Tillstånd att ta emot offentlig finansiering inom socialtjänsten, assistansersättningen och skollagsreglerad verksamhet

Yttrande 2017/18:SoU5y

Socialutskottets yttrande

2017/18:SoU5y

Tillstånd att ta emot offentlig finansiering inom socialtjänsten, assistansersättningen och skollagsreglerad verksamhet

Till finansutskottet

Finansutskottet beslutade den 27 mars 2018 att ge socialutskottet tillfälle att yttra sig över regeringens proposition 2017/18:159 Tillstånd att ta emot offentlig finansiering inom socialtjänsten, assistansersättningen och skollagsreglerad verksamhet och eventuella motioner i de delar dessa berör utskottets beredningsområde.

Socialutskottet har beslutat att yttra sig över propositionen i de delar som rör socialutskottets beredningsområde och över motionerna 2017/18:4112 av Elisabeth Svantesson m.fl. (M, L, C, KD) yrkandena 1 och 2 och 2017/18:4087 av Oscar Sjöstedt m.fl. (SD) yrkandena 1–7 i de delar som rör socialutskottets beredningsområde.

Socialutskottet föreslår att finansutskottet med tillstyrkande av motionerna 2017/18:4087 (SD) yrkandena 1 och 2017/18:4112 (M, L, C, KD) yrkande 1 avstyrker regeringens lagförslag. Övriga motionsförslag bör avstyrkas.

I yttrandet finns tre avvikande meningar (S, M, SD, MP, C, V, L, KD). I en avvikande mening (S, MP, V) anförs att finansutskottet bör tillstyrka propositionen.

Utskottets överväganden

Tillstånd att ta emot offentlig finansiering inom socialtjänsten, assistansersättningen och skollagsreglerad verksamhet

Propositionen

I propositionen föreslås att krav på tillstånd att ta emot offentlig finansiering ska införas för juridiska personer som bedriver verksamhet enligt bl.a. lagen (1993:487) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS, och socialtjänstlagen, (2001:453), förkortad SoL. Endast juridiska personer som kan visa att offentliga medel utöver ett visst årligt rörelseresultat kommer att gå till verksamhet enligt respektive lag ska få ett sådant tillstånd. Vidare föreslår regeringen att tillstånd att bedriva enskild verksamhet enligt SoL och LSS bara ska få lämnas till en juridisk person. Ändringarna föreslås träda i kraft den 2 januari 2019.

Regeringen bedömer att en reglering av vinsterna i välfärden bör införas. När det gäller ett par remissinstansers alternativ till en vinstreglering, nämligen att utveckla kvalitetskrav samt mätning och uppföljning av kvalitet, anför regeringen följande.

De risker som vinstintresset skapar skulle i viss utsträckning kunna motverkas genom att öka detaljregleringen av verksamheten eller utveckla ersättningssystemen. Regeringen instämmer vidare i att det är viktigt att tydliga kvalitetskrav ställs. Regeringen bedömer dock att de problem och risker som kunnat konstateras i nuvarande system inte kan lösas endast genom att ställa bättre kvalitetskrav eller utveckla uppföljningen av dessa. Detta beror bl.a. på svårigheterna att mäta och följa upp kvalitet i välfärdsverksamhet. Det är ofta svårt att mäta det objektiva utfallet av verksamheterna inom välfärden om man med det menar t.ex. hur verksamheterna påverkar elevers kunskapsnivåer eller omsorgstagares trygghet. Det räcker vidare inte att följa upp en enskild skolas eller huvudmans prestationer för att kunna dra slutsatser om hur välfärdssystemet i sin helhet fungerar och hur den samhällsekonomiska effektiviteten påverkas.

Välfärdstjänsternas komplexa uppbyggnad gör det också svårt att utforma regelverk, kontrakt och ersättningssystem så att kvalitet och effektivitet stärks, opportunistiskt beteende motverkas och medborgarnas tillgång till välfärden blir likvärdig. Detta leder till att kostnaderna för att skapa och upprätthålla välfungerande kvasimarknader inom välfärden blir relativt höga.

