella pendlingsregionerna. SCB har på uppdrag av Stockholms Handelskammare gjort en fram- skrivning av befolkningsutvecklingen i Stockholmsregionen till 2035. Den visar att var fjärde svensk om ett par decennier kommer att bo i Stockholmsregionen. Regionen kommer då att ha tre miljoner in- vånare och flera av dess förortskommuner kommer att ha fler än 100 000 invånare.

Det är dock fler faktorer än kommunens befolkningsstorlek som påverkar en kommuns förutsättningar. Det kan också handla om kommunens ytstorlek och belägenhet i förhållande till regionala centra, befolkningens bosättningsmönster, näringslivets struktur, tillgången på bostäder samt den offentliga servicens tillgänglighet.

I figur 6.5 redovisas var i landet de mindre kommunerna beräknas finnas 2040. Av figuren framgår att de mindre kommunerna förvän- tas vara tämligen spridda geografiskt men med en koncentration till Norrlands inland, Dalarna, Värmland, Dalsland, de inre delarna av Götaland samt de inre delarna av Skåne. Kommuner som både har en liten folkmängd och är geografiskt stora kommer 2040 att finnas bland annat i det inre av Norrland, samt i norra Dalarna och i norra Värmland.

159

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

Figur 6.5 Kommuner efter befolkningsstorlek enligt framskrivning till 2040

Källa: Regionalt analys- och prognossystem, Raps.

De kollektiva problemen för Sveriges kommuner blir allt mer olika i takt med att urbaniseringen fortsätter. Det är en stor skillnad på att arbeta för att successivt anpassa verksamheten till ett vikande befolk- ningsunderlag, jämfört med att ständigt göra nya expansionsplaner för att möta växande behov av förskolor, skolor, bostäder och trans- portmöjligheter.

På lång sikt kommer det stora flertalet i befolkningen att bo i stads- regioner; enligt SCB:s framskrivning kommer andelen som bor i stora stadsregioner vara 80 procent 2040.10 Men eftersom 20 procent av befolkningen beräknas bo utanför de största stadsregionerna kommer de regionala skillnaderna ändå att finnas kvar.

Det bör dock noteras att urbaniseringen i ett tätort-landsbygds- perspektiv endast i mindre omfattning sker på landsbygdernas be-

10Med stora stadsregioner avses kommunkategorierna storstadskommuner och täta kommuner nära en större stad. År 2015 bodde 75 procent av befolkningen i någon av dessa kommun- kategorier.

160

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

kostnad. Under de senaste decennierna har tätorternas befolknings- ökning till närmare 90 procent berott på födelseöverskott och in- flyttning från utlandet, medan endast en mindre del berott på inflytt- ning från landsbygd. Skillnaderna i flyttmönster mellan tätortsnära och icke tätortsnära landsbygd är dock stora.11

6.1.2Regionförstoring – vidgade funktionella regioner

En alltmer globaliserad ekonomi är en av de viktigaste drivkrafterna bakom s.k. regionförstoring, dvs. att funktionella regioner, inte minst Sveriges arbetsmarknadsregioner vidgas. Beroendet av stora, täta och differentierade regioner blir större för att få väl fungerade arbets- marknader och för att åstadkomma de innovationer i näringslivet som krävs för fortsatt internationell konkurrenskraft. Sverige har här en strukturell nackdel, eftersom den regionala strukturen är radi- kalt annorlunda jämfört med länder som är mer tätbefolkade. I euro- peisk jämförelse är Sveriges regioner ofta geografiskt stora, men befolkningsmässigt små. Regionförstoring kan här vara ett sätt att kompensera för den glesa regionala strukturen.

Befolkningsmässigt stora funktionella regioner är mindre sårbara eftersom de har förutsättningar för en mer varierad arbetsmarknad som samtidigt är specialiserad. Matchningen av rätt arbetskraft till rätt jobb blir mer effektiv, vilket sammantaget ger högre regional produktivitet och stärkt konkurrenskraft. En minskad sårbarhet kopp- lad till näringsensidighet och demografisk utveckling erhålls också.12

Regionförstoring förknippas i diskussionen främst med vidgning av lokala arbetsmarknader genom ökad pendling mellan angränsande kommuner, men regionförstoring kan också ske avseende andra typer av funktionella regioner exempelvis baserade på privat eller offentlig service, gymnasie- eller högskoleutbildning eller sjukvård. Arbets- marknadsregionen är dock den funktionella region som flest män- niskor dagligen måste förhålla sig till genom sina arbetsresor.

Kommuner som ingår i en och samma arbetsmarknadsregion kan vara mer eller mindre tätt sammanlänkade inom regionen. En existe- rande arbetsmarknadsregion kan alltså förstärkas både genom en geo- grafisk vidgning och genom att interaktionen inom den redan existe-

11IVA (2017), Den urbana utvecklingens drivkrafter och konsekvenser, IVA-M 476.

12SOU 2004:34.

161

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

rande regionen intensifieras – alltså en ytterligare regionintegrering. Detta kan i sin tur leda till olika strategier och prioriteringar på regio- nal och lokal nivå, där både geografisk utvidgning och ökad region- integrering är viktiga delar för arbetsmarknadens kompetensför- sörjning och funktionssätt.13

Tilltagande regionförstoring i första hand runt storstäderna

Antalet statistiskt beräknade lokala arbetsmarknader (LA) enligt SCB:s metod14 har stadigt minskat över tid, vilket i praktiken innebär att en betydande regionförstoring har ägt rum.15 År 1970 var antalet LA 187 stycken, men 2016 hade antalet minskat till endast 71 LA. Region- förstoringen ser dock mycket olika ut i landets olika delar beroende på naturliga avståndsmässiga förutsättningar men också på hur sam- hällsplanering och investeringar i transportsystemen har förbättrat förutsättningarna för pendling.

Mest har de funktionella arbetsmarknadsregionerna vuxit runt våra storstäder. Stockholms LA har vuxit från 26 till 36 kommuner mellan 1970 och 2016. Regionen omfattar nu samtliga kommuner i Stockholms län samt ytterligare 7 kommuner i Uppsala län och 3 kom- muner i Södermanlands län.

Göteborgs LA har vuxit från 12 till 18 kommuner men överens- stämmer inte med den administrativa indelningen i Västra Götalands län som har en väsentligt större geografi. Göteborgs LA sträcker sig i söder över länsgränsen där tre kommuner hör till Hallands län. Det kan också noteras att Göteborgs LA i dag är klart större än Göteborgs- regionens kommunalförbund som består av 13 kommuner.

Malmöregionen bestod 1970 av endast 6 kommuner eftersom Lund och Helsingborg med angränsande kommuner fortfarande var egna LA. År 2016 bestod Malmö LA av 28 kommuner. Här är överens-

13Tillväxtverket (2018), Tillstånd och trender för regional tillväxt 2018, rapport 0256.

14SCB:s indelning i lokala arbetsmarknader utifrån pendling över kommungräns används ofta för att mäta de funktionella arbetsmarknadernas storlek. Indelningen kan också användas för att mäta förändringar av arbetsmarknadernas geografiska storlek då statistiken uppdateras årligen. För metodbeskrivning se: www.scb.se/contentassets/c2d754bcaf964bcca33ac7cc2510c765/metoden-att-skapa-lokala- arbetsmarknader.pdf. Hämtat 2019-12-13.

15Kommunutredningen använder huvudsakligen funktionella analysregioner (FA-regioner) som analysenhet i stället för LA-regioner. Anledningen är att FA-regionerna är mera stabila över tid då de tar hänsyn till en förväntad utveckling av pendling över kommungränser. Se avsnitt 6.3.1.

162

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

stämmelsen mot länets gränser relativt god, men Kristianstad- Hässleholm med grannkommuner utgör fortfarande en egen LA.

I södra Sverige är det utöver Gotland endast Västervik som en- samt utgör en LA utan att vara kopplad till minst en grannkommun. Hällefors, Hagfors och Årjäng utgör egna LA, även om Årjäng egentligen är ett intressant undantag eftersom den kopplas till Oslo- regionen i Norge om vi även räknar in pendlingen över riksgräns.

Längs Norrlandskusten är det i dag oftast två eller flera kommu- ner som tillsammans utgör en LA. Enda undantagen utgörs av Söder- hamn, Örnsköldsvik och Haparanda, där den sistnämnda kommu- nen liknar Årjäng genom sin pendling över riksgräns mot Finland.

I Norrlands inland har regionförstoringen varit mer begränsad av avstånds- och restidsmässiga skäl. Östersunds LA utgör dock ett undantag eftersom regionen består av alla kommuner i Jämtlands län förutom Strömsund och Härjedalen. Detta är möjligt eftersom huvudorten i de omkringliggande kommunerna ligger relativt nära Östersund, men det innebär samtidigt att ett antal mindre tätorter i dessa kommuner i praktiken har svag funktionell koppling till Öster- sund.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att en betydande region- förstoring har skett i Sverige sedan 1970-talet. Enligt den senaste statistiken och de kriteriegränser som SCB använder för att definiera lokala arbetsmarknader hänger 267 av Sveriges 290 kommuner i dag funktionellt samman med minst en grannkommun genom arbets- pendling. Utvecklingen innebär starkare incitament för samarbete mellan kommuner, inte minst när det gäller olika former av fysisk planering.

De funktionella regionerna förändras över tid

Indelningen i LA är dock ett relativt trubbigt instrument för att belysa hur starkt kommuner är kopplade till varandra genom pend- ling eftersom det räcker med att uppfylla kriteriegränserna för att kommuner ska definieras som en gemensam LA. Flera kommuner befinner sig på gränsen till att såväl bli sammankopplade som att tappa kopplingen till en grannkommun.

LA-indelningen, liksom andra indelningar i funktionella regioner, är med andra ord dynamiska och förändras beroende på hur exem-

163

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

pelvis pendling eller resor till servicefunktioner utvecklas. Det inne- bär också att de funktionella sambanden kan påverkas genom inve- steringar i transportsystem och aktiv samhällsplanering.

Kommunsamarbeten är mer stabila till sin karaktär och överens- stämmer bara ibland med det aktuella utseendet på olika funktionella regioner. I många fall är kommunsamarbeten baserade på långvariga kontakter kring olika kommunala frågor, där långsiktighet och tillit mellan parterna varit viktiga ledstjärnor. Det gör att de kommuner som redan samverkar kan vara tveksamma till att lyfta in nya kom- muner i samarbetet, även om utvecklingen av de funktionella sam- banden skulle motivera det. Det blir således en balansgång mellan att hålla fast vid ett väletablerat samarbete och att anpassa detta sam- arbete till nya funktionella mönster.

6.2Täthet, gleshet och skilda bosättningsmönster

En kommuns inre struktur har stor betydelse för vilka förutsätt- ningar kommunen har att driva kostnadseffektiv verksamhet. Spridd befolkning och långa avstånd innebär strukturella kostnadsnackdelar medan kommuner med koncentrerad befolkning och korta avstånd innebär större möjligheter att driva kostnadseffektiv verksamhet. Inom det kommunalekonomiska utjämningssystemet16 har det an- tagits att strukturella merkostnader uppkommer dels på grund av långa avstånd, dels genom små enheter.17

Långa avstånd medför fördyringar i form av transportkostnader exempelvis för skolskjutsar eller för hemtjänstverksamhet om per- sonalen har långa avstånd till brukarna. Förutom att långa avstånd innebär fördyringar för själva transporterna påverkar de också hur verksamheten kan organiseras inom det aktuella området. Långa av- stånd medför behov av fler små enheter.18

Det finns ett samband mellan små enheter och högre kostnader per brukare. Detta kan exempelvis förklaras genom att studera olika storlekar på en skola, där en mindre skola är dyrare att driva per elev jämfört med en större skola. En stor del av merkostnaden hänger ihop med hur många elever som finns i skolan; fler elever innebär att

16Se kapitel 4.

17Tillväxtanalys (2011), Merkostnader på grund av gles bebyggelsestruktur i kommuner och lands- ting, working paper/pm 2011:08.

18Med enheter avses skolor, utgångsorter för hemtjänstpersonal m.m.

164

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

de fasta kostnaderna kan fördelas på ett större underlag, vilket i sin tur ger lägre kostnader per elev. En skolklass med 25 elever är billigare per elev än en klass med 12 elever, eftersom exempelvis lärarkostnaden är densamma med båda klasstorlekarna. Detta är ett välkänt faktum för samtliga kommuner, men på grund av långa av- stånd kan kommunen anse sig tvungen att driva en skola med få elever eftersom skolresorna för eleverna annars skulle bli alltför långa till närmaste alternativa skola.

I praktisk mening samspelar de beskrivna komponenterna långa avstånd och små enheter. En kommun kan av olika skäl välja att centralisera sin verksamhet vilket normalt innebär att kostnaden per brukare sjunker på den aktuella enheten, exempelvis en skola. Sam- tidigt innebär centraliseringen ett behov av, i detta fall, utökade skol- skjutsar. En kommun kan också välja att decentralisera sin verk- samhet, vilket omvänt leder till minskade transportkostnader medan kostnaden per brukare och enhet i stället ökar i det fallet.

Kommunerna har stor möjlighet att välja hur verksamheten ska organiseras. Samtidigt har de små eller inga möjligheter att påverka enskilda individers val av bostadsort. Kommuner med ogynnsam be- byggelsestruktur är i praktiken tvungna att driva små enheter efter- som avstånden är för långa för att hänvisa brukarna till en annan enhet.19 Av den anledningen betraktas gles bebyggelsestruktur som en strukturell opåverkbar faktor som påverkar kommunernas kost- nader att bedriva obligatorisk verksamhet.

6.2.1Svårt att hitta enkla mått på gleshet

Samtidigt som en kommuns geografiska struktur har stor betydelse för hur kostnadseffektivt verksamheten kan drivas är det svårt att hitta enkla mått för att mäta täthet och gleshet inom en kommun. Ett mått som ofta används är antal personer per kvadratkilometer. Problemet med det måttet är att det inte i sig säger något om en kommuns strukturella förutsättningar eftersom en till ytan stor kom- mun med få invånare inte per automatik drabbas av större merkost- nader än en till ytan mindre kommun. Som exempel kan nämnas Kiruna kommun som har 1,2 invånare per kvadratkilometer. En när-

19I kostnadsutjämningen har det exempelvis antagits att den längsta resvägen för elever i års- kurserna F–5 är 30 km enkel resväg från hemmet till skolan. För elever i årskurserna 6–9 har det längsta avståndet antagits vara 50 km enkel väg.

165

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

mare granskning visar dock att de allra flesta invånare (cirka 74 pro- cent) bor i Kiruna tätort, och eftersom en stor del av kommunens yta består av naturområden är det inte givet att måttet invånare per kvadratkilometer ger en rättvis bild av de strukturella förutsätt- ningarna.

Ett annat mått som förekommer är tätortsgrad, dvs. hur stor andel av kommunens invånare som bor i tätorter. Inte heller det måttet ger en helt tillförlitlig bild av kommunernas strukturella förut- sättningar. Problemet med tätortsgrad är att det inte ger någon när- mare information om hur stora tätorterna är eller hur långt det är mellan kommunens olika tätorter. Ur ett kommunalekonomiskt perspektiv är det normalt kostnadseffektivt om en stor andel av befolk- ningen bor inom en större tätort. Det underlättar möjligheterna för kommunen att hitta ekonomiska skalfördelar i sin verksamhet. Men eftersom tätortsbegreppet innebär alla orter med över 200 invånare omfattas även vad som normalt kan betraktas som mycket små orter i begreppet. Dessutom är det stor skillnad på förutsättningar bero- ende på om tätorterna ligger med små avstånd mellan varandra eller litet avstånd till en större stad, jämfört med om tätorterna ligger spridda med långa avstånd mellan varandra. Många kommuner vitt- nar om svårigheter att driva kostnadseffektiv verksamhet om tät- orterna är ungefär jämnstora och med långa avstånd då det kan leda till en konkurrenssituation avseende vilken typ av kommunal service som bör finnas på varje ort.

Sammanfattningsvis kan konstateras att kommunernas interna struktur har stor betydelse för kommunernas förutsättningar att driva en kostnadseffektiv verksamhet. Som beskrivs i kapitel 7 finns också ett mönster av att kommunkategorier med de största ekono- miska utmaningarna har ogynnsamma strukturella förutsättningar, vilket är en försvårande faktor för kommunerna för att kunna effektivisera verksamheten.

Frågan om hur kommunernas inre struktur kan mätas och beskri- vas är dock komplicerad. Mått som invånare per kvadratkilometer eller tätortsgrad blir för trubbigt för att säga något om kommunernas förutsättningar att driva kostnadseffektiv verksamhet. För att få en bild av kommunernas strukturella förutsättningar måste hänsyn tas till kommunernas faktiska bosättningsmönster vilket görs inom det kommunala kostnadsutjämningssystemet.20

20SOU 2018:74.

166

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

6.3Demografisk utveckling

och förändrad åldersstruktur

6.3.1En åldrande befolkning

Sverige har en åldrande befolkning. Andelen äldre i förhållande till befolkningen i arbetsför ålder är en av de högsta i världen. SCB:s pro- gnoser utgår från att denna utveckling kommer att fortgå de kom- mande 20 åren, för att sedan plana ut på en relativt hög nivå.

Figur 6.6 Försörjningskvot för Sverige 1968–2016 och prognos 2017–2050 (vänster axel) samt bidragsdelen från äldre (64 år och äldre) och unga (0–19 år) (höger axel)

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,6

1,9

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,4

1,8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,3

1,7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,2

1,6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1,5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

1968

1972

1976

1980

1984

1988

1992

1996

2000

2004

2008

2012

2016

2020

2024

2028

2032

2036

2040

2044

2048

 

 

 

Försörjningskvot 20-64 år

 

 

 

Försörjningskvot 20-69 år

 

 

 

bidrag från äldre

 

 

 

 

 

 

bidrag från yngre

 

 

Källa: Tillväxtverket.

Som framgår av figur 6.6 försörjer i dag varje svensk i åldern 20 till 64 år 1,75 personer, dvs. sig själv och ytterligare 0,75 personer i de övriga åldersgrupperna.21 År 1970 var försörjningskvoten 1,70 och till 2050 förväntas kvoten öka till 1,85. Det är en tydlig trend men jäm- fört med andra länder är den prognostiserade förändringen ändå

21Faktauppgifterna om försörjningskvoten nationellt och analysen av dess samband med pen- sionsåldern är hämtad från Tillväxtverkets rapport Tillstånd och trender för regional tillväxt

2018, rapport 0256.

167

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

relativt liten. Att färre kommer att behöva försörja fler är ett faktum

imånga EU- och OECD-länder, vilket påverkar hela samhället och ekonomin. Därför har Sverige och även andra länder fattat beslut om höjning av pensionsåldern.

Mindre fysiskt krävande arbeten har gjort att fler än tidigare kan arbeta längre. En enkel beräkning visar att försörjningskvoten kan hållas på ungefär samma nivå som i dag om den normala pensions- åldern höjs till 69 år (röda linjen i figur 6.6). Det är då också nöd- vändigt att göra anpassningar i arbetslivet för att få fler att stanna kvar längre i arbetet. Det kan exempelvis handla om förbättringar av arbetsmiljön eller vidareutbildning för att kunna använda digitaliser- ingens möjligheter.

Även andra åtgärder än höjd pensionsålder är viktiga för att minska den ökande försörjningsbördan, inte minst sådana som leder till en högre sysselsättningsgrad bland utrikes födda personer. Där- utöver är en fortsatt hög produktivitetsutveckling i näringslivet betydelsefull.

Det är stora demografiska skillnader mellan olika funktionella analysregioner (FA-regioner), se figur 6.7 och 6.8. I följande avsnitt används FA-regioner i beskrivningar och analyser. FA-indelning mot- svarar lokala arbetsmarknader utifrån pendlingsströmmar över kom- mungränser och tar även hänsyn till förväntade pendlingsströmmar över kommungränser. FA-indelningen återfinns i bilaga 3.22

22FA-regionerna har också delats in i sex regiontyper som används i figur 6.8, en beskrivning av dessa finns i Tillväxtanalys (2015), Funktionella analysregioner – revidering 2015, pm 2015:22.

168

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

Figur 6.7 Försörjningskvot 2016, FA-regioner

Källa: SCB och Tillväxtverket.

169

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

Figur 6.8 Ålderspyramider efter regiontyp (FA-regioner), 2016

Storstäder

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Täta regioner med/nära en större stad

100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

kvinnor

 

 

 

 

 

 

män

 

kvinnor

 

 

 

 

män

 

80

 

 

 

 

 

 

 

80

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

år

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

år

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10,0

 

 

0,0

 

 

 

 

10,0

10,0

5,0

0,0

 

 

5,0

 

 

10,0

 

 

 

 

procent

 

 

 

 

 

procent.

 

 

Täta regioner avlägset belägna

Landsbygdsregioner med/nära större stad

100

kvinnor

 

 

män

 

 

 

 

 

 

 

80

60

40

20

år

0

10,0 5,0 0,0 5,0 10,0

procent

Landsbygdsregioner avlägset belägna

100

kvinnor

 

 

män

 

 

 

 

 

 

 

80

60

40

20

år

0

10,0 0,0 10,0

procent

Källa: SCB för samtliga.

100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

kvinnor

 

 

 

 

män

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

år

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10,0 5,0 0,0 5,0 10,0

procent

Landsbygdsregioner mycket avlägset belägna

100

kvinnor män

80

60

40

20

år

0

10,0 0,0 10,0

procent

170

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

Det är 10 FA-regioner som numera har en försörjningskvot på över 1,9, vilket nästan alltid hänger ihop med en hög andel äldre. Lång- tidsutredningens framskrivningar (SOU 2015:101) visar att den gene- rella ökningen av försörjningskvoten väntas slå särskilt hårt mot de perifert belägna delarna av landet, se figur 6.9.

Figur 6.9 Försörjningskvot för FA-regioner 2013 samt framskrivning till 2040

Källa: Långtidsutredningen 2015, bilaga 7.

Försörjningskvoten är lägst i storstäderna. Även de större städerna har i genomsnitt en relativt låg försörjningskvot. Det är framför allt i studentstäderna Umeå, Uppsala och Lund som försörjningskvoten är låg, vilket beror på den unga befolkningen. Försörjningskvoten är

171

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

i genomsnitt högst bland landsbygdskommuner och pendlingskom- muner nära mindre städer och tätorter. Många mindre FA-regioner i Norrlands inland och sydöstra Sverige kommer att hamna i ett läge där en person i arbetsför ålder förväntas försörja sig själv och en till person i övriga åldersgrupper, vilket motsvarar en försörjningskvot på 2,0.

Långtidsutredningen 2015 visar också på tilltagande regionala demografiska obalanser och ökad polarisering mellan stora och små (särskilt avlägset belägna) kommuner. Framskrivningarna indikerar relativt dramatiska regionala skillnader i hur olika åldersgrupper har utvecklats och kommer att utvecklas till 2040. Skillnaden i försörj- ningskvot mellan storstadsregioner och avlägsna landsbygdsregio- ner var ungefär 0,17 år 1991, steg till 0,21 år 2013 och förväntas öka till 0,35 år 2040.

