Utvärdering och analys av effektiviteten inom biståndsområdet

Kommittédirektiv 1992:59

Utvärdering och analys av effektiviteten inom biståndsområdet

Dir. 1992:59

Beslut vid regeringssammanträde 1992-05-07.

Statsrådet Svensson anför.

Mitt förslag

En kommitté inrättas för utvärdering och analys inom det biståndspolitiska området. Arbetet skall syfta till att ge regeringen ett bättre underlag för den fortlöpande effektiviseringen av biståndet och biståndsadministrationen.

Bakgrund

Den statliga biståndsbudgeten för det kommande budgetåret uppgår till ca 14,5 miljarder kronor. Huvuddelen av biståndsinsatserna kanaliseras genom någon av biståndsmyndigheterna, av vilka SIDA är den största. Resterande del avser huvudsakligen Sveriges bidrag till internationella finansiella organ och vissa FN-organ.

Inom det bilaterala biståndet dominerade tidigare stödet genom SIDA till de s.k. programländerna. I takt med att biståndets former förändrats, bl.a. genom bildandet av särskilda myndigheter för stöd till forskning (SAREC), genom s.k. u-krediter och tekniskt bistånd (BITS) samt näringslivsbistånd (SWEDECORP), har stödet till länderna utanför denna krets ökat.

Även biståndet genom enskilda organisationer har ökat. Sammantaget svarar i dag de enskilda organisationerna för ca 20 % av det statliga svenska bilaterala biståndet.

Oavsett vilka styr- och organisationsformer som från svensk sida används i biståndspolitiken är det mottagarländernas utveckling och målet att höja de fattiga folkens levnadsnivå som hela tiden måste vara utgångspunkten för biståndet. I detta ligger biståndspolitikens största utmaning och tillika den centrala frågan i all utvärdering av biståndets måluppfyllnad.

Biståndets framgång avgörs i första hand av kopplingen till mottagarlandets utvecklingsprocess och dess grad av hjälp till självhjälp. Samtidigt är det viktigt att framhålla att ett lands välfärd och utveckling påverkas av många andra faktorer.

Åtskilliga makrostudier har genomförts för att belysa de samhällsekonomiska effekterna av 30 års bistånd från i-länder till u-länder . I fråga om slutsatserna skiljer sig dessa studier avsevärt. I vissa ifrågasätts om biståndet alls haft någon positiv effekt på mot tagarländernas ekonomiska utveckling. I andra studier påpekas att biståndet kan vara effektivt och att det haft sin betydelse för en utveckling i u-länderna under efterkrigstiden som i många avseenden är utan motstycke i ett längre historiskt perspektiv.

Sett mot denna allmänna biståndspolitiska bakgrund är det angeläget att nu söka vidga perspektiven på effektivitetsfrågorn a inom det svenska biståndet. I anslutning till årets budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 4, s. 85-86) har jag föreslagit att ett särskilt sekretariat, organiserat som en kommitté och med ett tvåårigt mandat, för utvärdering och analys av dessa frågor inrättas.

Behovet av strategiska och övergripande analyser och utvärderingar inom biståndsområdet har studerats av ett flertal utredningar.

Biståndsorganisationsutredningen föreslog i sitt betänkande (SOU 1990:17) Organisation och arbetsformer inom bilateralt bistånd, att ett myndighetsövergripande och fristående utrednings- och utvärderingssekretariat skulle inrättas (s. 192). Sekretariatets arbete borde kunna ge underlag för strategiska beslut och utgöra ett komplement till den utvärderingsverksamhet som måste finnas inom varje myndighet.

De uppgifter som utredningen såg som mest angelägna gällde övergripande utvärdering, t.ex. av teman som spänner över flera organisat ioner, och information till riksdagen och allmänheten om de långsiktiga effekterna av det svenska biståndet. Utredningen fann även behov av att kunna utvärdera styr- och ledningsfunktionerna inom biståndet liks om de övergripande målen samt menade slutligen att utvärderingsverksamheten borde kunna ge impulser till förändringar av biståndets organisation.

