Samhällsekonomisk värdering av väg- och järnvägsinvesteringar

Interpellation 2007/08:617 av Svensson Smith, Karin (mp)

den 24 april

Interpellation

2007/08:617 Samhällsekonomisk värdering av väg- och järnvägsinvesteringar

av Karin Svensson Smith (mp)

till finansminister Anders Borg (m)

Det övergripande målet för transportpolitiken enligt ett enigt riksdagsbeslut är att den ska säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Regeringen har vid flera tillfällen, särskilt när det gäller ekonomiska angelägenheter, gett uttryck för uppfattningen att politiken i större utsträckning ska grundas på aktuella forskningsresultat och ha vetenskaplig täckning för de fakta som de olika förslagen utgår ifrån. Eftersom vägar och järnvägar är strukturerande och dimensionerande för de transportvolymer som kan äga rum i kanske över hundra år efter att de anlagts är det extra viktigt att beslutsfattare har ett korrekt underlag för vilken samhällsekonomisk nytta respektive projekt eller transportlösning kan medföra.

En utgångspunkt för den nya planeringsomgången är att samhällsekonomiska analyser ska spela en viktig roll vid prioritering av infrastrukturinvesteringar och att det, jämfört med de planer som den tidigare regeringen fastställt, innebär att en större del av investeringarna ska ske inom vägsektorn. (2008 års ekonomiska vårproposition, s. 54)

Påståendet att vägar generellt är mer samhällsekonomiskt nyttiga än järnvägar behöver analyseras. Den innevarande tolvåriga planeringen för vägar och järnvägar innefattar 381,5 miljarder kronor. Både med tanke på investeringars storlek och på de klimatmässiga konsekvenserna av väg- respektive järnvägstrafik är det väsentligt att nyttan av de ingående objekten är tillfredsställande övervägd.

Prognoser för drivmedelspriser

Drivmedelspriset är en väsentlig faktor för prognoserna av framtida trafikvolymer. De väg- och järnvägsprojekt som ingår i de pågående infrastrukturplanerna är kalkylerade i förhållande till de trafikvolymer som kunde förväntas vid ett råoljepris på 24 dollar fatet. Detta oljepris beräknas anmärkningsvärt nog vara konstant till 2020. I propositionens beräkningar av persontransporternas utveckling ligger bränslepriset vid pump på 9:94 kronor per liter utifrån 2005 års pris, för att därefter antas vara realt oförändrade. (Moderna transporter för framtiden, regeringens proposition 2005/06:160,s. 167)

När denna interpellation skrivs är råoljepriset över 117 dollar fatet. I vårpropositionen 2008 räknar regeringen med en prissänkning till 85 dollar 2009 som också är vad som antas för 2010 och 2011.

Med tanke på sinande tillgång till olja, högre kostnad för att pumpa upp den och en stigande efterfrågan till följd av ökat bilinnehav i världen är antagandet om sjunkande och eller konstanta priser förvånande. Även om den sinande oljan helt eller delvis skulle kunna ersättas av syntetisk olja från kol alternativt biobränslen kan priserna vid pump förväntas vara höga om inte samhället går in med kraftiga subventioner.

Kostnaderna för klimatförändringar

I Sternrapporten konstateras att kostnaderna för klimatförändringarna kan bli långt mer omfattande än vad som tidigare antagits. Sir Nicholas Stern värderar i sin analys framtida generationer lika mycket som de nu levande – ett antagande som är svårt att ifrågasätta. Enligt Sterns beräkningar kommer framtida klimatförändringar att kosta ca 51 000 miljarder dollar, det vill säga ungefär 20 procent av alla länders samlade bnp. Kostnaderna för klimatkonsekvenserna om vi inte lyckas bryta den nuvarande utvecklingen har jämförts med de samlade kostnaderna för första och andra världskriget.

I de samhällsekonomiska kalkylmodeller som görs för kommande vägar och järnvägar, så kallade nettonuvärdeskvoter, värderas kostnaden för utsläpp av koldioxid till 1:50 kronor per liter. Detta värde beräknades för ett antal år sedan för att nå klimatmålet till år 2010 som innebär en stabilisering av utsläppen av emissionerna jämfört med år 1990. Sika gjorde år 2005 en ny beräkning av kostnaden för att nå målet till 2010, och siffran landade då på ca 2:70 kronor per kilo koldioxid. Om koldioxidskatten i dag höjdes till 2:70 kronor per kilo koldioxid skulle det påverka bensinpriset kraftigt, vilket skulle minska eller helt ta bort lönsamheten i väginvesteringar. För att nå Klimatberedningens mål om att minska utsläppen med 75–90 procent till 2050 skulle ännu högre prisökningar krävas. Värdet för utsläpp av 1 kilo koldioxid har emellertid inte uppdaterats i förhållande till de långsiktiga klimatpolitiska målen.