De allt mer tilltagande regionala demografiska obalanserna kan illu- streras av utvecklingen av antalet yngre, i detta fall personer i ålders- gruppen 0–19 år. Figur 6.10 visar att åldersgruppen i stort sett har halverats för regiongrupperna avlägsna och mycket avlägsna lands- bygdskommuner.

Figur 6.10 Antal yngre (0–19 år) i avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner 1975–2013 samt framskrivning till 2040

250000

200000

150000

100000

50000

0

1975

1985

1995

2005

2015

2025

2035

Källa: Regionalt analys- och prognossystem, Raps.

Att det finns fler äldre är knappast ett problem i sig utan det är en del av villkoren för framtida anpassningar av samhällets insatser. Om det finns ett generellt problem är det snarare kopplat till antalet personer

172

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

i arbetsför ålder, vilka förenklat uttryckt borde skapa de nödvändiga inkomster som ska omfördelas till befolkningsgrupper utan inkomster. Ett ökat antal äldre ställer emellertid större krav på olika samhälls- funktioner, inte minst på lokal och regional nivå. Fler äldre leder till högre kostnader för välfärdstjänster riktade till äldre.23 I vilken takt dessa kostnader uppkommer är till en betydande del beroende av i vilken utsträckning äldres hälsosituation utvecklas; för närvarande sker en successiv förbättring av de äldres hälsa vilket är positivt för individen men också en fördel ur samhällsekonomisk och kommu- nalekonomisk synvinkel.

Utmaningarna när det gäller insatser för äldre kommer att vara särskilt stora i de avlägset eller mycket avlägsna landsbygdskom- munerna, eftersom antalet personer i arbetsför ålder kommer att minska samtidigt som andelen äldre kommer att öka i dessa typer av kommuner.

6.4Kommunerna i ett förändrat demografiskt landskap

Kommunblocksreformen som genomfördes i början av 1970-talet syftade till att skapa självständiga och bärkraftiga kommuner. Befolk- ningsutvecklingen därefter har emellertid skapat ett nytt demogra- fiskt landskap som påverkar kommunernas kapacitet att hantera sitt uppdrag. Bland landets kommuner finns således två extremgrupper

de allra minsta kommunerna med en ständig kraftig minskning av befolkningen och ett nittiotal kommuner med ständigt kraftig ökning av befolkningen.

Befolkningsförändringen handlar inte enbart om fler eller färre invånare utan också om sammansättningen i befolkningen. Fram- för allt är det tydligt att befolkningsmässigt små kommuner har fått en större andel äldre. Sedan 1974 har andelen 80 år och äldre av den totala befolkningen ökat med 140 procent i minskande kommuner och med 57 procent i växande kommuner.

Nästan alla FA-regioner kommer att få en större andel äldre (65 år och äldre) till 2040. En intressant iakttagelse är dock att antalet äldre inte fortsätter att öka i vissa områden utan snarare förväntas

23Kostnadsutjämningssystemet ska utjämna för strukturellt betingade kostnader såsom en stor andel äldre eller yngre i kommunernas befolkning.

173

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

minska i vissa FA-regioner och kommuner. Långtidsutredningens framskrivningar pekar på att antalet äldre kommer att minska i 29 kom- muner 2013–2040. Den demografiska utvecklingen har i dessa kom- muner gått så långt att antalet personer i arbetsför ålder är för få för att gruppen äldre ska kunna öka de kommande åren. Dessa kommu- ner utgörs företrädesvis av mycket avlägsna landsbygdskommuner. Det sjunkande antalet äldre i vissa kommuner kan innebära att in- vesteringsbehoven inom äldreomsorgen lindras.

Förändringarna i det demografiska landskapet påverkar förutsätt- ningarna för kommunalpolitiken i de olika kommuntyperna på ett avgörande sätt.24 Starkt växande kommuner ställs inför stora inve- steringsbehov i exempelvis förskolor, skolor, bostäder och infrastruk- tur. Omfattande investeringsbehov innebär ofta behov av ökad upp- låning. Kommuner med minskande befolkning ställs i stället inför utmaningar att anpassa kostymen till en mindre verksamhet. An- passningen till en minskad befolkning är svårast i kommuner med långa avstånd och spritt bosättningsmönster.

6.4.1Växande kommuner

Studier som Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) har gjort under senare år ger genomgående positiva omdömen om att kommuner med befolkningstillväxt generellt sett har relativt god och stabil eko- nomi samt en väl fungerande demokrati. Medborgarna i dessa kom- muner är relativt nöjda med kommunerna både som plats att bo på och som serviceproducent.25 Men det finns samtidigt utmaningar för de växande kommunerna.

Det som framför allt lyfts fram i en studie av statsvetaren Anders Lidström som bygger på intervjuer lokalt, är behovet av invester- ingar.26 Kraftig befolkningstillväxt leder till brist på bostäder, under- dimensionerade kommunikationssystem och behov av att bygga förskolor och skolor samt utöka andra former av kommunal service. Lidström menar att utmaningen ligger i att hinna med och finna

24SKL (2015), Urbanisering – utmaningar för kommuner med växande och minskande be- folkning och Lidström, A. (2018), Urbaniseringen, stadsregionerna och bostadsplaneringen. Bostad 2030, rapport 3.

25Ibid.

26Lidström, A. (2015), ”Växande kommuners utmaningar” i SKL (2015), Urbanisering – ut- maningar för kommuner med växande och minskande befolkning.

174

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

lösningar på dessa investeringsbehov men också i att tidsmässigt matcha investeringar i förhållande till när dessa behov uppstår.

Konsekvenser av vidgade stadsregioner

Inte minst i storstadsregioner leder utvecklingen till att mark- och planfrågorna får en hög prioritet. Kommunerna kritiserar ofta staten för att planprocessen är för utdragen i tiden samt att byggregler och riksintressen av bevarandekaraktär skapar onödigt stora hinder för ett ökat bostadsbyggande. Lidström lyfter fram att tillväxtkommu- nerna ofta måste förhålla sig till olika former av protester och över- klaganden, exempelvis när det gäller byggande på mark som har be- tydelse för naturvård och friluftsliv.27

I de växande kommunerna skapas också nya förutsättningar för de politiska institutionerna. De kollektiva problemen och behoven sträcker sig i allt större utsträckning över kommungränserna och är gemensamma för hela stadsregionen; det gäller exempelvis trafik, miljö och bostadsbyggande.28 Användningen av marken i en kom- mun kan påverka förutsättningarna för planeringen i grannkommu- nerna. Den centrala stadens nationella och internationella konkur- renskraft hänger inte bara på de förutsättningar som finns i staden utan beror på den samlade kraften i hela regionen. En annan aspekt är det fria skolvalet som skapar ett behov av samplanering av utbild- ningsutbudet i hela regionen. Men även förekomsten av segregation samt stora sociala och ekonomiska skillnader mellan olika befolknings- grupper kan uppfattas som en gemensam angelägenhet för flera kom- muner inom stadsregionen att arbeta med. Förekomsten av gemen- samma problem och behov inom en stadsregion har konsekvenser för de enskilda kommunerna genom att det i praktiken innebär en begräns- ning av kommunernas handlingsutrymme.

Redan i dag finns system för att hantera kollektiva problem som är gemensamma för flera kommuner. Staten svarar exempelvis för vissa större genomfartsleder och flygplatser. Annat sköts av regio- nerna, exempelvis kollektivtrafiken (ibland gemensamt med kom- munerna). Det är också relativt vanligt att kommunerna samarbetar

27Lidström, A. (2015), ”Växande kommuners utmaningar” i SKL (2015), Urbanisering – ut- maningar för kommuner med växande och minskande befolkning.

28Lidström, A. (2018), Urbanisering, stadsregionerna och bostadsplaneringen. Bostad 2030 rap- port 3.

175

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

i olika former om vattenförsörjning, avlopps- och avfallshantering samt räddningstjänst. Den regionala nivån är emellertid sällan anpas- sade till stadsregionernas faktiska utbredning.

I en översikt över Stockholmsregionens utvecklingsförutsättningar konstaterar OECD att länsindelningen inte är anpassad till de utm- aningar och uppgifter som storstadsregionen har att hantera, efter- som pendlingsomlandet kring Stockholm även omfattar delar av Uppsala, Västmanlands och Södermanlands län.29 Göteborgs pend- lingsomland utgör bara en mindre del av Västra Götalands län och omfattar dessutom delar av norra Hallands län.

Socioekonomiskt utsatta områden

Utvecklingen i de växande kommunerna leder inte bara till utma- ningar som är kopplade till investeringar utan också till sociala ut- maningar. Det gäller främst den tilltagande segregationen. Segrega- tionen förstärks av ökade inkomst- och förmögenhetsklyftor bl.a. som en följd av en ökad andel invandrare med svaga ekonomiska resurser.

Det har dock under de senaste årens högkonjunktur i Sverige blivit lättare även för nyanlända invandrare att få arbete. Trots detta är sysselsättningsgraden lägre och arbetslösheten högre i många socio- ekonomiskt utsatta bostadsområden.

Skolresultaten är också sämre i de socioekonomiskt mest utsatta bostadsområdena, där de ökade resultatskillnaderna mellan olika sko- lor till en betydande del beror på att elever med utländsk och svensk bakgrund i allt större utsträckning går i olika skolor. Både staten och kommunerna har ett ansvar för att alla skolor ges förutsättningar att erbjuda en likvärdig utbildning som möter elevernas förutsättningar och behov i alla bostadsområden, från förskola till gymnasium.

Utmärkande för brottsligheten i de socioekonomiskt mest ut- satta områdena är bl.a. förekomsten av kriminella nätverk och ut- pressning av näringsidkare i området, ordningsstörningar, skjutningar, bilbränder samt öppen narkotikahandel. En större andel av de som

29Lidström, A. (2018), Urbaniseringen, stadsregionerna och bostadsplaneringen. Bostad 2030, rapport 3. Se också SOU 2016:48, Regional indelning – tre nya län, delbetänkande av Indel- ningskommittén samt SOU 2018:10, Myndighetsgemensam indelning – samverkan på regional nivå, slutbetänkande av Indelningskommittén.

176

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

bor i dessa områden känner sig mer oroliga för att utsättas för brott och blir också mer utsatta för brott.30

Den dåvarande regeringen redovisade 2018 en långsiktig strategi för att minska och motverka segregation under perioden 2018–2028. De fem prioriterade områdena i strategin är boende, utbildning, arbetsmarknad, demokrati och civilsamhälle samt brottslighet. De prioriterade områdena hänger samman och påverkar varandra. Mot denna bakgrund konstateras i strategin att det inte finns någon en- skild insats som kan bryta segregationen, utan det krävs ett lång- siktigt sektorsövergripande arbete av en bred uppsättning av aktörer på såväl nationell, regional som lokal nivå. Under 2018 införde regeringen ett stöd som vänder sig till 32 kommuner med områden som behöver stärka sin ekonomiska och sociala utveckling. Reger- ingen valde ut kommunerna på basis av kriterierna hög arbetslöshet, låg utbildningsnivå, lågt valdeltagande och låg sysselsättningsgrad.31

Kommunerna och regionerna har givetvis viktiga roller för att dels identifiera bristerna i de socioekonomiskt utsatta bostadsom- rådena, dels att genomföra sådana åtgärder som faller inom det kom- munala ansvarsområdet. De allmännyttiga och de privata bostads- företagen har en strategisk roll i utvecklingen av bostadsområdena.

6.4.2Minskande kommuner

Liksom de växande kommunerna har sina problem har de kommuner som minskar sin befolkning sina speciella utmaningar.32 När befolk- ningen minskar, minskar också kommunens skatteunderlag. Sam- tidigt minskar behovet av service genom att det är färre som behöver servicen. För att hantera denna situation måste servicen och organi- sationen successivt skalas ned, samtidigt som det gäller att klara av att tillhandahålla en kvalitetsmässigt bra service för medborgarna. Lag- stiftningen gör ingen skillnad på kommuner av olika storlek, utan uppdraget är i grunden det samma.

30Brottsförebyggande rådet (2018), Utvecklingen i socialt utsatta områden i urban miljö 2006– 2017. En rapport om utsatthet, otrygghet och förtroende utifrån Nationella trygghetsunder- sökningen, rapport 2018:9.

31Förordning (2018:151) om statsbidrag till kommuner med socioekonomiskt eftersatta om- råden.

32Underlaget för beskrivningen är Syssner, J. och Olausson, A. (2015) ”Att vara en krympande kommun” i SKL, Urbanisering – Utmaningar för kommuner med växande och minskande befolkning.

177

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

Eftersom kommuner med minskande befolkning ofta också har en åldrande befolkning måste resurser skapas för en utbyggnad av äldreomsorgen. Det är en stor utmaning, särskilt för kommuner som redan har en hög kommunalskatt. Några tydliga kvalitetsskillnader inom äldreomsorgen mellan växande och minskande kommuner har inte framkommit men de minskande kommunerna har genomgående en högre kostnadsnivå för äldreomsorgen.

När befolkningen minskar måste ofta skolenheter läggas ned och klasserna göras mindre på grund av vikande elevunderlag. Det finns exempel på kommuner som sedan 1970-talet näst intill har halverat antalet elever i grundskolan. Skolans organisation är dock inte bara en fråga om kostnader utan också en fråga om kvalitet, och om möj- ligheten att möta de krav som staten ställer på skolan. Det handlar exempelvis om att kunna ha fler behöriga ämneslärare. SKR har kon- staterat att minskande kommuner har svårt att få tillgång till special- pedagoger och olika stödresurser.

Elever i växande kommuner har bättre skolresultat än elever i minskande kommuner oavsett om man jämför meritvärde eller andel med minst godkänt i svenska, engelska eller matematik.33

Inom det kommunaltekniska området är det ett problem att infra- strukturen är uppbyggd för en större befolkning. Många av de anlägg- ningar som finns i kommunerna byggdes under 1960- och 1970-talen då flera kommuner upplevde en stark tillväxt i befolkning och eko- nomi. Nu måste många fastigheter, simhallar, vatten och avlopp samt gatunät renoveras. Samtidigt krymper avgiftskollektivet; kostnaderna för drift och underhåll ska fördelas på färre användare. Möjligheterna att skapa ett positivt resultat i driftbudgeten och utrymme för mer omfattande investeringar är också ofta mycket litet. Resultatet blir att många kommuner skjuter ett omfattande investerings- och under- hållsbehov framför sig och nödvändiga underhållsåtgärder förs vidare till kommande generationer.

Kompetenskraven på kommunerna ökar ständigt, samtidigt som den lilla kommunen inte har ett tillräckligt befolkningsunderlag för att inrätta specialtjänster. Jurister, barnpsykologer, miljöinspektörer, arkitekter och programmerare är exempel på specialisttjänster som kommunen förväntas ha, oavsett hur befolkningsunderlaget för- ändras.

33Syssner, J. och Olausson, A. (2015), Att vara en krympande kommun” i SKL (2015),

Urbanisering – Utmaningar för kommuner med växande och minskande befolkning.

178

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

Kommunernas organisatoriska överbyggnad, dvs. den centrala administrationen och den politiska organisationen, är ofta redan mycket slimmad i små minskande kommuner och är därför svår att ytterligare minska i takt med befolkningsminskningen. Tvärtom finns det ofta ett behov av att bygga ut den centrala administrationen för att exempelvis kunna utveckla it-systemen och bedriva annat utveck- lingsarbete.

De små och minskande kommunerna har ofta svårt att hävda sig i konkurrensen om personal. Det gäller särskilt i s.k. pendlingskom- muner, som ingår i en större arbetsmarknadsregion.

Utmaningarna för de minskande kommunerna är av en karaktär som gör det nödvändigt att ställa frågan: Går det att leverera bra väl- färd givet de förutsättningar som minskande kommuner har? I en studie som Josefina Syssner och Albin Olausson utfört på uppdrag av SKR34 finns indikationer på att det inte är alldeles självklart att alla kommuner med kontinuerlig befolkningsminskning har förmåga att ge medborgarna en service som är likvärdig med vad som erbjuds i andra kommuner.

En krympande och åldrande befolkning ställer stora krav på kom- munernas anpassnings- och omställningsförmåga. Samtidigt visar Syssner och Olaussons studier att det kan vara politiskt svårt att mani- festera befolkningsminskningen genom att fatta långsiktiga beslut om neddragningar i verksamheten; sådana beslut möter ofta protester från dem som berörs av besluten, exempelvis när skolor läggs ned. Känslan av att samhället monteras ned kan med andra ord verka hind- rande för nödvändiga anpassningar av den kommunala verksam- heten till nya demografiska och ekonomiska förutsättningar. Sam- tidigt finns det utan tvekan ett behov av att kommuner formulerar strategier för att möta de utmaningar som en befolkningsminskning innebär. Det finns exempel på kommuner som både har lyckats for- mulera långsiktiga mål för en omstrukturering av den kommunala verksamheten och strategier för att utveckla kommunen med syfte att begränsa den negativa befolkningsutvecklingen.35

Det är en utmanande pedagogisk uppgift för de förtroendevalda i minskande kommuner att förklara behovet av anpassning efter för- sämrade ekonomiska förutsättningar och samtidigt söka skapa engage- mang och framtidstro. Uppgiften blir inte enklare av att kapaciteten

34Ibid.

35Ibid.

179

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

för ett strategiskt handlande ofta är alltför begränsad i små och krympande kommuner, bl.a. på grund av svårigheten att rekrytera ledande tjänstepersoner. De kommuner som har det största behovet av att utveckla strategier för att hantera en långvarig befolknings- minskning tenderar ofta att ha de minsta resurserna för att utarbeta dessa strategier.36

Det är ingen tvekan om att de folkvalda i kommuner med lång- varig befolkningsminskning har ett svårt uppdrag. De förändringar som måste genomföras på grund av minskade elevkullar och en mer begränsad ekonomi uppskattas inte av medborgarna. I stället möts såväl förtroendevalda som tjänstepersoner ofta av misstro när de ska föra en diskussion med medborgarna om nödvändiga prioriteringar och förändringar av organisationen av kommunens verksamheter.

Det finns också en tendens i krympande kommuner att minska antalet mandat i fullmäktige och även antalet nämnder. Denna fråga behandlas vidare i kapitel 9.

6.4.3Kommuner med många säsongsboende

Vid sidan av kommuner där befolkningen växer och kommuner där befolkningen minskar finns en kategori kommuner där den faktiska befolkningen varierar över året, dvs. kommuner med många säsongs- boende.

Det kan vara svårt att mäta eller uppskatta hur stora effekter många säsongsboende har på en kommun. Nordiska ministerrådets forskningsinstitut Nordregio har tagit fram ett mått på förhållandet mellan den totala årliga befolkningen (dvs. både permanent boende och säsongsboende) och den permanenta befolkningen i en kommun. Måttet visar de potentiella effekterna av säsongsboende i nordiska kom- muner.37 De kommuner i Sverige där det är allra flest säsongsboende i förhållande till den permanent boende befolkningen är Härjedalen, Älvdalen, Malung-Sälen och Borgholm. Andra kommuner som har många säsongsboende i förhållande till den permanent boende befolk-

36Se också Tillväxtanalys (2011), Utvecklingskraft i kommuner och regioner, tillväxtarbete i flernivåstyrningens tidevarv, rapport 2011:1 och Tillväxtanalys (2013), Lokalt näringslivsarbete

– förutsättningar och begränsningar, rapport 2013:10.

37Nordregio (2019), Urban-rural flows from seasonal tourism and second homes. Planning chal- lenges and strategies in the Nordics, Nordregio report 2019:13.

180

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

ningen är t.ex. Tanum, Sotenäs, Orust, Norrtälje, Valdemarsvik, Åre, Arjeplog, Sorsele, Storuman, Vilhelmina och Dorotea.

I kommuner med många säsongsboende kan belastningen på t.ex. vatten och avlopp, avfallshantering och gator och vägar variera kraf- tigt under året. Ökande antal fritidshusboende kan innebära ett ökat tryck på t.ex. bygglovshantering och det ställer också krav på kom- munernas kapacitet och kompetens vad gäller fysisk planering. Efter- som säsongsboende inte är folkbokförda i dessa kommuner och där- med inte heller betalar kommunalskatt, är skatteintäkterna inte i paritet med de kostnader som de säsongsboende ger upphov till. Kommunerna måste tillhandahålla service som säsongsboende och även besökare nyttjar, vilket kan innebära en ökad belastning på kommunernas ekonomi. Det har framförts förslag, t.ex. i Jämtland och på Gotland, om att införa särskilda turistavgifter som syftar till att kompensera för de ökade utgifter som kommunerna har på grund av många besökare.

Det är dock viktigt att understryka att många säsongsboende och besökande även innebär stora fördelar för dessa kommuner. Att befolkningen i många fall mångdubblas under högsäsong skapar ett underlag för ett brett utbud av handel även under lågsäsong. Det har också positiva effekter för det lokala näringslivet i form av fler företag och arbetstillfällen. Fastighetsavgiften som tillfaller kommuner inne- bär också relativt stora intäkter för kommuner med många fritids- hus. Bland de tio kommuner som 2018 hade högst inkomster från fastighetsavgifter per invånare var en majoritet kommuner med många fritidshus (Borgholm, Tjörn, Orust, Båstad, Sotenäs, Mörbylånga, Tanum och Öckerö).38 Fastigheter som är byggda 2012 eller senare är dock undantagna från fastighetsavgift de första 15 åren, vilket kan begränsa intäkterna från fastighetsavgiften om en kommun har många nybyggda fritidshus.

6.5Kommunernas socioekonomiska profil

Utöver den demografiska utvecklingen påverkar även en mängd socio- ekonomiska faktorer kommunernas förutsättningar och möjligheter att erbjuda god service och välfärd till sina invånare. De socioeko- nomiska skillnaderna mellan kommunerna är stora och dessa skill-

38SCB:s statistikdatabas.

181

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

nader tenderar i flera avseenden att öka. De stora olikheterna aktuali- serar diskussionen om ett land som glider isär och hur stora skill- nader som kan tillåtas innan åtgärder bör sättas in. Den har också betydelse för Kommunutredningens uppdrag, eftersom utvecklingen påverkar kommunernas kapacitet att klara sina uppgifter.

6.5.1Fem kommungrupper utifrån likheter i socioekonomi

Kommunutredningen har låtit analysera den socioekonomiska situa- tionen och utvecklingen i landets 290 kommuner utifrån tio indika- torer, varefter kommunerna har klassificerats och grupperats med hjälp av en särskilt utvecklad analysmodell.39 Indikatorerna belyser sådant som sysselsättning och arbetslöshet, andel unga och gamla, ekonomiskt bistånd och ohälsotal, utbildning, inkomster samt födda utanför EU/EFTA-området. Analysen leder fram till att fem kommun- grupper (s.k. SEKOM-grupper) utkristalliseras utifrån likheter i socio- ekonomin.40 Med en viss generalisering kan kommungrupperna också namnges, även om namnen inte fullt ut är betecknande för alla kom- muner i varje grupp.

