Uppföljning av statens insatser inom havsmiljöområdet
Rapport från riksdagen 2008/09:RFR3
Uppföljning av statens insatser inom havsmiljöområdet
ISSN 1653-0942
ISBN 978-91-85943-45-6
Riksdagstryckeriet, Stockholm, 2008
2008/09:RFR3
Förord
Miljö- och jordbruksutskottet beslutade den 21 februari 2008 att följa upp och utvärdera statens insatser inom havsmiljöområdet. Uppföljningen har inriktats på att beskriva de insatser som görs samt vilka resultat och konsekvenser som hittills har kunnat konstateras för havsmiljön. I uppföljningen har det även ingått att studera samverkan mellan olika myndigheter, systemen för uppfölj- ning och utvärdering samt hur det internationella samarbetet ser ut.
Uppföljningen har genomförts av utskottets uppföljnings- och utvärde- ringsgrupp. Underlagen till uppföljningen har på gruppens uppdrag tagits fram inom riksdagsförvaltningen av utvärderaren Christer Åström vid utvär- derings- och forskningsfunktionen i samarbete med uppföljnings- och utvär- deringsgruppens sekreterare, föredraganden Anna-Lena Kileus vid miljö- och jordbruksutskottets kansli. I arbetet har även utredaren Lena Broman och forskningssekreteraren Helene Limén vid riksdagens utredningstjänst deltagit. Dessutom har praktikanten Carolina Enhus från Stockholms universitet ge- nomfört en särskild studie rörande våtmarker.
Uppföljnings- och utvärderingsgruppen överlämnar härmed sin rapport där resultaten av uppföljningen redovisas.
Stockholm i oktober 2008 |
|
Sven Gunnar Persson (kd) |
|
Jan-Olof Larsson (s) | Wiwi-Anne Johansson (v) |
Erik A. Eriksson (c) | Tina Ehn (mp) |
Rune Wikström (m) | Lars Tysklind (fp) |
3
2008/09:RFR3
4
5
2008/09:RFR3
Sammanfattning
Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömning i korthet:
Miljö- och jordbruksutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp har följt upp och utvärderat statens insatser inom havsmiljöområdet. I uppföljningen konstate- ras att en lång rad åtgärder har vidtagits under en följd av år, men att många problem i havsmiljön kvarstår. Dessutom har ett stort antal utredningar genom- förts och förslag på åtgärder har tagits fram.
Ett flertal åtgärder har genomförts i syfte att minska övergödningen av haven. Utsläppen av övergödande ämnen har minskat till följd av insatser inom bl.a. kommunal avloppsrening och jordbruk, men uppföljningen visar att problemen med övergödning och syrefria bottnar trots detta kvarstår. Gruppen lyfter bl.a. fram frågan om våtmarker och kantzoner.
Halterna av flera kända miljögifter har minskat till följd av bl.a. skärpt kemi- kalielagstiftning, men uppföljningen visar att det ändå finns problem med både redan förorenade områden och nya utsläpp. Gruppen lyfter bl.a. fram problemen med båtbottenfärger, nya miljögifter och läkemedelsrester, liksom behovet av att arbeta för minskad giftanvändning i samhället. Uppföljningen visar vidare att insatser mot utsläpp av olja och marint avfall har fått delvis positiva resultat, men problem kvarstår i både Östersjön och Västerhavet, delvis på grund av bristande regelefterlevnad. Det är viktigt med ett internationellt regelverk men också att höga krav ställs nationellt.
Gruppen konstaterar att situationen för flera fiskbestånd är kritisk, varför det är viktigt att fortsatt uppmärksamma fiskets konsekvenser för havsmiljön och att vidta nödvändiga åtgärder. Gruppen lyfter bl.a. fram problemen med utkast av fisk och arbetet med barlastvatten och konstaterar att olika aktörer har riktat kritik mot den gemensamma fiskepolitiken.
Uppföljningen visar att arbetet med marint områdesskydd har gått lång- samt men att antalet marina naturreservat m.m. nu ökar. Gruppen konstaterar vidare bl.a. en ökande exploatering av kusten, trots strandskyddet, och att havsmiljöfrågor ofta inte kommer in i den fysiska planeringen.
Gruppen kan konstatera att den nu pågående havsmiljösatsningen har riktat myndigheters och andras fokus på tillståndet i havsmiljön. Samtidigt som aktörerna är positiva till att havsmiljöfrågor uppmärksammas riktas viss kritik mot delar av satsningen, bl.a. skarpsillsutfiskningen. Gruppen anser att det är för tidigt att bedöma hur relevant kritiken är.
Uppföljningen visar att myndigheternas insatser inom havsmiljöområdet styrs av olika mål och att styrningen upplevs av vissa myndigheter som otydlig. Grup- pen betonar vikten av långsiktig styrning och förbättrat samarbete och samver- kan mellan de olika aktörerna. Kunskapen om havsmiljön och om de olika åtgär- dernas effekter är begränsad, bl.a. eftersom uppföljningsinsatser inte prioriteras och det finns oklarheter i den marina miljöövervakningen. Gruppen betonar avslutningsvis vikten av fortsatt internationellt samarbete i havsmiljöfrågor.
6
SAMMANFATTNING 2008/09:RFR3
Bakgrund
Riksdagen har vid ett flertal tillfällen behandlat frågor som rör havsmiljön och uppmärksammat ett antal olika problem. Inom havsmiljöområdet har under senare år en lång rad utredningar genomförts och det kan konstateras att ett antal olika utredningsinsatser pågår för närvarande. Ett antal olika proposi- tioner med bäring på havsmiljöfrågor har dessutom aviserats av regeringen.
Mot den bakgrunden har miljö- och jordbruksutskottet genomfört en upp- följning av statens insatser inom havsmiljöområdet. Uppföljningen har inrik- tats på att beskriva de insatser som görs samt vilka resultat och konsekvenser som de får för havsmiljön. I uppföljningen har även ingått att studera bl.a. samverkan mellan olika myndigheter, systemen för uppföljning och utvärde- ring samt hur det internationella samarbetet ser ut.
Syftet med uppföljningen har varit att ge utskottet ett fördjupat beslutsun- derlag inför behandlingen av budgetpropositionen för 2009 samt inför bered- ningen av bl.a. motioner och den aviserade havspropositionen. Gruppen är medveten om att det är mycket svårt att kunna fastställa direkta orsakssam- band mellan vidtagna åtgärder och observerade effekter på havsmiljön. I uppföljningen har därför inte ingått att göra egna analyser av vilka resultat som olika insatser ger. Det har heller inte ingått att utvärdera de faktiska resultaten av den nu pågående havsmiljösatsningen.
Den pågående havsmiljösatsningen (avsnitt 3)
Regeringen inledde år 2007 en särskild satsning på havsmiljöfrågor. Inled- ningsvis avsattes en halv miljard kronor för perioden 2007–2010. I den senas- te budgetpropositionen har regeringen föreslagit att satsningen utökas till en miljard kronor under mandatperioden. Vidare har bl.a. en tjänst som havsmil- jöambassadör inrättats.
Gruppen konstaterar att det ännu är för tidigt att utvärdera havsmiljösats- ningens faktiska resultat på miljön i haven. Gruppen har i stället följt hur arbetet med satsningen fortskrider samt hur olika aktörer ser på de insatser som görs respektive planeras. Uppföljningen visar att aktörerna inom havs- miljöområdet menar att det är viktigt och positivt att havsmiljöfrågorna beto- nas. Bland annat har det framförts att det är positivt att havsmiljön har fått ett eget anslag. Samtidigt har flera konstaterat att satsningen hittills inte har räckt till för att genomföra praktiska åtgärder. Havsmiljösatsningens medel har hittills använts till bl.a. nya utredningar. Viss kritik har framförts mot de delar av satsningen som omfattar skarpsillsutfiskning och syresättning av havsbott- nar, dock anser gruppen att det är för tidigt att bedöma hur relevant kritiken är. Flertalet aktörer har betonat vikten av långsiktighet och uthållighet i havsmiljöarbetet.
7
2008/09:RFR3 SAMMANFATTNING
Övergödning och syrebrist (avsnitt 4)
En alltför stor tillförsel av näringsämnen från omgivande landområden och från atmosfären leder till övergödning av haven. I uppföljningen görs en genomgång av de statliga insatser som vidtas mot övergödningen.
Uppföljningen visar att utsläppen av övergödande ämnen har minskat un- der de senaste 20 åren, men att övergödningsproblemen i havsmiljön fortfa- rande är stora. Det är svårt att utvärdera insatsernas effekter på havsmiljön och resultaten av dem kan skilja sig åt mellan t.ex kustvikar och öppet hav. Inom jordbruksområdet har olika insatser gjorts, vilka har bidragit till mins- kade utsläpp av bl.a. kväve och fosfor. I uppföljningen har det dock fram- kommit att t.ex. anlagda våtmarker inte alltid är placerade där de gör mest nytta och att det finns begränsade resurser för skötseln. För att uppnå kraven på Sverige enligt aktionsplanen för Östersjön behöver mer göras inom bl.a. jordbruksområdet. Insatser inom den kommunala avloppsreningen har lett till minskade utsläpp av framför allt fosfor, men även kväve. När det gäller de enskilda avloppen bedöms regelverket vara ändamålsenligt, men tillsynen hinner inte med.
Miljögifter (avsnitt 5)
Skadliga kemiska ämnen sprids vid tillverkning och användning av olika produkter. Miljögifterna påverkar havsmiljön på olika sätt. I uppföljningen beskrivs de problem som miljögifter innebär för havsmiljön och vilka statliga insatser som vidtas mot detta.
Uppföljningen visar att halterna av flera kända miljögifter har minskat på- tagligt sedan 1970-talet som ett resultat av vidtagna åtgärder. Samtidigt kan det konstateras att miljögifter fortfarande är ett problem. Kunskapen om ke- mikaliers långsiktiga hälso- och miljöeffekter är liten. Den diffusa och stor- skaliga spridningen av miljögifter är svår att överblicka. Vidare är halterna av organiska tennföreningar fortfarande höga, trots förbud att använda t.ex. TBT i båtbottenfärger. Halterna av PCB och dioxiner är fortfarande höga i Öster- sjöfisk och nya miljögifter tillkommer hela tiden. Det finns problem att rena avloppsvatten från läkemedelsrester och nya miljöfarliga ämnen. I uppfölj- ningen har det framkommit att förorenade områden är ett stort problem som påverkar havsmiljön.
Oljeutsläpp och avfall till havs (avsnitt 6)
Utsläpp av olja och marint avfall är ett problem för havsmiljön. I uppföljning- en beskrivs de problem som oljeutsläppen och det marina avfallet innebär för havsmiljön och vilka statliga insatser som vidtas mot detta.