De vägobjekt som ingår i Vägverkets aktuella planeringsunderlag utgår således från en situation där målsättningar som beslutats i Sveriges riksdag inte kommer att uppfyllas. Ett alternativ är att beräkna ett skuggpris för koldioxid som leder till minskningar av koldioxid enligt klimatmålen och beräkna ett kommande bensinpris utifrån det och se effekterna av en sådan situation. Sika beräknar att det skulle krävas ett bensinpris på ungefär 22 kronor per liter för att minska utsläppen från transportsektorn med 20 procent i jämförelse med 1990 års nivå.(Minskning av koldioxidutsläpp med höjt bensinpris, Sika den 30 juli 2007)

I en känslighetsanalys för den samhällsekonomiska kalkylen för Förbifart Stockholm beräknas effekterna av en ökning av bensinpriset med 50 respektive 100 procent. Resultatet visar att den samhällsekonomiska nyttan försvinner helt med en höjning på 100 procent och minskar kraftigt med en höjning på 50 procent.

Förorenaren-ska-betala-principen

I regeringsförklaringen 2007 angavs att förorenaren betalar som en grundläggande princip för regeringens klimatpolitik. Även i vårpropositionen 2008 anger regeringen en ambition att internalisera trafikens samhällsekonomiska kostnader:

För att transporterna ska vara hållbara är det viktigt att transporternas samhällsekonomiska kostnader i högre grad internaliseras, vilket betyder att den miljöbelastning mm som trafiken gör upphov till prissätts. (2008 års ekonomiska vårproposition 2007/08, s. 53)

Om regeringen menade allvar med ambitionen om att förorenaren ska betala borde rimligtvis dessa kostnader ingå i utgångspunkterna för samhällsekonomiska analyser. I den EET-strategi som trafikverken tillsammans med Naturvårdsverket har tagit fram föreslås en kilometerskatt för lastbilar, vilket kan ses som en tillämpning av principen om att förorenaren ska betala. För att få en ändamålsenlig bedömning av kommande trafikvolymer på vägar och järnvägar borde denna typ av nödvändiga styrmedel vara en förutsättning vid beräkning av de olika infrastrukturinvesteringarnas samhälleliga nytta. Analyserna riskerar annars att missa stora kostnadsökningar på fossila bränslen som kommer att vara nödvändiga för att nå de klimatmål som har satts upp.

Märkligt nog ingår inte styrmedel som kilometerskatt och trängselavgifter i kalkylerna för Förbifart Stockholm och andra väginvesteringar. Trängselavgifter i Stockholm är ett faktum och ett avskaffande av dem är inte särskilt troligt.

Tidsvärdering

Tidsvinster står ofta för en mycket stor andel av den samhällsekonomiska vinsten vid olika infrastrukturinvesteringar. Dessa beräkningar bygger dock på antaganden som kan ifrågasättas. Det gäller exempelvis för värderingen av tid. Människors tid värderas olika beroende på vad de har för inkomst eller vilket transportslag de väljer. Tidsvinster på väg värderas högre eftersom man antar att tiden i bilen inte kan användas som arbetstid, till skillnad från tågresor där förlusten av arbetstid inte antas vara lika stor. Tågets fördel med arbetsmöjligheter blir således en negativ faktor för järnvägen i dessa beräkningar.

Underlag för bedömning av samhällsekonomisk analys

I regeringens vårproposition betonas att investeringar i infrastruktur ska utgå från samhällsekonomiska analyser och att dessa ska leda till att en större del av investeringarna ska ske inom vägsektorn jämfört med de planer som den tidigare regeringen fastställt. Redan i tilläggsbudgeten för 2008 för regeringen över 120 miljoner kronor från Banverket till Vägverket för mer investeringar i vägar. En redovisning hur en samhällsekonomisk analys kan komma till denna slutsats och vilka vetenskapliga källor analysen bygger på saknas emellertid.

Vägverket räknar till skillnad från Banverket med ökade trafikvolymer

Det finns också en skillnad i antaganden avseende trängsel mellan Vägverkets och Banverkets analyser och denna skillnad gynnar vägtrafiken.

När Vägverket räknar på hur väginvesteringar kan minska trängseln förutsätts ökad trängsel för varje år som investeringen inte görs. Det medför större och större skillnader i restider och redan efter tjugo år kan restiderna bli så långa att de borde betraktas som orealistiska. Den allt större tidsvinsten gör att även mycket stora investeringar som Förbifart Stockholm kan räknas hem.

