alliansfrihetens ändrade innebörd

Interpellation 2003/04:217 av Hamilton, Carl B (fp)

den 5 januari

Interpellation 2003/04:217

av Carl B Hamilton (fp) till statsminister Göran Persson om alliansfrihetens ändrade innebörd

Under luciahelgen 2003 misslyckades EU:s stats- och regeringschefer att fatta beslut om en ny grundlag för EU. I det förslag som låg på bordet fanns framförhandlade politiska överenskommelser bland annat på det säkerhets- och försvarspolitiska området.

Inget ont som inte har något gott med sig. Toppmötets misslyckande, att nå enighet om EU:s grundlag på andra områden än utrikes- och säkerhetspolitikens, ger oss i Sverige tid och möjlighet att analysera Europas, och därmed Sveriges, delvis nya försvars- och säkerhetspolitiska situation, samt dess konsekvenser. Den inhemska berednings- och beslutsprocessen bör äga rum i ordnade former, och som tillåter en öppen och grundlig analys. Sveriges politik får inte förfalla till enbart reaktioner på andra länders agerande i internationella förhandlingar, brev och halvkvädna visor.

Svenska myter möter europeisk verklighet

1. EU - inklusive Sverige - skaffar sig nu egen militär förmåga, lokaliserad i Nato.

Under 2003 återupptog Storbritannien och Frankrike sina försök - som kommit och gått i intensitet under flera år (Saint Malo-processen) - att samarbeta närmare på försvarspolitikens område. En kompromiss uppnåddes så småningom mellan Frankrike, Tyskland, Storbritannien och USA under hösten 2003. Den går i korthet ut på att USA (och Nato) accepterar att EU sätter upp en av Nato "oberoende militär planeringscell" med 20-30 officerare i Natohögkvarteret Shape söder om Bryssel, och att Nato tillåts ha förbindelseofficerare i den nya planeringsenheten; ett försvarspolitiskt samråd mellan Nato och EU institutionaliseras därmed. Kompromissen kan visa sig vara ett principiellt mycket viktigt genombrott i den under decennier pågående debatten mellan Europas Natoanhängare och EU-försvarsanhängare, om det visar sig riktigt, som Financial Times bedömde, att "the principle has now been established to allow Europe to develop a stronger military identity" (den 11 december 2003).

Uppgörelsen välkomnades vid luciamötet av EU:s stats- och regeringschefer: "[Vi] välkomnar Natos beredvillighet att inleda samråd med EU och uppmanar [Irland och höge representanten Javier Solana] att gå vidare i ärendet ... [och bl. a] upprätta en enhet med civila och militära inslag för att uppnå de mål, och uppfylla de principer, som angivits" (slutsatser Europeiska rådet, den 12-13 december 2003).

Folkpartiet liberalerna är en stark anhängare av länken över Atlanten och en amerikansk närvaro i Europa. Vi är motståndare till en dubblering av systemen med försvarsgarantier i Europa, och att Nato försvagas genom ett konkurrerande EU-försvar. Samtidigt väjer vi inte - särskilt inte i säkerhetspolitiken - inför kravet på att analysera och ta ställning till det som faktiskt sker, även om andra länders agerande inte helt och fullt går vår väg.

Det är oerhört viktigt att öppet diskutera och analysera det som faktiskt skett beträffande de ändrade förutsättningarna för svensk säkerhetspolitik. Hittills har de alliansfria länderna i EU kunnat huka bakom Storbritannien, Nederländerna, Danmark och andra starkt atlantistiskt orienterade EU-länder som fungerat som sköld mot en utveckling av EU till en försvarsunion. Den tiden kan nu vara förbi. Att som regeringen gör hymla med detta, och bagatellisera den europeiska utvecklingens konsekvenser för Sverige, är oacceptabelt. De som i första hand kan drabbas av att regeringen har en föråldrad verklighetsbild och en otidsenlig analys är de kvinnor och män som tjänstgör i svenska förband, men naturligtvis även svenska väljare och eventuellt även deras valda ombud i bland annat riksdagen. Jag är tämligen säker på att många - de flesta? - i riksdagen är omedvetna om omfattningen, djupet och den permanenta karaktären hos Sveriges bindningar till, och militära samverkansoperationer med bland annat Nato och EU. Många skulle eventuellt bli positivt överraskade om de vore fullt informerade, och andra sannolikt chockerade eftersom den officiella retoriken inte överensstämmer med praktiken.