Uppföljningen visar att flera åtgärder har vidtagits under senare år för att begränsa sjöfartens utsläpp och ta hand om det marina avfallet. Insatserna har lett till en minskning av antalet konstaterade utsläpp, men det finns brister i efterlevnaden av regelverket. Naturvårdsverket har bedömt att de faktiska utsläppen inom svensk ansvarszon är minst dubbelt så stora som de konstate-
8
SAMMANFATTNING 2008/09:RFR3
rade utsläppen. Dessutom har insatser vidtagits för att minska olycksrisken, bl.a. genom styrning och övervakning av sjötrafiken. Flera har betonat vikten av det internationella samarbetet för att minska sjöfartens negativa miljöpå- verkan.
Biologisk mångfald och fiske (avsnitt 7)
Havsmiljön innehåller en stor mängd livsmiljöer och arter av djur och växter. Situationen för flera fiskbestånd är kritisk. I uppföljningen beskrivs de pro- blem som finns vad gäller biologisk mångfald och fiske samt vilka statliga insatser som vidtas mot dessa problem. Bland annat uppmärksammas de problem som finns vad gäller utkast av fisk. Fiskeriverket har nyligen lagt förslag om att införa ett förbud mot utkast av fisk som är tillåten att ta i land.
I uppföljningen har olika aktörer framfört kritik mot den gemensamma fis- kepolitiken och dess konsekvenser för fiskbestånden. Överkapaciteten i fiske- flottan kvarstår och flera aktörer menar att fiskekvoterna inte följer de veten- skapliga råden. Samtidigt konstaterar gruppen att det pågår ett antal olika åtgärder som syftar till att skydda fisken, bl.a. inrättande av fiskefria områ- den, begränsningar av trålning, redskapsutveckling och insatser för att skydda bl.a. lax och ål. Situationen för flera fiskbestånd är dock fortsatt kritisk. Dess- utom görs insatser för att minska yrkesfiskets bifångster och för att minska spridningen av främmande marina arter genom barlastvatten.
Marin naturvård och strandskydd (avsnitt 8)
Kusten har gradvis blivit föremål för ökad exploatering. I uppföljningen be- skrivs de problem som ökad användning av kusten och havet innebär för havsmiljön och vilka statliga insatser som vidtas mot detta.
Uppföljningen visar att arbetet med att bilda marina skyddsområden har gått långsamt, men att antalet marina naturreservat nu har ökat. Det finns brist på kunskap om vilka områden som är mest skyddsvärda, vilket har gjort att områdesskydden ofta har införts med hänvisning till naturvärden på land. Den geografiska spridningen av skyddsområdena är delvis ojämn. Uppföljningen visar att det finns många och starka intressen längs kusten vilket ofta kan leda till intressekonflikter kring de marina skyddsområdena. Arbetet med insatser för minskat buller i havsmiljön har inletts. I uppföljningen konstateras att exploateringen av kusten ökar, trots strandskyddet. Dessutom uppmärksam- mas att svall från fartygstrafik på vissa håll har orsakat erosionsskador på stränderna. Tillsyn och uppföljning är delvis eftersatt och havsmiljöfrågor kommer ofta inte in i kommunernas planering. Samtidigt ökar olika havsbase- rade aktiviteter som t.ex. vindkraft.
Statlig styrning av havsmiljöarbetet (avsnitt 9)
Riksdagen och regeringen anger övergripande mål för och huvudsaklig in- riktning på den statliga verksamheten, medan olika myndigheter har ansvar för att driva verksamheterna. I uppföljningen beskrivs den statliga styrningen
9
2008/09:RFR3 SAMMANFATTNING
av havsmiljöarbetet och hur de olika myndigheterna samarbetar och samver- kar kring havsmiljöfrågor.
Uppföljningen visar att myndigheternas insatser för havsmiljön styrs av olika mål. Styrningen av myndigheternas havsmiljöarbete är delvis otydlig, men det finns en utbredd medvetenhet inom myndigheterna om att havsmiljö är en prioriterad fråga för riksdag och regering. Ett flertal myndigheter och andra aktörer hanterar på olika sätt havsmiljörelaterade frågor. Det finns ingen myndighet med ett tydligt ansvar för helheten. Uppföljningen visar på problem i samordning och samverkan mellan myndigheter men att olika försök görs för att förbättra denna, bl.a. genom inrättandet av en samord- ningsgrupp för havsmiljöfrågor. I avsnittet beskrivs även arbetet med vatten- direktivet och dess betydelse för havsmiljön. Uppföljningen visar bl.a. att det finns problem i vattenarbetets organisation samt att kommunernas roll i arbe- tet är otydlig.
Kunskap om havsmiljön (avsnitt 10)
Kunskapen om miljön under havsytan är begränsad, liksom kunskapen om vilka resultat som olika havsmiljöförbättrande åtgärder ger. I uppföljningen beskrivs hur staten genom uppföljningar, miljöövervakning, tillsyn och forsk- ning skaffar sig kunskap om havsmiljön och vilka resultat som olika statliga insatser ger.
Uppföljningen visar att uppföljningsinsatserna är inriktade på miljömåls- uppföljningarna, men att insatserna i övrigt är begränsade. Det finns begrän- sade resurser för utvärderingar och det är dessutom svårt att utvärdera resulta- tet av de olika insatser som görs för havsmiljön. Den nationella styrningen av uppföljningsinsatserna är otydlig. I avsnittet konstateras vidare att kunskapen om den marina miljön är begränsad, bl.a. eftersom det finns luckor i den marina miljöövervakningen. Det finns olika problem inom miljöövervakning- en vilka bl.a. har sin grund i att övervakningen består av olika delar med olika syften och splittrad finansiering samt att den utförs av olika aktörer. Det finns problem i samordningen och det är svårt att använda miljöövervakningens resultat för att förbättra åtgärderna. Det samlas in mycket information, men det finns problem med att få tillgång till den. I uppföljningen har också pro- blem när det gäller tillgång till djuphavsdata uppmärksammats.
Internationellt samarbete (avsnitt 11)
Havens miljötillstånd beror inte bara på hur vi i Sverige hanterar miljöfrågor, utan också i hög grad på hur andra länder hanterar t.ex. utsläpp av giftiga och övergödande ämnen samt hur Sverige tillsammans med andra länder kommer fram till internationella regleringar inom t.ex. fisket och sjöfarten. I uppfölj- ningen beskrivs det internationella havsmiljöarbetet.
Uppföljningen visar att det pågår en rad olika havsmiljöaktiviteter inom bl.a. EU, Helcom, Ospar och IMO. Det internationella samarbetet är omfat- tande, men upplevs ofta leda till få konkreta resultat. Det internationella sam-
10
SAMMANFATTNING 2008/09:RFR3
arbetet tar lång tid och i uppföljningen har det uppmärksammats att Sverige företräds av olika aktörer som inte alltid är samordnade. Det kan uppstå pro- blem i övervakningen av olika konventioners efterlevnad och i återrapporte- ringen av deras resultat. EU:s olika insatser har till viss del varit pådrivande i det svenska havsmiljöarbetet, bl.a. när det gäller vattendirektivet och det marina direktivet. I uppföljningen redovisas några exempel på bilateralt sam- arbete mellan Sverige och andra länder i havsmiljöfrågor, men det konstateras att det inte finns något etablerat internationellt nätverk för detta.
11
2008/09:RFR3
1 Inledning
1.1 Bakgrund
Under ett antal år har på olika sätt både miljöpolitikens, myndigheternas, forskningens, allmänhetens och mediernas fokus riktats mot havsmiljön. Både problem och möjliga åtgärder för att förbättra miljön i våra hav har uppmärk- sammats. Från att i slutet av 1980-talet ha handlat om främst oljeutsläpp och miljögifter har nu övergödning, överfiske och klimatförändringar hamnat alltmer i centrum.
Havsmiljön i Östersjön och Västerhavet är ett område som prioriteras inom miljöpolitiken. Riksdagens miljö- och jordbruksutskott har i olika samman- hang uppmärksammat problem vad gäller tillståndet för havsmiljön. Ett flertal utredningar och insatser har genomförts inom havsmiljöområdet, men det råder fortfarande osäkerhet kring vilka effekter som åtgärderna har på havs- miljön. Miljömålsrådet har i sin senaste fördjupade utvärdering konstaterat att trots stora insatser under de senaste trettio åren är miljötillståndet i Östersjön och Västerhavet fortsatt dåligt.
Intresset för haven och havsmiljön är stort. En havsmiljösatsning pågår och havsmiljöfrågorna kommer att prioriteras under det svenska ordförandeskapet i EU hösten 2009. Ett antal utredningar har genomförts och en havspolitisk proposition kommer att lämnas till riksdagen våren 2009. Bland myndighe- terna uppger bl.a. Naturvårdsverket att havsmiljön är ett av de prioriterade områdena i myndighetens verksamhet.
I utskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvär- dera riksdagsbeslut.1 Riksdagen beslutade i juni 2006 om riktlinjer för att fortsätta utveckla riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering. Av dessa framgår att utskottens uppföljnings- och utvärderingsverksamhet omfat- tar dels fördjupade uppföljningar och utvärderingar, dels uppföljningar och utvärderingar av den resultatinformation som regeringen lämnar i budgetpro- positionen och resultatskrivelser.2
Mot denna bakgrund beslutade miljö- och jordbruksutskottet i februari 2008 att följa upp och utvärdera statens insatser inom havsmiljöområdet.3 Den fortsatta beredningen överlämnades till utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp.
1.2 Utgångspunkter för utskottets uppföljning
Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. Riks-
14 kap. 18 § riksdagsordningen (1974:153).
2Framställning 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21.
3Miljö- och jordbruksutskottet, protokoll utskottssammanträde 2007/08:21.
12
1 INLEDNING | 2008/09:RFR3 |
dagen har beslutat om 16 nationella miljökvalitetsmål, varav flera berör havsmiljön.
Riksdagen har konstaterat att havsmiljön är utsatt för olika hot. Övergöd- ning, hårt fisketryck och utsläpp av miljögifter har fått stora konsekvenser för haven. Riksdagen betonade hösten 2007 att det är mycket angeläget att Öster- sjön och Västerhavet kan säkerställas som levande hav. Miljö- och jordbruks- utskottet har i 2007 års uppföljning av regeringens resultatredovisning gjort bedömningen att de miljökvalitetsmål som berör havsmiljön inte kommer att uppnås inom utsatt tid och att det därför behövs fortsatta och intensifierade insatser för att rädda haven. Utskottet lyfte bl.a. upp frågan om hur sambandet ser ut mellan genomförda insatser och uppnådda resultat och efterlyste en samlad bedömning av hur de olika statliga insatserna inom området bidrar till att nå målen.
Miljö- och jordbruksutskottet har i olika sammanhang lyft fram behovet av samordning mellan berörda myndigheter. Utskottet har även pekat på lokal delaktighet, bred samverkan mellan aktörer och regional samordning liksom på vikten av internationellt samarbete och samarbete inom EU. Utskottet har även framfört att uppföljning och utvärdering av effekterna av vidtagna åtgär- der i havsmiljöarbetet bör genomföras för att insatserna ska kunna förbättras.