Utvärderingsfrågorna inom biståndsområdet har även behandlats utförligt i rapporten (Ds 1990:63) Bra Beslut -- Om effektivitet och utvärdering i biståndet. Rapporten är en ingående studie av utvärderingens och resultatanalysens roll i den biståndspolitiska beslutsprocessen. I rapporten föreslås att en fristående utrednings- och utvärderingsfunktion inrättas.

Med rapporten Bra Beslut som grund föreslog regeringen i 1991 års kompletteringsproposition (prop. 1990/91:150 bil. II:2, s. 21) att ett särskilt sekretariat borde inrättas. Riksdagen stödde förslaget (FiU37, rskr. 390).

Under våren 1991 remissbehandlades rapporten Bra Beslut. Remissinstanserna gav den ett i huvudsak gott bemötande. De synpunkter som lämnades på sekretariat et gällde dess förhållande till biståndsmyndigheternas utvärderingsverksamhet och det analysarbete som andra organ, bl.a. Riksrevisi onsverket, bedriver i frågor om den offentliga sektorns effektivitet.

Utredningsuppdraget

Biståndets effektivitet är en solidaritetsfråga av central betydelse för svensk u-landspolitik. Regeringens avsikt är att ytterligar e höja ambitionerna på detta område. Ett effektivt resursutnyttjande inom biståndet är särskilt betydelsefullt med tanke på att det tar sikte på utsatta människor i de fattigaste delarna av världen.

Den reformerade statliga budgetprocessen innebär en övergång till en mål- och resultatorienterad styrning, vilken kommer att prägla förhållandet mellan regeringen och myndigheterna. För de verksamhetsansvariga på alla nivåer innebär detta såväl en ökad självständighet vad gäller verksamhetens bedrivande som ökade krav på att redovisa och utvärdera resultaten och effekterna av den aktuella verk samheten.

Uppföljning och utvärdering av biståndsprogram och -projekt är väl etablerade inslag i svenska biståndsmyndigheters och internationella biståndsorgans verksamheter. Ett fortlöpande erfa renhetsutbyte vad gäller metodutveckling och resultat äger också rum, bl.a. inom OECD:s ram. Utvärderingsrapporter från pågående och avslutade biståndsinsatser ingår regelmässigt i biståndsmyndigheternas interna beslutsprocess.

Även den del av biståndet som kanaliseras genom internationella organisationer, främst inom FN-systemet, och som inte direkt ligger inom biståndsmynd igheternas ansvarsområde bör bli föremål för utvärdering.

Det är mot denna bakgrund den nu föreslagna kommitténs uppgifter bör preciseras. Fokus skall ligga på de frågor som omfattas av rege ringens ansvar och inriktas på effektiviteten i biståndet och inom biståndsadministrationen.

Genom sitt arbete bör kommittén bidra till att regeringens mål- och resultatorienterade styrning inom biståndet utvecklas. Kommittén bör därför pröva och utveckla metoder och modeller för utvärdering och analys av biståndet s effektivitet samt lämna förslag till hur dessa bör användas i regeringens löpande arbete med biståndet. Kommittén bör även analysera hur regeringens behov av från biståndsmyndigheterna oberoende utvärderingar och analyser kan tillgodoses.

Av särskilt intresse är vidare utvärderingar av bistånd till stöd för demokratisk samhällsutveckling och mänskliga rättigheter samt övergång till marknadsekonomi i mottagarländerna.

Mitt förslag bör även ses som ett inslag i regeringens arbete med att öka effektivi teten i den offentliga sektorns insatser. De allmänna utgångspunkterna för detta arbete har redovisats i årets finansplan (prop. 199 1/92:100 bil. 1).

De särskilda frågeställningar som enligt min mening är angelägna för kommittén att belysa, kan i huvudsak delas in i tre kategorier.