En utveckling mot ett renodlat EU-försvar för Europa ligger inte i Skandinaviens, Finlands och Baltikums intresse. Sverige bör därför efter måttet av sin förmåga motarbeta en sådan utveckling och stå fast vid Nato som ryggrad i Europas försvarssystem. Det effektiva sättet som Sverige kan göra detta på är att som Natomedlem utöva inflytande inom organisationen och i Washington för att hävda våra försvars- och säkerhetspolitiska intressen av en stark och engagerad närvaro av Nato och USA i vårt närområde, och i de internationella operationer som Sveriges försvar i ökad utsträckning bör deltaga i.

Den situation som Sverige nu glidit in i är farlig ur inflytandesynpunkt: Vårt land står utanför Nato och det inflytande som medlemskap där skulle medfört. Vårt land står också utanför EU:s inre försvars- och säkerhetspolitiska kärna och det inflytande som det skulle givit, genom att regeringen definierat ut Sverige ur den gemenskapen såsom varande "alliansfritt" och mindre fördragsbundet än övriga EU-länder.

2. Sverige har engagerat sig för att EU - därmed även Sverige - nu skaffar sig en "europeisk säkerhetsstrategi".

EU-länderna har i december 2003 beslutat om något helt nytt, nämligen en säkerhetspolitisk strategi för EU: "I den europeiska säkerhetsstrategin bekräftas vår [dvs. EU:s stats- och regeringschefers] gemensamma och fasta avsikt att ta vårt ansvar för att garantera ett säkert Europa i en bättre värld." ... "Arbetet [med säkerhetsstrategin bör] till en början inbegripa faktisk multilateralism med FN som kärna, kampen mot terrorism, en strategi avseende Mellanösternregionen och en övergripande politik i fråga om Bosnien och Hercegovina" (slutsatser från Europeiska rådet den 12-13 december 2003).

Sveriges regering har aktivt medverkat i den nya säkerhetsstrategins utformning bland annat genom inlägg i form av skriftliga underhandsinlägg och genom att arrangera en konferens i Stockholm.

De nya hoten identifieras i säkerhetsstrategin som terrorism; spridning av massförstörelsevapen, särskilt i händerna på terrorister och använda i attacker av grupper som inte har någon stat som upphovsman ("non-state groups"); regionala konflikter (Mellersta Östern med flera); sönderfallande stater ("failing states") styrda av krigsherrar och gangsters, som bland annat ägnar sig åt internationell brottslighet. De hot som beskrivs som primära för EU är således helt andra än det traditionella hotet i bland annat svensk försvarsplanering, det vill säga en invasion från öster av det egna territoriet. Förskjutningen i EU-ländernas strategi är klar: "Med de nya hoten finns ofta första försvarslinjen utomlands. De nya hoten är dynamiska ... Detta innebär att vi [EU-länder] bör vara redo att agera redan innan en kris uppstår. Konflikt- och hotförebyggande verksamhet kan inte påbörjas för tidigt." Den transatlantiska länken bör samtidigt finnas kvar, enligt EU:s säkerhetsstrategi, men på ett delvis balanserande sätt: "Vårt mål bör vara ett effektivt och balanserat partnerskap med USA. Detta är ännu en anledning för EU att ytterligare bygga upp sin [militära] förmåga och öka sin sammanhållning" (ur den europeiska säkerhetsstrategin).

Den brittiske premiärministern Tony Blair vill för sin del beskriva det som att EU ska kunna agera även vid tillfällen när USA inte står till buds som partner.

Den potentiella konflikten med Nato i bland annat den europeiska säkerhetsstrategin kommer ur svensk synpunkt att bli problematisk om Sverige även fortsättningsvis saknar inflytande både i Natos och EU:s inre säkerhetspolitiska kärna.

3. Sverige har successivt bejakat och är i dag engagerat för att EU ska inrätta ett långtgående "permanent strukturerat" samarbete för militär krishantering.