Tillsammans med de av riksdagen beslutade målen för miljöpolitiken bil- dar dessa uttalanden en utgångspunkt för utskottets uppföljning.
1.3 Uppföljningens syfte, inriktning och avgränsningar
Utskottets uppföljning av insatserna inom havsmiljöområdet syftar till att ge miljö- och jordbruksutskottet ett fördjupat beslutsunderlag inför behandlingen av budgetpropositionen för 2009 samt inför beredningen av bl.a. motioner och en aviserad havsproposition. Utskottets uppföljning har inriktats på att belysa följande frågor:
1.Vilka insatser gör olika myndigheter för havsmiljön?
2.Vilka resultat och konsekvenser av genomförda insatser för havsmiljön har hittills kunnat konstateras?
3.Hur ser samverkan ut mellan de myndigheter som arbetar med havsmil- jöfrågor på lokal, regional och nationell nivå?
4.Hur ser systemen för uppföljning och utvärdering ut?
5.Vad görs inom EU och det internationella samarbetet?
Miljön i haven påverkas av en lång rad faktorer. Dessutom finns stora skill- nader mellan de olika havsområden som omger Sverige. Inom ramen för denna uppföljning har det inte varit möjligt att fånga alla aspekter på de stat- liga insatsernas påverkan på havsmiljön. Det har därför varit nödvändigt att avgränsa uppföljningen till att i första hand ge utskottet en bred bild av havs- miljöområdet. Denna breda ansats har kompletterats med en genomgång av enskilda havsmiljöpolitiska insatser och de resultat som har redovisats.
13
2008/09:RFR3 | 1 INLEDNING |
När det gäller resultaten av de insatser som görs för havsmiljön är det mycket svårt att kunna fastställa direkta orsakssamband mellan vidtagna åtgärder och observerade effekter på havsmiljön. Det är även känt att det kan ta mycket lång tid innan de insatser som görs får resultat på miljön ute i ha- ven. I utskottets uppföljning har därför inte ingått att göra egna analyser av vilka resultat som olika insatser ger. Det har heller inte ingått i uppföljningen att följa upp de faktiska resultaten i havsmiljön av den nu pågående havsmil- jösatsningen. I denna del har uppföljningen enbart handlat om att följa upp hur arbetet med satsningen fortskrider samt hur olika aktörer ser på de insat- ser som görs respektive planeras.
1.4 Uppföljningens genomförande
I utskottets uppföljning har utredningsrapporter och dokumentation från olika myndigheter m.m. studerats. Vidare har intervjuer genomförts med myndig- hetsrepresentanter på central, regional och lokal nivå samt med övriga rele- vanta aktörer med anknytning till havsmiljöområdet. Från vissa myndigheter har skriftliga underlag inhämtats (se avsnittet Referenser). För att få en god geografisk spridning mellan Bottniska viken, Egentliga Östersjön och Väster- havet har uppföljnings- och utvärderingsgruppen valt att på regional nivå särskilt studera Kalmar, Stockholms, Västernorrlands och Västra Götalands län. På lokal nivå har sammanlagt sex kommuner ingått i uppföljningen: Kalmar, Orust, Strömstad, Sundsvall, Timrå och Torsås.
I uppföljningen har ingått att både kartlägga och analysera vilka svårighe- ter och möjligheter som finns när det gäller olika aspekter på myndighets- samverkans former och innehåll. I uppföljningen har det också ingått att bl.a. beskriva aktörernas syn på hinder och möjligheter som är förknippade med olika insatser och att redovisa vad som hittills framkommit vad gäller resultat och konsekvenser som genomförda insatser har fått för havsmiljön, bl.a. utifrån studier, uppföljningar och utvärderingar samt olika forskningsinsatser.
Frågan om resultat och konsekvenser vad gäller statliga insatsers påverkan på utvecklingen av havsmiljön behandlas även i utskottets årliga uppföljning av regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen. Denna färdigställs parallellt med denna fördjupade uppföljning och avses redovisas i utskottets budgetbetänkande för utgiftsområde 20. Havsmiljöfrågor tas även upp inom ramen för miljö- och jordbruksutskottets pågående forskningsöversikt inom fiskeområdet. I översikten ingår att kartlägga, redovisa och analysera den forsk- ning som finns inom området. Översikten innehåller forskning om fisk ur ett ekosystemperspektiv med inriktning på forskning om de omvärldsfaktorer som har effekt på fiskpopulationer, såsom fiske, övergödning och miljögifter.
Delar av rapporten har i utkastform överlämnats till Naturvårdsverket, Fis- keriverket, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen, Sjöfartsverket samt Miljödepartementet för faktagranskning.
14
2008/09:RFR3
2 Tidigare behandling av havsmiljöfrågor m.m.
Riksdagen har vid ett flertal tillfällen behandlat frågor som på ett eller annat sätt har betydelse för havsmiljön. I detta avsnitt görs en kort genomgång av riksdagens ställningstagande i ett antal ärenden som mer övergripande har tagit upp havsmiljöfrågor. I avsnittet redovisas även genomförda och pågåen- de utredningar samt vilka propositioner med bäring på havsmiljöfrågor som har aviserats av regeringen.
2.1 Riksdagens tidigare behandling
Nationell strategi för havsmiljön
I juli 2002 tillkallade den dåvarande regeringen en kommission – Havsmiljö- kommissionen – med uppdrag att sammanfatta kunskapsläget avseende miljö- tillståndet i Sveriges kust- och havsområden, att utforma övergripande strate- gier på kort och lång sikt samt att föreslå åtgärder för att bryta den negativa utvecklingen i havsmiljön. I juni 2003 överlämnade kommissionen sitt utred- ningsbetänkande. Delar av utredningsbetänkandet behandlades i en proposi- tion som med vissa tillägg antogs av riksdagen i november 2005.4
Havsmiljökommissionen konstaterade att påverkan från sjöfart, fiske, gif- ter och övergödning är de mänskliga aktiviteter som kraftigast inverkar på dynamiken i våra marina ekosystem. Klimatförändringar kan dessutom kraf- tigt påverka förutsättningarna för ett fungerande ekosystem. Östersjöns och Västerhavets miljötillstånd har i det stora hela inte blivit bättre under de se- naste 10–15 åren. Enligt Havsmiljökommissionen är det inte primärt en brist på goda åtgärdsförslag som gör att miljösituationen i havet har blivit så allvar- lig. Problemet ligger i stället i bristande genomförande. Kommissionen ansåg att om samtliga åtgärder som hade föreslagits nationellt och internationellt hade genomförts och om försiktighetsprincipen tillämpats, skulle tillståndet i havsmiljön ha varit väsentligt bättre. Kommissionen konstaterade i sitt betän- kande att sättet att nyttja och påverka haven kommit till vägs ände och att det omedelbart krävdes kraftfulla åtgärder för att lösa problemen i haven. Sättet att arbeta måste enligt Havsmiljökommissionen förändras i grunden. Det krävs enligt kommissionen dels en större förståelse för hur de komplexa ma- rina ekosystemen fungerar, dels en adaptiv förvaltning som har tydliga kopplingar mellan åtgärder, miljöövervakning och forskning. Kommissionen konstaterade att det nationella miljökvalitetsmålet för havet var avlägset.
I en regeringsskrivelse till riksdagen om en nationell strategi för havsmil- jön utpekades den strategiska inriktningen för det svenska havsmiljöarbetet på
4 SOU 2003:72, prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3.
15
2008/09:RFR3 | 2 TIDIGARE BEHANDLING AV HAVSMILJÖFRÅGOR M.M. |
kort och lång sikt. Miljö- och jordbruksutskottet delade regeringens bedöm- ning att en ny modell för förvaltning av havsmiljön borde etableras, med en ökad samordning mellan berörda myndigheter. Den nya förvaltningen av havet borde utgå från ekosystemansatsen, dvs. att nyttjandet av havet inte leder till effekter som gör att ekosystemens livsuppehållande förmåga försäm- ras eller förstörs. Det betonades att ett fördjupat internationellt samarbete är en förutsättning för framgång och att kraftfulla nationella insatser är en förut- sättning för ett lyckat internationellt agerande. Lokal delaktighet, bred sam- verkan mellan aktörer och regional samordning betonades, liksom skyddet av arter, miljöer och ekosystem. Utskottet ansåg vidare att effekterna av vidtagna åtgärder i havsmiljöarbetet i betydligt större utsträckning behöver följas upp och utvärderas för att insatserna ska kunna förbättras. Utskottet uppmärk- sammade att forskningen är ett viktigt underlag för miljöövervakningen ge- nom att den kan medverka till att identifiera relevanta parametrar och utveck- la tillförlitliga metoder. Skrivelsen godkändes av riksdagen i november 2005.5
Havsmiljösatsningen
Riksdagen beslutade våren 2007 att föra upp ett nytt anslag i statsbudgeten för havsmiljö.6 För perioden 2007–2010 har sammanlagt ca 500 miljoner kronor avsatts. I budgetpropositionen för 2009 föreslår regeringen att satsningen utökas till en miljard kronor under mandatperioden. En närmare beskrivning av den nu pågående havsmiljösatsningen lämnas i avsnitt 3.
Motioner om havsmiljöfrågor
Miljö- och jordbruksutskottet har vid olika tillfällen behandlat motioner om havsmiljöfrågor, senast i ett betänkande våren 2007. I betänkandet behandla- des motionsyrkanden om bl.a. Östersjöarbetet, förslaget till marin strategi för EU, behovet av nya förvaltningsformer för haven, utveckling av de marina konventionerna om skydd av de marina miljöerna i Östersjöområdet och Nordostatlanten samt behovet av forskning om och åtgärder mot övergödning av haven.7
Utskottets uppföljning av resultatredovisningen för havsmiljöområdet
Regeringen redovisar årligen i budgetpropositionen de resultat som har upp- nåtts inom olika politikområden. Resultatredovisningen för havsmiljöområdet ingår i den redovisning som görs för uppfyllandet av de 16 miljökvalitetsmål som riksdagen har beslutat om. Hösten 2007 genomförde utskottet en upp- följning av regeringens resultatredovisning för havsmiljöområdet. Utskottet framförde bl.a. att det är viktigt att strukturen för regeringens resultatredovis-
5Skr. 2004/05:173, bet. 2005/06:MJU4.
6Prop. 2006/07:100, yttrande 2006/07:MJU2.
7Bet. 2006/07:MJU11.
