Riksrevisionens styrelses redogörelse angående Vattenfalls preciserade uppdrag från år 2005

Framställning / redogörelse 2007/08:RRS25

Redogörelse till riksdagen

2007/08:RRS25

Riksrevisionens styrelses redogörelse angående Vattenfalls preciserade uppdrag från år 2005

Sammanfattning

År 2004 genomförde Riksrevisionen en granskning av Vattenfall AB och statens ägarförvaltning av bolaget. Det framkom då att regeringen borde tydliggöra Vattenfalls uppdrag inom svensk miljö- och energipolitik. Riksrevisionen har i en uppföljning under hösten 2007 granskat hur Vattenfall fullföljt det förtydligande som år 2005 gjordes i bolagsordningen när det gäller bolagets roll i omställningen till en ekologiskt och ekonomiskt uthållig svensk energiförsörjning. Resultatet har redovisats i rapporten Vattenfall – med vind i ryggen? (RiR 2007:29).

Riksrevisionens slutsats är att tillägget i bolagsordningen har fått genomslag i bolagets interna styrning och uppföljning samt att betydelsefulla åtgärder vidtagits för att nå de uppsatta målen för elproduktion av förnybar energi. Samtidigt skapar flera av de begrepp som används i bolagsordningen utrymme för olika tolkningar. Vattenfalls återrapportering till regeringen, liksom regeringens rapportering till riksdagen, bör dessutom enligt granskningen fördjupas.

Med hänsyn till den stora betydelse som bolaget har i svensk miljö- och energipolitik anser styrelsen att granskningsresultaten bör överlämnas till riksdagen.

Innehållsförteckning

Sammanfattning1

Innehållsförteckning2

Styrelsens redogörelse3

Riksrevisionens granskning4

Inledning4

Revisionsfrågor5

Intern styrning och uppföljning sker utifrån den förändrade lydelsen5

Redovisningen av resultatet bör fördjupas5

Tillägget kan tolkas olika vilket försvårar uppföljning6

Relevanta dotterbolag bör omfattas av tillägget7

Riksrevisionens rekommendationer7

Styrelsens överväganden9

Uppdraget till Vattenfall AB9

Rapportering till riksdagen om effekter av insatserna9

Avvikande mening11

Styrelsens redogörelse

Riksrevisionens styrelse överlämnar denna redogörelse till riksdagen.

Stockholm den 2 april 2008

På Riksrevisionens styrelses vägnar

Eva Flyborg

Anna Aspegren

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Eva Flyborg (fp), Carina Adolfsson Elgestam (s), Alf Eriksson (s), Per Rosengren (v), Björn Hamilton (m), Margareta Andersson (c), Helena Hillar Rosenqvist (mp), Rose-Marie Frebran (kd), Agneta Lundberg (s), Ulla Löfgren (m) och Lennart Hedquist (m).

Riksrevisionens granskning

År 2004 granskade Riksrevisionen Vattenfall AB. Det framkom då att regeringen borde tydliggöra Vattenfalls uppdrag inom svensk miljö- och energipolitik. Riksrevisionen har i en uppföljning under hösten 2007 granskat hur Vattenfall fullföljt det förtydligande som gjordes år 2005 av bolagsordningen när det gäller bolagets roll i omställningen till en ekologiskt och ekonomiskt uthållig svensk energiförsörjning.

Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Vattenfall – med vind i ryggen? (RiR 2007:29) som publicerades den 19 december 2007.

Inledning

Av granskningsrapporten framgår att Vattenfall AB är statens största helägda bolag. Koncernen består av flera hundra bolag i bland annat Sverige, Danmark, Tyskland och Polen. Koncernen har cirka 32 000 anställda, varav 60 procent arbetar i Tyskland. År 2006 omsatte koncernen cirka 146 miljarder kronor.

Enligt regeringens ägarpolicy ska bolaget verka under marknadsmässiga villkor, vilket innebär att Vattenfall agerar på en konkurrensutsatt marknad. Samtidigt ställer staten som ägare bland annat krav på avkastningens och utdelningens storlek.

Vid bolagsstämman i april 2005 förtydligade staten Vattenfalls uppdrag genom ett tillägg i bolagsordningen. Det konstateras i granskningsrapporten att en bolagsordning är ett aktiebolagsrättsligt bindande styrdokument som en bolagsstyrelse är förpliktad att lyda.