Banverket räknar i stället med en given trafik för ett prognosår och antar därefter inte någon ytterligare trafikökning, trots att man ofta bygger en dyrare lösning för att kunna ta emot mer trafik. Detta medför till exempel att Citytunneln i Malmö inte blir lönsam.

Aspekter på samhällsekonomiska kalkyler

Det finns en skillnad mellan samhällsekonomiska kalkyler och samhällsekonomiska analyser. Den förstnämnda, kalkylen, gör inte anspråk på att vara heltäckande. Därmed kan man inte dra några långtgående slutsatser från en sådan. Den senare, analysen, har däremot syftet att vara heltäckande.

För Förbifart Stockholm har Transek gjort en samhällsekonomisk kalkyl. Alltså har inte alla relevanta faktorer beaktats. Trots detta görs den långtgående slutsatsen att Förbifart Stockholm är samhällsekonomiskt lönsam.

Några av de brister som lyfts fram i en granskning av kalkylen som gjorts av Göran Finnveden på KTH och Thomas Sterner på Handelshögskolan i Göteborg är följande:

– Ökad yrkestrafik ingår inte. Om man bygger nya vägar som är snabbare eller på annat sätt bekvämare att använda kan man räkna med att trafiken ökar. Man har gynnat vägtrafik genom investeringen. I Transeks analys av Förbifart Stockholm används trafikmodeller som leder till resultatet att trafiken i Stockholms län beräknas öka med 4 procent med Förbifart Stockholm. Men det görs ingen analys över yrkestrafiken över huvud taget. Denna antas vara konstant – detta trots att kilometerskatt och höjda bränslepriser kommer att behövas för att nå klimatmålen och för att internalisera de samhällsekonomiska kostnaderna, vilket regeringen har som ambition enligt vårpropositionen. På så sätt underkattas utsläppen och trafikolyckorna från yrkestrafiken och tidsvinsterna överskattas. Sammantaget innebär detta en överskattning av vinsterna.

– Cirkelresonemang förs kring trafikefterfrågan. Ett beslutsunderlag i åtgärdsplaneringen är utredningen om Trafiklösning Stockholm som tyvärr inte remissbehandlats. Här ingår Förbifart Stockholm som en av åtgärderna. Utredningen ger intryck av att ha analyserat hur infrastrukturpaketet på drygt 110 miljarder kronor påverkar trafikefterfrågan och därmed också trängsel, utsläpp av koldioxid och så vidare: Totalt handlar det om över 60 olika åtgärder i form av nya spår‑, väg- och kollektivtrafikanläggningar. Det är den samlade effekten av dessa åtgärder som har analyserats Den överenskomna trafiklösningen får främst effekter för hur trafiken fördelas i trafiksystemet, mellan olika delar av regionen och mellan olika trafikslag. De investeringar och övriga åtgärder som genomförs fram till år 2030 medför en överflyttning av resor från bil till kollektivtrafik i regionens centrala delar samtidigt som biltrafiken växer i länet utanför regioncentrum. Den samlade trafiklösningen ger en påtaglig förbättring av kollektivtrafiken medan restiderna med bil kan hållas på en totalt sett oförändrad nivå. Trots åtgärderna växer dock trängseln i utsatta delar av vägsystemet. Trafiklösningens direkta effekter på klimat, miljö, hälsa och trafiksäkerhet är små. (Konsekvensbedömningar av underlag till Stockholmsförhandlingens resultat. WSP Analys & Strategi, november 2007. Sammanfattning och slutsatser, s. 2 [38])

Slutsatsen som dras är att effekterna på trafikefterfrågan och därmed koldioxidutsläppen är obetydlig: Konsekvensanalysen visar tydligt att åtgärder som infrastruktur, kollektivtrafik och trängselskatter inte kan förväntas ge stora effekter på utsläppen av koldioxid. Det krävs kraftfulla åtgärder av annat slag.