16
2 TIDIGARE BEHANDLING AV HAVSMILJÖFRÅGOR M.M. 2008/09:RFR3
ning är klar och anpassad till riksdagens behov och att redovisningen kan behöva kompletteras med en särskild resultatredovisning för utvecklingen inom havsmiljöområdet. För att kunna få en samlad bild av miljösituationen i havet menade utskottet att det skulle vara värdefullt om de faktorer som på- verkar havsmiljön kunde samlas för att behandlas gemensamt i resultatredo- visningen. Redovisningen borde även spegla de olika initiativ som tas för att samordna insatserna för havsmiljön och resultaten av insatser angående sek- torsintegration. Utskottet konstaterade vidare att det är oklart hur sambandet ser ut mellan genomförda insatser och uppnådda resultat inom havsmiljöom- rådet samt att det vore värdefullt om det i kommande års budgetpropositioner lämnades en samlad bedömning av hur de olika statliga insatserna inom havsmiljöområdet bidrar till att nå målen. Utskottet betonade vidare att det behövs en tydlig och samlad redovisning av utvecklingen av de giftiga ämnen som berör havsmiljön, bl.a. tungmetaller, giftig båtbottenfärg samt organiska miljögifter. På utskottets förslag godkände riksdagen vad utskottet hade anfört om att regeringen bör förbättra sin resultatredovisning på havsmiljöområdet.8
Hösten 2008 genomför utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp en ny löpande uppföljning av regeringens resultatredovisning i budgetproposi- tionen för bl.a. havsmiljöområdet. Utskottet avser att behandla den i budget- betänkandet för utgiftsområde 20.
2.2 Genomförda och pågående utredningar
Havsmiljöområdet har varit och är fortfarande föremål för en lång rad utred- ningar och initiativ. Som redan har nämnts överlämnade Havsmiljökommis- sionen ett utredningsbetänkande i juni 2003 där det bl.a. konstaterades att kraftfulla åtgärder krävs omedelbart för att lösa problemen i haven. I juli 2006 beslutade den dåvarande regeringen att tillkalla en utredare med uppdrag att utreda hur forskning och miljöövervakning bättre kan användas för att åter- skapa en god havsmiljö i Östersjön och Västerhavet. I maj 2007 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv rörande bl.a. internationell förvaltning av Östersjön och planering av svenska havsområden. Havsmiljöutredningen föreslog i sitt delbetänkande från 2006 att det ska etableras ett vetenskapligt havsmiljöinstitut för att stärka havsmiljöarbetet. I slutbetänkandet från våren 2008 behandlas en lång rad frågor, bl.a. kring mellanstatligt havsmiljösamar- bete och en svensk havsmyndighet, planering av de svenska havsområdena, miljöövervakning och forskningssatsningar, tillgänglighet till havsmiljörelate- rade data, information och kommunikation samt behovet av organisatoriska förändringar.9
En lång rad rapporter som på olika sätt berör havsmiljöfrågor har både på regeringens uppdrag och på eget initiativ tagits fram av flera statliga myndig- heter. Miljömålsrådets senaste fördjupade utvärdering av miljömålen över-
8Bet. 2007/08:MJU1.
9Dir. 2006:87, dir. 2007:67, SOU 2006:112 och SOU 2008:48.
17
2008/09:RFR3 | 2 TIDIGARE BEHANDLING AV HAVSMILJÖFRÅGOR M.M. |
lämnades till regeringen våren 2008. I utvärderingen görs bedömningen att de fyra miljökvalitetsmålen som berör havsmiljön är mycket svåra eller inte möjliga att nå till år 2020 även om ytterligare åtgärder sätts in. Dessutom bör nämnas att Naturvårdsverket och andra myndigheter har ett flertal pågående utredningar och regeringsuppdrag som på olika sätt berör havsmiljöområdet. Även inom det internationella samarbetet har olika utredningar tagits fram, bl.a. som grund för aktionsplanen för Östersjön och EU:s insatser inom havsmiljöområdet.
2.3 Aviserade propositioner
Regeringen har aviserat att arbetet med en sammanhållen svensk havspolitik har inletts, med sikte på en havspolitisk proposition till riksdagen under man- datperioden. Från Miljödepartementet uppges att propositionen lämnas till riksdagen i början av 2009. Hösten 2008 överlämnas dessutom en forsknings- och innovationspolitisk proposition till riksdagen, där enligt uppgift bl.a. havsforskningsfrågor kommer att tas upp. En proposition om strandskyddet överlämnas till riksdagen i november 2008. Dessutom avser regeringen att lägga fram en proposition om riktlinjer för klimatpolitiken i december 2008 och en proposition om inrättandet av Kosterhavets nationalpark m.m. i januari 2009. Tidigare har det dessutom aviserats att en proposition om miljömålen kommer att lämnas till riksdagen.
18
2008/09:RFR3
3 Den pågående havsmiljösatsningen
I detta avsnitt beskrivs den nu pågående havsmiljösatsningen. Det är ännu för tidigt att utvärdera havsmiljösatsningens faktiska resultat. Uppföljningen visar att aktörerna inom havsmiljöområdet menar att det är viktigt att havsmiljöfrå- gor betonas. Flera har konstaterat att satsningen hittills inte har räckt till att genomföra praktiska åtgärder. Havsmiljösatsningens medel används till stor del till nya utredningar. Viss kritik har framförts mot de delar av satsningen som omfattar skarpsillsutfiskning och syresättning av havsbottnar. Gruppen anser dock att det är för tidigt att bedöma hur relevant kritiken är. Flertalet aktörer har betonat vikten av långsiktighet och uthållighet i havsmiljöarbetet.
3.1 Inriktningen på havsmiljöarbetet
Målen för miljöpolitiken
Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. Riks- dagen beslutade våren 1999 och hösten 2005 att koppla totalt 16 nationella miljökvalitetsmål till det övergripande målet för miljöpolitiken.10 Riksdagen har vidare beslutat om ett antal delmål för miljökvalitetsmålen.11 När det gäller havsmiljöområdet är framför allt följande miljökvalitetsmål relevanta att utgå från:
•Hav i balans samt levande kust och skärgård
•Ingen övergödning
•Giftfri miljö
•Ett rikt växt- och djurliv
I bilaga 1 görs en genomgång av dessa fyra miljökvalitetsmål och de delmål som är kopplade till dem.
Inriktningen på havsmiljösatsningen
Regeringen har i budgetpropositionen för 2008 pekat på att övergödning, hårt fisketryck och utsläpp av miljögifter har fått stora konsekvenser för haven. Många sektorer i samhället nyttjar och påverkar havet på olika sätt varför det enligt regeringen behövs en sektorsövergripande politik som tar ett helhets- grepp om havsfrågorna och ser till att havsanknutna näringar kan utvecklas
10Prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3.
11Prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3. Målet Giftfri miljö kompletterades med del- mål våren 2001 (prop. 2000/01:65, bet. 2000/01:MJU15). Hösten 2005 beslutade riksdagen om delmål för Ett rikt växt- och djurliv och Giftfri miljö (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3).
19
2008/09:RFR3 3 DEN PÅGÅENDE HAVSMILJÖSATSNINGEN
samtidigt som ekosystemen bevaras och restaureras. Regeringen har angett fyra utgångspunkter för sin havsmiljösatsning:12
1.Den största delen av havsmiljöarbetet ska göras på land, där källorna till utsläpp och övergödning finns.
2.Åtgärder som ger märkbara resultat ska väljas, som t.ex. en förbättring av situationen när det gäller enskilda avlopp.
3.Arbetet måste bedrivas internationellt och i nära samarbete med övriga Östersjöländer. Särskild prioritet läggs på EU-arbete inom bl.a. jordbruks- och fiskeområdena i syfte att gynna havsmiljön. För att förstärka det in- ternationella havsmiljöarbetet har regeringen utsett en havsmiljöambassa- dör.
4.Kunskapen om rätt insatser i havsmiljöarbetet måste öka. Det finns alltför lite kunskap om landskapet under vattnet.
Regeringen uppger i budgetpropositionen för 2008 att den fokuserar både på långsiktiga åtgärder för att förhindra fortsatta utsläpp och läckage av närings- ämnen och på konkreta åtgärder för att snabbt förbättra miljökvaliteten i haven. Bland annat nämns syresättning av havsbottnar, reducering av mäng- den skarpsill, restaurering av havsvikar och återställning av vandringsvägar. Dessutom uppger regeringen att förstärkta satsningar görs för att minska miljöpåverkan från enskilda avlopp, att etablera hänsynsområden och att kartlägga havsbottnars struktur och liv. Dessutom anger regeringen att den marina miljöövervakningen och vattenmyndigheterna får resursförstärkningar samt att bl.a. ett handelssystem för fosfor och kväve utreds.
3.2 Fördelning av havsmiljömedlen
Nytt havsmiljöanslag
Som ett led i havsmiljösatsningen beslutade riksdagen våren 2007 att inrätta ett nytt anslag för havsmiljö. Anslaget uppgick år 2007 till 40 miljoner kronor och för hela perioden 2007–2010 beräknades ca 500 miljoner kronor för att förbättra miljön i havet.13 Finansieringen har delvis skett genom att anslaget för åtgärder för biologisk mångfald har minskats.
I budgetpropositionen för 2009 föreslår regeringen att ökade resurser av- sätts till havsmiljön. Regeringen föreslår att anslaget 2009 ska uppgå till 284,8 miljoner kronor och beräknar att anslaget uppgår till 384,8 miljoner kronor 2010 och 295 miljoner kronor 2011 (se tabell nedan). Dessutom före- slår regeringen ett bemyndigande att besluta om bidrag som medför behov av framtida anslag på högst 700 miljoner kronor under perioden 2010–2015.
12Prop. 2007/08:1 utg.omr. 20.
13Prop. 2006/07:100, yttr. 2006/07:MJU2.
20
3 DEN PÅGÅENDE HAVSMILJÖSATSNINGEN 2008/09:RFR3
Tabell 1. Anslagsutveckling 1:12 Havsmiljö
År |
| Belopp (tkr) |
2007 | Utfall | 33 870 |
2008 | Anslag | 100 000 |
2009 | Förslag | 284 800 |
2010 | Beräknat | 384 800 |
2011 | Beräknat | 295 000 |
Källa: Prop. 2008/09:1 utg.omr. 20.
Fördelning av medlen 2007
I ett extra regleringsbrev till Naturvårdsverket i juli 2007 angavs hur 38,5 mil- joner kronor av havsmiljömedlen skulle användas under det första året. För drygt 10 % av medlen beslutade verket om den ekonomiska fördelningen och för resterande 90 % skedde den ekonomiska fördelningen enligt regeringens beslut i regleringsbrevet. Av tabell J i bilaga 10 framgår hur medlen användes år 2007 av länsstyrelser och andra myndigheter för åtgärder i syfte att förbätt- ra miljön i Östersjön och Västerhavet.
Fördelning av medlen 2008
Enligt regleringsbrevet för 2008 disponerar Naturvårdsverket 100 miljoner kronor av havsmiljöanslaget, varav högst 90 miljoner kronor får betalas ut 2008.14 Den största delen av anslaget, cirka 77 miljoner kronor, är öronmärkt enligt anvisningar i regleringsbrevet.