Tillägget har följande lydelse:

Bolaget ska inom ramen för kravet på affärsmässighet vara det ledande företaget i omställningen till en ekologisk och ekonomisk uthållig svensk energiförsörjning

För att förtydliga ägarens uppdrag lämnades därutöver en motivering till tillägget i form av en promemoria från Näringsdepartementet, vilken bilades stämmoprotokollet. I promemorian angavs en ambitionsnivå om minst 5 TWh för elproduktion av förnybar energi i Sverige år 2010.

Bolagets verksamhet hade vid granskningstillfället i drygt två år bedrivits i enlighet med den reviderade bolagsordningen. Riksrevisionen har gjort bedömningen att det är möjligt att granska hur ändringen under denna period påverkat verksamheten. Granskningen har avgränsats till att avse den interna styrning och uppföljning inom koncernen som föranletts av den reviderade bolagsordningen.

Revisionsfrågor

Följande revisionsfrågor har ställts i granskningen:

• Sker intern styrning och uppföljning av koncernens verksamhet utifrån bolagsordningens ändrade lydelse?

• Sker redovisningen av resultatet av den nya inriktningen på ett sådant sätt att en jämförelse med den ändrade lydelsen av bolagsordningen är möjlig?

Riksrevisionens sammanfattande bedömning är att tillägget i bolagsordningen har påverkat Vattenfalls interna styrning och bolagets interna återrapportering.

Intern styrning och uppföljning sker utifrån den förändrade lydelsen

Riksrevisionens bedömning i rapporten är att tillägget i bolagsordningen har haft betydelse för Vattenfalls interna styrning och uppföljning. Efter det att tillägget beslutats, konstaterade Vattenfalls styrelse att det fanns behov av att tolka begreppet förnybar energi för verksamheten.

Styrelsen fann också ett behov att utarbeta en handlingsplan för att nå regeringens önskemål om elproduktion från förnybar energi. Definitionen och handlingsplanen stämdes av med Näringsdepartementet och handlingsplanen påverkade därefter de strategiska planerna och affärsplanerna.

Den nya inriktningen av verksamheten har bland annat inneburit att bolaget kraftigt ökat utbyggnaden av organisationen för vindkraft. Bolaget har även investerat i andra energikällor, till exempel genom effektökningar inom vattenkraften.

Riksrevisionens bedömning är att koncernen har vidtagit betydelsefulla åtgärder för att nå upp till de önskade ambitionsnivåerna för elproduktion av förnybar energi. Samtidigt understryks att satsningarna är långsiktiga och att de är förknippade med flera osäkerhetsmoment. Bland dessa märks inte minst hur subventionssystemet utvecklas i framtiden.

Redovisningen av resultatet bör fördjupas

I anslutning till utvecklingen av handlingsplanen för elproduktion av förnybar energi beslöt styrelsen att internt särredovisa arbetet med förnybar produktion, och då med särskilt fokus på vindkraft. Denna särredovisning ligger i sin tur bland annat till grund för styrelsens revidering av handlingsplanen.

Investeringsprogrammen för de olika energislagen återrapporteras dessutom årligen till styrelsen. Riksrevisionen konstaterar för sin del att särskilda återrapporteringar vad gäller värme och vindkraft har tillkommit sedan tillägget beslutades.

Rapporteringen till regeringen om arbetet med förnybar energi sker i Vattenfalls årsredovisning, helt i enlighet med regeringens önskemål. Redovisningen är inriktad på elproduktion och värmeproduktion i Norden. Det är emellertid inte möjligt att i årsredovisningen utläsa bolagets elproduktion från förnybar energi i Sverige i förhållande till regeringens målsättning.

Enligt Riksrevisionen bör återrapporteringen till regering och riksdag fördjupas. Resultatet av den nya inriktningen av verksamheten behöver förbättras på så sätt att effekterna av insatserna tydliggörs.

Tillägget kan tolkas olika vilket försvårar uppföljning

Inom ramen för granskningen har vidare en särskild analys genomförts av tillägget i bolagsordningen i förhållande till Vattenfalls egen tolkning och definition. Riksrevisionen konstaterar att flera av de begrepp som förekommer i tillägget inte har definierats.

