Hur välja rätt investeringar i transportinfrastrukturen?

Departementsserien 1993:22 Dokumentet är ofullständigt

	7
	Sammanfattning:HUR VÄLJA RÅTT INVESTERINGAR I
	TRANSPORTINFRASTRUKTUREN?
:...	För att främja den ekonomiskatillväxten i Sverige,gäller det att
	fInna de mestlönsammainvesteringsprojekteninom både den
	privata ochoffentliga sektornoch genomföraså mångasommöjligt.
	av dem.När det gäller skattefmansieradeoffentliga tjänster,som
	betingarnollpriser (eller näst intill) är Cost/Benefit-Analys(CBA)
	ett gängsehjälpmedelför investeringsbedömningTransportinfra.-
	struktur (Tl) är en något speciellkapitaltyp i dettasammanhang,
	dels därför att desstjänster(medjärnvägarna somnotabeltundan-
	tag) är åsattai stort settkostnadstäckandepriser, delsdärför attTl i
	mångasföreställningsvärld intar en särställning somkatalysatorför
	ekonomiskutveckling och/ellerallmänt produktivitetsbefrämjande
	jäst i degen("the grand transportationmystique").
	Så trots att CBA har fått sin mestomfattandetillämpning i investe-
	ringsplaneringeninom transportsektomoch i synnerhetvägsektorn,
	har flera alternativabeslutsmodellerlanserats.Rentföretagsekono-
	misk lönsamhetsbedömningav Tl-investeringarär ett alternativ,och
	ett nästandiametraltmotsattalternativ,somtycks ha mångaföre-
	språkare,är omfattandesystemanalysav hela ekonominför att fånga
	in alla förment produktivitetsbefrämjandeeffekter av meraTl. Syftet
	med dennastudie är att diskuteradessaalternativakalkylmetoder
	och i synnerhetatt granskaansatsertill att empirisktstyrka behovet
	av systemanalysomfattandehela ekonomini en eller flera regioner.
	De empiriska ansatserdet är fråga om, är försök att skattade
	aggregeradeproduktionsfunktionernamed bl.a. TI somproduktions-
	faktorer, somfått uppmärksamhetgenomInfrastrokturotredningens
	-

,,

."

-

8

rapport(Expertrapport9 till Produkti:vitetsdelegationen,SOV

1991:82). Somförberedelseför diskussionenkan följande förhållan-

.I	,
denframhållas:
	!
	,.

(l) Det statligavägnätetsomfattning i kilometer har inte vuxit på flera decennier.Motiven för väginvesteringarär kvalitetshöjning bl.a. genomvägförkortning. Nyttan av denkontinuerligaförbättringen av vägnätetbestårfrämst av tidsvinster(42%),olycksriskminskning (26%) och minskadefordonskostnader(12%).Nygenererad trafIk av väginvesteringarär numeraobetydlig.

(2) CBA av väginvesteringarär följdriktigt inriktad på värdering av kvalitetsförbättringarför trafiken. Någrabetydandepositiva externa effekterkan inte teoretiskttroliggöras när dennygenereradetrafIken är av begränsadomfattning.

Men fmns inte "dynainiska" effekter somriskeraratt försummasvid komparativ-statiskanalys?

Transportsystemetsomkatalysatorför ekonomiskutveckling var en relevantmetafor i industrialismensbarndom. Produktivitetstillväxttal på högt aggregeradnivå är vidare inget annatän sammanvägda siffror för olika mikroenheter;här skiljer sig inte helhetenfrån summanav delarna.Om man ändå tror att detfmns betydande effekter av TI-investeringarutöver de direkta trafIkeffekterna,fInns två sätt att empirisktundersökaeffekternaav TI på produktioneni näringslivet: jämförelser mellan regionerochjämförelserpå regional eller nationellnivå över tiden.

9

De interregionalajämförelsernaförsvåras genomproblemenvid den nödvändigaaggregeringenav olika industrigrenar.Faktorprisvariationernamellan olika regioneri Sverigetorde dessutomvara alldeles otillräckliga för skattningav industriproduktionsf~tioner. När faktorproportionen(t.ex. förhållandetmellan kapital och arbete) tycks varieraavsevärt,härrör variationernasäkerligenfrämstfrån skillnaderi industristrukturen.

Jämförelseröver tiden är vanskliga genomatt, historiskt sett,ekonomisk tillväxt och TI-utbyggnadenhar löpt parallellt. Det är svårt att hävda att orsakssambandetgår från det senaretill detförra. Snarare pekardet mestapå att denekonomiskatillväxten skapatutrymme för investeringari TI. Regressionsanalysersomgjorts med antagandet att väginvesteringarär orsak och BNP-tillväxten är verkanger helt orimliga resultat(flera tusenprocentårlig avkastningav investeringarna).

Ett rent företagsekonomisktinvesteringskriteriumär inte så långsökt i dag: Öresundsbronsomvolymmässigtmotsvarartio normalaårs totala investeringari riksvägsnätetkommer att avgiftsfinansieras. Det är tydligen en modell sommanartill efterföljd. Den slutliga (?) utformningenav Dennispaketetsinnehåll innebäratt enlika stor (somÖresundsbron)satsningpå väginvesteringar Stockholmsområdetkommer att genomförasunderett antalår kring sekelskiftet med biltullar somfinansieringskälla.På andrahåll i riket sökerman intensivt efter liknande väginvesteringsprojekt,somalltså skulle kunnahelfmansierasmed vägavgifter.