Av tabell K i bilaga 10 framgår att den enskilt största posten är de 15 mil- joner kronor som betalas ut som statsbidrag för åtgärder gällande enskilda avlopp. Enligt uppgift från Miljödepartementet har denna utbetalning omfor- mulerats i en ändring av regleringsbrevet och har ännu inte utbetalats. Andra stora poster är 9,5 miljoner kronor till skarpsillsförsöket och 10 miljoner kronor avsatta till forskningsprojektet om syresättningen av Östersjön (se vidare avsnitten 7.2 och 4.6). Dessutom avsätts 7 miljoner kronor till Baltic Nest Insitute, ett oberoende forskningsinstitut placerat under Stockholm Resi- lience Center (SRC) vid Stockholms universitet och i Danmark vid National Environmental Research Institute (NERI) på Århus universitet i Roskilde. Lantmäteriet får 5,2 miljoner kronor för driften av sin databas för satellitbil- der. Åtgärder inom ramen för Sveriges aktionsplan för havsmiljön får 5 mil- joner kronor.
3.3 Havsmiljöambassadör
Som ett led i havsmiljösatsningen utnämnde regeringen i juli 2007 en havs- miljöambassadör med placering inom Miljödepartementet. Syftet med den
14 Vidare får anslagssparandet från 2007 betalas ut 2008.
21
2008/09:RFR3 3 DEN PÅGÅENDE HAVSMILJÖSATSNINGEN
nya tjänsten var att stärka Sveriges internationella och regionala arbete för en bättre havsmiljö. Regeringen pekade bl.a. på att insatserna för Östersjön krä- ver ett aktivt och brett internationellt engagemang och att det därför krävs en höjd ambition i det regionala och internationella havsmiljöarbetet. I en kom- mentar till regeringsbeslutet angav miljöministern följande:
Det är avgörande för en förbättrad havsmiljö att vi kommer överens om tillräckligt kraftfulla insatser mellan länderna. Sverige är pådrivande i det regionala och internationella arbetet och den nya havsmiljöambassadören är mycket viktig för vår ambitionshöjning.15
Vid samma tillfälle kommenterade den nya havsmiljöambassadören sitt arbete på följande sätt:
Havsfrågor är gränsöverskridande och ett framgångsrikt havsmiljöarbete kräver både internationellt samarbete och samverkan mellan olika poli- tikområden. Jag hoppas kunna bidra till att utveckla en sammanhållen handlingslinje för svenskt agerande i internationella havsmiljöfrågor och därmed stärka Sveriges inflytande i det regionala och internationella havsmiljöarbetet.
I uppföljningen har framkommit att tjänsten som havsmiljöambassadör hittills endast har varit tillsatt under ett halvår. I oktober 2007 tillträdde den nya ambassadören sin tjänst, men övergick i mars 2008 till en annan statlig tjänst. Därefter har tjänsten varit obemannad under ett halvår. Enligt uppgift från Miljödepartementet har det pågått ett rekryteringsförfarande inom Utrikesde- partementet. I september 2008 utsågs en ny havsmiljöambassadör med lång erfarenhet av utrikesförvaltningen och tjänstgöringar vid olika svenska am- bassader i utlandet. Enligt uppgift från Miljödepartementet påbörjade den nya ambassadören sin tjänstgöring vid departementet den 22 september 2008.
3.4 Aktörernas syn på havsmiljösatsningen
Positivt att havsmiljön betonas
I uppföljningen har ingått att följa upp hur arbetet med havsmiljösatsningen fortgår samt hur olika aktörer ser på de insatser som görs respektive planeras. Eftersom havsmiljösatsningen fortfarande pågår har det däremot inte ingått att utvärdera de faktiska resultat som satsningen ger i havsmiljön. Det kan inled- ningsvis konstateras att de flesta aktörer i uppföljningen har uppmärksammat havsmiljösatsningen och framfört att det är bra att havsmiljöfrågor kommer i fokus. Exempelvis Sveriges Hamnar menar att den pågående havsmiljösats- ningen ”självklart är positiv” och hoppas att den kommer att ge resultat. Även bl.a. Lantbrukarnas riksförbund (LRF) ser mycket positivt på att regeringen satsar på havsmiljön och menar det ger en tydlig signal om att regeringen prioriterar arbetet med havet. Ansvariga på Naturvårdsverket kommenterar inrättandet av ett eget anslag för havsmiljön på följande sätt:
15 Miljödepartementet, 2007d.
22
3 DEN PÅGÅENDE HAVSMILJÖSATSNINGEN 2008/09:RFR3
Det är glädjande att havet fått ”ett eget” anslag, det är första gången som vi har en budget enbart för havsrelaterade åtgärder. Framöver hoppas vi på bättre framförhållning så både vi, länsstyrelserna och vattenmyndighe- terna lättare kan planera arbetet. Ambitionen är att genomförda åtgärder ska fungera såväl långsiktigt som optimalt.16
Samtidigt har en representant för Naturvårdsverket i en intervju konstaterat att havsmiljösatsningen inte kommer att lösa alla problem. Fiskeriverket har framfört att det både är viktigt och bra men också helt nödvändigt att en sats- ning på havsmiljön genomförs. En del aktörer har inte haft några synpunkter på havsmiljösatsningens omfattning och inriktning. Från flera av de kommu- ner som har ingått i uppföljningen uppges att man på lokal nivå inte har sett något av havsmiljösatsningen.
Resurserna räcker inte till åtgärder
Flera aktörer har pekat på att de resurser som har avsatts inom havsmiljösats- ningen inte räcker långt om de ska användas till konkreta åtgärder som att bygga reningsverk eller anlägga våtmarker.17 Bland annat tjänstemän vid Länsstyrelsen i Kalmar län menar att havsmiljösatsningen innehåller för lite pengar för att utföra åtgärder, samtidigt som man betonar att länsstyrelsen inte är utförare av olika åtgärder för havsmiljön utan snarare en katalysator. Även en tjänsteman vid Länsstyrelsen i Stockholms län betonar att havsmiljösats- ningens resurser inte räcker:
Ett större reningsverk kostar cirka 3 miljarder kronor att bygga. Väl ut- formade våtmarker för att reducera både kväve och fosfor kommer också att vara dyra eftersom de i stor utsträckning bör ligga i anslutning till värdefull jordbruksmark. Havsmiljösatsningen kan användas till att utre- da och förbereda, men för att genomföra konkreta åtgärder krävs mycket stora investeringar och mycket mer pengar. Det behövs därför ett natio- nellt investeringsprogram. Havsmiljösatsningen är lovvärd, men räcker bara för att planera och utreda vad som måste göras.18
Flera aktörer har även konstaterat att regeringen har bundit upp en stor del av havsmiljömedlen i redan beslutade projekt. Naturvårdsverket menar att detta har varit en komplikation eftersom verket inte har stått bakom alla idéerna. Inom verket fanns en viss irritation kring regeringens detaljstyrning av havs- miljösatsningen. Under 2008 har detaljstyrningen varit något mindre.
Ett flertal utredningsinsatser har påbörjats
I uppföljningen har flera aktörer framfört att det under senare år har genom- förts ett stort antal utredningar om havsmiljön och att det har tagits fram ambitiösa mål. Trots detta har få konkreta åtgärder genomförts i praktiken.
16Webbplatsen www.naturvardsverket.se.
17Det bör tilläggas att de intervjuer som redovisas i denna uppföljning gjordes innan regeringen i budgetpropositionen för 2009 föreslog utökade resurser till havsmiljösats- ningen.
18Länsstyrelsen i Stockholms län, intervju 2008-04-14.
23
2008/09:RFR3 3 DEN PÅGÅENDE HAVSMILJÖSATSNINGEN
Från exempelvis Länsstyrelsen i Västernorrlands län konstateras att havsmil- jösatsningen till största delen handlar om planering och utredning och inte om konkreta åtgärder. Landshövdingen i länet konstaterar att mycket lite av havsmiljömedlen går till konkreta åtgärder. Som exempel på en åtgärd som borde genomföras framfördes att länsstyrelsen har lyft fram att havsmiljösats- ningen skulle kunna användas till saneringen av kvicksilvertunnorna i havet utanför Sundsvall (se avsnitt 5.6).
Världsnaturfonden har i uppföljningen framfört att havsmiljösatsningen innehåller ”mycket prat” och menar att det nya havsmiljöanslaget främst innebär en omfördelning av befintliga medel. Fonden menar dock att det trots allt är bra med en samlad satsning på havsmiljön. Naturskyddsföreningen har i uppföljningen framfört att det är mycket lite av nya satsningar inom havs- miljösatsningen. Det mesta är sådant som redan görs. Föreningen konstaterar att staten i och för sig för närvarande gör mycket inom havsmiljöområdet, men att det ändå saknas mer konkreta åtgärder. Även Sportfiskarna har fram- fört att den pågående havsmiljösatsningen till största delen handlar om utre- dande i stället för åtgärder:
Vi ser en rad utredningar, vi skriver många remissvar, vi ser förslag till nya myndigheter och samordning av befintliga – men flertalet konkreta åtgärder (förslag saknas sannerligen inte!) lyser med sin frånvaro. Eller som en av havsmiljökommissionerna skrev härförleden: Det råder ett fundamentalt genomförandeunderskott inom havsmiljöpolitiken!19
Skarpsillsutfiskning och syresättning av bottnar
I uppföljningen har flera aktörer framfört att många forskare och andra ställer sig frågande till storskaliga åtgärder som skarpsillsutfiskning och syresättning av bottnar. Flera aktörer menar att havsmiljösatsningen i stället i högre grad borde ha lyft fram åtgärder för att t.ex. minska utsläppen av näringsämnen eller för att begränsa fisket (se vidare avsnitten 7.2 och 4.6). Exempelvis har Naturskyddsföreningen i en intervju framfört att det är en svaghet att så lite är inriktat på att faktiskt reducera utsläpp. Föreningen konstaterar att havsmiljö- satsningen innehåller storskaliga manipulationer i ekosystemen, som utfisk- ning av skapsill och syresättning av bottenvatten:
På senare tid har i och för sig vällovliga förslag om storskaliga manipula- tioner i ekosystemet presenterats och framhållits som den slutliga lös- ningen av övergödningsproblemen. Naturskyddsföreningen har varnat för en övertro på sådana lösningar och krävt att det under alla förhållanden måste genomföras grundliga miljökonsekvensbedömningar innan några beslut fattas.20
Balansgång mellan kortsiktiga och långsiktiga insatser
Ett flertal aktörer har uppmärksammat att det finns en intressekonflikt mellan åtgärder som kan uppvisa resultat på kort sikt och insatser som ger mer lång- siktiga resultat. De flesta aktörer, bl.a. Länsstyrelsen i Västra Götalands län,
19Sportfiskarna, e-brev 2008-07-02.
20Naturskyddsföreningen, 2008b.
24
3 DEN PÅGÅENDE HAVSMILJÖSATSNINGEN 2008/09:RFR3
har starkt betonat att det behövs mer långsiktighet och uthållighet i havsmil- jöarbetet.