Begreppen svensk energiförsörjning och ledande kan till exempel tolkas på flera sätt. Vattenfall anser att den svenska elproduktionen är en del av den nordiska elmarknaden och att bolaget därmed måste definiera svensk energiförsörjning utifrån ett nordiskt perspektiv. Riksrevisionen har emellertid erfarit att ägarens intention var att svensk energiförsörjning skulle avse produktion i Sverige.

Samtidigt konstateras i Riksrevisionens rapport att bolaget kan ha ytterligare motiv för att anlägga ett nordiskt perspektiv, nämligen att de nordiska subventionssystemen för produktion av förnybar energi är olika utformade. Till exempel anses det system för subventioner som används i Danmark vara ekonomiskt mer fördelaktigt än det svenska elcertifikatssystemet.

Begreppet ledande tolkar Vattenfall som att bolaget ska vara den aktör som producerar mest förnybar energi. Riksrevisionen understryker att flera andra tolkningar dock är möjliga, till exempel att bolaget ska ligga i framkanten för forskning och teknikutveckling.

Redan i den energipolitiska propositionen 1997 (prop. 1996/97:84) uttalades således att Vattenfall bör vara en föregångare när det gäller omställningen av energisystemet och aktivt verka för att den tekniska utvecklingen förs framåt. Av rapporten framgår att Vattenfall, i förhållande till sin totala omslutning, gör mycket begränsade FoU-insatser när det gäller mindre utvecklade metoder för elproduktion såsom från vind, våg eller solenergi.

Riksrevisionen gör mot denna bakgrund bedömningen att de tolkningar som är styrande för Vattenfalls verksamhet inte till fullo överensstämmer med de intentioner som presenterades i 1997 års energipolitiska proposition (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:117), eller i det betänkande våren 2005 från näringsutskottet (bet. 2004/05:NU12, rskr. 2004/05:216), som låg till grund för tilläggets utformning och promemorians innehåll.

Riksrevisionen konstaterar således att tillägget i bolagsordningen lämnar utrymme för flera tolkningar och att det därmed är svårt att bedöma om Vattenfall kommer att kunna leva upp till det som staten som ägare åsyftat med tillägget.

Relevanta dotterbolag bör omfattas av tillägget

Tillägget i Vattenfalls bolagsordning omfattar endast moderbolaget. Riksrevisionen framhåller att dotterbolag och intressebolag inte är aktiebolagsrättsligt bundna av moderbolagets bolagsordning. De har att agera utifrån sina egna bolagsordningar.

Vattenfall har i samband med granskningen deklarerat som sin uppfattning att el som produceras i andra nordiska länder bidrar till den svenska elförsörjningen. Tillägget bör därför enligt Riksrevisionen omfatta koncernens nordiska verksamhet. Elproduktion utanför Norden, till exempel i Tyskland, påverkar enligt bolaget inte den svenska elförsörjningen, och tillägget bör därför inte omfatta verksamhet utanför Norden.

Riksrevisionen konstaterar för sin del att merparten av Vattenfalls produktion i Norden sker i moderbolaget, inom enheten Produktion Norden. I vilken utsträckning andra delar av koncernen aktiebolagsrättsligt omfattas av tillägget är dock enligt rapporten mer oklart.

Riksrevisionens rekommendationer

Riksrevisionens övergripande bedömning är att tillägget i Vattenfalls bolagsordning har påverkat den interna styrningen och den interna återrapporteringen.

Vattenfalls rapportering till regeringen bör emellertid fördjupas så att insatserna och resultatet av den nya inriktningen blir tydligare. Likaså kan enligt Riksrevisionen återrapporteringen från regeringen till riksdagen utvecklas och i större utsträckning fokusera på effekterna av gjorda insatser i förhållande till regeringens målsättning.

Riksrevisionen understryker samtidigt att det relativt stora tolkningsutrymmet i tillägget dock försvårar möjligheterna att bedöma om Vattenfall kommer att kunna leva upp till sitt nya uppdrag. För att tydliggöra vilka övriga delar av koncernen som omfattas av uppdraget bör vidare relevanta dotterbolags bolagsordningar anpassas till innebörden av tillägget i moderbolagets bolagsordning.

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att

• klargöra innebörden i bolagsordningens tillägg, så att möjligheterna till olika tolkningar begränsas samt

• kräva en fördjupad återrapportering från Vattenfall som visar på effekterna av de insatser som görs inom elproduktion från förnybar energi i Sverige samt framdeles ge riksdagen en utförligare återrapportering inom området.