Problemetmed en rent företagsekonomiskbeslutsmodellär först och

10

främst att företagsekonomisklönsamhetinte alltid garanterarsamhällsekonomisklönsamhet.Som investeringskriteriumfungeraren rent företagsekonomiskkalkyl dåligt, om inte konkurrensfrån alternativavägar tillåts ochuppmuntras.I ett statligt vägmonopol eller kommunaltgatumonopolkan man inte förutsättaatt detvillkoret skulle kunna gälla. Och skulle man bryta upp monopolenoch uppmuntrakonkurrerandeväg- och gatuhållare,skulle man få ett svåröverblickatkoordinationsproblempå halsen.Dessutomskulle det för närvarandesvårasteproblemetmed väginvesteringarbli mycket besvärligareatt hantera:Hur skall man kunnaundvika svåra miljöintrång?

Finansieringsproblemetkan samhällsekonomisktsettbästlösas inom ramenför nuvarande"tudeladetariff' för vägtjänster.Anserstatsmakternaatt väginvesteringsvolymenbör öka, samtatt ökningen inte får rubba statsbudgetbalansen(underskottet),är det allra bästa att höja fordonsskatternai motsvarandegrad, och nästanlika bra är att höja bensinskattennågot. Alternativet att anordnaett antal tullstationeri vägnätet,eller motsvarandemer eller mindre automatiserade,elektroniskabetalningssystemför individuella vägar, skulle kosta någratiotal eller rent av hundratalmiljoner, om det görs på ett stort antalvägar. Det ger dock ett sämreUrissystemvad gäller vägutnyttjandet.NuvarandevägtrafIkbeskattningär ett billigt ochvälfungerandeprissystem,i meningenatt denprisrelevanta marginalkostnadenåterspeglashyggligt, åtminstonevad gäller bensindrivnavägfordonpå vägnätetutanför de störretätorterna. Att det prissystemetinte duger,om man skulle driva vägarnaföre-

tagsekonomiskt,bör inte uppfattassomennackdel:Företagsekonomisk väghållning leder till ineffektiv resursallokeringbådepå kort

11

och lång sikt, förutom att prissystemkostnadernaskulle kraftigt öka.

En slutsatsär att för landsbygdensTI (innefattandeinterurbana vägar ochjärnvägar liksom flygplatser)har man med CBA i form av "objektanalys"i kombinationmed rådandesystemför prissättning av vägtjänsteroch bantjänstersamtflygplatsavgifterkommit en god bit på väg mot idealet. CBA-tillämpningenbör utvecklastill en fårdmedelsövergripandemetod för investeringsprioriteringinom ramenför en samordnadinvesteringspolitik.

När man betraktartätorternasoch framför allt storstädernastransportinfrastruktur,är problemenbesvärligarebådevad gäller investeringspolitikenoch prispolitiken samtfmansieringen.Eftersom kommunernainte har tillgång till influtna medelfrån vägtrafikbeskattningen,kan man i storstadskommunersomStockholmoch Göteborg av rent fmansiella skäl överväga att införa någonform av lokal avgiftsbeläggningav gatutrafik i likhet med vad somgjorts i norskastäder.Det kan ocksåvara samhällsekonomisktvettigt, eftersomde prisrelevantamarginalkostnadernavissa tider på vissa trafikleder och gatorklart överstigerbensinskattenivånProblemet.är att dettakan uppfattassombeskattning.Det är politiskt svårt att öka skattebördanför kommuninnevånarnaDäremot.kan mankanske höja diverseavgifter, så frågan är: Vad är en skattochvad är en avgift i dettasammanhang?Enligt ett synsättär biltullar en avgift om de öronmärkesför finansiering av bestämdaväginvesteringar. Enligt detekonomisk-teoretiskasynsättetdäremotär detavgörande förhållandethuruvidabiltullarna sammanfallereller inte medmarginalkostnadernaför att utnyttja vägar och gator,och krav på öronmärkning är närmastett hinder för effektiv resursallokering.

12

Dennakontroversär inte bara hårklyVeri,eftersomom det förra synsättetfår genomslagskulle på kort sikt fel prissignalergestill trafikanternavid vägval och fårdmedelsvaloch långsiktigt blir prioriteringenav TI-investeringarlidandenär finansieringsfrågan överordnasde realekonomiskabedömningarna.Investeringspolitiken komplicerasdockockså av andraorsaker.Metodologisktär problemet att man enbartmed CBA inte klarar av att säkertstyra mot den "goda staden".Motiven för investeringari stadstrafIklederär främst att avledatrafik från tätbebyggtområde,menbådenya kringfarter och ringlederliksom det initielIt avlastadeinnerstadsgatunätetalstrar ny trafik, vilket motverkardetprimära syftetmed investeringarna. Om målet verkligen är att minskatrafiken är det i längdenohållbart att vidga gatunätet.

Vilken stadvill vi ha? Det är denrätta frågan att börja med,när man skall tackla problemen.Man bör inte beslutaom storaninvesteringsprogramutan att det görs helt klart vad konsekvenserna blir för stadensutveckling på lång sikt. Storsatsningenpå tunnelbanani Stockholmsominleddespå 1950-talet,är ett slåendeexempel på att inte enbart renttrafikala övervägandenkan få vara avgörande,när helt nya förutsättningarskapasför både trafik och bebyggelse.Ett annatexempel,somman numeraframhåller som avskräckande,är bortschaktningenav Brunkebergsåsensomanpassningtill bilsamhället. Erfarna stadsbyggareförutser att den planerade20-miljardersatsningenpå utbyggnadav vägsystemeti Stockholmsområdetfår minst lika genomgripandekonsekvenserför stadenskaraktär somrivningarna i Klara och tillplattningen av NedreNorrmalm. (Set.ex. förre stadsbyggnadsdirektörenTorsten Westmansinlägg i DN 3 maj 1992.)