När verksamhet överlämnas till privata aktörer med ett vinstintresse riskerar det att leda till behov av ökad kontroll samt ett ökat fokus på mätning och krav som går att följa upp. Den strikta regleringen av hur huvudmän får överlämna verksamhet, och det faktum att hela styrningen måste komma till uttryck i avtal, medför risker för en utveckling där kvalitet formuleras alltför juridiskt och byråkratiskt. Erfarenheten från de senaste decennierna visar att utvecklingen på många välfärdsområden gått mot en styrning med alltmer detaljerade krav på verksamheten, vilket medfört högre administrationskostnader. De mått som använts har i många fall även blivit styrande i verksamheterna. Mätning, uppföljning och kontroll kan i vissa fall utgöra en belastning på välfärdens verksamhet och professioner. En vinstbegränsning skulle innebära förutsättningar för en mer tillitsbaserad styrning, eftersom det redan skulle finnas ett system för att säkerställa att pengarna används i verksamheten.

Regeringen bedömer mot denna bakgrund att en reglering som motverkar incitamenten till vinstuttag ur verksamheten kan leda till ett minskat behov av detaljreglering av välfärdssektorn. En sådan reglering skulle därmed ge förutsättningar för en bättre, mer tillitsbaserad och ändamålsenlig styrning av välfärden.

Motionerna

Avslag på propositionen

I kommittémotion 2017/18:4112 av Elisabeth Svantesson m.fl. (M, L, C, KD) yrkade 1 föreslås avslag på propositionen. Ett likalydande yrkande finns i kommittémotion 2017/18:4087 av Oscar Sjöstedt m.fl. (SD) yrkande 1.

Nationella kvalitetskrav

I kommittémotion 2017/18:4112 av Elisabeth Svantesson m.fl. (M, L, C, KD) yrkade 2 föreslås ett tillkännagivande om att riksdagen ska återkomma till riksdagen med förslag på nationella kvalitetskrav för välfärden som gäller lika för offentliga och fristående verksamheter. Motionärerna anför att kvalitetskrav och kvalitetsuppföljning i första hand ska fokusera på mätbara resultat, inte på att mäta resurser. För att komma till rätta med kvalitetsbristerna behöver dagens sanktioner förstärkas med exempelvis möjlighet till tillfällig statlig tvångsförvaltning, större utrymme att lägga ned de verksamheter som dras med stora kvalitetsproblem samt skarpare ekonomiska sanktioner.

Tillståndsprövning, tillsyn, sanktionsmöjligheter, ekonomisk stabilitet, ersättningssystem och resursallokering

I kommittémotion 2017/18:4087 av Oscar Sjöstedt m.fl. (SD) yrkande 2 föreslås ett tillkännagivande om tillståndsprövning. Motionärerna anför att all verksamhet som bedrivs med offentliga medel ska vara tillståndspliktig oavsett vilken driftsform som används. Inspektionen för vård och omsorg (IVO) ska ansvara för tillståndsgivning och vid ansökan granska bl.a. verksamhetsplan, ekonomisk plan, lämpligheten hos ledningen och i förekommande fall styrelsen. I yrkande 3 föreslås ett tillkännagivande om tillsyn. Motionärerna anför att IVO ska svara för tillsynen och genom detta se till att verksamheten bedrivs som planerat och att man följer lagar och förordningar. Utöver tillsynen ska myndigheten även ansvara för att upprätta ett publikt och transparent omdömesregister med ett jämförbart betyg för varje aktör. I yrkande 4 begärs ett tillkännagivande om sanktionsmöjligheter. Motionärerna anför att tillsynsmyndigheten vid ringa förseelse bör besluta om föreläggande att inom skälig tid åtgärda bristen. Om bristen är allvarlig eller om den inte åtgärdas trots påpekanden bör beslut kunna fattas om statlig tvångsförvaltning och i sista hand om indragande av tillståndet. I yrkande 5 begärs ett tillkännagivande om ekonomisk stabilitet. Motionärerna anför att aktiebolag som finansieras med offentliga medel, och som hamnat på obestånd, inte ska få ta ut utdelning om det inte finns en sådan ekonomisk stabilitet att det är garanterat att verksamheten kan fortsätta fram tills att det offentliga kan ta över verksamheten utan men för brukarna. I yrkande 6 begärs ett tillkännagivande om ersättningssystem och resursallokering. Motionärerna anför att en verksamhet som visar ett bättre resultat över tid ska kunna få en högre ersättning. I yrkande 7 begärs ett tillkännagivande om att regeringen ska återkomma med lagförslag i enlighet med förslagen i yrkandena 2–6.