EU-länderna har skaffat sig ett samarbete som enkelt kan beskrivas som ett "försvarspolitiskt-EMU". Även om samarbetet är frivilligt har regeringen och en stor riksdagsmajoritet i praktiken bejakat detta successivt framväxande så kallade permanent strukturerade samarbete. Sverige har med eniga riksdagsbeslut beslutat att deltaga med militär personal i dess föregångare i Makedonien och Kongo.

Det nya samarbetet beskrivs i fördragstexten sålunda: "Medlemsstater som uppfyller [vissa] högre krav på militära resurser, och som har gjort mer bindande åtaganden på detta område med tanke på de mest krävande uppdragen, skall [härmed] upprätta ett permanent strukturerat samarbete inom unionen" (den föreslagna EU-grundlagens artikel I-40.6).

Samarbetet är sålunda öppet för EU-länder som uppfyller specificerade inträdeskrav (jämför med EMU:s konvergensvillkor!). Sveriges riksdagsmajoritet har bejakat detta samarbete och binder därmed Sverige till att "ha kapacitet att senast 2007, antingen [med enbart svenska förband] eller som en ingående beståndsdel i multinationella styrkegrupper tillhandahålla särskilda stridsenheter för de planerade uppdragen, sammansatta på taktisk nivå som en stridsformation, med stöd inklusive transport och logistik, som inom 5-30 dagar kan genomföra uppdrag ... särskilt för att tillmötesgå framställningar från [FN], och som kan underhållas under en första period på 30 dagar, med möjlighet till förlängning upp till minst 120 dagar". För att klara detta förbinder sig vidare bland annat Sverige att "mer intensivt utveckla sin försvarskapacitet, genom att utveckla [sitt nationella] bidrag till, och vid behov delta i multinationella styrkor, och [dessutom deltaga] i de viktigaste europeiska försvarsmaterielprogrammen, och i den verksamhet som utförs av [EU-byrån, som det samtidigt fattas beslut om,] för utveckling av försvarsresurser, forskning, anskaffning och försvarsmateriel" (Artikel 1 i protokoll om det strukturerade samarbetet).

Sverige och andra EU-länder, som bejakar det strukturerade samarbetet, förbinder sig vidare att "så långt det är möjligt tillnärma [dvs. ömsesidigt anpassa sig till varandras] sin försvarsmateriel, bl. a genom att [tillsammans identifiera hoten och] de militära behoven, [och] genom att sammanföra och i förekommande fall specialisera sina [försvars-] medel och försvarsresurser, samt uppmuntra samarbete när det gäller utbildning och logistik" (Artikel 2b i protokollet). Sverige förbinder sig också bland annat att "vidta konkreta åtgärder för att öka [EU-] styrkornas tillgänglighet, driftkompatibilitet [dvs. förmåga att fungera tillsammans], flexibilitet och insatsförmåga, bland annat genom att fastställa gemensamma mål när det gäller att sända styrkor; eventuellt inbegripet en omprövning av deras nationella beslutsförfaranden" (Artikel 2c). Medlemsländerna accepterar också en regelbunden utvärdering av sina militära bidrag och förmåga (Artikel 3).

Det krävs knappast någon ytterligare analys för konstaterandet att detta samarbete är mycket långtgående militärt och politiskt. Termen "alliansfri" är varken adekvat eller trovärdig som beskrivning av ett land som valt att helhjärtat deltaga i det ovan beskrivna samarbetet. Har regeringen väl gått in i detta samarbete, därefter varit med och bidragit och vidareutvecklat detsamma blir Sverige naturligtvis successivt alltmera solidariskt och bundet, och får politiskt och sakligt (till exempel genom försvarsmaterielsamarbetet) allt svårare att deltaga à la carte om till exempel EU-länder begär bistånd och solidaritet.

4. I förslaget till ny grundlag för EU ingår en gemensam säkerhets- och försvarspolitik, inkluderande ömsesidiga försvarsgarantier, som dock har ett smalt undantag för alliansfria EU-länder som Sverige.