Det visar sig dock vid en närmare genomläsning att några egentliga analyser inte gjorts av hur trafikefterfrågan, och därmed till exempel koldioxidutsläppen, påverkas av infrastrukturlösningarna som föreslås: Eftersom omvärldsförutsättningarna hämtats från den regionala utvecklingsplaneringen i både jämförelsealternativet och utredningsalternativet är efterfrågan på resor i stort sett given. (Konsekvensbedömningar av underlag till Stockholmsförhandlingens resultat. WSP Analys & Strategi, november 2007. Sammanfattning och slutsatser, s. 7 [38])

Analyserna har alltså utgått ifrån samma efterfrågan på resor i såväl jämförelse- som utredningsalternativ. I konsekvensanalysen antyds också att infrastrukturinvesteringarna i Trafiklösning Stockholm skulle kunna medföra en betydande ökning av efterfrågan på resor utöver vad som redovisats: I verkligheten är det mer sannolikt att transportsystemets utbyggnadsgrad har en inte obetydlig påverkan på efterfrågan på resor. (Konsekvensbedömningar av underlag till Stockholmsförhandlingens resultat. WSP Analys & Strategi, november 2007. Sammanfattning och slutsatser, s. 7 [38])

Detta innebär att Trafiklösning Stockholm riskerar att bidra till en betydande ökning av koldioxidutsläpp utöver vad som redovisas i konsekvensbedömningen som lämnats till regeringen – det vill säga betydligt mer än de +77 procent som anges i konsekvensanalysen. Har trafikprognosen för Förbifart Stockholm tagit hänsyn till den nygenererade trafiken från den markanvändning som blir följden? Eller är den nygenererade trafiken och dess negativa externa effekter underskattad också i denna beräkning?

Vägverkets samhällsekonomiska kalkyl för Förbifart Stockholm ger intryck av att det inte kommer att råda trängsel på vägarna när Förbifart Stockholm invigs vilket möjliggör de höga medelhastigheter i rusningstid som man räknat med. Att inte räkna med trängsel möjliggör också de teoretiska överflyttningar av trafik från innerstaden som anges vilket skulle motivera de försvunna koldioxidutsläppen som tidigare angavs öka kraftigt med Förbifart Stockholm. Men ingen uppgift anges om hur länge det dröjer efter invigning av Förbifart Stockholm innan där råder trängsel i högtrafik. Carl Cederschiölds utredning visar att trängseln i Stockholms trafiksystem kommer att öka jämfört med i dag när paketet som helhet är genomfört. Detta verkar ske direkt efter paketets färdigställande. Koldioxidutsläppen kommer då att öka jämfört med utgångsläget.

– Den samhällsekonomiska kalkylen för Förbifart Stockholm baseras på en medelhastighet i högtrafik på 70 kilometer per timme. Någon känslighetsanalys av hur ökad trängsel på vägen kommer att påverka medelhastigheten, och därmed restidsvinsterna som är utslagsgivande för kalkylens nettonuvärdeskvot (NNK), har inte genomförts. Med ökad trängsel inom kort efter invigningen kan NNK komma att vara negativ.

– Miljöpåverkan från infrastruktur ingår inte. Trafikinvesteringar innebär inte bara energiåtgång i användningsfasen. Själva byggandet och driften kräver också stor energi och leder således till en miljöpåverkan. Denna kallas i dessa sammanhang för indirekt energi. Det finns uppskattningar som visar att den indirekta energin för Södra länken är dubbelt så stor som drivmedelsförbrukningen. Detta beror framför allt på den stora mängd tunnlar som Södra länken består av. Indirekt energianvändning kan uppgå till flera miljarder kronor och kan alltså vara högst signifikant för kalkylen. Ändå har denna alltså inte tagits i beaktande, vilket leder till en underskattning av kostnaderna för Förbifart Stockholm.

– Nyttan av investeringarna minskar med trängselavgifter. Transek räknar inte med trängselavgifter i sin kalkyl för Förbifart Stockholm. Däremot görs en uppskattning av att nyttan med vägutbyggnaden minskar med 15–20 procent om trängselavgifter införs. Om man drar bort dessa procentsatser från den beräknade samhällsekonomiska vinsten blir varken Förbifart Stockholm eller Diagonal Ulvsunda samhällsekonomiskt lönsamma. Nu har trängselavgifterna införts. Vi anser att det vore på sin plats att göra en ny samhällsekonomisk analys med detta som utgångspunkt. Man kan särskilt ifrågasätta att intäkterna från trängselavgifterna, som i sig är samhällsekonomsikt lönsamma, ska gå till väginvesteringar vars lönsamhet minskar vid införandet av trängselavgifter.

– Priset för naturintrång ingår inte. I den samhällsekonomiska kalkylen noteras att Förbifart Stockholm har allvarliga intrångseffekter som påverkar natur- och kulturmiljöer. Men ingen kvantifiering görs av dessa skador, de utelämnas helt ur kalkylen – detta trots att Förbifart Stockholm passerar ett område som är klassat som riksintresse för sina natur- och kulturvärden och att Grimstaskogens naturreservat utgör ett av Stockholms stads fåtal tysta områden. Stockholms miljövärden brukar samtidigt i undersökningar om Stockholms attraktionskraft internationellt lyftas fram som den främsta faktorn som lockar utländska företag att etablera sig i Stockholm. Indirekt markintrång som med största sannolikhet blir följden, till exempel genom en förändrad bebyggelsestruktur, ingår inte heller.