Den första gruppen (lila grupp i figurerna 6.11–6.16) kan kallas för det ”välmående pendlings-Sverige”. Här återfinns 36 kommuner som tillsammans utgör 12 procent av landets totala befolkning. In- vånarna har en hög utbildningsnivå, arbete med hög inkomst och låga ohälsotal. I gruppen finns många barnfamiljer och därmed en stark återväxt av nya generationer. Exempel på kommuner i denna grupp är Lomma, Sollentuna, Partille, Vellinge, Danderyd och Mölndal. De flesta ligger på pendlingsavstånd till någon av våra tre storstäder Stockholm, Malmö eller Göteborg. Det kan också noteras att många av de kommuner som har bildats genom delningar av större kommuner sedan 1980-talet återfinns i denna grupp.

Den andra gruppen (orange grupp) skulle kan kallas ”produktions- Sverige”. Här återfinns 55 kommuner med tillsammans 55 procent av landets befolkning, bl.a. de tre storstäderna samt kommuner med universitet och högskolor. Här finns dessutom traditionellt starka industristäder. Gruppen kan sägas representera ett mångfaldens Sverige och kommunerna i orange grupp är heterogena i många socio-

39Statisticon (2019), Socioekonomisk analys av Sveriges kommuner, underlagsrapport till Kom- munutredningen. SEKOM står för Socioekonomisk analys av kommuner.

40Se bilaga 4.

182

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

ekonomiska avseenden. Även i den här gruppen finns en hög utbild- ningsnivå, höga inkomster och låga ohälsotal. Det finns också en god generationsåterväxt och en förhållandevis hög andel av befolkningen är född utanför EU/EFTA-området.

Den tredje gruppen (grön grupp) kan kallas det ”välmående lands- bygds-Sverige”. Här återfinns 65 kommuner med motsvarande 16 pro- cent av landets befolkning, t.ex. många av Sveriges turistkommuner som Åre, Tjörn, Sotenäs, Leksand och Gotland. Inkomstnivåerna är förhållandevis höga, andelen förvärvsarbetande är hög och andelen invånare med ekonomiskt bistånd är låg. En väsentlig skillnad jäm- fört med föregående grupp är att det i dessa kommuner finns en mer åldrande befolkningsstruktur och en lägre generationsåterväxt.

Den fjärde gruppen (blå grupp) kan kallas ”strukturomvandlings- Sverige”. Här återfinns 8 procent av landets befolkning i 59 kommuner. Dessa kommuner präglas av låg utbildningsnivå, hög arbetslöshet och låg inkomstnivå. Även här noteras en åldrande befolkningsstruk- tur. Exempel på kommuner i den gruppen är Katrineholm, Lessebo, Perstorp, Härnösand, Kristinehamn och Munkedal.

Den femte gruppen (gul grupp) skulle kunna kallas ett ”landsbygds- Sverige med utmaningar”. Den består av 75 kommuner omfattande 10 procent av landets befolkning. Kännetecknande för dessa kom- muner är framför allt en starkt åldrande befolkningsstruktur, låg generationsåterväxt samt låga inkomst- och utbildningsnivåer. Några exempel på kommuner i denna grupp är Simrishamn, Vansbro, Valdemarsvik, Storuman och Heby.

Givetvis finns det många exempel på kommuner som ligger på gränsen mellan grupperna. Inte minst är det svårt att dra upp en tyd- lig gräns mellan de två sistnämnda grupperna, där både industribeto- nade och landsbygdsbetonade kommuner återfinns i bägge grupperna. Det finns även exempel på kommuner som över tid rört sig mellan grupperna, vilket också beskrivs i analysen.

6.5.2Skillnaderna i socioekonomiska förutsättningar tilltar

Det intressanta är dock att skillnaderna mellan grupperna i flera av- seenden verkar tillta. Framför allt gäller det fyra av indikatorerna:

Den första tilltagande skillnaden handlar om nettoinkomsten, där de pendlingsnära lila kommunerna drar ifrån övriga kommuner (se

183

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

figur 6.11).41 Skillnaden var stor redan 2005 och den har mer eller mindre fördubblats under de senaste tolv åren. Med stora inkomst- skillnader följer också stora skillnader i levnadskostnader inte minst boendekostnader.

Figur 6.11

Nettoinkomst

 

Tusental kronor

Källa: Statisticon.

Den andra tilltagande skillnaden avser andelen invånare födda utan- för EU/EFTA (se figur 6.12). I den orange kommungruppen inne- hållande våra storstadskommuner, universitetsstäder, större industri- kommuner, etc. har andelen varit väsentligen högre under många år, men skillnaderna gentemot övriga grupper ökar kraftigt.

41Diagrammen är boxplottar som syftar till att visa nivå och spridning i respektive grupp. Dock visas inte data mindre än första kvartilen och data större än tredje kvartilen. En stapels höjd visar kvartilavståndet i respektive grupp, vilket motsvarar hälften av kommunerna kring medianen som illustreras med ett svart streck i varje stapel.

184

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

Figur 6.12 Födda utanför EU/EFTA

Procent

Källa: Statisticon.

Den tredje tilltagande skillnaden gäller den allt lägre andelen ungdo- mar som når gymnasiebehörighet (se figur 6.13). Det finns anledning att tro att den ökade invandringen spelar viss roll för denna utveck- ling men den negativa trenden har pågått de senaste tolv åren och det är först sedan 2015 som invandringen och asylmottagningen varit relativt hög. Utvecklingen medför en påtaglig risk för en negativ ut- veckling när det gäller sysselsättning, arbetslöshet och folkhälsa i redan socioekonomiskt utsatta kommuner.

185

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

Figur 6.13 Gymnasiebehörighet

Procent

Källa: Statisticon.

Den fjärde tilltagande skillnaden gäller andel öppet arbetslösa (figur 6.14). Medan minskningar kan noteras de senaste åren i den lila, den gröna och den orange gruppen har andelen öppet arbetslösa ökat i den blå gruppen, dvs. kommuner med stark strukturomvand- ling. Den generella ökningen för 2017 beror till stor del på ett tids- seriebrott.

186

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

Figur 6.14 Öppet arbetslösa

Procent

Källa: Statisticon.

Kommungruppernas inbördes förhållanden och hur enskilda kom- muner rör sig inom och mellan grupperna påverkas framför allt av människors flyttmönster. Studeras inrikes flyttnetton efter födelse- bakgrund (födda i Sverige respektive utanför EU/EFTA) framträder tydliga mönster som påtagligt påverkar kommunernas socioekonomi. Personer födda i Sverige flyttar framför allt till de välmående pend- lingskommunerna i den lila gruppen, och under senare år även i viss mån till den gröna gruppens välmående landsbygdskommuner (se figur 6.15).

187

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

Figur 6.15 Inrikes flyttnetton för flyttare födda i Sverige,

per SEKOM-grupp 2005–2018

Källa: Statisticon.

Den orange gruppen med många större städer har under senare år fått ett allt större negativt inrikes flyttnetto bland svenskfödda. Flyt- tare födda utanför EU/EFTA rör sig däremot i huvudsak till denna grupp av kommuner, men även i viss mån till den lila gruppens pend- lingskommuner (se figur 6.16).

188

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

Figur 6.16 Inrikes flyttnetton för flyttare födda utanför EU/EFTA, per SEKOM-grupp 2005–2018

Källa: Statisticon.

En konsekvens av detta är en successiv förändring av befolkningens sammansättning i många kommuner i den orange gruppen. Förenklat uttryckt flyttar personer födda i Sverige från de större städerna till pendlingsnära eller boendeattraktiva kommuner i de lila eller gröna grupperna. Samtidigt flyttar invånare födda utanför EU/EFTA i stor utsträckning till större städer från kommuner i de andra grupperna.

Det bör observeras att analysen ovan enbart studerar inrikes flytt- ningar. Det är fortfarande så att varje socioekonomisk grupp upp- visar totalt sett positiva flyttnetton för gruppen födda utanför EU/EFTA. Orsaken är att det i samtliga grupper finns ett konti- nuerligt positivt utrikes flyttnetto som kompenserar för eventuella negativa inrikes flyttnetton.

Jämte födelsebakgrund har även ålder stor betydelse för hur man flyttar. Människor i åldersgruppen 19–24 år flyttar i stor utsträck- ning till universitets- och högskolesäten i den orange gruppen, vilket leder till positiva flyttnetton. Samtliga övriga grupper har negativa flytt- netton för denna åldersgrupp. Åldersgrupperna 0–18 år samt 25–44 år,

189

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

dvs. barnfamiljerna lämnar, dock den orange gruppen i stor utsträck- ning. Flyttningar sker här främst till kommuner i den lila och gröna gruppen, dvs. välmående pendlings- respektive landsbygdskommuner.

6.5.3Socioekonomiska förutsättningar påverkar kommunernas kapacitet

Sverige som helhet har under de senaste åren befunnit sig i ett läge med ökande förvärvsgrader och nettoinkomster. Arbetslösheten och det offentliga försörjningsstödet har sjunkit. Samtidigt ökar de socio- ekonomiska skillnaderna mellan landets kommuner. Detta föranle- der frågan om det finns en gräns för hur olika levnadsförutsättningarna kan vara i landets 290 kommuner. Särskilt ökar olikheterna mellan kommunerna när det gäller nettoinkomster, andelen invånare födda utanför EU/EFTA och andelen ungdomar med gymnasiebehörighet.

De socioekonomiska förändringarna leder inte bara till ökad polarisering mellan kommuner utan de påverkar också förutsätt- ningarna och kapaciteten att erbjuda god välfärd och service till in- vånarna. Att skillnaderna ökar mellan kommuner avseende exem- pelvis inkomster och andelen födda utanför EU/EFTA har en direkt påverkan på kommunernas ekonomi. Att skillnaderna ökar avseende gymnasiebehörighet och att den dessutom generellt sett minskar är allvarligt och oroväckande för kompetensförsörjningen men ökar också risken för arbetslöshet och ohälsa.

Den faktor som framför allt påverkat kommunernas socioeko- nomiska situation under senare år är de stora skillnaderna i flytt- mönster med avseende på födelsebakgrund. Även om invandringen momentant varit stor och inneburit ökande befolkning i många kommuner som tidigare haft befolkningsminskning ökar nu sekun- därflyttningen, när många personer födda utanför EU/EFTA söker sig mot större städer (se kapitel 10). Det innebär att många mindre kommuner har fått ta kostnader för flyktingmottagning och integra- tionsåtgärder, men i mindre omfattning får skörda frukterna i form av kompetenstillskott och nya skattebetalare när dessa personer kom- mer in på arbetsmarknaden.

Den svenskfödda delen av befolkningen har ett annat flyttmönster, eftersom denna grupp i allt större omfattning flyttar från de större städerna och i stället bosätter sig i de mer välmående pendlings- och landsbygdskommunerna. Det innebär goda skatteintäkter, eftersom

190

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

det ofta handlar om personer med relativt höga inkomster. Men det medför också ökade kostnader eftersom det i många fall är barn- familjer som flyttar, vilket ökar behoven av investeringar i barnom- sorg och skolor.

Det mest problematiska socioekonomiska läget har de kommuner som i analysen ovan betecknas som strukturomvandlingskommuner och landsbygdskommuner med utmaningar. Det handlar om 134 kom- muner, dvs. närmare hälften av landets 290 kommuner men med endast 18 procent av befolkningen. Betecknande för dessa kommu- ner är åldrande befolkning, lägre inkomster och utbildningsnivåer samt högre arbetslöshet. Det är också här som kapacitetsproblemen i kommunernas verksamhet blir som mest påtagliga.

6.6Identitet och territoriell anknytning

Stadsregionernas utveckling har medfört att medborgarna har fått en allt svagare koppling till den egna kommunen. De som pendlar till arbete och studier över kommungränser tillbringar i praktiken bara en del av den vakna tiden i hemkommunen. Genom kommunernas integrering i stadsregionerna kan också invånare i en kommun komma att påverkas av politiska beslut i andra kommuner – beslut som man inte har något inflytande över. Utvecklingen av den centrala staden kan vara lika viktig för pendlarna som för de som redan bor där. Ett exempel på detta är ombyggnaden av Slussen i Stockholm som berör tusentals invånare i Nacka och Värmdö som ska passera Slussen varje dag på väg till sitt arbete i Stockholm och som får längre restid till arbetet på grund av de pågående byggnadsarbetena.

Den integrering som sker i stadsregionerna har direkta konse- kvenser för medborgarnas politiska handlande. De utövar sin lokala rösträtt och betalar kommunalskatt i sin hemkommun men kan mycket väl ha intresse av politik i andra kommuner och kan även ha försökt att påverka andra kommuners beslut.

En undersökning som gjordes av medborgarnas politiska orien- tering i två stadsregioner 2009 visar att medborgarna i första hand utövar sitt politiska intresse och engagemang i den egna kommunen, men den politiska orienteringen mot andra kommuner är ändå

191

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

påtaglig.42 Politisk orientering fångades in med ett antal indikatorer: intresse för lokala nyheter och politik, i vad mån man pratar med andra invånare om lokal politik, om man försökt påverka andra in- vånares politiska uppfattningar och om man har försökt påverka beslutsfattare. Undersökningen visade att medborgarna i första hand utövar sitt politiska intresse och engagemang i den egna kommunen, men den politiska orienteringen mot andra kommuner är ändå på- taglig. Den starkaste orienteringen mot andra kommuner finns hos de boende i kranskommunerna gentemot politik i den centrala staden.

Ett annat uttryck för den stadsregionala sammanvävningen är att medborgarna i stadsregionerna har en territoriell identitet som i hög grad sträcker sig förbi den egna kommungränsen. När så mycket som är relevant för medborgarna utspelar sig utanför den egna kom- munen eller gäller stadsregionen som helhet förskjuts också hemhörig- hetskänslan.

Sammantaget visar undersökningen att medborgarna i första hand känner sig hemma i den egna kommunen, men att den lokala hem- hörighetskänslan långsamt börjar att lösas upp som en konsekvens av att både medborgarna och kommunerna i ökande utsträckning ser sig som delar i en större region.

6.7Sammanfattande slutsatser

Sveriges demografiska utveckling följer samma mönster som gäller för stora delar av världens övriga länder. Storstadsområdena ökar sin befolkning kraftigt medan befolkningsmässigt små områden, långt från större arbetsmarknader minskar i befolkning. Drivkrafterna bak- om dagens urbanisering är starka genom att s.k. agglomerationsför- delar uppstår. I ekonomiskt hänseende anses de urbana områdena innebära fördelar genom goda förutsättningar för delning, matchning och lärande.

Enligt SCB:s befolkningsprognos från april 2018 förväntas det historiska mönstret av växande stadsregioner och krympande små landsbygdskommuner fortsätta fram till 2040. Sett över perioden 1974–2040 förväntas befolkningen i mycket avlägsna landsbygds-

42Lidström, A., Eklund, N. och Westin, K. (2017), ”Stadsregioner som demos i Sverige?” Stats- vetenskaplig tidskrift, 119 (3).

192

SOU 2020:8

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

kommuner i stort sett halveras medan storstadskommunernas be- folkning ökar med 80 procent.

Det innebär att skillnaderna mellan de minsta kommunerna och de största förväntas tillta. Antalet små kommuner med mindre än 5 000 invånare förväntas öka från 9 till 21 mellan 1974 och 2040 och de allra minsta kommunerna beräknas få en befolkning på så lite som 1 500 invånare. Samtidigt förväntas antalet stora kommuner med över 100 000 invånare öka från 10 till 27 under samma period.

Den förväntade befolkningsutvecklingen innebär också tilltagande skillnader i befolkningens ålderssammansättning i de olika kommun- kategorierna. Även om alla kommunkategorier förväntas få en större andel äldre (65 år och äldre) och en mindre andel i arbetsför ålder (20–64 år) ser ålderssammansättningen i mycket avlägsna landsbygds- kommuner mest bekymmersam ut.

Sett ur ett kapacitetsperspektiv sätter den demografiska utveck- lingen press på de svenska kommunerna. Storstädernas starka befolk- ningstillväxt medför ett antal utmaningar. Ändå innebär ett större befolkningsunderlag större möjligheter att bygga upp en hög kapacitet i kommunens organisation jämfört med de små och minskande lands- bygdskommunerna. Motivet bakom 1974 års kommunindelnings- reform, att skapa självständiga och bärkraftiga kommuner, blir på så sätt åter aktuellt mot bakgrund av den demografiska utvecklingen.

En tydlig utvecklingstrend som finns parallellt med urbaniseringen är regionförstoring. Antalet statistiskt beräknade lokala arbetsmark- nader (LA) har stadigt minskat över tid. År 1970 fanns 187 LA, 2016 hade de minskat till 71. Regionförstoringen ser dock mycket olika ut i landets olika delar beroende på naturliga avståndsmässiga förut- sättningar och på hur samhällsplanering och investeringar i trans- portsystemen har förbättrat förutsättningarna för pendling. Utveck- lingen innebär därmed att den nuvarande kommunindelningen i allt mindre grad speglar funktionella arbetsmarknadsregioner som utgör ett område inom vilka människor bor och arbetar. Utvecklingen innebär också en gradvis förskjutning där invånare i storstadskom- muner i högre utsträckning upplever att de har en territoriell iden- titet i storstadsområdet snarare än enbart i den egna kommunen.

Vid sidan av växande skillnader i demografisk utveckling ökar de socioekonomiska skillnaderna mellan kommunerna. De socioekono- miska skillnaderna påverkar kommunernas kapacitet att utföra sina uppgifter och erbjuda välfärd och service. Skillnader i inkomster mel-

193

Demografisk utveckling och territoriella förutsättningar

SOU 2020:8

lan kommuner har direkt effekt på kommunernas ekonomi och skill- nader i antalet personer som har gymnasiebehörighet påverkar kom- petensförsörjningen negativt och kan leda till högre arbetslöshet och ohälsa. Nästan hälften av Sveriges kommuner befinner sig i en utsatt situation med hänsyn till socioekonomi med en allt äldre befolkning, högre arbetslöshet samt lägre utbildningsnivå och lägre inkomster.

194

7 Kommunernas ekonomi

Kommunernas möjligheter att finansiera sin verksamhet är avgörande för att de ska kunna utföra sina lagstadgade uppgifter och tillhanda- hålla likvärdiga välfärdstjänster i hela landet. Redan i nuläget är det betydande skillnader mellan kommunernas förutsättningar, och de prognoser Kommunutredningen redovisar pekar entydigt på att skill- naderna kan komma att öka.

För att kunna bedöma hur de demografiska förändringarna på- verkar kommunernas ekonomi i ett långt tidsperspektiv använder utredningen dels Konjunkturinstitutets prognos för de offentliga finanserna från 2019,1 dels Långtidsutredningens analyser 2015 (SOU 2015:101). Tidsperspektivet i båda dessa prognoser är 2040. Med ett sådant långt tidsperspektiv är det självklart att förutsätt- ningarna för prognoserna kan förändras, t.ex. genom att det fattas politiska beslut som syftar till att motverka de negativa konsekven- serna av förväntade demografiska förändringar. De prognoser som redovisas i följande kapitel visar hur utvecklingen blir om förutsätt- ningarna inte ändras.

7.1God ekonomisk hushållning och balanskravet

Kommunallagen (2017:725) innehåller de grundläggande reglerna för kommunernas ekonomiska förvaltning. I 1991 års kommunallag in- fördes ett övergripande krav på god ekonomisk hushållning för kom- munerna. Av 11 kap. 1 § kommunallagen framgår att kommunerna ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verk- samhet som bedrivs genom kommunala bolag, stiftelser och föreningar. Fullmäktige ska besluta om riktlinjer för god ekonomisk hushållning

1Konjunkturinstitutet (2018), Hållbarhetsrapport 2018 för de offentliga finanserna; SOU 2015:101, Demografins regionala utmaningar. Långtidsutredningen 2015.

195

Kommunernas ekonomi

SOU 2020:8

för kommunen. Ett exempel på vad som utgör god ekonomisk hus- hållning finns i 11 kap. 2 § kommunallagen där det ställs krav på kommunernas medelsförvaltning. I lagens förarbeten gavs bl.a. föl- jande exempel på vad som utgör god ekonomisk hushållning:

En god hushållning bör vara att de löpande intäkterna täcker de löpande kostnaderna. Det är normalt inte god ekonomisk hushåll- ning att finansiera löpande driftkostnader med lån. När en kommun får betalning vid en försäljning av en anläggningstillgång, eller får försäkringsersättning för en sådan tillgång, ska motsvarande belopp användas för att investera i andra anläggningstillgångar eller betala långfristiga skulder, med undantag för vissa särskilda fall när medlen kan användas på annat sätt. Det kan vara fallet när behovet av anlägg- ningstillgångar minskar på grund av vikande befolkningsunderlag eller ändrad verksamhetsinriktning. I god ekonomisk hushållning lig- ger också att man vårdar tillgångar väl, har god framförhållning i den fysiska planeringen och en effektiv organisation.2

Ett nollresultat är inte tillräckligt för att kravet på god ekonomisk hushållning ska vara uppfyllt. För att kravet ska vara uppfyllt bör utfal- let ligga på en nivå som realt sett åtminstone konsoliderar ekonomin.3 Enligt 11 kap. 5 § andra stycket kommunallagen ska budgeten upp- rättas så att intäkterna överstiger kostnaderna, det s.k. balanskravet. Det innebär att i normalfallet ska årets resultat enligt resultaträk- ningen, och förändringen av det egna kapitalet, vara positivt. In- förandet av balanskravet skulle förhindra en fortlöpande urgröpning av den kommunala ekonomin och skapa förutsättningar för en lång- siktigt stabil finansiell utveckling.4 Bakom balanskravet ligger den grundläggande idén om att varje generation ska bära de kostnader för service som den generationen beslutar om och konsumerar. Krav på hur balanskravet ska beräknas och redovisas har kommit att for-

maliseras5.

Det kommunala balanskravet är en del av det nationella finans- politiska ramverket och understödjer överskottsmålet.6

2Prop. 1990/91:117 s. 211.

3Prop. 1996/97:52 s. 32 f.

4Ibid., s. 29 f.

5Se 11 kap. 10 och 11 §§ lagen (2018:597) om kommunal bokföring och redovisning.

6Skr. 2017/18:207 Ramverket för finanspolitiken.

196

SOU 2020:8

Kommunernas ekonomi

7.1.1Mål på två procent

Som framgått tidigare i kapitlet är det upp till varje kommun att tolka vad som är god ekonomisk hushållning. Kommunernas ekonomiska mål kan variera beroende på i vilken situation de befinner sig. En växande kommun kan behöva ställa höga krav på ekonomiskt resultat för att långsiktigt kunna klara sina investeringsbehov. En krympande kommun med lägre investeringsbehov kan däremot sätta lägre krav.