I Europa finns sedan gammalt, å ena sidan, de EU-länder som vill värna om starka band över Atlanten till USA och vill binda USA till Nato och till Europa, och, å andra sidan, de EU-länder som vill att européerna i stor utsträckning ska kunna sköta sitt eget försvar oberoende av USA:s ställningstaganden. Konflikten mellan dessa två ländergrupper har dels lösts på det sätt som beskrevs inledningsvis genom ett institutionaliserat försvarspolitiskt samråd mellan Nato och EU, dels genom Artikel I-40.7 i det nya fördraget.

I Artikel I-40.7 specificeras att EU-länderna har ömsesidiga försvarsgarantier: "Om en medlemsstat utsätts för väpnat angrepp på sitt territorium, är de övriga medlemsstaterna skyldiga att ge den [medlemsstaten] stöd och bistånd med alla till buds stående medel i enlighet med artikel 51 i [FN-stadgan]". Därefter följer ett tillägg som syftar på bland annat Sverige och andra militärt alliansfria EU-länder: "Detta skall inte påverka den särskilda karaktären hos vissa medlemsländers säkerhets- och försvarspolitik." I ett därpå följande stycke klargörs att samarbetet ska vara förenligt med Natomedlemskap: "Åtagandena och samarbetet [i fråga om ömsesidigt försvar] skall vara förenliga med åtagandena inom Nato, som för de stater som är medlemmar av [Nato] också i fortsättningen skall vara grunden för deras kollektiva försvar och den insats som genomför den."

För Sverige finns minst tre viktiga konsekvenser av dessa nya skrivningar.

För det första, inför luciahelgens förhandling om ny grundlag för EU kände Sverige och de andra alliansfria länderna ett behov att mildra det osolidariska intrycket av sitt begärda undantag genom att i särskild ordning, i ett brev, betona militär solidaritet med övriga EU-länder. Sålunda skrev bland annat Sveriges utrikesminister Laila Freivalds till sina kolleger i EU att: "Vi vill understryka betydelsen av att främja ömsesidig solidaritet mellan EU:s medlemsländer. ... [Vi fyra alliansfria medlemsländer] är beredda att understryka principen om EU-solidaritet mera vittgående ('more widely') på säkerhetens område, inklusive situationer som avses i FN-stadgans artikel 51" (brev från utrikesministrarna Laila Freivalds (Sverige), Erkki Tuomioja (Finland), Brian Cowen (Irland) och Benita Ferrero-Waldner (Österrike) till det italienska ordförandeskapet, dokument CIG 62/03).

Brevet innebär att de alliansfria länderna vill flagga för att de är beredda att acceptera en mer extensiv och vid tolkning av solidaritetsbegreppet när det gäller EU-länder, och även när det gäller säkerhets- och försvarspolitik. Att brevet innehöll ovanstående citerade meningar måste tolkas som att länderna nu vill gå längre än att bara upprepa vad som redan var politiskt överenskommet, nämligen solidaritet med möjlighet till användning av militära medel vid terroristattacker (Artikel I-42 "Solidaritetsklausulen", och Artikel III-231 "Genomförande av solidaritetsklausulen"). Den svenska politiken blev i och med detta brev i ett slag mera solidarisk och mindre alliansfri. Brevet var inte i sin helhet accepterat av riksdagens EU-nämnd, vilket kommer att bli föremål för konstitutionsutskottets bedömning.

För det andra, om man, på metodmässigt gängse sätt i sådana här sammanhang, sätter in undantaget för de alliansfria medlemsländerna i huvudtexten i Artikel I-40.7 framgår tydligt undantagets starkt begränsade omfattning: "Om en medlemsstat utsätts för ett väpnat angrepp på sitt territorium, är de övriga medlemsstaterna skyldiga att ge [medlemsstaten] stöd och bistånd med alla till buds stående medel [utom sådana som faller inom vissa medlemsländers säkerhets- och försvarspolitik] i enlighet med artikel 51 i [FN-stadgan]." Sverige är alltså skyldigt att med alla till buds stående medel bistå på många olika sätt, till exempel ekonomiskt, diplomatiskt, med räddningstjänst, med transporter, etcetera. Undantaget gäller endast "säkerhets- och försvarspolitik", nota bene, och det finns dessutom ingen bortre gräns för till exempel det ekonomiska stödets omfattning. Att bland annat ekonomiskt stöd innefattas bekräftas för övrigt i en intervju med EU:s så kallade ÖB, den finske generalen Gustav Hägglund (Hufvudstadsbladet den 17 december 2003).