Utskottets ställningstagande

Möjligheten till valfrihet inom den offentligt finansierade välfärden har gett brukarna inflytande och låter brukarna själva välja leverantör av olika sociala tjänster oavsett hur deras ekonomi ser ut. Den har även inneburit att entreprenörer med kreativa idéer medverkat till att förbättra och effektivisera välfärden. Vidare har det varit ett sätt att få in fler idéburna organisationer som med sitt engagemang och sin värdegrund möter de människor som behöver samhällets hjälp och stöd.

Regeringen föreslår nu i propositionen krav på tillstånd för att få ta emot offentlig finansiering för juridiska personer som bedriver verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och socialtjänstlagen (2001:453). Endast juridiska personer som kan visa att offentliga medel, utöver ett tillåtet rörelseresultat, kommer att gå till sådan verksamhet ska få tillstånd att ta emot offentlig finansiering. Vidare ska tillstånd för enskild att bedriva sådan verksamhet endast få lämnas till en juridisk person.

Kärnan i regeringens förslag är således att begränsa vinsten för välfärdsföretag, och enligt förslaget på ett sätt som för många i praktiken innebär ett vinstförbud. Regeringen anser att välfärdsföretag tar ut övervinster samtidigt som verksamheterna drivs med dålig kvalitet. En närmare analys av rörelsemarginalerna i välfärdsbranschen visar emellertid att dessa i genomsnitt inte är större än i andra tjänstesektorer och att kvaliteten i verksamheterna är minst lika bra hos de privata utförarna som hos dem som bedrivs i kommunal regi. En majoritet av de remissinstanser som yttrat sig om regeringens förslag liksom Välfärdsutredningens egna sakkunniga, Riksrevisionen, Kommers-kollegium och Lagrådet har också varit mycket kritiska till förslaget.

I stället för att fokusera på företagens vinster anser socialutskottet att arbetet med att stärka kvaliteten i välfärden bör fortsätta.

Sammanfattningsvis anser socialutskottet att finansutskottet bör avstyrka propositionen och tillstyrka motionerna 2017/18:4087 (SD) yrkande 1 och 2017/18:4112 (M, L, C, KD) yrkande 1. Motionerna 2017/18:4087 (SD) yrkandena 2–7 och 2017/18:4112 (M, L, C, KD) yrkande 2 bör avstyrkas.

Stockholm den 3 maj 2018

På socialutskottets vägnar

Emma Henriksson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Emma Henriksson (KD), Anna-Lena Sörenson (S), Camilla Waltersson Grönvall (M), Lennart Axelsson (S), Katarina Brännström (M), Per Ramhorn (SD), Amir Adan (M), Mikael Dahlqvist (S), Anders W Jonsson (C), Jan Lindholm (MP), Kristina Nilsson (S), Carina Ståhl Herrstedt (SD), Barbro Westerholm (L), Hans Hoff (S), Yasmine Larsson (S), Ann-Britt Åsebol (M) och Maj Karlsson (V).

Avvikande meningar

1.	Avslag på propositionen (S, MP, V)
	Anna-Lena Sörenson (S), Lennart Axelsson (S), Mikael Dahlqvist (S), Jan Lindholm (MP), Kristina Nilsson (S), Hans Hoff (S), Yasmine Larsson (S) och Maj Karlsson (V) anför:

En förutsättning för att kunna finansiera välfärdens verksamheter är att välfärdssystemet har legitimitet. Detta förutsätter i sin tur att offentliga medel används så att de kommer brukarna till godo. Vi anser att den nuvarande regleringen av välfärdsverksamheten möjliggör att offentliga medel inte används på det sättet. Enligt vår uppfattning riskerar dessutom oreglerade vinstincitament att gå ut över kvaliteten i verksamheterna.