Många kommuner använder ett ekonomiskt resultat på två pro- cent av skatteintäkter och generella statsbidrag och utjämning som riktmärke för god ekonomisk hushållning. Ett överskott i resultat- räkningen innebär att kommunen kan använda en del av de löpande resurserna för att finansiera investeringar, vilket dämpar skuldsätt- ning och räntekostnader.7

Under 2010-talet har tvåprocentsmålet ofta varit inom räckhåll för alla typer av kommuner (se figur 7.1). Mycket avlägsna lands- bygdskommuner har dock haft svårt att nå två procent medan stor- stadskommuner däremot har befunnit sig en god bit över två pro- cent. Samtidigt är storstadskommunerna de kommuner som på grund av befolkningsökningar har de största behoven av nyinvesteringar. De höga resultaten motsvarar således ett större investeringsbehov som behöver finansieras.

7Mörk, E., Erlingsson, G. och Persson, L. (2019), Kommunernas framtid. Konjunkturrådets rapport, s. 66.

197

Kommunernas ekonomi

SOU 2020:8

Figur 7.1 Ekonomiskt resultat på två procent av skatteintäkter och generella statsbidrag och utjämning 1998–2018

6

5

4

3

2

1

0 -1 -2 -3 -4

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

 

 

Storstadskommuner

 

 

 

 

 

Täta kommuner (NS)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Täta kommuner (A)

 

 

 

 

 

Landsbygdskommuner (NS)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Landsbygdskommuner (A)

 

 

 

Landsbygdskommuner (MA)

 

 

 

 

 

 

 

God ekonomisk hushållning

Anm.: Figuren är uppdaterad av Kommunutredningen med 2018 års värden.

Källa: Mörk, E., Erlingsson, G. och Persson, L. (2019), Konjunkturrådets rapport – kommunernas framtid. SNS förslag, s. 67.

Från 2016–2017 har kommunernas ekonomiska resultat märkbart försämrats. Kommunkategorin mycket avlägsna landsbygdskommu- ner har under den studerade tidsperioden redovisat relativt svaga eko- nomiska resultat, och redovisade ett negativt ekonomiskt resultat 2018.

198

SOU 2020:8

Kommunernas ekonomi

7.2Kommunernas nettokostnader och skatteintäkter

7.2.1Utvecklingen av kommunernas nettokostnader

Den genomsnittliga kommunens nettokostnad8 uppgick till cirka 58 000 kronor per invånare 2018. Det är dock stora variationer mellan olika kommunkategoriers9 nettokostnader. Högst nettokostnader per invånare hade landsbygdskommuner, där den genomsnittliga nettokostnaden var 72 300 kronor per invånare för mycket avlägsna landsbygdskommuner 2018. Lägst nettokostnader per invånare har storstadskommuner, där den genomsnittliga nettokostnaden var 50 900 kronor per invånare 2018. Det innebär att skillnaden i netto- kostnader var drygt 21 000 kronor per invånare mellan den kommun- kategori som har högst nettokostnader och den kommunkategori som hade lägst nettokostnader 2018.

Figur 7.2 beskriver utvecklingen av de olika kommunkategorier- nas nettokostnader 1998–2018. Mönstret har varit detsamma mellan vilka kommunkategorier som har höga respektive låga nettokost- nader per invånare. Alla kommunkategoriers nettokostnader per in- vånare har ökat under perioden; ökningen har dock varit störst för mycket avlägsna landsbygdskommuner mätt i löpande priser.

8Med nettokostnader menas verksamhetens intäkter minus verksamhetens kostnader och av- skrivningar. Nettokostnaderna redovisas vanligen som negativa tal beroende på att verksam- hetens kostnader är större än intäkterna. Kommunernas skatteintäkter vägs inte in, däremot tas riktade statsbidrag med som intäkter.

9För beskrivning av kommunkategorierna, se avsnitt 6.1.1.

199

Kommunernas ekonomi

SOU 2020:8

Figur 7.2 Nettokostnader per kommunkategori 1998–2018

Kronor per invånare, ovägda medelvärden. Löpande priser

0

-10 000

-20 000

-30 000

-40 000

-50 000

-60 000

-70 000

-80 000

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

 

 

Storstadskommuner

 

 

 

 

Täta kommuner (NS)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Landsbygdskommun (NS)

 

 

 

Alla

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Täta kommuner (A)

 

 

 

 

Landsbygdskommun (A)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Landsbygdskommun (MA)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm.: Kiruna och Gällivare är exkluderade beroende på extrema värden för 2015 och 2017.

Källa: SCB:s räkenskapssammandrag. Egna beräkningar.

Hur stora nettokostnaderna är per invånare för en kommun kan i hög grad förklaras av demografiska faktorer där landsbygdskommunerna har en stor andel äldre i befolkningen. Men även andra faktorer på- verkar kommunernas nettokostnader, t.ex. att storstadskommuner och täta kommuner generellt har större möjligheter att uppnå eko- nomiska skalfördelar i sin verksamhet än landsbygdskommunerna. Kommuner med stor geografisk yta och spritt bosättningsmönster har däremot svårare att uppnå skalfördelar i verksamheten. Variatio- ner i nettokostnader påverkas också av politiska prioriteringar samt effektiviteten i verksamheten.

200

SOU 2020:8

Kommunernas ekonomi

7.2.2Utvecklingen av kommunernas skatteintäkter

Svenska kommuner finansierar sin verksamhet huvudsakligen genom egna skatteintäkter, generella statsbidrag inklusive kommunal utjäm- ning, riktade statsbidrag och avgifter. Skatteintäkterna är det största och viktigaste intäktsslaget för kommunerna. En jämförelse över tid visar att skatteintäkterna utvecklats relativt jämnt mellan de olika kom- munkategorierna 1998–2018 (figur 7.3).

Figur 7.3 Kommunernas skatteintäkter per kommunkategori 1998–2018

Kronor per invånare, ovägda medelvärden. Löpande priser

50000

45000

40000

35000

30000

25000

20000

15000

10000

5000

0

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

 

 

Storstadskommuner

 

 

 

 

Landsbygdskommun (MA)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tät kommun (NS)

 

 

 

 

 

Tät kommun (A)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Alla kommuner

 

 

 

 

 

 

Landsbygdskommun (NS)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Landsbygdskommun (A)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: SCB:s räkenskapssammandrag. Egna beräkningar.

Storstadskommunerna har under hela perioden haft högst genom- snittliga skatteintäkter per invånare, medan avlägsna landsbygdskom- muner haft lägst skatteintäkter. Skillnaderna är dock relativt små mellan de olika kommunkategorierna. Storstadskommunerna hade 2018

201

Kommunernas ekonomi

SOU 2020:8

skatteintäkter på 46 800 kronor per invånare medan avlägsna lands- bygdskommuner hade skatteintäkter på cirka 43 000 kronor per in- vånare.

Bilden av att skatteintäkterna utvecklats relativt jämnt mellan de olika kommunkategorierna är kanske något förvånande och kan för- tjäna en kortare utvikning. En kommuns skatteintäkter bestäms av befolkningens beskattningsbara förvärvsinkomster och skattesatsen. En kommuns skattekraft kan uttryckas som kommunens skatte- underlag per invånare.10 Figur 7.4 visar att storstadskommunerna har den högsta skattekraften av kommunkategorierna och att avlägsna landsbygdskommuner har den lägsta. Notera att det är relativt stor spännvidd mellan storstadskommunernas skattekraft, där kommuner som Danderyd och Lidingö har högst skattekraft medan kommuner som Malmö och Botkyrka har lägre skattekraft. Den stora spänn- vidden på skattekraft, särskilt bland storstadskommuner, förklaras av stora variationer mellan invånarnas inkomster och förvärvsgrad.

10Skattekraften kan också uttryckas som kommunens relativa skattekraft i förhållande till medelskattekraften i riket.

202

SOU 2020:8

Kommunernas ekonomi

Figur 7.4 Skattekraft per kommunkategori 2018

Tusen kronor per invånare

400

350

300

250

200

150

100

Anm.: Strecket i boxen markerar medianen, boxens övre gräns markerar tredje kvartilen och boxens undre gräns markerar första kvartilen. Linjerna markerar maximi- och minimivärden.

Källa: Mörk, E., Erlingsson, G. och Persson, L. (2019), Konjunkturrådets rapport – kommunernas framtid. SNS förlag, s. 60.

De svenska kommunerna bestämmer själva nivån på kommunalskat- ten; det är stora variationer i skattesatsen där storstadskommunerna genomsnittligt har lägst kommunalskatt och mycket avlägsna lands- bygdskommuner genomsnittligt har högst kommunalskatt (figur 7.5).

203

Kommunernas ekonomi

SOU 2020:8

Figur 7.5 Kommunala skattesatser per kommunkategori 2018

Procent

26

24

22

20

18

16

Anm.: Strecket i boxen markerar medianen, boxens övre gräns markerar tredje kvartilen och boxens undre gräns markerar första kvartilen. Linjerna markerar maximi- och minimivärden.

Källa: Mörk, E., Erlingsson, G. och Persson, L. (2019), Konjunkturrådets rapport – kommunernas framtid, s. 61.

Medianvärdet på skattesatsen var 19,60 procent för storstadskommu- nerna (2018) och 23,20 procent för mycket avlägsna landsbygds- kommuner. Skillnaden i medianvärde var med andra ord 3,60 pro- centenheter mellan de två kommunkategorierna. Lägst kommunal- skatt 2018 hade Solna (17,12 kronor) och högst kommunalskatt hade Dorotea (23,85 kronor).

Mörk, Erlingsson och Persson11 pekar på att skattekraft och kom- munalskatt är negativt korrelerade, dvs. att kommuner med hög skatte- kraft har lägre kommunalskatt än kommuner med låg skattekraft.

Som Mörk, Erlingsson och Persson pekar på i sin rapport kan skillnader i skattekraft bero på olika faktorer, exempelvis struktu-

11Mörk, E., Erlingsson, G. och Persson, L. (2019), Kommunernas framtid. Konjunkturrådets rapport, s. 60.

204

SOU 2020:8

Kommunernas ekonomi

rella faktorer och politiska prioriteringar. En annan faktor som på- verkar är att ansvarsfördelningen mellan kommuner och regioner skiljer sig åt i olika delar av landet. Stockholmskommunerna har exem- pelvis varken ansvar för kollektivtrafik eller hemsjukvård. Skillnaden i ansvarsområden innebär att länsvisa skatteväxlingar genomförts mellan regioner och kommuner, där skatteväxlingarna varierar mellan olika län.12 Det går inte att utesluta att skillnader i kommunalskatt kan bero på medvetna kommunpolitiska avvägningar, men det är sam- tidigt svårt att bortse från att det finns ett mönster som kan tyda på strukturella olikheter.13

7.2.3Skatteintäkter i relation till nettokostnader

Det är stora skillnader mellan kommunkategorierna gällande hur långt de egna skatteintäkterna räcker för att finansiera nettokost- naderna. I storstadskommunerna räcker nästan skatteintäkterna helt till för att bära nettokostnaderna, i alla fall genomsnittligt. För av- lägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner finns däremot ett betydligt större gap mellan skatteintäkter och nettokostnader. Figur 7.6 visar att skatteintäkterna för mycket avlägsna landsbygds- kommuner behöver vara 26 500 kronor högre per invånare för att skatteintäkterna ska bära nettokostnaderna. Utvecklingen är att skatte- intäkterna i allt mindre omfattning täcker nettokostnaderna för av- lägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner.

12Genom att jämföra den totala kommunala skattesatsen, både i kommuner och regioner, kan hänsyn tas till länsvisa skatteväxlingar. Vid en sådan jämförelse framkommer samma mönster. Medianskatten var 3,01 procentenheter lägre i storstadskommuner än mycket avlägsna lands- bygdskommuner. Även här hade Dorotea den högsta kommunalskatten med 35,15 kronor och Vellinge hade den lägsta kommunalskatten med 29,19 kronor.

13Se t.ex. Riksrevisionen (2019), Det kommunala utjämningssystemet – behov av mer utjämning och bättre förvaltning, RiR 2019:29. Se också Långtidsutredningen SOU 2015:101, bilaga 7, Demografins regionala utmaningar, s. 105–106.

205

Kommunernas ekonomi

SOU 2020:8

Figur 7.6

5 000

0

-5 000

-10 000

-15 000

-20 000

-25 000

-30 000

Skatteintäkter minus nettokostnader per kommunkategori och invånare 1998–2018

Kronor per invånare, ovägda medelvärden. Löpande priser

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Landsbygdskommun Landsbygdskommun Tät kommun (NS)

Alla kommuner

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

(MA)

 

 

Landsbygdskommun (A)

 

 

 

 

 

 

 

 

(NS)

 

 

 

Tät kommun (A)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Storstadskommuner

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm.: Kiruna och Gällivare kommuner är exkluderade beroende på extrema värden för 2015 och 2017.

Källa: SCB:s räkenskapssammandrag. Egna beräkningar.

7.2.4Fördelning av kommunernas intäkter

På grund av skillnader i skattekraft och nettokostnader mellan kom- munerna finns det kommunalekonomiska utjämningssystemet som ska utjämna för strukturella olikheter. Figur 7.7 visar de olika intäkts- slagens andel i förhållande till totala intäkter i de sex kommunkate- gorierna. De egna skatteintäkterna är det största intäktsslaget i alla kommunkategorier men andelen är störst i storstäderna (70 procent) och minst i mycket avlägsna landsbygdskommuner (44 procent). An- delen intäkter som kommer från det generella statsbidraget och den kommunala utjämningen uppvisar ett motsatt mönster; för stor- stadskommunerna utgör intäkterna från det generella statsbidraget

206

SOU 2020:8

Kommunernas ekonomi

och utjämningen 7 procent medan det i de mycket avlägsna lands- bygdskommunerna utgör 25 procent. Storstadskommunerna kan med andra ord, i alla fall genomsnittligt, nästan helt och hållet bära sina egna kostnader utan finansiellt stöd från staten eller andra kommuner.

Även de riktade statsbidragen ger ett större tillskott, mätt som andel av intäkter, i övriga kommunkategorier än i storstadskom- munerna. Det bör dock påpekas att spännvidden är stor även inom kommunkategorierna. Avgiftsfinansieringsgraden varierar inte i lika stor utsträckning som de övriga intäktskällorna men den är störst i mycket avlägsna landsbygdskommuner.

Figur 7.7 Fördelning av intäktsslag 2017

Procent

100

80

60

40

20

0

 

Övrigt

 

Avgifter

 

 

 

 

 

Riktade statsbidrag

 

Generella statsbidrag och utjämning

 

 

 

 

 

Skatteintäkter

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Mörk, E., Erlingsson, G. och Persson, L. (2019), Kommunernas framtid. Konjunkturrådets rapport, s. 58–59.

Den historiska utvecklingen pekar på vissa skillnader i de olika kom- munkategoriernas ekonomiska situation. Även om det råder skillnader mellan enskilda kommuner i olika kommunkategorier, så har stor- stadskommunerna i genomsnitt ett starkare ekonomiskt utgångsläge

207

Kommunernas ekonomi

SOU 2020:8

än landsbygdskommunerna. Det förefaller som om särskilt avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner har en utsatt ekonomisk position med ett stort beroende av intäkter från utjämningssystemet och generella statsbidrag.

7.3Kommunernas ekonomiska resultat

Tabell 7.1 visar att kommunernas nettokostnader under 2018 uppgick till 554,8 miljarder kronor, vilket var en ökning med knappt 92 mil- jarder från 2013. Dessa nettokostnader avser främst förskola, skola, omsorgsverksamhet minus verksamhetsintäkter i form av avgifter och taxor samt specialdestinerade statsbidrag.

Tabell 7.1 Resultaträkning från kommunerna, 2014–2018, miljoner kronor

 

2014

2015

2016

2017

2018

Verksamhetens intäkter

127 168

141 595

165 485

169 051

164 228

Verksamhetens kostnader

−570 950

−599 567

−645 527

−672 783

–694 948

Avskrivningar

−19 264

−20 570

−22 253

−23 094

–24 098

Verksamhetens

 

 

 

 

 

nettokostnader

−463 046

−478 542

−502 296

−526 826

–554 818

 

 

 

 

 

 

Skatteintäkter

389 319

409 095

431 653

453 322

465 784

Utjämningssystemen,

 

 

 

 

 

generella statliga bidrag

79 718

80 094

88 588

91 762

95 819

Finansiella intäkter

12 253

10 079

8 877

10 670

12 588

Finansiella kostnader

−7 780

−5 736

−5 213

−5 145

–5 289

 

 

 

 

 

 

Resultat före

 

 

 

 

 

extraordinära poster

10 464

14 991

21 609

23 784

14 084

Extraordinära intäkter

1 538

19

77

560

322

 

 

 

 

 

 

Extraordinära kostnader

−2 330

−383

−278

−860

–608

Årets resultat

9 673

14 628

21 409

23 484

13 798

Anm. Redovisade värden inkluderar samtliga kommuner i Sverige. Dessutom ingår en uppskattning av den primärkommunala verksamheten inom Region Gotland.

Källa: SCB:s räkenskapssammandrag.

Kommunernas intäkter kommer i första hand från kommunalskatt, men som framgår av tabellen har utjämningen och de generella stats- bidragen stor betydelse som kommunala intäktskällor. År 2018 upp- gick dessa tillsammans till 95,8 miljarder kronor.

208

SOU 2020:8

Kommunernas ekonomi

Det är allmänt omvittnat att de flesta kommuner har haft en god ekonomi de senaste åren. Det beror bl.a. på att en hög sysselsättnings- grad i ekonomin har skapat ökade skatteintäkter, men även åter- betalning av pensionsmedel, reavinster i samband med försäljningar samt statligt stöd har bidragit till det goda ekonomiska resultatet. Resultatet för 2018 har dock märkbart försämrats jämfört med resul- taten för 2016 och 2017. Kommunernas resultat före de extraordinära posterna 2018 var 14 miljarder kronor. Överskottet motsvarar 2,5 pro- cent av skatteintäkter och generella statsbidrag.

Figur 7.8 Kommunernas resultat före extraordinära poster 2016–2018

Ovägda medelvärden per kommunkategori, kronor per invånare

3000

2500

2000

1500

1000

500

0 -500

-1 000

2016 2017 2018

Anm.: Kiruna, Gällivare och Täby kommuner är exkluderade beroende på extrema värden för 2015, 2017 och 2018.

Källa: Kolada. Egna beräkningar.

Som framgår av figur 7.8 var resultaten för 2016 och 2017 överlag mycket goda i alla kommunkategorierna, men storstadskommunerna hade de bästa resultaten före extraordinära poster. Försämringen av resultatet för 2018 ligger i linje med Sveriges Kommuner och Regio-

209

Kommunernas ekonomi

SOU 2020:8

ners (SKR:s) bedömning om en försämring av kommunernas eko- nomiska resultat 2019–2020 på grund av den demografiska utveck- lingen. För att kommunerna ska klara att öka både resurserna till verksamheterna fullt ut i takt med demografin och ett resultat på en procent av skatter och statsbidrag, krävs enligt SKR budgetförstär- kande åtgärder motsvarande 24 miljarder kronor 2022. På kostnads- sidan motsvarar det en besparing på cirka 0,7 procent per år.14

Resultaten för 2018 är genomgående lägre än föregående år, vilket ligger i linje med SKR:s bedömning om en svagare ekonomisk ut- veckling under kommande år. En kommunkategori, mycket avlägsna landsbygdskommuner, redovisar minusresultat för 2018.

Sett ur ett längre tidsperspektiv har storstadskommunerna redovisat högre ekonomiska resultat än landsbygdskommunerna. I figur 7.9 visas de ekonomiska resultaten för hela kommunkoncernernas ekonomi.

Figur 7.9 Resultat före extraordinära poster 1998–2018, kommunkoncern

Ovägda medelvärden per kommunkategori, kronor per invånare

5000

4000

3000

2000

1000

0

-1 000 -2 000

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Landsbygdskommun

 

 

 

Täta kommuner

 

 

Storstadskommuner

 

 

 

 

 

Anm.: Extremvärden för Gällivare 2014 och 2017, för Kiruna 2015 och 2018 samt för Täby 2018 är exkluderade i beräkningarna.

Källa: SCB:s räkenskapssammandrag.

14SKL (2019), Ekonomirapporten, maj 2019, s. 25.

210

SOU 2020:8

Kommunernas ekonomi

Landsbygdskommunernas resultat har genomgående varit lägre under hela perioden 1998–2018 än resultatet för kommuner inom de andra kommunkategorierna. Särskilt avlägsna och mycket avlägsna lands- bygdskommuner uppvisar relativt svaga ekonomiska resultat. Mätt som ovägda medelvärden redovisade avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner negativa resultat 7 år under perioden 1998–2018. Täta kommuner hade negativa resultat i 2 år medan storstadskom- munerna inte hade något år med negativa ekonomiska resultat mätt som ovägda medelvärden per kommunkategori.

Som figur 7.9 visar har resultaten försämrats märkbart för alla kom- munkategorier från 2016–2017.

7.4Investeringar

De demografiska förändringarna medför stora behov av invester- ingar i kommunerna. Fler barn skapar behov av förskolor och skolor. Ökningen av antalet äldre leder till ökade investeringsbehov inom äldreomsorgen. Nya bostäder behöver byggas till en växande befolk- ning. Det finns dessutom stora investeringsbehov inom vatten och avlopp och annan infrastruktur i alla typer av kommuner15

Kommunernas investeringar i olika kommunkategorier framgår av figur 7.10.

15Fakta i detta avsnitt hämtas från SKL (2019), Ekonomirapporten, maj 2019.

211

Kommunernas ekonomi

SOU 2020:8

Figur 7.10 Nettoinvesteringar i kommunen per kommunkategori 2007–2018

Andel (%) av skatter och generella statsbidrag

16,0

14,0

12,0

10,0

8,0

6,0

4,0

2,0

0,0

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Landsbygdskommuner (A)

 

Landsbygdskommuner (MA)

 

Landsbygdskommuner (NS)

 

Storstadskommuner

 

Täta kommuner (A)

 

Täta kommuner (NS)

 

Källa: Kolada. Egna beräkningar.

Riksgenomsnittet för kommunernas investeringar var 11,9 procent av skatter och generella statsbidrag 2018.16 Över rikssnittet finns stor- städer och täta kommuner och under snittet finns landsbygdskom- munerna.

Om kommunernas och kommunkoncernföretagens investeringar läggs samman har hela kommunkoncernens investeringstakt varit i genomsnitt 8 procent per år 2011–2018 (se figur 7.11).17

16Uppgifter från Kolada, ovägt medelvärde.

17Kommuninvest (2019), Välfärdens utmaningar.

212

SOU 2020:8

Kommunernas ekonomi

Figur 7.11 Kommunkoncernernas investeringar 2010–2018 samt prognos till 2020

Miljarder kronor, löpande priser

200

180

160

140

120

100

80

60

40

20

0

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019* 2020*

Källa: Kommuninvest.

Om denna utveckling fortsätter resulterar det i investeringar på 168 miljarder i nominella termer 2020.