Är Sverige skyldigt att bistå även med försvarsmateriel? Om man ser frågan i ljuset av det långtgående samarbetet på bland annat försvarsmaterielområdet inom det ovan nämnda "permanent strukturerade samarbetet" är svaret ett ganska givet 'ja': Sverige måste uppfattas som skyldigt att bistå andra EU-länder beträffande försvarsmateriel.

För det tredje kan man lägga märke till det ojämlika ansvarstagandet och den ojämlika solidariteten. Sverige kommer genom fördragstexten i åtnjutande av fördragsbundna säkerhetsgarantier utfärdade av alla EU-länder utom de andra alliansfria länderna, det vill säga Finland, Österrike och Irland. Men för egen del säger regeringen att den lämnar helt öppet om regeringen vill bistå några andra EU-länder med försvars- och säkerhetspolitiska medel. Det vore verkligen att plocka russinen ur kakan, och en i världshistorien mycket ovanlig kombination av förpliktelser: Sverige erhåller en fördragsbunden säkerhet av andra EU-länder utan att själv lova något i gengäld. I stället för till exempel Natos princip om "en för alla, alla för en" är regeringens linje den motsatta: "Ni hjälper oss, men vi vill inte lova att hjälpa er." Kan en bristande solidaritet och ovilja att ta ansvar för övriga Europa ta sig mycket klarare uttryck än så? Den här hållningen är naturligtvis varken moraliskt eller realpolitiskt hållbar, allra minst i ett skarpt utrikespolitiskt läge. Icke desto mindre är detta den position som den svenska regeringen kommit att inta i förhandlingarna.

5. Bedrägliga svenska självbilder.

Sveriges alliansfrihet är en osolidarisk och bekväm hållning, skyddade som vi är av omgivande Natoländer och Finland. Med tre av de alliansfria länderna i Europa - det vill säga Österrike, Schweiz och Irland - har Sverige föga säkerhets- och geopolitiskt gemensamt, annat än just beteckningen alliansfri.

Ibland får man intrycket att Sverige på ett bättre sätt fullföljer en roll som fredsfrämjare i världssamfundet som icke-Natomedlem. Det finns då anledning att påminna om att det är länder som Natolandet Norge som stått som framgångsrika medlare i Israel-Palestina-konflikten (Osloprocessen) och Sri Lankas inbördeskrig, inte Sverige. Vårt land är inte heller mer moraliskt högtstående såsom varande utanför Nato. Tvärtom. Sverige undandrar sig ansvar och solidaritet för andra länders överlevnad, demokrati och mänskliga rättigheter. Skulle till exempel Danmark, Norge och Island, som offrat söner och döttrar på demokratiernas sida i andra världskriget, vara mindre fredsälskande än Sverige, som aldrig i modern tid varit ockuperat eller i krig? Danmark, Norge, Finland, Nederländerna, Belgien och Luxemburg med flera drev alla neutralitetspolitik under mellankrigstiden. Det hindrade dem inte från att bli ockuperade. Det var inte neutralitetspolitiken som räddade Sverige från Nazitysklands erövringskrig utan snarare kartans utseende. Geopolitiskt var det svenska territoriet mindre intressant för de krigförande.

6. Skälen för Natomedlemskap har förstärkts.

Skälen för ett omedelbart svenskt Natomedlemskap har stärkts. EU kan nu utvecklas i riktning mot en försvarsunion. Det har i och för sig det goda med sig att vårt lands säkerhets- och försvarspolitik blivit mera solidarisk och mindre alliansfri än tidigare, och deltagandet i olika sammanhang kan ses som positiva åtgärder som successivt banar väg för svenskt medlemskap i en försvarsallians.

Samtidigt hamnar dock Sverige på ett mycket problematiskt sätt mellan två stolar, Nato och EU. Det ligger i vårt lands intresse att Europas länk till USA förblir stark och att Nato förblir ryggraden i krishantering och försvar av Europa, liksom i rollen som utförare av de europeiska ländernas militära krishanteringsoperationer utanför EU och dess närområde (Afghanistan och Kongo är två aktuella exempel). Eftersom Sverige inte är medlem i Nato kan Sverige inte inom Nato ta till vara vårt egenintresse av ett i Nordeuropa starkt Nato. Vi kan som utanförstående inte heller ta till vara vårt intresse av att påverka Natos övriga verksamhet. Parallellen med Sveriges utanförskap i eurorådet är nog så tydlig.