Vi delar alltså regeringens bedömning att en reglering av vinsterna i välfärden bör införas. De risker som vinstintresset skapar skulle i och för sig kunna motverkas genom en detaljreglering av verksamheten eller av att ersättningssystem utvecklas. Vidare är det viktigt att ställa tydliga kvalitetskrav. Liksom regeringen gör vi emellertid bedömningen att de problem och brister som finns i det nuvarande systemet inte kan lösas enbart genom bättre kvalitetskrav eller en utvecklad uppföljning av dessa. Därtill gör välfärdstjänsternas komplexa uppbyggnad att det är svårt att utforma regelverk, kontrakt och ersättningssystem så att kvalitet och effektivitet stärks och medborgarnas tillgång till välfärd blir likvärdig. Kostnaderna för att skapa och upprätthålla välfungerande verksamheter som drivs av privata utförare med vinstintresse blir relativt höga. Vi anser liksom regeringen att en reglering som motverkar incitamenten till vinstuttag kan leda till ett minskat behov av detaljreglering av välfärdssektorn och i stället ge förutsättningar för en bättre, mer tillitsbaserad och ändamålsenlig styrning av välfärden.

Vi anser sammanfattningsvis att finansutskottet bör tillstyrka propositionen och avstyrka motionerna 2017/18:4087 (SD) yrkande 1 och 2017/18:4112 (M, L, C, KD) yrkande 1.

2.	Nationella kvalitetskrav (M, C, L, KD)
	Emma Henriksson (KD), Camilla Waltersson Grönvall (M), Katarina Brännström (M), Amir Adan (M), Anders W Jonsson (C), Barbro Westerholm (L) och Ann-Britt Åsebol (M) anför:

Vi är medvetna om att det finns problem med styrningen och kvalitetsuppföljningen i de olika verksamheter som berörs av regeringens förslag och att det brister i kvaliteten hos såväl kommunala som privata utförare. För att komma till rätta med det vill vi gå vidare med förslag som stärker kvaliteten i välfärden. Här tänker vi närmast på att införa nationella kvalitetskrav och förstärkta sanktioner. När det gäller sanktioner vill vi nämna exempelvis möjlighet till statlig tvångsförvaltning och större möjligheter att lägga ned sådana verksamheter som dras med stora problem med kvaliteten. Därtill kan nämnas möjligheten till skarpare ekonomiska sanktioner.

Slutligen vill vi påminna om det tillkännagivande som riksdagen riktade till regeringen om att regeringen ska låta utreda ett utvecklat delvis nytt regelverk för säkerställande av valfrihet, mångfald och kvalitet vid utförande av välfärdstjänster (bet. 2014/15:FiU32, rskr. 2014/15:243 och 244).

Sammanfattningsvis anser vi alltså att finansutskottet bör föreslå att riksdagen gör ett tillkännagivande i enlighet med vad vi anfört. Motion 2017/18:4112 (M, L, C, KD) yrkande 2 bör tillstyrkas.

3.	Tillståndsprövning m.m. (SD)
	Per Ramhorn (SD) och Carina Ståhl Herrstedt (SD) anför:

Vi värnar en välfärdsmodell med kvalitet, ordning och reda, mångfald och valfrihet. Det är emellertid en utmaning att kombinera dessa olika delar och nedan följer några av våra förslag för att möta den utmaningen.

Vi anser att all verksamhet som bedrivs med offentliga medel enligt LSS och SoL bör vara tillståndspliktig hos Inspektionen för vård och omsorg (IVO) oavsett driftsform. Inför tillståndsgivningen bör verksamhetsplan, ekonomisk plan, lämpligheten hos ledningen och ägarstrukturen granskas. IVO bör även bedriva tillsyn som kan ske exempelvis genom oanmälda inspektioner och kontroller. Myndigheten bör även ha tydliga befogenheter att beivra brott mot regelverket. Aktiebolag som är verksamma inom området och finansieras med offentliga medel bör inte heller, om bolaget hamnar på obestånd, få ta ut utdelning förrän det kan garanteras att verksamheten kan fortsätta tills det offentliga kan ta över utan att det går ut över brukarna. Slutligen anser vi att det bör finnas ett nationellt ersättningssystem för dessa verksamheter och att en verksamhet som förbättrar sina resultat ska kunna få högre ersättning.

Detta innebär att vi anser att finansutskottet bör föreslå att riksdagen gör ett tillkännagivande i enlighet med vad vi anfört. Motion 2017/18:4087 (SD) yrkandena 2–7 bör tillstyrkas.