Till följd av de ökade investeringarna har även kommunsektorns låneskuld ökat över tid. Utvecklingen av låneskulden och en fram- skrivning för 2018–2020 framgår i figur 7.12.

213

Kommunernas ekonomi

SOU 2020:8

Figur 7.12 Kommunkoncernernas samlade skuld 2010–2018 och prognos 2020

Miljarder kronor, löpande priser

800

700

600

500

400

300

200

100

0

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019* 2020*

Anm.: Värden för 2019 och 2020 baseras på Kommuninvest prognos.

Källa: Kommuninvest.

Låneskulden har ökat med i genomsnitt 6 procent per år 2010–2018, och Kommuninvest har gjort bedömningen att låneskulden fram- över kommer att öka mer än den historiska trenden och hamna kring 8 procent per år.18 Kommuninvests prognos innebär att invester- ingarna kommer att fortsätta öka, vilket innebär att skulderna som andel av skatter och bidrag kommer att öka den närmaste tiden och uppgå till närmare 114 procent av kommunernas intäkter från skatter och bidrag 2020.

Den ökade skuldbördan påverkar kommunernas räntekostnader. Enligt Kommuninvests prognos kommer kommunkoncernernas ränte- kostnader att öka med cirka 1 miljard kronor mellan 2017 och 2020. Även om de kommunala bolagen står för cirka hälften av kommu- nernas investeringar kommer de ökade driftskostnader som blir en effekt av investeringarna att ta ett allt större utrymme av kommu- nernas driftbudgetar. Driftskostnader har ofta mycket större effekt på de samlade kostnaderna än exempelvis räntekostnader för lån; i jämförelse med den kostnadsökning som förväntas ske inom äldre-

18Kommuninvest (2019), Välfärdens utmaningar.

214

SOU 2020:8

Kommunernas ekonomi

omsorgen är de ökande räntekostnaderna av relativt begränsad bety- delse för kommunernas ekonomi.

Försäljning av anläggningstillgångar har under senare år skett i störst omfattning i de större kommunerna.19 Stockholm och Göteborg genomförde de beloppsmässigt största försäljningarna av anläggnings- tillgångar mellan 2013 och 2016. Under denna period stod försälj- ningar av bostadsfastigheter för cirka 50 procent av det totala för- säljningsbeloppet, medan försäljning av mark och tomträtter samt övriga fastigheter tillsammans utgjorde 40 procent. Försäljningarna frigör kapital som kan användas till att göra prioriterade investeringar inom kommunkoncernerna utan att öka koncernens skulder. Som helhet finansierar emellertid försäljningsintäkterna dock endast en begränsad del av investeringarna. Försäljningar av anläggningstill- gångar sker i relativt begränsad omfattning i de mindre kommunerna och kan därigenom inte heller bidra särskilt mycket till finansier- ingen av investeringar.

De ökande investeringarna finansieras huvudsakligen med externa lån. Stora kommuner kan välja mellan finansiering från penning- och kreditmarknaden, Kommuninvest, banker eller en kombination av dessa. Kommuninvest har dock störst betydelse för de små och medel- stora kommunerna. Trenden är att kommuner i allt mindre utsträck- ning använder sig av bankupplåning för att finansiera sina invester- ingar. I stället utgör bankupplåning ett komplement till finansiering via Kommuninvest och/eller egna marknadsprogram.20 Vid utgången av 2018 bedöms Kommuninvests marknadsandel vara 55 procent, mark- nadsprogrammens marknadsandel vara 31 procent och bankernas marknadsandel vara 14 procent, vilket inkluderar en växande utlåning från europeiska och nordiska investeringsbanken. Enligt Kommun- invest uppgick den genomsnittliga kapitalbindningstiden för kommun- sektorn vid årsskiftet 2017/2018 till drygt 2,5 år varav 30 procent av skulden förfaller inom tolv månader.

Låneskuldens korta kapitalbindningstid innebär att stora belopp behöver refinansieras varje år. Om det skulle bli en kris på finansmark- naderna kan likviditeten försämras och kostnaderna för refinan- siering stiga snabbt. Med en ökad skuldsättning finns det anledning

19Kommuninvest (2018), Försäljningar av kommunala anläggningstillgångar 2013–2016.

20Vissa kommuner använder s.k. marknadsprogram för upplåning. Dessa program innebär att kommunerna på egen hand utfärdar värdepapper i form av obligationer, kommuncertifikat och räntederivat. De handlar således direkt på finansmarknaden i stället för att vända sig till externa finansinstitut, exempelvis konventionella banker eller Kommuninvest.

215

Kommunernas ekonomi

SOU 2020:8

för kommunerna att överväga att förlänga lånens bindningstider i syfte att minska risken för överraskande kostnadshöjningar såväl i den förvaltningsbedrivna verksamheten som i de kommunala bolagen.

7.5Skulder och soliditet

För 2018 var den totala skuldsättningen per invånare i genomsnitt lägst i avlägsna landsbygdskommuner (70 000 kronor per invånare) och högst i täta kommuner nära en större stad (86 000 kronor per invånare) (figur 7.13).

Figur 7.13 Skulder och avsättningar, kommunkoncern

Kronor per invånare, ovägda medelvärden

100000

90000

80000

70000

60000

50000

40000

30000

20000

10000

0

2008 2018

Källa: Kolada. Egna bearbetningar.

Ökningstakten på skulder och avsättningar var 49 procent för genom- snittskommunen i riket 2008–2018.21 Högst ökningstakt hade kom- munkategorin avlägset belägna täta kommuner (55 procent) och lägst ökningstakt hade storstadskommuner (36 procent). Det bör noteras

21Mätt som ovägt medelvärde för alla kommuner.

216

SOU 2020:8

Kommunernas ekonomi

att kommuner med höga skulder per invånare ofta också har stora redovisade tillgångar.

Utvecklingen av skulder drivs av kommunernas investerings- behov, vilket i sin tur har olika motiv. För expanderande kommuner med befolkningstillväxt uppstår stora behov av nyinvesteringar i fastigheter, infrastruktur m.m. För kommuner med minskande befolk- ning kan investeringsbehoven i stället vara mer inriktade på renover- ing och ombyggnad av befintliga fastigheter och anläggningar. Det skiljer också mellan kommuner hur de valt att sköta löpande förbätt- ringar och investeringar i befintliga anläggningar. I vissa fall kan stora investeringsbehov vara drivet av uppskjutet underhåll och löpande investeringar i exempelvis vatten- och avloppsanläggningar. Av kom- munkoncernens investeringsvolym 2017 stod bostäder och fastig- heter för 56 procent av investeringarna medan VA-investeringar ut- gjorde 9 procent av de totala investeringarna. Lika hög andel, dvs. 9 procent, läggs på energiinvesteringar och infrastruktur står för cirka 21 procent.22

7.5.1Kommunernas pensionsskulder

Kommunerna har en mycket stor skuld för de anställdas intjänade pensioner. Den totala pensionsskulden för kommunsektorn (både kommuner och regioner) uppgick till cirka 480 miljarder kronor 2018, varav kommunerna stod för knappt hälften.23

Tillkomsten av lagen (1997:614) om kommunal redovisning inne- bar en lagreglering av hur avtalspensionerna ska redovisas av kommuner och regioner. Det betydde även en övergång till blandmodellen.24 Den innebär att förpliktelser att betala ut pensioner som intjänats före 1998 inte ska redovisas som skuld eller avsättning i kommuner- nas balansräkning utan som ansvarsförbindelse25. Av de 480 miljarder kronorna i pensionsskuld för kommuner och regioner var 323 mil- jarder kronor redovisade som ansvarsförbindelser; av dessa fanns 188 miljarder kronor i kommunerna. Förpliktelser att betala ut pen-

22Kommuninvest (2019), Välfärdens utmaningar, s. 10. Se också Kommuninvest (2018), Den kommunala låneskulden 2018, s. 6.

23SKL (2019), De kommunala pensionerna och utvecklingen på längre sikt, pm, s. 5.

24SOU 2016:24 s. 132.

25Se 6 kap. 2 och 4 §§ lagen (2018:597) om kommunal bokföring och redovisning.

217

Kommunernas ekonomi

SOU 2020:8

sioner som intjänats fr.o.m. 1998 redovisas som avsättningar av kom- munerna.

Den redovisade pensionsförpliktelsens storlek påverkas av valet av finansieringsform, dvs. om en kommun har valt att sätta av medel i en pensionsstiftelse eller tecknat försäkring för sina pensionsför- pliktelser. Denna del redovisas varken som avsättning eller ansvars- förbindelse av kommunerna.26

I kommunernas redovisning enligt blandmodellen motsvaras pen- sionskostnaderna av nyintjänade pensioner samt värdesäkring av tidi- gare redovisad pensionsskuld i balansräkningen (dvs. avsättningar). Pensionskostnaderna består även av utbetalningar av pension som intjänats före 1998 och som redovisats som en ansvarsförbindelse.

Pensionsskulden för pensionsrättigheter intjänade före 1998 är relativt stor jämfört med de totala skulderna i kommunernas balans- räkningar men ska också utbetalas under en lång tid. SKR gjorde en analys av de kommunala pensionerna för 2018 och fann att cirka 30 pro- cent av kommunernas dåvarande pensionskostnader härrör från pen- sionsrättigheter intjänade före 1998.27

SKR:s bedömning är att de pensionsutbetalningar som härrör från tiden före 1998 kommer att vara realt som störst under 2019–2020.28 Därefter kommer pensionsutbetalningarna att minska i takt med att pensionsskulderna minskar. Även om kostnaderna för förmåns- bestämda pensioner som intjänats från och med 1998 ökar de närmast kommande åren, beräknar SKR att kommunernas totala pensions- kostnader, som andel av lönesumman, kommer att minska från om- kring 2021.29

Omfattningen av den pensionsskuld som intjänades före 1998 varierar från kommun till kommun, se figur 7.14.

26SOU 2016:24 s. 182.

27SKL (2019), De kommunala pensionerna och utvecklingen på längre sikt, pm, s. 7.

28Ibid., s. 13.

29SKL (2019) Ekonomirapporten, maj 2019, s. 67 f.

218

SOU 2020:8

Kommunernas ekonomi

Figur 7.14 Pensionsskuld intjänad före 1998 (ansvarsförbindelse) och löneskatt som inte finns redovisad i balansräkningen

Kronor per invånare, ovägda medelvärden

35000

30000

25000

20000

15000

10000

5000

0

2016 2017 2018

Källa: Kolada Egna beräkningar.

Den genomsnittliga ansvarsförbindelsen från pensionsförpliktelser intjänade före 1998 var 21 700 kronor per invånare 2018. De största pensionsförpliktelserna var i avlägset belägna och mycket avlägset belägna landsbygdskommuner samt i avlägset belägna täta kommu- ner. Skillnaderna mellan kommunkategorierna är betydande, efter- som pensionsförpliktelserna som redovisas i ansvarsförbindelser är uppemot dubbelt så stora i mycket avlägsna landsbygdskommuner som i storstadskommunerna, mätt i kronor per invånare. Det finns dessutom stora variationer mellan enskilda kommuner. Således fanns det 2018 kommuner som hade pensionsskulder avseende pensions- förpliktelser som intjänats före 1998 på över 35 000 kronor per invånare, men också kommuner med pensionsskulder på mindre än 10 000 kronor per invånare.

219

Kommunernas ekonomi

SOU 2020:8

I kommuner med minskande befolkning ökar pensionsskulden per invånare per definition, eftersom färre antal invånare ska dela på betalningsansvaret.

7.5.2Kommunernas soliditet

Om pensionsåtaganden inkluderas uppgick soliditeten i kommunerna 2018 till 18 procent, se figur 7.15. Att uppnå och bibehålla en stabil soliditet kan ligga i linje med uttrycket att de finansiella målen realt konsoliderar ekonomin.30

Figur 7.15 Soliditet inklusive pensionsåtaganden 2016–2018, kommunkategorier

Procent, ovägda medelvärden

35,0

30,0

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0

2016 2017 2018

Källa: Kolada. Egna beräkningar.

30Kommuninvest (2019), Välfärdens utmaningar, s. 17.

220

SOU 2020:8

Kommunernas ekonomi

Soliditeten har ökat de senaste åren. Den högsta soliditeten 2018 fanns i storstadskommuner och avlägset belägna täta kommuner. Den lägsta soliditeten finns i landsbygdskommunerna, särskilt i gruppen avlägset belägna.

SKR har gjort en analys av soliditeten i olika typer av kommu- ner.31 Den visar att kommuner med minskande befolkning har en extremt svag soliditet. Analysen visar att de växande kommunerna har en soliditet i paritet med riksgenomsnittet på 20 procent och att de krympande kommunerna i genomsnitt har en negativ soliditet med 20 procent. Det innebär att skulderna inklusive pensionen är 20 procent högre än tillgångarna i de krympande kommunerna.

De kommunala bolagen har i dag en betydelsefull roll i kommu- nernas ekonomi. Historiskt finns det exempel på att kommunala bolag med ekonomiska problem har överfört dessa till ägaren, kommunen, genom borgensåtaganden. Soliditeten påverkas dock endast margi- nellt, eftersom de kommunala bolagen inkluderas i analysen.

Figur 7.16 Soliditet inklusive pensionsåtagande, kommunkoncern

Procent, ovägda medelvärden

35,0

30,0

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0

0,0 -5,0 -10,0

Landsbygdskommuner

Täta kommuner

Storstadskommuner

Källa: Kolada. Egna beräkningar.

31SKL (2015), Urbanisering. Utmaningar för kommuner med växande och minskande befolkning.

221

Kommunernas ekonomi

SOU 2020:8

En jämförelse över en längre tidsserie visar att soliditeten genom- gående varit högre för storstadskommunerna än för landsbygds- kommuner och täta kommuner. Landsbygdskommunerna hade nega- tiv soliditet mellan 2007 och 2014 (se figur 7.16).

För 2018 hade 26 kommuner negativ soliditet, varav 16 var lands- bygdskommuner och resterande 10 var täta kommuner.

7.6Ekonomiska konsekvenser

av de demografiska förändringarna

Konjunkturinstitutet gör årligen, på regeringens uppdrag, en analys av de offentliga finansernas utveckling på lång sikt. I den rapport som Konjunkturinstitutet presenterade i början av 2018 ägnades den kom- munala sektorn (dvs. både kommuner och regioner) särskild upp- märksamhet, och myndigheten har gjort sina analyser utifrån det krav på god ekonomisk hushållning som finns i kommunallagen.32

I rapporten skrivs de offentliga utgifterna fram utifrån antagandet att det offentliga välfärdsåtagandet stannar på nuvarande nivå. Detta innebär bl.a. att personaltätheten i välfärdstjänsterna inte ökar från dagens nivå. Dessutom antas att personalen över tid får tillgång till bättre (eller mer) kapitalvaror och insatsvaror, varför standarden stiger något över tid.

Ett centralt antagande i huvudscenariot är att arbetslivet förlängs i takt med att medellivslängden ökar samt att de äldre i befolkningen blir allt friskare, vilket innebär att behovet av välfärdstjänster skjuts uppåt i åldrarna. Detta bidrar till att hålla uppe tillväxten av brutto- nationalprodukten (BNP) och därmed skatteintäkterna, samtidigt som antagandet om att de äldre blir allt friskare har en dämpande effekt på de offentliga utgifterna.

32Konjunkturinstitutet (2018), Hållbarhetsrapport 2018 för de offentliga finanserna.

222

SOU 2020:8

Kommunernas ekonomi

Figur 7.17 Genomsnittlig kostnad för individuell offentlig konsumtion per person och åldersgrupp, 2016

Tusentals kronor per person

300

250

200

150

100

50

0

0-4

5-9

10-14 15-19 20-24 25-29

30-34

35-39 40-44 45-49 50-54

55-59 60-64 65-69 70-74 75-79 80-84

85-89

90-94

95+

 

 

 

Utbildning

 

 

 

Socialt skydd

 

Hälso- och sjukvård

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: SCB.

I figur 7.17 redovisas den genomsnittliga kostnaden per person och åldersgrupp för de tre kategorierna som individuell offentlig kon- sumtion främst består av: utbildning, socialt skydd (omsorgsverk- samhet) och hälso- och sjukvård.33 För unga förklaras huvuddelen av kostnaderna av utbildning. Kostnaderna för individer i arbetsför ålder är i genomsnitt låga, men genomsnittskostnaden per individ till- tar från 65 år och uppåt. Det beror främst på att kostnader för äldre- omsorg tillkommer.

Ett viktigt antagande i Konjunkturinstitutets analys är att beho- vet av välfärdstjänster per person antas vara konstant över tid bland individer upp till 64 års ålder. Det innebär att personer i respektive åldersgrupp upp till 64 år antas nyttja välfärdstjänster i samma ut- sträckning i framtiden som i dag. Ett annat antagande är att äldre blir allt friskare i takt med att medellivslängden ökar. Dessa båda anta- ganden innebär att en genomsnittlig 70-åring år 2100 kommer att efterfråga samma mängd individuell offentlig konsumtion som dagens 65-åring.

33Ibid.

223

Kommunernas ekonomi

SOU 2020:8

I sina beräkningar av hur den kommunala sektorn påverkas av de demografiska förändringarna har Konjunkturinstitutet antagit att den kommunala sektorn klarar både kommunallagens balanskrav och kravet på god ekonomisk hushållning. Konjunkturinstitutet defini- erar god ekonomisk hushållning som att kommunsektorns netto- skuld som andel av BNP ska vara oförändrad över tid. Syftet är att använda en definition som stödjer en långsiktigt hållbar utveckling av de kommunala finanserna. För att nå en oförändrad nettoskuld som andel av BNP beräknas det finansiella sparandet behöva uppgå till 0,2 procent av BNP. Samtidigt bygger hållbarhetsberäkningarna på antagandet om oförändrade skatteregler, vilket innebär att kom- munalskattesatsen hålls konstant i dessa beräkningar. Om utgifterna ökar finansieras därför dessa genom ökade statsbidrag. Därmed på- verkas statens finanser, inte kommunsektorns.

För att uppnå ett finansiellt sparande i kommunsektorn på 0,2 pro- cent av BNP 2040, vid en oförändrad kommunalskattesats, behöver statsbidragen ackumulerat öka med 504 miljarder kronor jämfört med 2019 års nivå. Som andel av BNP innebär det en ökning av statsbidragen från drygt 4 procent 2019 till 6 procent 2040. Det mot- svarar en ökning med i genomsnitt 24 miljarder kronor per år. En sådan snabb ökning har statsbidragen tidigare endast varit i närheten av några få gånger. Statsbidragens andel av primärkommunala utgif- ter ökar i detta scenario från drygt 17 procent 2019 till knappt 24 procent 2040.

Om det i stället antas att statsbidragens andel fortsätter att vara

17 procent av de primära kommunala utgifterna framöver skulle stats- bidragen öka med 321 miljarder kronor fram till 2040, dvs. med 15 mil- jarder kronor per år. Även detta är en historiskt sett hög öknings- takt.

Om både statsbidragen ligger kvar på 17 procent av utgifterna för primärkommunala uppgifter och kommunalskatterna inte höjs byggs stora skulder upp inom kommunerna. Sammantaget visar Konjunk- turinstitutets bedömning att om utgifterna ökar i en takt som mot- svarar ett bibehållet åtagande för vård, skola och omsorg samtidigt som statsbidragen endast finansierar den nuvarande andelen av de kom- munala utgifterna och kommunalskatten hålls oförändrad, kommer god ekonomisk hushållning (så som Konjunkturinstitutet definierar det) inte att uppfyllas. Den kommunala sektorn kommer dessutom

224

SOU 2020:8

Kommunernas ekonomi

att ha både växande årliga underskott i det finansiella sparandet och en accelererande nettoskuld att hantera.

Om statsbidragen ska utgöra en konstant andel av de primära kom- munala utgifterna, och kommunerna samtidigt ska uppnå ett finan- siellt sparande på 0,2 procent av BNP, skulle kommunalskatterna i genomsnitt i riket behöva höjas med 3 kronor och 18 öre fram till 2040. Det motsvarar en ökning med 15 öre per år. Det är i ett histo- riskt perspektiv en mycket snabb uppgång.

Det kan alltid diskuteras vilka antaganden för beräkningarna som är de mest rimliga. I 2015 års långtidsutredning beräknades att de demografiska förändringarna skulle innebära ett försämrat ekonomiskt resultat som motsvarar cirka 2 kronor i kommunalskatt (genomsnitt för riket) 2040. Långtidsutredningens grundantagande utgår dock strikt efter demografiska förändringar. Som poängteras i Långtids- utredningen har den historiska kostnadsutvecklingen i kommunerna uppgått till 1 procent utöver vad förändringar i demografin ger. Lång- tidsutredningen har beräknat att ett sådant alternativ snarare innebär behov av höjningar av kommunalskatten motsvarande 10 kronor.34

Även SKR har i en tidigare rapport35 gjort beräkningar på lång- siktiga ekonomiska effekter fram till 2035 av de demografiska för- ändringarna. SKR har, liksom Långtidsutredningen 2015, beräknat effekterna utifrån ett s.k. demografialternativ som enbart antar att kostnadsutvecklingen följer den demografiska utvecklingen, och ett s.k. plus ett-alternativ som antar att kostnadsutvecklingen fortsätter i samma takt som den historiska utvecklingen, dvs. en demografisk förändring plus 1 procent. SKR gör en liknande bedömning som Lång- tidsutredningen 2015, dvs. att behovet av höjda kommunalskatter är cirka 2 kronor i demografialternativet och cirka 10 kronor för plus ett-alternativet för 2010–2035.

Både SKR och Långtidsutredningen poängterar att prognoserna över den kommunalekonomiska utvecklingen inte bör läsas alltför detaljerat. Små effektiviseringsförbättringar årligen ger stor effekt på den långsiktiga ekonomiska utvecklingen. Likaså är det sannolikt så att ett antal justeringar kommer att vidtas under åren, exempelvis inom det kommunalekonomiska utjämningssystemet, vilket sanno- likt ger delvis andra förutsättningar. Det centrala är att befintliga

34SOU 2015:101 Demografins regionala utmaningar, bilaga 7 till Långtidsutredningen, s. 80.

35SKL (2010), Framtidens utmaning – välfärdens långsiktiga finansiering, s. 24.

225

Kommunernas ekonomi

SOU 2020:8

prognoser samstämmigt pekar på betydande ekonomiska utmaningar för samtliga kommuner de kommande 20–30 åren.

7.6.1Ekonomiska konsekvenser i olika typer av kommuner

Konjunkturinstitutet har i sina analyser av de demografiska föränd- ringarna inte skrivit fram konsekvenserna i olika typer av kommu- ner. Sådana analyser har däremot Långtidsutredningen 2015 gjort.36 För att få en bild av hur de demografiska förändringarna kommer att påverka den kommunala ekonomin har Långtidsutredningen gjort framskrivningar utifrån tre olika mått:

kommunala nettokostnader

skatteintäkter

generella statsbidrag och utjämning.