Sveriges avgående ÖB, Johan Hederstedt, har nyligen framfört att Europasamarbetet i praktiken innebär ett närmare svenskt samarbete med Nato, och att det därför är alltmera problematiskt för Sverige att stå utanför Nato: "Det är enbart genom nära samarbete med Nato som EU:s gemensamma säkerhetspolitik kan få full kraft. Jag ser det därför i realiteten som mycket svårt för Sverige att framöver få ett fullvärdigt inflytande i EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik när vi står utanför Nato. Sverige har också som ett litet europeiskt land ett starkt intresse av att den transatlantiska säkerhetsgemenskapen [med USA] inte försvagas. ... Priset för fortsatt militär alliansfrihet kommer utan tvekan att bli allt högre. ... Huruvida det blir för högt blir till slut en politisk trovärdighetsfråga" (DN den 17 december 2003).

Natofrågan brukar i Sverige avvisas med argumentet att inga hot finns i dag. Som EU:s nya säkerhetsstrategi visar finns hot kvar, men tar sig nya former. Behovet av samarbete för att möta de nya hoten är påtagligt. Men de traditionella hoten kan dessutom aktualiseras igen. Situationen i dagens Ryssland är inte helt stabil. Demokratin där är inte garanterad. Stora och snabba förändringar i odemokratisk riktning kan inte uteslutas.

Den inhemska beslutsprocessen.

Det är möjligt att någon språkekvilibrist vill försöka hävda att svensk alliansfrihet är oförändrad i vart och ett av ovanstående nya åtaganden tagna vart och ett för sig. Det håller inte jag med om, men - för resonemangets skull - om så vore fallet innebär otvivelaktigt ändå den samlade massan av dessa nya åtaganden att alliansfriheten förändrats i en mer solidarisk och mindre alliansfri riktning. Det är bra att politiken nu blir mera solidarisk och tidsenlig genom att Sverige blir mindre alliansfritt, men samtidigt djupt problematiskt eftersom Sverige hamnar mellan två stolar, varken medlemskap i EU:s försvarssamarbete med sina fördragsbundna säkerhetsgarantier eller Natomedlemskap.

Dessutom är det utomordentligt viktigt att besluten om förändringar av svensk utrikes- och säkerhetspolitik tas i riksdagen i ett samlat sammanhang och inte vid och inför internationella förhandlingar. En ny doktrin kan exempelvis utformas under våren 2004 i riksdagens utrikesutskott. Formfrågan är dock i sammanhanget en andrahandsfråga.

Folkpartiet liberalernas slutsats av utvecklingen - som redovisats utförligt ovan - är att det inte längre varken är adekvat, trovärdigt - och än mindre eftersträvansvärt - att Sverige är ett militärt alliansfritt land. Skälen för svenskt Natomedlemskap, som redan tidigare var övertygande, har ytterligare stärkts.

Oavsett om man helt delar Folkpartiets uppfattning i Natofrågan eller ej, bör de politiska partierna mot bakgrund av den europeiska utvecklingen utforma en adekvat, tidsenlig och inför omvärlden trovärdig ny utrikes- och säkerhetspolitisk doktrin. Ett alternativ är att den bygger på svenskt Natomedlemskap.

Avslutande fråga.

Mot bakgrund av ovan vill jag fråga statsministern vilka slutsatser han drar för Sveriges del av den sammantagna betydelsen av att EU-länderna beslutat skaffa sig egen militär förmåga, att EU:s stats- och regeringschefer har beslutat om den "europeiska säkerhetsstrategin", att EU-länderna politiskt beslutat att inrätta ett "permanent strukturerade samarbete" och "solidaritetsklausul", samt att EU-länderna politiskt beslutat om ömsesidiga säkerhetsgarantier. För att säkra en inhemsk beslutsprocess i dessa frågor, är statsministern beredd att ta initiativ till överläggningar med riksdagspartierna i vilka Natomedlemskap är ett alternativ?