Den första innefattar huvudsakligen frågor som rör effektiviteten i det svenska biståndspolitiska systemet, dvs. bl.a. styrformerna och de biståndspolitiska medlen. Som exempel kan nämnas:
-- Erfarenheter av hittillsvara nde arbete med resultatanalys och utvärdering inom det biståndspolitiska området.
-- Biståndsadministrationens kompetensförsörjning, inkl. förutsättningarna för rekrytering, utveckling och avveckling av personal.
-- Erfarenheter av biståndskoordinering.

Den andra innefattar frågor om hur effektivt det svenska biståndet är som medel för att uppnå de uppställda målen. Här kan som exempel nämnas:
-- Demokratisk samhällsutveckling i mottagarländerna, hur kan den stödjas inom ramen för biståndspolitiken?
-- Kvinnobiståndets former och inriktning.
-- Sveriges engagemang i de regionala utvecklingsbankerna.
-- Uppföljning av regeringens riktlinjer för svenskt utvecklingssamarbete med de afrikanska mottagarländerna (prop. 1988/89:100 bil. 5, s. 47-58).

Den tredje kategorin avser frågor om i vilken utsträckning och på vilket sätt biståndet påverkar u-ländernas samhällsutveckling i stort. Exempel på frågeställningar inom detta område är:
-- Leder utländskt bistånd till att villkoren för inhemsk produktion och resursmobilisering försämras (s.k. Dutch Disease)?
-- Sveriges bistånd till jordens 30 fattigaste länder under 30 år -- är länderna fortfarande de 30 fattigaste om 30 år?
-- Studier av biståndets betydelse för enskilda länders utveckling (s.k. country reviews).
-- Vilken roll spelar biståndet för den offentliga sektorns utveckling i mottagarländerna och hur påverkar biståndet relationerna mellan stat och marknad?

Arbetets bedrivande

Mot den ovan angivna bakgrunden föreslår jag att en kommitté tillsätts. Dess arbete bör tidsbegränsas till två år. Kommittén skall både bedriva eget utvärderings- och analysar bete genom sitt sekretariat samt kunna beställa och helt eller delvis finansiera uppdrag som utförs av forskningsinstitutioner, mynd igheter och enskilda.

Kommittén skall senast den 1 september 1993 till regeringen redovisa ett förslag om hur regeringens mål- och resultatorienterade sty rning inom biståndsområdet kan utvecklas. Till grund för sitt förslag bör kommittén pröva och utveckla modeller för utvärdering och resultatanalys av biståndets effektivitet samt redovisa erfarenheterna av hittillsvarande arbete med dessa frågor inom det biståndspolitiska området.

I anslutning härtill bör kommittén även redovisa ett förslag om hur verksamheten med övergripande utvärdering och analys inom biståndsområdet bör bedrivas på längre sikt.

Resultaten av kommitténs övriga arbete bör löpande redovisas för regeringen. Kommittén är oförhindrad att när den finner detta påkal lat till regeringen redovisa förslag i frågor om effektiviteten i biståndet. Kommittén skall härvid beakta regeringens direktiv (dir. 1984:5) ti ll samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning.

Kommittén bör själv finna lämpliga former för hur resultaten av dess arbete bör spridas till myndigheter, organisationer och den biståndsintresserade allmänheten.

Kommittén bör ta kontakter och utbyta erfarenheter i utvärderingsfrågor med svenska myndigheter, organisationer och multila terala biståndsorgan.

Kommittén skall i tillämpliga delar följa regeringens direktiv (dir. 1988:43) till kommittéer och särskilda utredare angående beakta nde av EG-aspekter i utredningsverksamheten.

Kommittén skall senast den 30 juni 1994 lämna en samlad redovisning av sitt arbete till regeringen.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om internationellt utvecklingssamarbete och mänskliga rättigheter

att tillkalla en kommitté med högst elva ledamöter -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att utvärdera och a nalysera effektiviteten i det svenska biståndet,
att besluta om sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta tredje huvudtitelns reservationsanslag C 3. Andra biståndsprogram, anslagsposten 8. Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

                                        (Utrikesdepartementet)

Kommittédirektiv

Kommittédirektiv är riktlinjer för de utredningar, eller kommittéer, som regeringen tillsätter.