Den sammanlagda bilden utifrån dessa tre mått ger en indikation på hur kommunernas resultat före extraordinära poster kan förändras till 2040. Alla beräkningar är gjorda utifrån ett demografiskt per- spektiv.

Framskrivningen av kommunernas nettokostnader är gjorda ut- ifrån SKR:s ”prislappar” per ettårsklasser och kön.37 Skatteintäkterna beräknas genom att skriva fram kommunernas skatteunderlag för 2040. Framskrivningen av inkomstutjämningen, som i huvudsak finansieras av staten, har gjorts utifrån de principer som gällde 2015. Framskrivningen av bidrag och avdrag inom kostnadsutjämningen har gjorts genom ett antagande att strukturkostnaden förändras med hälften av den åldersbestämda nettokostnadens förändring.38

Den övergripande bilden från Långtidsutredningens framskriv- ning är att samtliga typer av kommuner står inför ökade ekonomiska utmaningar. Utifrån de antaganden som har gjorts framträder dock bilden av tilltagande skillnader mellan olika kategorier av kommuner,

36SOU 2015:101 Demografins regionala utmaningar, bilaga 7 till Långtidsutredningen.

37SKR har beräknat vad den genomsnittliga nettokostnaden är per ettårsklass, vilket här benämns SKR-prislappar.

38Framskrivningen omfattar inte de kommunala fastighetsavgifterna. Bedömningen är att dessa inte i någon större omfattning påverkar utfallet av beräkningarna.

226

SOU 2020:8

Kommunernas ekonomi

där avlägsna landsbygdskommuner ser ut att stå inför de största eko- nomiska utmaningarna.

Figur 7.18 sammanfattar Långtidsutredningens framskrivning av hur de demografiska förändringarna påverkar kommunernas ekono- miska resultat. Framskrivningen inkluderar beräkningar av effekter av det kommunalekonomiska utjämningssystemet.39 Med tanke på det långa tidsperspektivet finns det naturligtvis en del osäkerheter i framskrivningarna, vilket innebär att mindre justeringar i antagan- dena kan få omfattande återverkningar i analysresultatet.

Figur 7.18 Demografins påverkan på kommunernas ekonomiska resultat (saldo) per kommunkategori 2013–2040 (fasta priser)

Kronor per invånare

0 -1 000 -2 000 -3 000 -4 000 -5 000

-6 000

-7 000

-8 000

-9 000

Anm: Deflator = 2,46.

Källa: Regionalt analys- och prognossystem, Raps.

39För en utförlig beskrivning av framskrivningarna se SOU 2015:101 Demografins regionala utmaningar, bilaga 7 till Långtidsutredningen, s. 181.

227

Kommunernas ekonomi

SOU 2020:8

Framskrivningen visar att de största ekonomiska utmaningarna för- väntas för avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner. Som framgår av figur 7.18 uppvisar framför allt storstadskommunerna, men även de övriga kommunkategorierna, en klart lägre förändring i det förväntade underskottet.

Långtidsutredningens framskrivning av kommunernas ekonomi till 2040 pekar på stora variationer mellan olika typer av kommuner. För storstadskommunerna skulle de beräknade ekonomiska försäm- ringarna uttryckt som kommunalskatt motsvara 1–2 kronors höjning medan det skulle motsvara knappt 6 kronors höjning för mycket avlägsna landsbygdskommuner.

Ur det perspektivet framstår, enligt Långtidsutredningen, den för- sämrade kommunala ekonomin som någorlunda hanterbar för stor- städerna medan det ser svårare ut för landsbygdskommunerna. Med tanke på att 86 procent av befolkningen 2040 beräknas bo i stor- stadsregioner, eller i täta regioner nära en större stad, förefaller det som att de demografiska effekterna på kommunernas ekonomi trots allt kan hanteras utifrån ett nationellt perspektiv, om det bedöms acceptabelt att höja kommunalskatten med 1–2 kronor. Om fram- skrivningen skulle visa sig stämma ser situationen däremot svårare ut för de 14 procent av befolkningen som bor i övriga kommunkate- gorier. För särskilt avlägsna landsbygdskommuner är det, enligt Lång- tidsutredningen, svårt att se att de på egen hand kan vidta tillräckliga åtgärder för att få intäkter och kostnader att balansera.

Det bör påminnas om att Långtidsutredningens framskrivningar strikt bygger på demografiska förändringar. Om beräkningarna dess- utom tar hänsyn till den historiska kostnadsutvecklingen försämras situationen markant. Enligt Långtidsutredningen skulle då den ekono- miska försämringen motsvara en skattehöjning på uppemot 8 kronor för storstadskommunerna och 16 kronor för de mest avlägsna lands- bygdskommunerna.

Framskrivning av kommunernas nettokostnader

Efter Långtidsutredningen 2015 har nya framskrivningar gjorts av utvecklingen av kommunernas nettokostnader. De nya framskriv- ningarna har tagits fram i samband med utarbetandet av ett fler- regionalt scenario som i sin tur baseras på Konjunkturinstitutets

228

SOU 2020:8

Kommunernas ekonomi

referensscenario oktober 2018 och SCB:s befolkningsprognos från april 2018.40

I tabell 7.2 visas de beräknade förändringarna i kommunernas nettokostnader i genomsnitt per kommunkategori till och med 2040.

Tabell 7.2 Förändring av nettokostnader och beskattningsbar förvärvsinkomst per kommunkategori 2015–2040

Fasta priser, tusen kronor per invånare

Kommuner,

Kommunal

 

 

Beskattningsbar

 

 

fasta priser = 2015

nettokostnad

förvärvsinkomst

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2015

 

2040

 

per år

2015

 

2040

 

per år

Differens

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

per år (%)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Landsbygds-

 

61,7

 

88,1

 

1,4 %

 

169,1

 

208,6

 

0,8 %

 

−0,6

 

kommuner, (MA)

 

 

 

 

 

 

 

 

Landsbygds-

55,5

 

74,6

 

1,2 %

 

167,6

 

225,1

 

1,2 %

 

0,0

 

kommuner, (A)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Landsbygds-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

kommuner (NS)

 

50,4

 

66,5

 

1,1 %

 

175,2

 

244,4

 

1,3 %

 

0,2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Täta kommuner, (A)

50,7

 

67,5

 

1,2 %

 

182,4

 

254,7

 

1,3 %

 

0,2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Täta kommuner (NS)

 

49,6

 

64,7

 

1,1 %

 

185,7

 

263,9

 

1,4 %

 

0,3

 

Storstadskommuner

46,9

 

58,9

 

0,9 %

 

212,9

 

326,3

 

1,7 %

 

0,8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Riket

 

49,3

 

63,6

 

1,0 %

 

192,2

 

281,9

 

1,5 %

 

0,5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Tillväxtverket (2019), Flerregionalt scenario 2015–2040 baserat på Konjunkturinstitutets referensscenario från september 2018 och SCB (Offentlig ekonomi).

De största ökningarna av nettokostnaderna per invånare beräknas ske i avlägset och mycket avlägsna landsbygdskommuner. De lägsta nettokostnadsförändringarna per invånare återfinns i storstadskom- muner och täta kommuner nära en större stad. Kostnadsförändringarna beräknas därmed bli störst i de kommunkategorier som redan har höga nettokostnader per invånare och lägst i de kommunkategorier som har låga nettokostnader.

Sammantaget ger de beräknade nettokostnadsökningarna t.o.m. 2040 en tydlig indikation på att skillnaderna i nettokostnader mellan olika typer av kommuner ökar.

40Tillväxtverket (2019), Flerregionalt scenario 2015–2040. Framskrivning av regional utveck- ling baserad på Konjunkturinstitutets referensscenario från september 2018.

229

Kommunernas ekonomi

SOU 2020:8

Framskrivningar av beskattningsbara förvärvsinkomster

Som visas i tabell 7.2 beräknas den beskattningsbara förvärvsin- komsten öka mest i storstadskommunerna medan den ökar minst i mycket avlägsna landsbygdskommuner. Framskrivningarna bygger, liksom framskrivningarna av kommunala nettokostnader, på Kon- junkturinstitutets referensscenario oktober 2018 och SCB:s befolk- ningsprognos från april 2018.

Storleken på de beskattningsbara förvärvsinkomsterna har stor betydelse för storleken på kommunernas skatteintäkter. En hög beskattningsbar förvärvsinkomst innebär hög skattekraft. Det skil- jer cirka 5 kronor i kommunalskatt mellan storstadskommuner och mycket avlägsna landsbygdskommuner, vilket indikerar att lands- bygdskommunerna befinner sig i ett mer utsatt ekonomiskt utgångs- läge. De mest avlägsna landsbygdskommunerna har höjt sin skatt mest av kommunkategorierna; 2000–2019 har kommunalskatten i genom- snitt höjts med 75 öre. Skattesatsen har varit betydligt mer stabil i storstäderna, där den genomsnittliga höjningen har varit 16 öre.41

Med tanke på att det ekonomiska utgångsläget för de mindre lands- bygdskommunerna bedöms som svagare än för större kommuner inne- bär det sannolikt att det egna handlingsutrymmet för de mindre lands- bygdskommunerna ytterligare kommer att krympa.

7.7Det kommunala utjämningssystemet och statsbidragen

Den kommunala beskattningsrätten är grunden för kommunernas finansiering av sin verksamhet. Som visats i avsnitt 7.2.3 varierar kom- munernas faktiska möjligheter att finansiera sin verksamhet enbart med de egna skatteintäkterna. Det krävs också andra intäkter, och där är statsbidragen den viktigaste intäktskällan.

Det finns olika typer av statsbidrag till kommunerna: generella statsbidrag, riktade (specialdestinerade) statsbidrag och kostnads- ersättningar.

Generella statsbidrag är bidrag som inte är förenade med några krav på hur bidragen ska användas eller på någon viss prestation. Även om

41Beräknat efter medianvärde per kommunkategori.

230

SOU 2020:8

Kommunernas ekonomi

det kan finnas villkor som kommunerna och regionerna ska uppfylla för att få del av ett generellt bidrag får kommunerna och regionerna fritt disponera de medel de får.42

Riktade statsbidrag är bidrag till kommuner eller regioner som det är frivilligt för dem att ansöka om eller ta del av. Bidragen är av- sedda (öronmärkta) för en viss insats.

Det kommunala utjämningssystemet syftar till att skapa likvärdiga förutsättningar för alla kommuner och regioner i landet att kunna tillhandahålla en likvärdig service oberoende av kommuninvånarnas inkomster och andra strukturella förhållanden. Skillnader i kommu- nalskatt ska därmed spegla skillnader i effektivitet, service och avgif- tsnivå och inte bero på skillnader i strukturella förutsättningar.

Det finns också ett kostnadsutjämningssystem för kommunernas LSS-kostnader.43 Detta ingår inte i det ordinarie kommunala utjäm- ningssystemet men har samma uppbyggnad.

7.7.1De demografiska förändringarnas effekter på det kommunala utjämningssystemet

Framskrivningarna i Långtidsutredningen 2015 av hur de demogra- fiska förändringarna påverkar det kommunala utjämningssystemet gjordes utifrån vissa schablonmässiga antaganden. Efter Långtidsut- redningen 2015 har SKR gjort framskrivningar av hur demografiska förändringar påverkar bidrag och avdrag inom kostnadsutjämningen fram till 2030. Kommunutredningen bedömer SKR:s framskriv- ningar inom kostnadsutjämningen som mer tillförlitliga än Lång- tidsutredningens, eftersom de är mer detaljerat gjorda utifrån varje delmodell inom kostnadsutjämningen.

SKR:s beräkningar ger ett likartat mönster som Långtidsutred- ningens när det gäller vilka kommunkategorier som är bidragstagare respektive bidragsmottagare inom kostnadsutjämningen (tabell 7.3). Skillnaden är att SKR:s framskrivning innebär att storstadskommu- nerna i större omfattning bidrar till systemet och att täta kommuner

42Statskontoret (2019), Utveckling statens styrning av kommuner och landsting – en analys, rapport 2019:02.

43Med LSS-kostnader avses kostnader för insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och assistansersättning avseende de första 20 timmarna per vecka och assistansanvändare. Utjämningssystemet regleras i lagen (2008:342) om utjämning av kost- nader för stöd och service till vissa funktionshindrade samt i förordningen (2008:776) om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade. kommunernas kost- nader för insatser enligt lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.

231

Kommunernas ekonomi

SOU 2020:8

och landsbygdskommuner nära en större stad ges större bidrag än vad som beräknades i Långtidsutredningen 2015.

SKR:s framskrivning ger därmed ett bättre ekonomiskt utfall till samtliga kommunkategorier utom storstäderna, än vad Långtids- utredningens framskrivningar ger.

Tabell 7.3 Framskrivning av bidrag och avgifter inom kostnadsutjämningen enligt Långtidsutredningen (LU) 2015 och SKR

Kronor per invånare, fasta priser

Kostnadsutjämning per capita

 

LU 2040

SKR 2030

Landsbygdskommuner, (MA)

7 197

7 849

Landsbygdskommuner, (A)

2 067

3 459

 

 

 

Landsbygdskommuner (NS)

824

2 342

Täta kommuner, (A)

246

1 473

Täta kommuner (NS)

−499

−39

Storstadskommuner

−59

−1 548

Källa: Långtidsutredningen 2015 och SKL.2018.

Observera att SKR:s framskrivningar löper fram till 2030, till skill- nad mot Långtidsutredningens som löper fram till 2040. Det gör att jämförelser mellan de två framskrivningarna inte fullt ut kan göras.

7.7.2Riktade statsbidrag och kostnadsersättningar

Riktade statsbidrag är, som ovan framgår, statsbidrag till kommuner eller regioner som de själva kan välja att ansöka om eller ta del av. De är öronmärkta för en viss insats, för ett visst ändamål eller för att stimulera utveckling inom en bestämd verksamhet.44 Ett riktat stats- bidrag är i regel förenat med olika typer av krav på mottagaren när det gäller ansökan, medfinansiering, redovisning och uppföljning. Det riktade statsbidraget kan vara ensidigt beslutat av staten eller regle- rat genom en överenskommelse.

I regeringens budgetpropositioner görs numera skillnad mellan riktade statsbidrag, som är avsedda att stimulera utveckling inom ett visst område, och kostnadsersättningar, som är en statlig ersättning

44Ibid.

232

SOU 2020:8

Kommunernas ekonomi

för något kommuner eller regioner är skyldiga att utföra oavsett om de får ersättning för det eller inte.45 Både riktade statsbidrag och kostnadsersättningar kan ses som riktade medel eftersom medlen ska användas för vissa insatser eller till en viss verksamhet.46

De riktade statsbidragen används ofta som ett policyinstrument av centrala beslutsfattare för att påverka de kommunala besluten på ett visst område, t.ex. för att öka bemanningen inom skola och omsorg, eller i en viss riktning, t.ex. satsningar på arbete med hållbar utveckling. I början av 1990-talet skapades ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem som bl.a. innebar att ett stort antal riktade bidrag fördes över till de generella statsbidragen till kommuner och regio- ner. Under 2000-talet har i stället utvecklingen gått åt andra hållet och antalet riktade bidrag har ökat.

De sammanlagda statsbidragen till kommuner och regioner beräk- nades uppgå till 207 miljarder kronor 2018. Av beloppet var 107 mil- jarder kronor generella bidrag och 100 miljarder kronor riktade bidrag och kostnadsersättningar.47 Statskontoret gjorde i sin uppföljning av statens styrning av kommuner och regioner 2018 bedömningen att det finns totalt 208 olika statsbidrag som riktas till kommuner eller regio- ner. Av dessa statsbidrag är omkring 23 kostnadsersättningar, 180 rik- tade statsbidrag och 5 generella statsbidrag. Över två tredjedelar av dessa bidrag är permanenta. Cirka 20 av de bidrag som är tidsbegrän- sade upphör 2018, och ytterligare 27 upphör 2019–2020. Totalt 151 av de riktade bidragen och 16 av kostnadsersättningarna riktas till kom- munerna.48

Under 2018 tillkom 33 nya riktade statsbidrag och kostnads- ersättningar medan 6 upphörde.49 Under 2019 skedde dock en minsk- ning av de riktade statsbidragen och kostnadsersättningarna, både till antal och andel av de sammanlagda statsbidragen.50

Riktade statsbidrag och kostnadsersättningar finns inom en rad olika områden, t.ex. skola, omsorg av barn, äldre och personer med funktionsnedsättning, kultur, klimatinvesteringar, bostäder samt mot- tagande av asylsökande och flyktingar. Omfattningen av de riktade

45Se t.ex. prop. 2018/19:1 utgiftsområde 25, bilaga, s. 12.

46Statskontoret (2018), Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting 2018.

47Prop. 2019/2020:1 utgiftsområde 25.

48Statskontoret (2018), Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting 2018, s. 28.

49Ibid.

50Prop. 2019/20:1 utgiftsområde 25, s. 21.

233

Kommunernas ekonomi

SOU 2020:8

statsbidragen är särskilt stor inom skolområdet; 2017 fördelade Skol- verket omkring 15 miljarder kronor i fler än 70 bidrag.

Svårare för mindre kommuner att hantera riktade statsbidrag

Statskontoret konstaterade i en rapport om statens samlade styrning av kommunerna att små kommuner har svårare att hantera de riktade statsbidragen än större kommuner med mer administrativa resur- ser.51 En typ av riktade statsbidrag som små kommuner ofta fram- håller som problematiska är de bidrag som syftar till att öka beman- ningen. Det finns en tendens att större kommuner rekvirerar riktade statsbidrag inom skolområdet i större omfattning än mindre kom- muner eftersom de ekonomiska risker som följer av att öka beman- ningen är relativt sett större i en liten kommun än i en större kom- mun. Det beror i sin tur på att varje nyanställning har en relativt sett större påverkan på kommunens ekonomi i en liten kommun än en nyanställning i en större kommun. I de mindre kommunerna kan det dessutom vara svårare att hitta personal inom en viss personalkategori.

Att upphörandet av ett riktat statsbidrag kan skapa omställnings- problem för kommunerna framgår också av Statskontorets uppfölj- ning av ett riktat statsbidrag som gavs för ökad bemanning inom äldreomsorgen. En tredjedel av de kommuner som hade tagit emot bidraget uppgav att de efter bidragets upphörande skulle fortsätta med en högre bemanning. Både kommuner som valde att fortsätta att finan- siera en högre bemanning och kommuner som valde att inte göra det beskrev avslutningen av bidraget som en utmaning. Det handlade bl.a. dels om att en del av de anställda blivit tillsvidareanställda, dels om att det var svårt att motivera en minskning av bemanningen för de äldre och för personalen.52

Ett annat problem för små kommuner är att vissa riktade stats- bidrag fördelas i relation till antalet kommuninvånare, vilket kan göra att den administrativa kostnaden blir oproportionerligt stor i för- hållande till de medel som bidraget kan ge. Eftersom små kommuner har en mer begränsad kapacitet för att söka statsbidrag kan det också förekomma att kommunen saknar överblick över vilka statsbidrag som finns att söka och därför inte söker dessa.

51Statskontoret (2019), Statens samlade styrning av kommunerna – en analys, rapport 2019:02.

52Statskontoret (2019), Ökad bemanning inom äldreomsorgen. En uppföljning av regeringens tillfälliga satsning 2015–2018, 2019:05.

234

SOU 2020:8

Kommunernas ekonomi

Det är dock viktigt att lyfta fram att det även finns riktade stats- bidrag där erfarenheterna har varit mer positiva. Ett exempel som har lyfts fram är de medel till socioekonomiskt eftersatta kommuner som regeringen beslutade om 2018. Detta bidrag förvaltas av Till- växtverket och riktar sig till 30 landsbygdskommuner som står inför utmaningar utifrån kriterierna hög arbetslöshet, låg utbildningsnivå och lågt valdeltagande samt geografisk belägenhet långt från större städer.53 Syftet med bidraget är att stärka den ekonomiska och sociala utvecklingen i dessa kommuner. Det är alltså statsbidrag som är rik- tade i bemärkelsen att de går till särskilt utvalda kommuner som spe- cificeras i förordningen, men användningen av medlen är förhål- landevis fri.

Kostnader för staten

Kostnader för administration av de riktade statsbidraget uppkom- mer inte bara för kommunerna. Det stora antalet riktade statsbidrag, inte minst inom skolområdet, innebär också stora administrations- kostnader för staten. Enligt Skolverkets årsredovisning 2016 togs över 16 000 beslut om riktade statsbidrag inom skolområdet 2016, att jämföra med cirka 3 800 beslut 2012, till en sammanlagd kostnad för hantering av statliga stöd och bidrag på 210 miljoner kronor.54

Oklar måluppfyllelse

Det har ibland ifrågasatts om de syften som staten har med de riktade statsbidrag, exempelvis att skapa större likvärdighet i skolan, faktiskt uppnås. Riksrevisionen visade 2014 att det inte var de huvud- män som behövde bidragen mest som sökte dem i första hand, vilket gjorde att bidragen snarast motverkade likvärdigheten inom skolan. Riksrevisionens granskning visade att skolor med låga kunskaps- resultat i årskurs 9 generellt tog emot statsbidrag i mindre utsträck-

53Förordning (2018:152) om statsbidrag till socioekonomiskt eftersatta kommuner. För 2018 var stödet 0,5 miljarder kronor. Regeringen beräknar att det avsätts 1,5 miljarder kronor 2019 och 2,5 miljarder årligen 2020–2027.

54Riksrevisionen (2017), Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala behov, RiR 2017:30.

235

Kommunernas ekonomi

SOU 2020:8

ning än skolor med höga kunskapsresultat.55 Enligt Riksrevisionen är det befogat att ifrågasätta om nuvarande system med statsbidrag till skolan karaktäriseras av hög effektivitet och god hushållning med statens medel. Det är också, enligt Riksrevisionen, frågan om det ligger i linje med riksdag och regerings intention att inte styra sådant som är kommunernas ansvar.56

I en granskning av de riktade statsbidragen inom skolan från 201757 var Riksrevisionen också kritisk mot att riktade statsbidrag hade ökat stort i användning. Granskningen visade att större kom- munala huvudmän sökte statsbidrag i högre omfattning än mindre huvudmän. Riksrevisionen ansåg att studien bekräftar att det kan finnas problem ur ett likvärdighetsperspektiv, eftersom större huvud- män har en tydlig tendens att söka och få fler statsbidrag och högre belopp. Enligt Riksrevisionen är detta problematiskt, eftersom det kan innebära att det inte är behoven som i första hand avgör om huvudmännen tar del av statsbidragen.

De små kommunala huvudmännen som ingick i Riksrevisionens granskning påverkades i högre grad av de riktade statsbidragen än de större kommunala huvudmännen på så sätt att bidragen styrde skol- utvecklingen. Risken blir då att lokala behov nedprioriteras. Det fram- kom även att kommuner ibland valde att göra sådana insatser som det fanns statsbidrag för, i stället för de insatser som verksamheten var mest i behov av.