Exempelvis Kemikalieinspektionen (KemI) konstaterar att havsmiljösats- ningen har inriktats på åtgärder som ”ger snabba resultat”. Den intervjuade tjänstemannen pekar på att arbetet bör ske mer långsiktigt och förebyggande. Han betonar att förebyggande arbete och internationellt samarbete tar lång tid och ger effekter först på lång sikt. Bland annat SMHI har pekat på att åtgär- dernas resultat tar olika lång tid att fastställa:
Det är svårt att politiskt nå ut med insatser för havsmiljön då det finns stor tröghet i naturens system innan åtgärder får effekt i havet. Tidsskalan från åtgärd till effekt i havsmiljön ligger på drygt 30 år, enligt forskning- en, medan förbättringar i kustzonen kan förväntas ske betydligt snabbare.21
Havsmiljösatsningens geografiska omfattning
Flera aktörer har i uppföljningen pekat på att havsmiljösatsningen har en mycket stor geografisk omfattning. Exempelvis Länsstyrelsen i Kalmar län konstaterar att ”det är väldigt stort att greppa hela Östersjön” och om stats- makterna tar ett så stort grepp så måste det vara långsiktigt. Även SMHI menar att statsmakterna skulle kunna fokusera på mindre geografiska områ- den där förbättringseffekter väntas ske rimligen snabbt. Dessa kan gå före och visa vägen för hur åtgärder kan genomföras. Från Länsstyrelsen i Västra Götaland har framförts att man upplever att Västerhavet och dess problem delvis glöms bort i havsmiljösatsningen.
21 SMHI, e-brev 2008-07-11.
25
2008/09:RFR3
4 Övergödning och syrebrist
I detta avsnitt beskrivs de problem som övergödningen av haven innebär och vilka statliga åtgärder som vidtas mot detta. Uppföljningen visar att utsläppen av övergödande ämnen har minskat, men att övergödningsproblemen i havs- miljön fortfarande är stora. Det är svårt att utvärdera insatsernas effekter på havsmiljön och resultaten av dem kan skilja sig åt mellan t.ex kustvikar och öppet hav. Inom jordbruksområdet har olika insatser gjorts, vilka har bidragit till minskade utsläpp av bl.a. kväve och fosfor. I uppföljningen har det dock framkommit att t.ex. anlagda våtmarker inte alltid är placerade där de gör mest nytta och att det finns begränsade resurser för skötseln. För att uppnå kraven på Sverige enligt aktionsplanen för Östersjön behöver mer göras inom bl.a. jordbruksområdet. Insatser inom den kommunala avloppsreningen har lett till minskade utsläpp av framför allt fosfor, men även kväve. När det gäller de enskilda avloppen är regelverket bra, men tillsynen hinner inte med och det är dyrt för enskilda fastighetsägare att åtgärda avloppen.
4.1 Uppmärksammade miljöproblem
Övergödning (eutrofiering) orsakas av en alltför stor tillförsel av näringsäm- nen från omgivande landområden och från atmosfären. Orsaken är männi- skans spridning av kväve och fosfor genom utsläpp. Den största mängden näring tillförs via vattendrag och atmosfär, i första hand från jordbruksmark och trafik, men även genom olika punktkällor som industrier och reningsverk. De största utsläppen av näringsämnen kommer i Sverige från jordbruket, enskilda avlopp och kommunala avlopp. En stor del av utsläppen till havet kommer även från omgivande länder. Utsläppen av kväveoxider till luft från den internationella sjöfarten som trafikerar Östersjön och Västerhavet uppges vara större än Sveriges totala utsläpp av kväveoxider.22
Övergödning är ett av de allvarligaste hoten mot havsmiljön. Den leder bl.a. till igenvuxna havsvikar och stränder, förändrad förekomst av djur och växter, förändrad artsammansättning av djur och växter samt förvärrad syre- brist i områden med begränsat vattenutbyte, som exempelvis i Kattegatts och centrala Östersjöns djupare delar. En del av förklaringen till att det finns syrefria bottnar i Östersjön är naturlig i och med att havet är skiktat med ett lager saltare vatten nära botten och ett mindre salt lager ovanpå, vilket för- hindrar omblanding och kan orsaka syrebrist på botten. Den pågående över- gödningen spär dock på effekten och har som resultat att det i dag finns stora ytor av syrefria bottnar i Östersjön (se även miljö- och jordbruksutskottets forskningsöversikt och bilaga 4). Syrefria bottnar slår ut bottenlevande djur.23
22Naturvårdsverket, 2005 och 2007a, samt SOU 2003:72.
23Naturvårdsverket, UMF, SMF och GMF, 2007.
26
4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST 2008/09:RFR3
4.2 Allmänt om insatser mot utsläpp av övergödande ämnen
Minskade utsläpp av övergödande ämnen
Havsmiljökommissionen konstaterade år 2003 att tillförseln till havet av kväve och fosfor från luftnedfall, olika punktkällor och jordbruk generellt sett har minskat under de senaste 15 åren. Kommissionen konstaterade att i Sveri- ge och internationellt har en mängd åtgärder genomförts som avsevärt mins- kat både den luftburna och den vattenburna tillförseln av näringsämnen till Östersjön och Västerhavet. Kommissionen menade att minskningen har åstadkommits genom ett intensivt och kostsamt arbete, samtidigt som kom- missionen även pekade på att Sovjetunionens fall bidrog till att jordbruket i Baltikum i princip upphörde med kraftigt minskad användning av handels- gödsel som följd.
Naturvårdsverket har i sin underlagsrapport till Miljömålsrådets andra för- djupade utvärdering konstaterat att nya undersökningar visar på minskande halter av näringsämnen i jordbruksdominerade vattendrag i södra Sverige. Naturvårdsverket redovisar att utsläppen av fosfor från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kustvatten har minskat med 14 % mellan åren 1995 och 2005. Minskningarna har skett främst genom åtgärder inom kommunala reningsverk och industrin, men minskningar bedöms även ha skett inom jord- bruk och enskilda avlopp. Enligt Naturvårdsverket visar nya beräkningar att de mänskligt orsakade utsläppen av fosfor är lägre än vad man tidigare har trott och den nationella potentialen för ytterligare minskningar uppges vara begränsad, även om det regionalt kvarstår stora problem. De svenska vatten- burna utsläppen av kväve från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav har minskat med 24 % mellan åren 1995 och 2005. Stora minsk- ningar har enligt Naturvårdsverket skett genom åtgärder inom kommunala reningsverk, industri och jordbruk. Beräkningar av kväveutlakningen från åkermark visar på en minskning med ca 5 000 ton kväve mellan 1995 och 2005.24
Fortsatta övergödningsproblem i havsmiljön trots minskade utsläpp
Havsmiljökommissionen konstaterade 2003 att trots den minskade belast- ningen ägde inga förbättringar rum i havsmiljön med undantag för vissa loka- la förändringar, bl.a. beroende på att näringsämnen lagras i marken och suc- cessivt transporteras till havet. Den negativa trenden för övergödningen hade inte brutits och moderniseringen av Östeuropas jordbruk kunde enligt kom- missionen dessutom innebära kraftigt ökade utsläpp av näringsämnen.25 Mil- jömålsrådet har i sin senaste fördjupade utvärdering från 2008 konstaterat att utsläppen av övergödande ämnen till både luft och vatten fortsätter att mins- ka, men att tillståndet i miljön inte förbättras i motsvarande grad. Rådet menar
24Naturvårdsverket, 2007c.
25SOU 2003:72.
27
2008/09:RFR3 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST
att inga tydliga förändringar av övergödningstillståndet kan ses sedan den förra fördjupade utvärderingen.
Enligt forskare har den svenska närsaltsbelastningen på havet totalt sett inte minskat de senaste 40 åren, vilket framför allt uppges bero på att vatten- avrinningen har ökat under senare tid. Totalfosforhalterna har dock minskat till följd av olika åtgärder, men minskningen kompenseras i viss mån av den ökade avrinningen. Enligt forskarna hade dock närsaltsbelastningen varit ännu värre om inga åtgärder hade satts in. I årsrapporten om havet 2007 kon- stateras att det långsiktigt är nödvändigt att fortsatt begränsa fosfor- och kvä- veutsläpp för att motverka övergödning av havsområdena.26 Enligt Natur- vårdsverkets bedömning är övergödningstillståndet fortsatt allvarligt och tillståndet visar ännu inte någon storskalig förbättring. De största problemen finns i Egentliga Östersjön, där algblomningar bedöms ha ökat i såväl antal som omfattning på grund av övergödningen. Miljökvalitetsmålet förutsätter ett miljötillstånd som är relativt opåverkat av övergödningen och Naturvårds- verket menar att det är långt kvar till måluppfyllelse.
Flera av de aktörer som har ingått i denna uppföljning delar den syn som har framkommit i olika utredningar på senare år. Exempelvis Sveriges Kom- muner och Landsting (SKL) och Naturskyddsföreningen konstaterar att det har gjorts många insatser under årens lopp, men resultaten har ännu inte in- funnit sig. Naturskyddsföreningen menar att mycket snarare tyder på att över- gödningen fortsätter att öka och pekar på att syrebristen har brett ut sig mar- kant under de senaste 50 åren. SMHI menar att de insatser mot övergödning som hittills har genomförts har varit framgångsrika vad gäller bekämpningen av utsläpp från punktkällor, men mindre framgångsrika beträffande minsk- ningar av det diffusa närsaltsläckaget. Andra aktörer har framfört att i princip är varje reduktion av kväve och fosfor som når havet en förbättring.
Flertal utredningsinsatser pågår
Det pågår för närvarande en rad olika insatser för att kartlägga övergödning- ens utbredning. Som exempel kan nämnas att tre av vattenmyndigheterna har i uppdrag från regeringen att kartlägga vilka områden som göder havet mest. I miljö- och jordbruksutskottets uppföljning har Länsstyrelsen i Kalmar län beskrivit hur detta arbete fortlöper. I arbetet har framkommit att Sveriges bidrag till övergödningen av öppna Östersjön är relativt begränsat, men att det är viktigt att närmare betrakta kustzonen. Länsstyrelsen arbetar även med ett regeringsuppdrag kring att inventera behovet av och möjligheterna till restau- rering av övergödda havsvikar och kustnära sjöar samt ett Leaderprojekt om levande kustvatten med fokus på grunda havsvikar. Leaderprojektet uppges mötas av stort intresse och engagemang och länsstyrelsen konstaterar att förankring och samverkan är tidskrävande, men ger bra resultat. Det konstate- ras vidare att riktade insatser ger stort intresse för havsmiljöfrågor bland allmänheten.