– Självuppfyllande projektmål – i Vägverkets projektmål för en nord-sydlig förbindelse i Stockholm finns inga mål som berör miljö, klimat eller hållbar utveckling. Om planeringen hade haft en annan utgångspunkt, till exempel de transportpolitiska målen, skulle förslagen på lösningar säkerligen ha blivit annorlunda. Naturvårdsverket efterlyser en ny utredning utifrån de av riksdagen antagna klimat- och miljömålen. Sika har framfört kritik mot att projektmålen i utredningen om Förbifart Stockholm strider mot de transportpolitiska målen. Vägverkets projektmål leder till att en redan uttänkt lösning premieras i stället för att förutsättningslöst titta på olika lösningar utifrån de transportpolitiska målen. Detta går också i strid med regeringens egen ambition om att underlätta samverkan mellan transportslagen. (2008 års ekonomiska vårproposition 2007/08:100, s.53)

Extern granskning av kalkylen för Förbifart Stockholm

Naturvårdsverket och Sika efterlyser i sina remissvar på Vägverkets utredning om en nord-sydlig förbindelse i Stockholm en oberoende extern granskning av de samhällsekonomiska kalkylerna för en nord-sydlig förbindelse. En grupp för detta har tillsatts av Vägverket. I denna grupp ingår bland andra aktörer som själva har intresse av en fortsatt projektering, till exempel konsultbolaget WSP, som är en del av det konsortium som anlitas av Vägverket för att starta arbetsplanen för projektet. Det är också samma bolag som köpt Transek. I praktiken är det alltså samma aktör som både utfört kalkylen som utvärderar sig själv och som dessutom har ett intresse av att uppdraget ska fortsätta och av att få fortsatta uppdrag. Samma aktör är också anlitad av trafikverken för att göra urvalet av stora objekt inför åtgärdsplaneringen, där Förbifart Stockholm är aktuellt som ett av dessa.

Mot bakgrund av ovanstående vill jag fråga finansministern:

1. Hur avser finansministern att verka för att de bränslepriser som beräkningar av kommande trafikvolymer utgår ifrån är sakligt grundade?

2. Avser ministern att verka för att värderingen på 1:50 kronor per kilo koldioxid blir uppdaterad utifrån en aktuell vetenskaplig uppskattning av vad klimatförändringarna kommer att kosta oss innan de slutgiltiga samhällsnyttorna av förslag på kommande väg- och järnvägsinvesteringar fastställs?

3. Hur avser ministern att säkerställa att värderingen av koldioxid som underlag för den samhällsekonomiska beräkningen av kommande vägar och järnvägar bygger på ett empiriskt underlag?

4. Avser ministern att verka för att trängselskatt ska tillföras som en förutsättning i underlaget för beräkning av de vägtrafikvolymer som förväntas på Förbifart Stockholm och andra förslag till väginvesteringar i Stockholm?

5. Avser ministern att verka för att kilometerskatt för tunga lastbilar ska tillföras som en förutsättning i underlaget för beräkning av de trafikvolymer på de vägar och järnvägar som ska ingå i regeringens infrastrukturproposition?

6. Hur avser ministern att verka för att principen om att förorenaren betalar ska vara en utgångspunkt och tillämpas fullt ut i metoderna för de samhällsekonomiska analyserna av infrastrukturinvesteringar?

7. Avser ministern att initiera en omvärdering av de tidsvinster som förväntas ske till följd av järnvägsinvesteringar jämfört med motsvarande tidsvinster till följd av väginvesteringar så att inte tiden på tåg värderas lägre?

8. Avser ministern att till riksdagen redovisa vilket vetenskapligt material som underbygger budgetpropositionernas påstående om att en starkare betoning av samhällsekonomisk analys skulle leda till att väginvesteringar får större utrymme och järnvägsinvesteringar mindre utrymme?

9. Hur avser ministern att verka för att regeringens målsättning om att underlätta för en samordning mellan transportslagen ska säkerställa planeringen för en nord-sydlig förbindelse i Stockholm?

10.             Hur avser ministern att säkerställa att behovet av en oberoende och vetenskapligt grundad granskning av den samhällsekonomiska analysen för kostsam infrastruktur, exempelvis Förbifart Stockholm, blir tillgodosett?