Riksrevisionen konstaterade att det också kan uppstå finansiella problem när huvudmän måste ligga ute med pengar som eventuellt kommer, eftersom de ibland får besked först i efterhand om de får ett sökt bidrag. Det kan vara särskilt problematiskt för små aktörer som är mer ekonomiskt sårbara.

Tillitsbaserad styrning

I sitt huvudbetänkande (SOU 2018:47) riktade Tillitsdelegationen kritik mot en alltför omfattande användning av riktade statsbidrag. Erfarenheten från Tillitsdelegationens möten med kommunala före-

55Riksrevisionen (2014), Specialdestinerade statsbidrag – Ett sätt att styra mot en mer likvärdig skola?, RiR 2014:25.

56Riksrevisionen (2017), Riktade statsbidrag till skolan – nationella prioriteringar men lokala behov, RiR 2017:30.

57Ibid.

236

SOU 2020:8

Kommunernas ekonomi

trädare var att företrädarna ser statsbidrag som en viktig inkomst- källa men att de samtidigt anser att dagens system är alltför admini- strativt betungande. Tillitsdelegationen lyfte t.ex. det stora antalet riktade statsbidrag inom skolområdet som kan ha bidragit till att splittra upp skolutvecklingsarbetet på många olika insatser i stället för att de bidrar till ett större fokus på färre och mer långsiktiga mål- sättningar.58

Tillitsdelegationen föreslog att regeringen ska ha som huvudprin- cip att använda sig av generella statsbidrag och att riktade statsbidrag endast ska användas när det gäller specifika nationella satsningar på verksamhetsutveckling, exempelvis i form av teknisk infrastruktur. Alla riktade statsbidrag ska därtill föregås av en analys av hur de på- verkar de berörda verksamheterna. Tillitsdelegationen menade att en förändrad statlig styrning, där huvudprincipen är generella stats- bidrag, är ett viktigt steg mot ett mer tillitsbaserat sätt att styra väl- färdssektorn. Tillitsdelegationen framhöll också att ett generellt bidrag kan disponeras friare på samma sätt som kommunernas skatteintäk- ter. Ett generellt bidrag leder inte heller till särskild administration och underlättar kommunernas planering. Med generella statsbidrag som huvudprincip skulle detaljstyrningen minska och därmed öka handlingsutrymmet för kommuner och regioner att utforma verk- samheten.59

Effektivisering genom återgång till generella statsbidrag

SKR anser att de riktade statsbidragen visserligen är värdefulla finan- siella tillskott för kommunerna men att de samtidigt riskerar att mot- verka en önskvärd utveckling och förnyelse av kommunernas verk- samheter.60 Enligt SKR innebär de riktade statsbidragen en ökad administration för kommunerna, undanträngningseffekter och pro- blem med styrning och prioritering både lokalt och regionalt. Sär- skilt problematiska är de bidrag som riktas mot ökad bemanning och löner. En enkät som SKR gjorde bland kommunerna 2018 visade att flera kommuner anser att mer generella statsbidrag kan möjliggöra en mer effektiv verksamhet, eftersom dessa typer av bidrag gör det möjligt att göra prioriteringar utifrån lokala behov och långsiktiga

58SOU 2018:47.

59Ibid., s. 188.

60SKL (2018), Ekonomirapporten, maj 2018.

237

Kommunernas ekonomi

SOU 2020:8

mål; behoven ser olika ut och kräver olika typer av insatser. SKR anser att det finns en effektiviseringspotential i den kommunala verksamheten och att denna skulle kunna frigöras genom en åter- gång till mer generella statsbidrag.61

Den statliga styrningen behöver enligt SKR förändras så att det blir betydligt färre och mer utvecklingsinriktade statsbidrag som möj- liggör och uppmanar till nya arbetssätt och en effektivare verksamhet.

Klassificeringsmodell för statsbidragen till skolan

SKR har tagit fram ett förslag till klassificeringsmodell för statsbi- dragen till skolan. Modellen är främst tänkt att användas i ett kort- siktigt perspektiv för att klassificera befintliga statsbidrag i syfte att skapa förutsättningar för en övergång till ett fåtal större statsbidrag. Modellen kan också enligt SKR vara utgångspunkt för mer långsik- tiga överväganden kring styrningen av skolan. Modellen består av tre delar: generella bidrag, klustrade utvecklingsbidrag och riktade stats- bidrag. Till gruppen klustrade utvecklingsbidrag hör statsbidrag som inrättats i syfte att särskilt stimulera utveckling kopplad till en speci- fik skolform, verksamhet eller målgrupp. Beteckningen klustrade sti- mulansbidrag används för att visa att det gäller befintliga stimulans- bidrag inom en specifik skolform, verksamhet eller målgrupp som skulle kunna sammanföras till ett antal kluster eller grupper. En kom- mun ska kunna söka medel inom respektive kluster för att utveckla den berörda verksamheten utifrån lokala behov och förutsättningar i stället för utifrån ett detaljerat regelverk.

SKR menar att klustring skulle möjliggöra förenklingar och minska antalet regler som är kopplade till bidragen. Det skulle även ge huvud- männen bättre förutsättningar att bedriva ett mer långsiktigt och stra- tegiskt utvecklingsarbete. Till gruppen riktade statsbidrag ska bara sådana bidrag föras som på grund av sitt syfte och sin målgrupp även i framtiden är bäst lämpade att vara riktade. Ett exempel är om syftet är väldigt specifikt och bidraget riktar sig till ett fåtal kommuner.62

61SKL (2018), Ekonomirapporten, maj 2018.

62Ibid, s. 64 f.

238

SOU 2020:8

Kommunernas ekonomi

Systemet med riktade statsbidrag ses över

Med anledning av Riksrevisionens rapport om riktade statsbidrag till skolan från 2017 inkom regeringen med en skrivelse till riksdagen. Som potentiella utvecklingsområden lyfte regeringen bl.a. en översyn av bidragens konstruktion och en sammanläggning av vissa bidrag eller överföring av riktade bidrag till generella. Regeringen uttryckte i skrivelsen förståelse för att många huvudmän anser att den nationella styrningen med många riktade bidrag riskerar att leda till oförutsäg- barhet och menade att det belyser vikten av att förbättra styrningen och öka utrymmet för lokal anpassning för nya riktade satsningar.63

Ibudgetpropositionen för 202064 framhåller regeringen att gene- rella statsbidrag ska vara utgångspunkten i den ekonomiska styrningen av kommuner och regioner. Regeringen anser dock att det finns ett fortsatt behov av kostnadsersättningar inom vissa områden och även statsbidrag till specifika områden där det finns stora utvecklings- behov. Regeringen menar vidare att det är allvarligt om mindre kom- muner har svårare att ta del av riktade bidrag. Därför avser regeringen att utveckla en mer strategisk styrning med riktade statsbidrag, bl.a. genom att minska de riktade statsbidragen och genom att förenkla utformning och administration på vissa områden. Regeringen avser också att fortsätta med den översyn av de riktade statsbidragen inom skolområdet som inleddes 2014.

7.8Sammanfattande slutsatser

De demografiska förändringarna i Sverige ställer både staten och kommunerna inför stora utmaningar när det gäller finansieringen av den gemensamma välfärden. Konjunkturinstitutet har visat att även ett oförändrat välfärdsåtagande kommer att kräva ökade ekono- miska resurser. Hur mycket resurser som kommer att krävas beror bl.a. på om tiden i arbetslivet förlängs och hur de äldres hälsositua- tion förändras. Med fler som arbetar längre upp i åldrarna och med friskare äldre ökar det offentligas intäkter och kostnadsökningarna begränsas.

För att kommunallagens krav på en budget i balans och på god ekonomisk hushållning ska kunna tillgodoses behöver det finansiella

63Skr. 2017/18:217 Riksrevisionens rapport om riktade statsbidrag till skolan.

64Prop. 2019/2020:1 utgiftsområde 25, s. 25.

239

Kommunernas ekonomi

SOU 2020:8

sparandet i den kommunala sektorn enligt Konjunkturinstitutet vara 0,2 procent av BNP. Om hela kostnadsökningen i kommunerna skulle finansieras av staten (och kommunalskatterna vara konstanta) skulle detta innebära att statsbidragen till kommunerna varje år fram till 2040 skulle behöva öka med 24 miljarder kronor. Om kommu- nerna helt på egen hand skulle finansiera den förväntade kostnads- ökningen fram till 2040 med höjda kommunalskatter skulle kommu- nalskatterna i genomsnitt för riket behöva öka med 3 kronor och 18 öre, vilket motsvarar en ökning med 15 öre per år. Beräkningar från Långtidsutredningen 2015 pekar på att de demografiska föränd- ringarna innebär en ökad ekonomisk belastning motsvarande 1–2 kro- nors kommunalskatt i storstadskommunerna och knappt 6 kronor för mycket avlägsna landsbygdskommuner.

Den kommunala verksamheten står inte bara inför finansiella ut- maningar. Som SKR har påpekat i sin ekonomirapport i maj 2018 är den största utmaningen i välfärden de kommande åren att rekrytera personal. Tidigare har SKR antagit att resurserna till välfärdsverk- samheterna kommer att öka i samma takt som hittills, dvs. med cirka 1 procent utöver demografiska förändringar. Den bedömning som SKR gör är att det inte kommer att vara möjligt med tanke på den framtida kompetensförsörjningssituationen. SKR:s nya beräkningar utgår därför från att resurserna enbart ökar i takt med den demogra- fiska utvecklingen.

SKR:s beräkningar visar att antalet sysselsatta behöver öka kraf- tigt kommande år, även för att behålla dagens verksamhetsnivå. För att kommunsektorn inte ska ta en alltför stor del av nettotillskottet av sysselsättning i ekonomin i anspråk, behöver, enligt SKR, produk- tiviteten i den offentliga sektorn öka för att klara framtidens kompe- tensförsörjning inom kommuner och regioner.

En effektivisering av den kommunala verksamheten skulle också innebära en generell förbättring av kommunernas ekonomi. SKR för i sin ekonomirapport från maj 2018 fram olika möjligheter att effek- tivisera den kommunala verksamheten.

Att minska de riktade statsbidragen och i stället lägga över dessa i de generella statsbidragen skulle kunna bidra till att kommunerna kan effektivisera sina verksamheter genom att de får bättre förutsätt- ningar för långsiktig planering och prioriteringar utifrån lokala behov. SKR pekar på ett stort behov av att minska de riktade statsbidragen eftersom de innebär utmaningar, inte minst för de mindre kommu-

240

SOU 2020:8

Kommunernas ekonomi

nerna. Både Riksrevisionen och Statskontoret har i ett antal rapporter beskrivit och analyserat de utmaningar och problem som de riktade statsbidragen innebär för kommunerna.

Kommunernas verksamheter inklusive administrationen kan effek- tiveras genom att den digitala tekniken används i ökad utsträckning. SKR pekar t.ex. på att kommunerna kan göra omfattande bespar- ingar genom att använda digitala tjänster i hemtjänsten. Effektivi- teten kan också öka inom skolan.

Det är mycket svårt att bedöma hur stor potentialen för en effektivisering av kommunernas verksamheter är. Men det är helt klart att om produktiviteten inom verksamheterna årligen skulle kunna öka med 0,5–1,0 procent skulle detta långsiktigt minska behovet av ökade statsbidrag och höjningar av kommunalskatterna. Historiskt har det dock visat sig vara svårt att kraftigt öka effektiviteten. Det bör också beaktas att effektiviseringspotentialen varierar mellan kommunerna; i små avlägset belägna kommuner med minskande befolkning är förutsättningarna inte lika gynnsamma som i större kommuner med en större kostnadsmassa och tillgång till mer strategisk kompetens.

Den historiska utvecklingen av kommunernas ekonomi pekar på att landsbygdskommunerna haft en svagare ekonomisk utveckling än storstadskommunerna. Det ekonomiska resultatet per invånare är lägst för mycket avlägsna landsbygdskommuner, och det har försäm- rats markant 2018. Även soliditeten, inklusive pensionsåtaganden, är lägst för landsbygdskommuner. Pensionsskulder intjänade före 1998 är högst per invånare i mycket avlägsna landsbygdskommuner. Samtidigt har mycket avlägsna landsbygdskommuner högst kommunalskatt. Det skiljde 3,60 kronor i medianskattesats mellan mycket avlägsna kommuner och storstäderna 2018. Skillnaderna mellan enskilda kommuner uppgick till över 6 kronor mellan den kommun som hade högst kommunalskatt (Dorotea 23,85 kronor) och den som hade lägst (Solna 17,12 kronor).

Skattekraft och kommunalskatt är negativt korrelerade, vilket inne- bär att kommuner med hög skattekraft har lägre kommunalskatt än kommuner med låg skattekraft. De olika kommunkategorierna har därför olika ekonomiska förutsättningar, där storstadskommunerna genomsnittligt ser ut att ha bättre ekonomiska förutsättningar än lands- bygdskommunerna. De olika kommunkategoriernas historiska eko- nomiska utveckling innebär att marginalerna för oförutsedda hän-

241

Kommunernas ekonomi

SOU 2020:8

delser, eller en allmänt svagare konjunktur, är sämre i avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommuner än i storstäderna.

De prognoser som finns tillgängliga över den kommunalekono- miska utvecklingen per kommunkategori ser ut att förstärka skillna- derna mellan kommunkategorierna. Särskilt de avlägsna och mycket avlägsna landsbygdskommunerna ser ut att stå inför stora ekono- miska utmaningar. Som påpekats tidigare bör dock försiktighet iakttas vid tolkningen av alla prognoser, särskilt i prognoser som spänner över lång tid. När det gäller beräkningar av kommunernas ekonomi får det dessutom antas att förändringar kommer att göras inom det kommunalekonomiska utjämningssystemet, vilket leder till andra utfall. Det som förefaller tydligt är att det finns ett mönster av stora skillnader i kommunernas egna ekonomiska förutsättningar i termer av egna intäkter i förhållande till nettokostnader. Storstadskommu- ner kan i betydligt högre grad bära sina egna nettokostnader än vad som är fallet för avlägset och mycket avlägset belägna landsbygds- kommuner. Beräkningar pekar dessutom på att mönstret förstärks fram till 2040.

Enligt Kommunutredningens uppfattning innebär skillnaderna i kommunernas egna ekonomiska förutsättningar två saker: Dels kan omfördelningen inom utjämningssystemet behöva öka så att kom- munkategorier som har svårast ekonomisk situation får ökade bidrag. Ekonomiskt starkare kommuner får då bidra mer till systemet. En ökad omfördelning sätter dock ytterligare press på utjämningssyste- mets legitimitet. Dels kan det uppstå ökade skillnader i kommuner- nas egen kontroll och rådighet över sina intäkter. För kommuner med stort behov av bidrag från utjämningssystemet innebär det en ökad känslighet för justeringar och ändringar i systemen. På så sätt riskerar den egna kontrollen över ekonomin urholkas allt mer och känsligheten för externa händelser utanför kommunens egen kon- troll ökar. Det gäller särskilt för avlägset och mycket avlägset belägna landsbygdskommuner.

242

8Kommunernas personal- och kompetensförsörjning

De demografiska förändringarna, med ett ökat antal unga och äldre, innebär att behovet av personal inom hela välfärden kommer att öka under de närmaste decennierna. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) har gjort bedömningen att välfärdssektorn (inklusive privata utförare) behöver knappt 200 000 fler anställda 2026 jämfört med 2016.1 Dessutom behöver cirka 300 000 anställda ersättas på grund av pensionsavgångar. Om den kommunala verksamheten fortsätter att växa i samma takt som under senare år ökar behovet av personal med ytterligare cirka 70 000 anställda.

Långtidsutredningen (SOU 2015:101) har gjort en analys av arbets- marknadens utveckling fram till 2040. Den visar att det kommer att bli stor brist på arbetskraft, särskilt i små arbetsmarknadsregioner, medan arbetskraftsbristen i större arbetsmarknadsregioner kommer att vara mer partiell, dvs. arbetskraft väntas saknas inom vissa ut- bildningsgrupper och yrken.

Bristen på arbetskraft inom vitala delar av den kommunala verk- samheten kommer att kräva både kortsiktiga och långsiktiga åtgärder inom flera olika områden. Utmaningen ligger också i att rekrytera till strategiska befattningar inom kommunerna, t.ex. olika typer av spe- cialisttjänster och ledningsfunktioner. De mindre kommunerna, sär- skilt de som är avlägset belägna från större arbetsmarknadsregioner har ofta svårare att rekrytera till specialist- och ledningsfunktioner än vad de större kommunerna har.

SKR konstaterade i sin ekonomirapport i maj 2018 att den största utmaningen i välfärden de kommande åren är att kunna rekrytera personal. Tidigare har SKR:s beräkningar baserats på att resurserna till välfärden kommer att öka i samma takt som hittills. SKR gjorde

1SKL (2018), Sveriges viktigaste jobb finns i välfärden. Hur möter vi rekryteringsutmaningen?

243

Kommunernas personal- och kompetensförsörjning

SOU 2020:8

2018 dock bedömningen att resurserna till välfärden inte kommer att kunna öka i samma takt som hittills med tanke på svårigheterna att rekrytera personal. SKR:s beräkningar 2018 utgår därför från att resurserna och sysselsättningen ökar i takt med den demografiska utvecklingen. Skulle sysselsättningen fortsätta att öka i samma takt som hittills skulle hela den tillkommande sysselsättningsökningen behöva ske i den kommunala sektorn. Detta är enligt SKR inte rea- listiskt.

8.1Anställda och befattningar

I november 2017 hade de svenska kommunerna, inklusive kommunal- förbunden, cirka 700 000 faktiska årsarbetare. Till det tillkommer cirka 50 000 anställda inom kommunägda bolag. Den övervägande majoriteten av kommunernas anställda, cirka 75 procent, arbetar inom vård, omsorg och utbildning.

Spännvidden är stor på antalet faktiska årsarbetare i de svenska kommunerna, från cirka 36 000 anställda i Stockholms stad till 225 i Bjurholm. Det innebär att det är stor variation på kommunernas per- sonella resurser.

Det är dock viktigt att understryka att antalet anställda i olika kommuner och kommunkategorier påverkas av i hur stor andel av verksamheten som drivs i privat regi. De uppgifter som visas i det här avsnittet avser kommunal regi; personer som är anställda av pri- vata utförare ingår inte i de siffror som redovisas, men omfattar i de flesta kommuner mellan 10–20 procent av verksamheten.

Den genomsnittliga kommunen i kategorin storstadskommuner2 hade som exempel 1 500 anställda inom grund- och särskola medan mycket avlägsna landsbygdskommuner hade i genomsnitt 88 anställda inom samma typ av verksamhet. Inom individ- och familjeomsorgs- verksamheten (IFO) hade genomsnittskommunen bland storstads- kommunerna 310 anställda medan mycket avlägsna landsbygds- kommuner hade färre än 12 anställda.3 Som alltid vid medelvärden finns dock variationer inom olika grupper, i detta fall inom kom- munkategorierna. På grund av sekretessbestämmelser redovisas inte värden under fem anställda i statistiken. Fem av femton kommuner

2För beskrivning av kommunkategorierna se avsnitt 6.1.1.

3Uppgifterna är ovägda medelvärden per kommunkategori.

244

SOU 2020:8

Kommunernas personal- och kompetensförsörjning

i kategorin mycket avlägsna landsbygdskommuner hade under fem anställda inom IFO-verksamheten. Det beräknade medelvärdet (12) i kommunkategorin bygger alltså på de 10 kommuner som redovisar 5 eller fler anställda. Medelvärdet är därför överskattat.

För att exemplifiera variationen mellan en stor och liten kommun visas i tabell 8.1 antalet anställda i den största och minsta kommunen i en region av medelstorlek.

Tabell 8.1 Antal faktiska årsarbetare i den största och minsta kommunen i en svensk region av genomsnittlig storlek, november 2017

Verksamhet

Största

Minsta

 

kommun

kommun

 

 

 

Totalt

8 124

256

Miljö- och hälsoskydd, hållbar utveckling

49

Övrig infrastruktur och skydd

196

Fritid och kultur

204

 

 

 

Förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet

1 987

50

Grundskola inkl. grundsärskola

2 241

52

Gymnasieskola inkl. gymnasiesärskola

672

Kommunal vuxenutbildning

70

Övrig utbildning

50

Vård oms äldre och funknedsatta gemensamt

1 644

100

 

 

 

Individ- och familjeomsorg

370

Politisk och gemensam verksamhet

274

14

Anm.: Fält i tabellen markerade med – innebär att kommunen antingen helt saknar anställda, eller att antalet anställda understiger fem. Summan för totalt antal anställda summer ar inte till samma summa för antalet anställda då de visade verksamheterna i tabellen omfattar ett urval av de större verksamheterna.

Källa: SKR, novemberstatistik 2017.

Som framgår av tabell 8.1 är det mycket stor skillnad på antalet an- ställda mellan kommunerna. Inom grund- och särskola har den största kommunen drygt 2 200 årsarbetare medan den minsta har 52. I många verksamheter, t.ex. gymnasieskola, individ- och familjeomsorg, kom- munal vuxenutbildning samt miljö- och hälsoskydd understiger an- talet årsarbetare 5 i den minsta kommunen och denna siffra kan därför inte redovisas. Det gäller även verksamhet inom området övrig infrastruktur och skydd som bland annat omfattar fysisk planering och bygglovshantering. I en liten kommun är det därtill vanligt att en person innehar flera olika befattningar vilket innebär

245

Kommunernas personal- och kompetensförsörjning

SOU 2020:8

svårigheter att kunna specialisera sig inom vissa arbetsuppgifter. Det innebär också ökad sårbarhet om personen slutar eller blir långvarigt frånvarande.

Det är också en stor spännvidd mellan kommuner inom området politisk och gemensam verksamhet som bland annat omfattar revi- sion och administration och som är direkt knuten till kommunens politiska ledningsfunktion.

8.1.1Graden av specialisering i olika typer av kommuner

För att få indikationer på graden av specialisering kan AID-etiketter användas. AID, Arbetsidentifikation för kommuner och landsting, är ett system för gruppering av arbetsuppgifter där etiketten beskri- ver arbetsområdet. För riket ser variationen i AID-etiketter ut som visas i figur 8.1 för ett urval verksamheter.

246

SOU 2020:8

Kommunernas personal- och kompetensförsörjning

Figur 8.1 AID-etiketter per kommunkategori för vissa verksamheter 2017

Antal, ovägda medelvärden

40

35

30

25

20

15

10

5

0

Grundskola

Äldre och personer med funktionsnedsättning

IFO

Politisk och gemensam verksamhet

Källa: SKR novemberstatistik 2017. Egen bearbetning.

I grova drag har medelkommunen i storstadskommunerna dubbelt så många AID-etiketter som mycket avlägsna (MA) landsbygdskom- muner. För att exemplifiera spännvidden mellan en stor och liten kommun används även här den största respektive minsta kommunen i en medelstor region (se tabell 8.2).