26 Naturvårdsverket, UMF, SMF och GMF, 2007.
28
4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST 2008/09:RFR3
I uppföljningen har det framkommit att det finns en stor medvetenhet om problemen inom havsmiljöområdet och att det sedan flera år genomförs en rad olika åtgärder för att minska övergödningen. Samtidigt finns det hos flera av de aktörer som har ingått i uppföljningen en allmän frustration över att så få praktiska insatser genomförs. Ett exempel kan hämtas från SMHI som menar att det går trögt att genomföra åtgärder för att minska de övergödande utsläppen, bl.a. på grund av att EU:s jordbruks- och fiskepolitik inte är kopp- lad till utsläppsmålen och förvaltningen av hela ekosystemet. Ett annat exem- pel kan hämtas från Länsstyrelsen i Stockholms län där en intervjuad tjänste- man konstaterar att det arbetas mycket med utredningar och förberedelser inför det som ska göras. Tjänstemannen menar att man bör gå fram lite fortare på åtgärdssidan eftersom konkreta åtgärdsförslag redan finns, t.ex. vad gäller meandering27 av vattendrag, inrättande av näringsfångande zoner vid vatten- drag och sjöar, restaurering av vattendrag och sjöar, utbyggnad av centrala VA-nät och anläggande av våtmarker.
I uppföljningen har flera aktörer pekat på att det är dyrt att genomföra oli- ka havsmiljöåtgärder och att de tillgängliga medlen är begränsade. Bland annat Länsstyrelsen i Stockholms län har lyft fram att kostnaderna för åtgär- derna är mycket höga och att finansiering saknas.
Från Miljödepartementet har i uppföljningen framförts att problemen kring övergödning är komplexa och att det är svårt att ge en samlad bild av dessa om man inte gör en sammantagen syntes av delområden. Det är viktigt att komma ihåg att strategier, aktionsplaner och åtgärdsprogram är knutna till olika delar av enskilda problemställningar. Miljödepartementet har vidare bl.a. pekat på Naturvårdsverkets sammanställning i den fördjupade utvär- deringen av kostnader och nytta vad gäller olika metoder för att minska när- saltförekomsten i vatten vad gäller åtgärder mellan själva åkermarken och havet. Enligt departementet kan särskild uppmärksamhet dras till två metoder i verkets sammanställning, nämligen att skapa dammar och musselodling.
Olika effekter vid kusten och ute på öppet hav
I uppföljningen har flera aktörer framfört att det krävs uthållighet i havsmiljö- arbetet eftersom effekterna ofta syns först på lång sikt, särskilt ute på öppna havet. Flera aktörer har därför pekat på att man bör skilja mellan vilka effek- ter som olika havspolitiska insatser får på öppna havet och vid kusten. När det gäller de insatser som har gjorts mot övergödning uppmärksammas i bl.a. årsrapporten från Naturvårdsverket och Sveriges tre marina forskningscent- rum att i kustvatten kan en minskad näringstillförsel få effekt ganska snabbt, särskilt där vattenutbytet med öppet hav är litet. På öppet hav ger en minskad tillförsel i avrinningsområdet inte mätbara effekter på kort sikt eftersom vat- tenmassans långa omsättningstid och de stora mängderna fosfor i sedimenten ger långa återhämtningstider. En intervjuad tjänsteman vid Länsstyrelsen i Stockholms län menar att kväverening kan ha mycket positiva effekter vid
27 Återskapande av vattendrag till mer naturligt kurviga flodfåror.
29
2008/09:RFR3 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST
kusten, men inte lika tydliga effekter ute på öppna havet, medan fosforåtgär- der sannolikt ger effekter på öppna havet där kvävefixerande blomningar av blågröna alger är vanliga. Tidsskalan för effekter av minskad fosforbelastning uppges vara mycket längre än för åtgärder mot kvävebelastning.
Svårt att förutse och utvärdera effekter
Den stora komplexiteten i havet som ekosystem gör det svårt att veta vilka åtgärder som är mest effektiva. Flera aktörer har i uppföljningen framfört att det kan vara svårt att förutse vilka effekter som olika åtgärder får på havens ekosystem. Naturvårdsverket har i en rapport till regeringen pekat på att havet är ett komplext system som är svårt att hantera och inte alltid reagerar på det sätt man förväntar sig att det ska göra.28 SMHI har i uppföljningen påpekat att Östersjöns problematik har många dimensioner som forskningen ännu inte överblickar fullt ut och nämner att en viktig del är de interna transporter av närsalter som sker mellan bottensediment, bottenvatten och ytvatten. Den intervjuade tjänstemannen menar att dessa vertikala transporter är mycket större än de som människan tillför från land och luft. Även andra aktörer menar att det finns en stor osäkerhet, men att det trots detta nu faktiskt finns kunskap om effekterna av några åtgärder.
I uppföljningen har det framkommit att svårigheten att mäta olika havsmil- jöinsatsers resultat och bristande kunskaper om havsmiljön har lett till att det finns en osäkerhet om vilka åtgärder som bör vidtas. Länsstyrelsen i Stock- holms län tar som exempel upp den långa debatten om kväve och fosfor och menar att den har lett till en osäkerhet om vilka åtgärder som bör vidtas. Det konstateras dessutom att de flesta åtgärder är mycket kostsamma och att man från myndigheternas sida inte har velat satsa på icke kostnadseffektiva åtgär- der. Länsstyrelsen i Västernorrlands län har pekat på att det dessutom är svårt att anpassa insatser efter lokala förhållanden och förutsättningar och att det kan finnas en risk att man genom åtgärder långsiktigt bygger upp nya pro- blem. Som exempel framfördes att Bottenhavet avlastar Egentliga Östersjön på en del kväve, men det är svårt att veta hur utbytet mellan Bottenhavet och Egentliga Östersjön ser ut och om kväverening i norra Sverige har betydelse för Östersjön. Det finns en osäkerhet om det t.ex. ska vara ett mål för Botten- havets vattendistrikt att minska kväveutsläppen för att bidra till minskad övergödning av Egentliga Östersjön, inte minst med tanke på att det nu är en någorlunda god balans mellan kväve och fosfor i Bottenhavet.
I uppföljningen har Naturvårdsverket lyft fram den internationella expert- utvärdering om övergödningen av våra hav som publicerades 2006. Natur- vårdsverket har i sitt ställningstagande till expertutvärderingen instämt med huvudbudskapet i expertpanelens rekommendation, dvs. att det krävs en av- sevärt ökad ambition när det gäller att minska belastningen av fosfor på havet. Detta bör enligt verket ske dels genom ett kraftfullt agerande inom det inter- nationella arbetet och dels genom att nationella åtgärder vidtas. Verket kon-
28 Naturvårdsverket, 2008e.
30
4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST 2008/09:RFR3
staterar att expertpanelen var oense om nyttan av att minska kvävetillförseln till öppna Östersjön. Naturvårdsverket har dock framfört att det finns ett långsiktigt behov av att ytterligare reducera kvävetillförseln och kvarstår således vid sin tidigare generella policy att de totala utsläppen av både fosfor och kväve till Egentliga Östersjön bör minskas.29
4.3 Insatser inom jordbruket mot övergödning
4.3.1 Jordbrukspolitiska insatser
Bakgrund
Jordbruket står för knappt hälften av kväveläckaget till vatten från mänsklig verksamhet och har därför en central betydelse för hur övergödningsmålet kan uppnås. Eftersom åkermarken är spridd över stora delar av landet varierar den andel av läckaget som når havet. Beräkningar från SMHI visar att 10–20 % av det kväve som läcker från åkrar på småländska höglandet når havet, medan det för åkermark i kustzonen kan vara 90 %.30
Jordbrukets negativa effekter på miljön beror främst på höga förluster av växtnäringsämnen från jordbruksmark. Intensifieringen av jordbruket under 1950- och 1960-talen ökade läckaget av näringsämnen från åkrarna. Tidigare genomförda sjösänkningar och utdikningar har bidragit till att vattendragen kan föra med sig överskottsnäring ända ut till havet. Även ökad användning av mineralgödsel och förändrad djurhållning har bidragit till ett effektivare jordbruk och en väsentligt större produktion av livsmedel men har också fått ett ökat läckage av näringsämnen till havet som följd. Jordbruksverket har konstaterat att användning av växtnäring i odlingen är en viktig ekologisk och ekonomisk faktor. Odling innebär att stora mängder växtnäringsämnen är i omlopp jämfört med vad som förekommer i de flesta naturliga ekosystem. Detta medför att förlusterna av växtnäring till vatten och luft är större från den odlade jorden än från skogsmark och naturmark.31
Jordbrukspolitiska insatser mot övergödningen av haven
EU:s gemensamma jordbrukspolitik har som mål att höja produktiviteten inom jordbruket, garantera en skälig levnadsstandard för lantbrukarna, stabili- sera marknaderna för jordbruksprodukter, trygga försörjningen av jordbruks- produkter samt garantera konsumenterna tillgång till jordbruksprodukter till rimliga priser. EU:s jordbrukspolitik är uppdelad i en marknadsreglerande del (den gemensamma marknaden) och en struktur- och regionalpolitisk del för landsbygdsutveckling. Jordbruksverket har ett samlat sektorsansvar för jord- bruksfrågor och har som en av sina huvuduppgifter att administrera EU:s
29Naturvårdsverket, 2006b och 2006c.
30Jordbruksverket och Statistiska centralbyrån, 2007.
31Jordbruksverket, 2007.
31
2008/09:RFR3 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST
gemensamma jordbrukspolitik. Verket ska bl.a. arbeta för förenklingar av EU:s regleringar inom den gemensamma jordbrukspolitiken och för en effek- tiv och miljöanpassad jordbrukspolitik.32 När det gäller statens insatser för att minska jordbrukets negativa effekter på havsmiljön har Jordbruksverket där- med en viktig roll. Verket har i uppföljningen uppgett att insatserna för havs- miljön utgår från miljömålet Ingen övergödning, internationella åtaganden, EG-lagstiftning samt åtgärdsprogrammet för att minska växtnäringsförluster från jordbruket.
Det första svenska åtgärdsprogrammet för minskat kväveläckage togs fram i slutet av 1980-talet när övergödningsproblemen började uppmärksammas. Programmet har sedan starten också kommit att omfatta åtgärder för att mins- ka fosfor- och ammoniakförlusterna från jordbruket. Åtgärderna i program- met genomförs med hjälp av lagstiftning, ekonomiska styrmedel (miljöersätt- ningar, skatt), rådgivning och information samt försöks- och utvecklingsverk- samhet.33
Regelverk kring växtnäring m.m.