Riksrevisionen rekommenderar Vattenfall AB att

• anpassa sina dotterbolags bolagsordningar så att innebörden i tillägget i moderbolagets bolagsordning också omfattar relevanta dotterbolag samt

• fördjupa återrapporteringen till regeringen så att en jämförelse med resultatet av den ändrade bolagsordningen blir möjlig.

Styrelsens överväganden

Riksrevisionens styrelse har funnit att slutsatserna i den granskning som genomförts av ändringen år 2005 i bolagsordningen för Vattenfall AB bör överlämnas till riksdagen i form av en redogörelse. I anslutning därtill vill styrelsen anföra följande.

Styrelsen anser att granskningsresultaten har ett icke oväsentligt informationsvärde för riksdagen. Det gäller främst de iakttagelser som behandlar tolkningen av tillägget i bolagsordningen samt behovet av en förbättrad information till riksdagen.

Uppdraget till Vattenfall AB

Huvuduppgiften för Vattenfall enligt de av riksdagen beslutade riktlinjerna är att på ett effektivt sätt producera och leverera el till sina kunder, vilket ska ske på ett affärsmässigt sätt. Detta slog riksdagen fast i samband med 1997 års energipolitiska beslut. Samtidigt uttalade riksdagen att bolagets aktiva medverkan är av avgörande betydelse för omställningen av det svenska energisystemet. Enligt det tillägg som gjordes år 2005 till bolagsordningen ska Vattenfall inom ramen för affärsmässighet vara det ledande företaget i omställningen till en ekologisk och ekonomisk uthållig svensk energiförsörjning.

Styrelsen vill understryka att det är regeringens ansvar att – i egenskap av företrädare för staten som ägare – verka för att de beslut som fattas av riksdagen rörande enskilda statliga bolags verksamhet genomförs.

Styrelsen anser det olyckligt att bolagsordningen utformats på ett sätt som ger utrymme för olika tolkningar. Det är därför angeläget att regeringen klargör vad som avses med begreppen svensk energiförsörjning och ledande företag. Enligt styrelsens uppfattning ger den analys som genomförts i Riksrevisionens granskningsrapport ett viktigt bidrag till de ytterligare klarlägganden som behöver göras.

Rapportering till riksdagen om effekter av insatserna

Den granskning som Riksrevisionen nu genomfört har avgränsats till att i huvudsak gälla frågor om moderbolagets interna styrning och uppföljning. Den avser en period om drygt två år. Syftet har inte varit att granska resultatet av den ändrade bolagsordningen i termer av vilka effekter den haft på energiförsörjningen.

Granskningen visar att tillägget i bolagsordningen har påverkat Vattenfalls interna styrning och uppföljning. När det gäller den externa rapporteringen av arbetet med förnybar energi sker den i årsredovisningen. Årsredovisningen utgör i sin tur det viktigaste underlaget för regeringens återrapportering till riksdagen. Granskningen visar att det inte är möjligt att i årsredovisningen utläsa bolagets elproduktion från ekologisk och ekonomisk uthållig energi i Sverige i förhållande till de mål som regeringen satt upp i samband med att tillägget i bolagsordningen beslutades.

Med det anförda överlämnar styrelsen denna redogörelse till riksdagen.

Avvikande mening

Carina Adolfsson Elgestam (s), Alf Eriksson (s), Agneta Lundberg (s), Per Rosengren (v) och Helena Hillar Rosenqvist (mp) anför:

Vi anser att Riksrevisionens granskningsrapport om Vattenfalls preciserade uppdrag från år 2005 bör föranleda en framställning eftersom granskningen visar att regeringen genom sin tolkning av riksdagens beslut inte har följt riksdagens intentioner. Vi anser också att det är angeläget att regeringen lämnar riksdagen en fördjupad och förbättrad återrapportering om effekterna av de insatser som Vattenfall gör när det gäller elproduktion från förnybar energi i Sverige.

Vi föreslår därför att riksdagen begär att regeringen

– vidtar åtgärder för att klarlägga och förtydliga innebörden i Vattenfall AB:s uppdrag och därigenom minska utrymmet för olika tolkningar

– återkommer till riksdagen med en rapportering om effekterna av de insatser som görs inom elproduktion från förnybar energi i Sverige.

Elanders, Vällingby 2008