247

Kommunernas personal- och kompetensförsörjning

SOU 2020:8

Tabell 8.2 Antal AID-etiketter i den största och minsta kommunen i en medelstor region för vissa verksamheter 2017

Verksamhet

Största kommun

Minsta kommun

Förskola

18

8

Grundskola

51

19

Gymnasieskola

36

Individ- och familjeomsorg

23

3

Kultur & fritid

28

2

Politisk och gemensam verksamhet

31

11

 

 

 

Äldre & personer med funktionsnedsättning, totalt

43

17

Källa: SKR novemberstatistik 2017, egen bearbetning.

Tabell 8.2 visar att det är stor variation på antal AID-etiketter mellan kommunerna. Skillnaden är särskilt stor inom individ och familje- omsorg där den största kommunen har 23 AID-etiketter medan den minsta enbart har 3.

Uppgifterna om antalet anställda och AID-etiketter ger viss in- formation om bemanning och möjligheter till specialisering inom kommunernas större verksamheter. I det följande avsnittet diskuteras ett urval befattningar som kan kopplas till kommunernas strategiska kapacitet.

8.1.2Befattningar kopplade till strategisk kompetens

Kommunutredningen har i detta fall tagit några stickprov på befatt- ningar som kan ge en indikation på kommunernas strategiska kom- petens. Givetvis kan en rad andra mått väljas och de mått som valts i detta sammanhang ger naturligtvis inte hela bilden.

248

SOU 2020:8

Kommunernas personal- och kompetensförsörjning

De befattningar som valts kan kopplas till kommunernas över- gripande ledning och styrning. I många fall är dessa knutna till kom- munstyrelsen, eller på annat sätt kopplade till strategiska funktioner i kommunerna. Kommunutredningen har tittat på hur många an- ställda de olika kommunkategorierna har inom följande verksamhets- områden:

ekonom

it

upphandlare

plan- och byggområdet

jurist

utredare

utveckling.

Inom varje befattning har ett antal varianter av befattningar tagits med. Exempelvis finns under beteckningen utredare ett antal befattningar, t.ex. planeringssekreterare, analytiker och utredningssekreterare. I utvecklingstjänster ingår bl.a. utvecklingssekreterare, utvecklings- chef, utvecklingsledare, utvecklingsstrateg. Det bör även påpekas att alla befattningar är lokala och att innehållet i tjänsterna därför varie- rar mellan olika kommuner; det innebär att arbetsuppgifterna för en utredare i kommun A inte behöver vara identisk med arbetsupp- gifterna för en utredare i kommun B. Det innebär också att det kan förekomma att en kommun som saknar någon med den specifika titeln utredare ändå har tillgång till en sådan kompetens men att befattningen heter något annat och därför inte syns i uppgifterna. Därmed finns en risk för att uppgifterna underskattar kommunernas tillgång till kompetens inom de visade befattningarna.

Kommunutredningen bedömer trots detta att befattningarna i grova drag kan ge en indikation på respektive kommunkategoris ut- redarresurser eller andra strategiska resurser, t.ex. plan- och bygg- handläggare eller jurister.

249

Kommunernas personal- och kompetensförsörjning

SOU 2020:8

Befattningar inom ekonomi, it, upphandling samt plan- och byggområdet

Kommunernas tillgång till kompetens inom ekonomi, it, upphand- ling samt plan- och byggområdet har betydelse för kommunens strategiska kompetens. Ekonomisk kompetens är nödvändig för att kommunen ska ha kontroll över sin ekonomi och digitalisering och it-lösningar ses allt mer som verktyg för att kunna effektivisera kom- munernas verksamhet. Tillgången till it-kompetens är därför en vik- tig förutsättning för att en kommun ska kunna nyttja de möjligheter som finns i nya digitala lösningar. Tillgången till upphandlingskom- petens är också viktig, eftersom kommuner köper varor och tjänster för stora belopp. Hur upphandlingar genomförs har stor betydelse för olika verksamheter, exempelvis skolan samt vård och omsorg, vilka i stora delar är konkurrensutsatta. Hur upphandlingar genom- förs har även stor betydelse för kvalitetsstyrning och vilka möjlig- heter kommunerna har att bryta avtal om leverantören inte levererar den verksamhet som utlovats. Vidare har upphandlingar stor bety- delse för det lokala näringslivet och deras möjligheter att lämna anbud. Kompetens inom plan- och byggområdet är en förutsättning för att kommunen ska kunna styra utvecklingen av fysiska invester- ingar. Inte minst utgör planering som möjliggör byggande av bostä- der ett viktigt inslag i kommunens utveckling.

Tabell 8.3 visar stor variation mellan kommunkategorierna vad gäller antal årsarbetare per befattning. För ekonomer, it-personal och personal inom plan- och byggområdet finns ändå en något högre grundbemanning än vad som är fallet för upphandlare.

250

SOU 2020:8Kommunernas personal- och kompetensförsörjning

Tabell 8.3

Årsarbetare per befattning och kommunkategori 2017

 

Antal, ovägda medelvärden

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Ekonom

It

Upphandlare

Plan- och

 

 

 

 

 

byggområdet

Landsbygdskommuner (MA)

4,8

3,8

1,3

4,0

Landsbygdskommuner (A)

9,1

6,8

3,1

7,3

Landsbygdskommuner (NS)

8,2

6,5

4,4

7,3

Täta kommuner (A)

15,2

11,9

6,8

13,8

Täta kommuner (NS)

23,5

15,4

9,3

21,7

Storstadskommuner

43,2

32,5

30,6

53,0

Källa: SKR novemberstatistik 2017.

Befattningar inom juridik, utredning och utveckling

En kommuns tillgång till utredare har betydelse för vilka möjligheter den har att arbeta fram beslutsunderlag av god kvalitet till kommun- styrelsen och nämnder. Utredare kan också i övrigt göra analyser av kommunens situation och utveckling samt medverka till att ta fram analyser, faktaunderlag och prognoser. Befattningar som ligger nära utredare är utvecklingssekreterare, utvecklingsstrateg, utvecklings- ledare och liknande. I tabell 8.4 nedan benämns dessa befattningar utveckling och här ingår befattningar som syftar till att utveckla kom- munen och kommunens verksamhet.

Tillgången till jurist bedöms också ha koppling till strategisk kom- petens, eftersom juridisk kompetens är en viktig komponent för kvaliteten på ärendeberedning och för det löpande arbetet inom för- valtningen. Tillgång till juridisk kompetens innebär inte minst goda förutsättningar att fatta korrekta och rättssäkra beslut.

251

Kommunernas personal- och kompetensförsörjningSOU 2020:8

Tabell 8.4

Årsarbetare per befattning och kommunkategori 2017

 

Antal, ovägda medelvärden

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Jurist

Utredare

Utveckling

Landsbygdskommuner (MA)

1,4

1,3

Landsbygdskommuner (A)

1,4

2,1

3,2

Landsbygdskommuner (NS)

1,5

2,2

2,8

Täta kommuner (A)

1,8

4,1

4,0

 

 

 

 

Täta kommuner (NS)

3,0

6,0

9,0

Storstadskommuner

6,7

23,4

32,5

Källa: SKR novemberstatistik 2017.

Det bör påpekas att det råder relativt stora variationer i antalet års- arbetare inom de olika kommunkategorierna, där medelvärdet i stor- stadskommunerna drivs upp av de tre storstadskommunerna. En översiktlig genomgång av antalet anställda och antal befattningar uppvisar ett förväntat mönster där antalet anställda och befattningar varierar med kommunstorlek, vilket är fullt naturligt. Det som kan diskuteras är var den kritiska gränsen går för en minsta fungerande bemanning av personal i kommunernas olika verksamheter. Kommu- nutredningen bedömer att en låg grundbemanning i kommunernas olika verksamheter innebär tre utmaningar:

En första utmaning ligger i svårigheter att kunna specialisera sig. Med få anställda behöver personalen i stor utsträckning vara gene- ralister som ska ha kunnande inom många områden. Det gör att det är svårt att kunna bygga upp specialistkunskap i en mindre organisation.

En andra utmaning ligger i att det är svårt att skapa miljöer där personalen har möjlighet att diskutera och få stöd av andra kolle- gor inom organisationen.

En tredje utmaning ligger i att en liten organisation med få an- ställda medför ökad känslighet för störningar, t.ex. om personer slutar eller vid längre frånvaro.

252

SOU 2020:8

Kommunernas personal- och kompetensförsörjning

8.1.3Arbetsmiljö och sjukfrånvaro

Dagens sjuktal är generellt sett relativt höga, vilket till stor del kan förklaras av en ökning av antalet sjukskrivning till följd av psykiat- riska diagnoser. Sjukfrånvaron är vidare högre inom kommunerna än inom det privata näringslivet. En hög sjukfrånvaro i kommunerna på- verkar personal- och kompetensförsörjningen samt stabiliteten i orga- nisation och arbetsmiljön. SKR har tillsammans med arbetsmark- nadens parter tagit fram en avsiktsförklaring för friskare arbetsplatser i kommuner och regioner.4

Enligt Försäkringskassan är det andra faktorer än om verksamhe- ten drivs i privat eller offentlig form som påverkar sjukfrånvaron på en arbetsplats. I stället påverkas sjukfrånvaron framför allt av att det är en högre andel kvinnor i offentlig sektor och att kvinnor generellt sett är överrepresenterade i sjukfrånvarostatistiken jämfört med män. En annan viktig faktor som påverkar sjukfrånvaron är att det är en större andel personal som arbetar i kontaktyrken med kända arbets- miljörisker, som arbetar inom offentlig jämfört med privat verk- samhet.5

SKR:s sammanställning över sjukfrånvaron bygger på den sjuk- frånvaroredovisning som ingår i kommunernas årsredovisningar. Totalt 277 kommuner har svarat och enligt sammanställningen har sjuk- frånvaron i kommunerna sjunkit från 7,0 till 6,9 procent mellan 2017 och 2018.6

8.2Rekryteringsbehov inom olika verksamheter

I följande avsnitt fokuserar utredningen på de rekryteringsbehov som finns inom förskola, skola, omsorg om äldre och personer med funktionsnedsättning samt den del av sjukvården som faller inom kommunernas ansvarsområde. De undersökningar av rekryterings-

4SKR (2016), Avsiktsförklaring, åtgärder för friskare arbetsplatser i kommuner och landsting, https://skr.se/arbetsgivarekollektivavtal/arbetsmiljo/friskarearbetsplatser.12292.html. Hämtat 2019-11-30.

5Försäkringskassan (2018), Korta analyser, 2018:1.

6SKR (2018), Sjukfrånvaroredovisning, https://skr.se/ekonomijuridikstatistik/statistik/personalstatistik/sjukfranvaroredovisningen. 8837.html. Hämtat 2019-11-30.

253

Kommunernas personal- och kompetensförsörjning

SOU 2020:8

behoven som har gjorts under senare år har gjorts av olika statliga myndigheter samt av SKR och har olika tidsperspektiv.

8.2.1Förskola och skola

Skolverket redovisade i slutet av 2019 en prognos för behovet av för- skollärare och lärare från 2019–2033.7 Det beräknade rekryterings- och examinationsbehovet grundar sig på antagandet att andelen per- sonal i förskolan som är förskollärare och andel personal i fritidshem som har en pedagogisk högskoleexamen uppgår till närmare 45 pro- cent, vilket motsvarar dagens nivå. Det totala rekryteringsbehovet framgår av figur 8.2.

Figur 8.2 Totalt rekryteringsbehov av lärare i olika skol- och verksamhetsformer 2019–2023, 2024–2028 och 2029–2033, omräknat till heltidstjänster

70 000

 

 

 

 

Övriga skol-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

/verksamhetsformer

60 000

 

 

 

 

Spec.lärare/spec.ped

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

agoger

50 000

 

 

 

 

Gymn.skolan,

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

yrkesämnen

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Gymn.skolan, allm.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40 000

 

 

 

 

ämnen

 

 

 

 

 

 

 

Grundskola årskurs

30 000

 

 

7-9

 

 

 

 

Grundskola årskurs

 

 

 

 

 

4-6

20 000

 

 

 

 

Grundskola årskurs

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1-3

 

 

 

10 000

 

 

 

 

Förskoleklass

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Fritidshem

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Förskola

 

 

 

 

2019-2023

2024-2028 2029-2033

 

 

 

 

 

Anm. Övriga skol-/verksamhetsformer avser grundsärskola, gymnasiesärskola, kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå, kommunal vuxenutbildning på gymnasial nivå, kommunal vuxenutbildning i svenska för invandrare och särskild utbildning för vuxna.

Källa: Skolverket.

7Skolverket (2019), Lärarprognos 2019. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier, 2019-12-05.

254

SOU 2020:8

Kommunernas personal- och kompetensförsörjning

Det beräknade totala rekryteringsbehovet fördelar sig inte jämnt över prognosperioden. Rekryteringsbehovet beräknas bli drygt 69 000 heltidstjänster år 2019–2023, 46 000 heltidstjänster år 2024– 2028 och cirka 45 000 heltidstjänster år 2029–2033. Detta betyder att rekryteringsbehovet under hela prognosperioden fram till och med 2033 bedöms uppgå till omkring 160 000 heltidstjänster. Att rekryteringsbehovet är större den första femårsperioden beror både på att det totala lärarbehovet ökar mest då och att visstidsanställda lärare som saknar pedagogisk högskoleexamen i prognosen antas ersättas av nyutexaminerade under de första fem åren.8

Vid sidan av rekryteringsbehovet är det en stor utmaning att även de lärare som i dag saknar behörighet och antas fortsätta arbeta som lärare ska bli behöriga.

Det är stora skillnader mellan olika delar av landet vad gäller det ökade behovet av lärare och förskollärare. Störst är ökningen i de tre storstadslänen, regionerna runt Mälardalen samt delar av södra Sverige. Däremot växer lärarbehovet mindre i flera Norrlandslän samt i sydöstra Sverige. Skillnaderna beror framför allt på befolkningsutvecklingen. Hälften av det totala rekryteringsbehovet av lärare och förskollärare om cirka 160 000 heltidstjänster finns också i de tre storstadslänen. Fram till och med 2033 beräknas rekryteringsbehovet i Stockholms län uppgå till 32 000 heltidstjänster. För Västra Götalands län är motsva- rande siffra 27 000 och för Skåne län omkring 21 000 heltidstjänster.9

Det framtida examinationsbehovet av lärare och förskollärare be- räknas kraftigt överstiga den faktiska examinationen fram till 2033. Utifrån dagens nivå av antalet nybörjare och examinationsfrekvenser beräknas det uppstå en brist på 45 000 lärare och förskollärare 2033. För att undvika en framtida bristsituation skulle ytterligare 3 000 lärare och förskollärare behöva examineras årligen.10

Skolverkets prognoser visar med stor tydlighet att det finns en betydande risk för brist på samtliga lärargrupper förutom special- pedagoger. En stor del av obalansen utgörs av förskollärare. Det finns också en betydande risk för att bristen på yrkeslärare och ämnes- lärare blir förhållandevis stor. Skolverket pekar också på att det finns en uppenbar risk för att andelen behöriga förskollärare och lärare riskerar att sjunka gradvis under prognosperioden.

8Skolverket (2019), Lärarprognos 2019. Redovisning av uppdrag att ta fram återkommande prognoser över behovet av förskollärare och olika lärarkategorier, 2019-12-05, s. 4.

9Ibid., s. 6.

10Ibid.

255

Kommunernas personal- och kompetensförsörjning

SOU 2020:8

Den viktigaste insatsen för att försöka minska bristen på lärare och förskollärare är enligt Skolverket att stärka yrkets attraktivitet så att elever med goda studieresultat söker sig till lärar- och för- skollärarutbildningarna. Skolverket pekar vidare på att ansträngningar måste göras för att fler yrkesverksamma väljer att stanna kvar i yrket och att fler lärare som har lämnat yrket vill återvända.

Det finns i det här sammanhanget anledning att uppmärksamma hur de anställda inom förskolan och skolan upplever sin arbetssitua- tion, eftersom just detta har betydelse för läraryrkets attraktivitet. Arbete med små barn innebär lyft och påfrestande arbetsställningar och ljudnivån kan tidvis vara hög. Även storleken på barngrupperna, inom både förskola och fritidshem, har stor betydelse för de an- ställdas arbetssituation. Stora barngrupper och problem med att hitta vikarier leder till hög arbetsbelastning och stress för de anställda.

Läraryrket är enligt Arbetsmiljöverket ett av de mest psykiskt påfrestande. Fem av tio lärare anser att deras arbetsbelastning är för hög. Ett sätt att minska arbetsbördan för lärare, förskollärare, rekto- rer och förskolechefer skulle enligt Skolverket kunna vara att även anställa annan personal i skolan. Det kan exempelvis handla om lärar- assistenter eller annan administrativ personal.

8.2.2Äldreomsorg

I takt med att befolkningen blir äldre behövs det också fler som arbetar inom äldreomsorgen. SKR har i en rekryteringsprognos gjort bedömningen, att det från 2016 till 2026 behövs drygt 67 000 anställda för att möta de ökade behoven av insatser. Till detta kommer rekry- teringar för att ersätta dem som går i pension (cirka 79 000 an- ställda). Det samlade rekryteringsbehovet för omsorgen blir därmed cirka 146 000 anställda 2016–2026. Om kommunerna lyckas med dessa rekryteringar kommer antalet anställda inom äldreomsorgen och stödet till personer med funktionsnedsättning att öka med 284 000 anställda år 2016 till 351 000 anställda år 2026.11

En förbättring av arbetsmiljön för personalen inom omsorgen torde underlätta rekryteringen till den framtida omsorgen. Risker för de anställda inom äldreomsorgen är exempelvis kopplade till tunga

11SKL (2018), Sveriges viktigaste jobb finns välfärden, rekryteringsrapport 2018.

256

SOU 2020:8

Kommunernas personal- och kompetensförsörjning

lyft, påfrestande arbetsställningar, belastningsskador, stress, under- bemanning samt för många anställda per chef.

För personer som arbetar med personer med funktionsnedsätt- ning kan arbetsplatsen vara brukarens hem, gruppbostäder, dagverk- samhet eller behandlingshem. Ofta har således de som arbetar i verk- samheten en annan människas vardag som sin arbetsmiljö, vilket skapar olika typer av utmaningar.

En stor andel av den personal som arbetar inom omsorgen, främst undersköterskor, är medlemmar i fackförbundet Kommunal. Detta förbund har bl.a. föreslagit att mer resurser bör skapas för att öka bemanningen inom omsorgen och att tillsvidareanställningar ska vara norm. Kommunal har också föreslagit att äldreomsorgen mer bör präglas av en styrning där yrkesskicklig personal får ett handlings- utrymme att skapa bra relationer till brukarna och flexibelt svara upp mot de äldres varierande behov.12

8.2.3Övriga verksamheter

Inom kommunernas övriga verksamheter fanns 212 600 anställda 2016 bl.a. inom kultur och fritid, samhällsbyggnad och miljö samt den centrala administrationen. Fram till 2026 finns ett behov av att öka antalet anställda inom dessa verksamheter med 22 400 personer samt ersätta cirka 57 200 anställda som går i pension. Demografin tillsammans med pensioneringarna skulle således skapa ett behov av att rekrytera drygt 79 600 personer till andra verksamheter än skola och omsorg.

Det finns inte något heltäckande underlag som beskriver rekry- teringsbehoven inom kommunernas övriga verksamheter. Den föl- jande framställningen belyser främst hur olika statliga myndigheter ser på kommunernas behov av att förstärka sin kompetens inom andra områden än skolan och omsorgen om äldre och personer med funktionsnedsättning. Därigenom ges också en viss uppfattning om rekryteringsbehoven inom övriga verksamheter.13

Inspektionen för vård och omsorg (IVO) har i olika sammanhang och under flera år lyft fram den bristande tillgången till rätt kompe- tens inom socialtjänsten, vilken till stor del beror på hög personal-

12Kommunal (2018), Mer tid – en rapport om kvalitet och bemanning i äldreomsorgen och Kom- munal (2018), Rätt arbetsmiljö.

13Framställningen bygger på Häggroth, S. (2015), En bärkraftig kommunstruktur.

257

Kommunernas personal- och kompetensförsörjning

SOU 2020:8

omsättning, svårigheter att rekrytera personal med rätt kompetens och en stor andel tillfälligt anställd personal, bl.a. från bemannings- företag. IVO upplever situationen som särskilt alarmerande inom barn- och ungdomsvården. I en intervju med företrädare för IVO som skedde under 2015 framhöll företrädarna att bristerna i social- tjänsten är störst i mindre kommuner.14 Det kan handla om att verk- ställa beslut, följa upp ärenden samt rekrytera och behålla personal. Företrädarna för IVO menade att problemet med de mindre kom- munernas begränsade kapacitet när det gäller att tillämpa socialtjänst- lagen har varit aktuellt i flera decennier utan att någon påtaglig för- bättring har skett.

Socialstyrelsen har pekat på att mer än hälften av landets kom- muner ofta saknar juridisk kompetens vid handläggningen av eko- nomiskt bistånd; situationen är mest alarmerande i små kommuner.

Även de fackliga organisationerna har uppmärksammat personal- situationen inom socialtjänsten. Fackförbundet Visions socialchefs- rapport 2019 visar att 44 procent av socialcheferna anger att de gene- rellt har svårt att rekrytera medarbetare till socialtjänstens verk- samheter. Det är en liten förbättring jämfört med 2018 då 53 procent bedömde läget som svårt. Vision konstaterar att rekryteringsläget är svårare i landsbygdskommuner än i större och storstadsnära kom- muner.15 Därtill har både Arbetsmiljöverket och Akademikerförbundet SSR under de senaste två åren tagit upp bristerna i socialsekrete- rarnas arbetsmiljö. Akademikerförbundet har visat att socialtjänsten har stor personalomsättning, vilket är kopplat till arbetsmiljön. Enligt Akademikerförbundet är personalomsättningen bland socialsekre- terarna mer än 30 procent per år.16

I en intervju med företrädare för Boverket 2015 pekade före- trädarna på att små kommuner sällan har resurser att möta snabbt uppkommande behov av resurser för detaljplanläggning, exempelvis i samband med gruvbrytning. Boverket menade också att små kom- muner har svårt att följa upp plan- och bygglagens tekniska egen- skapskrav på byggnader, eftersom det ofta finns endast en byggnads-

14Baserat på intervju med avdelningschef Klas Öberg och enhetschef Anna Hultin, Inspektionen för vård och omsorg 2015 i samband med arbetet med rapporten En bärkraftig kommun- struktur.

15Vision (2019), Socialchefsrapporten. Rätt riktning i socialtjänsten, september 2019.

16Akademikerförbundet SSR (2019), Sänk personalnotan med bättre arbetsvillkor och löner. Hög personalomsättning i kommunerna kostar miljardbelopp, rapport 2019-03-20.

258

SOU 2020:8

Kommunernas personal- och kompetensförsörjning

inspektör i kommunen, vilken ensam ska hantera alla plan- och bygg- ärenden.17

Naturvårdsverket anser att många små kommuner har en alltför begränsad kapacitet inom miljöområdet. Ofta ska en och samma tjänsteperson sköta tillsynsuppgifter inom både miljö-, livsm