Jordbruksverket har möjlighet att utforma föreskrifter för verksamheter inom jordbruk. Jordbruksverkets föreskrifter om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring34 reglerar gödselhantering samt krav på höst- eller vinterbevuxen mark. Dessa föreskrifter har ursprungligen utformats i avseende att skydda havsmiljön från växtnäringsförluster från jordbruket. Bestämmelserna om stallgödselhantering innefattar begränsningar av den mängd gödsel som får tillföras spridningsarealen och försiktighetsmått vid spridning såsom sprid- ningsförbud och nedbrukningskrav under vissa perioder eller vid vissa förhål- landen. I förordning finns krav på lagringskapacitet för stallgödsel och att en viss andel av åkermarken ska vara höst- eller vinterbevuxen (s.k. grön mark).35 I områden som utpekats som särskilt känsliga för växtnäringsförlus- ter enligt nitratdirektivet36 uppger verket att bestämmelserna om gödselhan- tering är mer långtgående än i övriga delar av landet. Vart fjärde år sker en uppföljning av nitratdirektivet och åtgärder kopplade till direktivet. Regler om grön mark infördes 1992 i syfte att minska växtnäringsförluster från åker- mark. I de tre sydligaste länen ska 60 % av åkermarken vara bevuxen under höst och vinter och i övriga Götaland ska 50 % vara bevuxen.37 Jordbruks- verket har i uppföljningen betonat att den svenska lagstiftning som är genom- förd till följd av nitratdirektivet ska efterföljas om lantbrukaren inte ska riske- ra sanktioner som innebär avdrag på gårdsstödet.
32Webbplatserna www.jordbruksverket.se och www.eu-upplysningen.se.
33Se bl.a. Jordbruksverket, 2006.
34Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring.
35Förordning (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket.
36EU:s nitratdirektiv (91/676/EEG) syftar till att minska kväveförluster från jordbruket till vatten. Varje medlemsland ska peka ut nitratkänsliga områden och upprätta åt- gärdsprogram.
37Jordbruksverket, 2007b.
32
4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST 2008/09:RFR3
Rådgivning och information
Jordbruksverket arbetar även med frivilliga åtgärder inom åtgärdsprogrammet för att minska växtnäringsförluster från jordbruket. Jordbruksverket, länssty- relserna samt lantbruks- och rådgivningsorganisationer ger miljöinriktad rådgivning och information som en del av insatserna. Detta sker antingen som enskild rådgivning eller genom sammankomster i grupp. I tolv län i södra Sverige ges miljörådgivning inom rådgivningprojektet Greppa näringen. Greppa näringen är ett kunskapsprojekt som arbetar konkret med lantbruket för att nå miljömålen. Projektet är ett samarbete mellan Jordbruksverket, Lantbrukarnas riksförbund (LRF), länsstyrelserna och rådgivningsorganisa- tioner inom lantbruket. Projektet ska förse lantbrukare med kunskap och verktyg så att bl.a. kväve- och fosforförlusterna kan minska på ett kostnadsef- fektivt sätt. Projektet ska även uppmuntra genomförandet av andra miljöinsat- ser, t.ex. odling av fånggrödor och anläggning av våtmarker.
Miljöersättningar
Sedan mitten av 1990-talet finns inom det svenska landsbygdsprogrammet olika miljöersättningar som jordbrukare kan söka för sådana åtgärder som bidrar till att minska växtnäringsförlusterna från jordbruket till vattendrag och hav. Jordbruksverket har i uppföljningen lyft fram följande exempel:
-Ersättningsformen Skyddszoner används för inrättande av skyddszoner i syfte att minska erosionen av växtnäringsämnen, främst fosfor, från åker- mark. För den nya landsbygdsprogramperioden 2007–2013 sänks ersätt- ningsbeloppet till 1 000 kr per hektar, samtidigt som det blir möjligt att även få gårdsstöd för marken med skyddszon.
-Ersättningsformen Minskat kväveläckage omfattar stöd för odling av fånggrödor och jordbearbetning på våren i stället för på hösten i syfte att minska kväveläckaget under vinterhalvåret. För perioden 2007–2013 sänks ersättningsbeloppet med 100 kr per hektar för respektive delåtgärd. Ersättningen blir 800 kr per hektar för fånggrödor och 300 kr per hektar för vårbearbetning, medan en kombination av åtgärderna på samma mark ger en oförändrad ersättning med 1 300 kr per hektar.
-Ersättning lämnas för anläggning och restaurering av våtmarker och små- vatten som kväve- och fosforfällor. I det nya landsbygdsprogrammet ingår detta i den nya stödformen Regionalt prioriterade ersättningar. Insatserna kan utformas efter respektive regions särskilda behov.
-År 2007 infördes en ny ersättning, Miljöskyddsåtgärder, som bl.a. syftar till att minska riskerna för växtnäringsförluster. Tanken är att anpassning- en av gödselgivorna ska förbättras.
33
2008/09:RFR3 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST
Miljöskatter
För att begränsa användningen av vissa typer av mineralgödselmedel finns sedan 1980-talet särskilda skatter som grundas på innehållet av kväve och kadmium i gödselmedel. Från Jordbruksdepartementet uppges att Sverige är det enda landet som har skatt på handelsgödsel för att minska kväveutsläpp. Skatteintäkterna går tillbaka till bl.a forsknings- och utvecklingsverksamhet inom Stiftelsen Lantbruksforskning och till projektet Greppa näringen.38
Uppföljning, marin miljöövervakning och tillsyn
Jordbruksverket uppger att uppföljning och utvärdering av insatser och åtgär- der sker på flera olika sätt. Verket har i uppföljningen betonat att man inte har ansvar för marin miljöövervakning. Miljöövervakningsdata används dock för att se förändringar i belastningen till havet.
Jordbruksverket är vidare i enlighet med miljöbalken central tillsynsvägle- dande myndighet för frågor som rör jordbruk och trädgård. Det betyder att verket arbetar med vägledning till länsstyrelser och kommuner och utformar allmänna råd och vägledningsmaterial för att stödja tillsynsmyndigheterna i deras arbete. Länsstyrelserna har ett regionalt ansvar för tillsynsvägledningen. Den operativa tillsynen utförs i huvudsak av kommunerna och utövas direkt mot den som bedriver en verksamhet. Genom egenkontroll ska den enskilda lantbrukaren hålla sig underrättad om den egna verksamhetens påverkan på miljön.39
4.3.2 Resultat inom jordbruksområdet
Minskade förluster av näringsämnen
I miljö- och jordbruksutskottets uppföljning har flera aktörer konstaterat att det inom jordbruket har genomförts ett flertal insatser under flera år. Det handlar främst om minskad gödsling, mer rådgivning till jordbrukarna och införande av avgifter på gödsel. Jordbruksverket har framfört att kväveutlak- ningen samt fosfor- och ammoniakförlusterna har minskat sedan 1995. Enligt verket påverkas detta av många olika faktorer och åtgärder, varför det inte är möjligt att särskilja enskilda åtgärders inverkan på de förändringar som har skett. Koncentrationerna av kväve och fosfor i havsvattnet fluktuerar och sambandet är inte tydligt mellan belastning och koncentrationer i havsvattnet. Verket har dock genom modellberäkningar m.m. uppskattat effekterna av vissa enskilda åtgärder. Senare modellberäkningar av samma slag har enligt uppgift från Jordbruksverket genomförts och visar då på en minskning med 5 000 ton (se inledning på avsnitt 4.2). Ändringar i modellen och av indata gör att olika mängder redovisas. Av tabellen nedan framgår dock Jordbruks- verkets skattningar av de olika åtgärdernas resultat.
38Forum för miljöforskning 2008-02-06.
39Jordbruksverket, 2007b.
34
| 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST | 2008/09:RFR3 |
Tabell 2. Minskad kväveutlakning fördelat på åtgärder och andra orsaker |
| |
(1995–2003) samt skattad reningseffekt av våtmarker (1995–2006) |
| |
Påverkande faktor/åtgärd | Minskad kväveutlakning under |
|
| perioden (ton kväve) |
|
Minskad jordbruksareal | 2 250 |
|
Ökad kväveeffektivitet | 1 900 |
|
Fånggrödor och vårbearbetning | 2 100 |
|
Ökad spridning av stallgödsel på våren | 550 |
|
Grödval | 200 |
|
Våtmarker | 600 |
|
Summa | 7 600 |
|
Källa: Jordbruksverket, 2007b. |
|
|
Jordbruksverket konstaterar att den minskning av kväveutlakningen som har skett motsvarar den minskning som enligt sektorsmålet skulle ske till år 2010. Av Jordbruksverkets miljömålsöversyn framgår vidare att genomförda mo- dellberäkningar tyder på att fosforförlusterna från jordbruksmark har minskat, men att de inte ger någon vägledning om vilken effekt olika åtgärder har haft. En förklaring är det minskade antalet djur och minskningen av den odlade arealen under perioden 1995–2000. Vidare kan ersättningar för våtmarker och skyddszoner enligt Jordbruksverket ha bidragit något till minskade fosforför- luster. Enligt miljömålsrådets rapport har utsläppen av fosforföreningar inom alla sektorer minskat med 14 % mellan 1995 och 2005. Ammoniakutsläppen från jordbruket beräknas ha minskat med 18 % (10 000 ton) mellan 1995 och 2003, vilket till hälften förklaras av att antalet djur har minskat. Resterande del beror på den lagstiftning som har trätt i kraft efter 1995, ökad flytgödsel-
hantering och användning av spridningsteknik som ger låga ammoniakförlus- ter.40
I en utvärdering av 2003 års jordbruksreform och införandet av gårdsstödet konstaterar Jordbruksverket att det nya gårdsstödet har gynnat en mer exten- siv skötsel av jordbruksmark jämfört med tidigare arealersättning och djurbi- drag. Miljöbelastningen beräknas minska som en följd av reformen. Vad gäller fosforförluster konstaterar Jordbruksverket att förlusterna beror på många faktorer, som i sin tur inte är utvärderade i förhållande till varandra, vilket gör att det är svårt att uttala sig generellt om effekterna av olika föränd- ringar. Vad gäller kväveförluster trodde man att gårdsstödreformen skulle leda till en kraftigt minskad areal odlad åker och därmed minskad kväveut- lakning. I uppföljningen har Jordbruksverket konstaterat att utvecklingen inte blev så. En av verkets tjänstemän menar att gårdsstödet i sig säkert skulle ha gett upphov till mindre odlad areal, men den stora prisökning som har varit har överskuggat detta och den odlade areaalen har inte minskat. När det gäller
40 Jordbruksverket, e-brev 2008-07-04.
35
2008/09:RFR3 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST
ammoniak beräknas avgången bli lägre till följd av 2003 års reform, motsva- rande 5 % av den totala ammoniakavgången från jordbruket 2003. Den allra största delen beror på förändringar av antalet nötkreatur.41
Verket har i sin miljömålsöversyn från 2007 framfört att utsläppen av övergödande ämnen behöver minska ytterligare för att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning ska kunna nås. Men även om utsläppen minskar är det enligt verket inte säkert att målet kan nås till följd av fördröjningseffekter och att det kan ha skett irreversibla förändringar av ekosystemen. I miljömåls- översynen framförde Jordbruksverket att det kunde behövas ytterligare åtgär- der i jordbruket för att minska utsläppen av kväve till Västerhavet, däremot bedömdes det inte vara motiverat med ytterligare generella åtgärder för att minska utsläppen av kväve till Egentliga Östersjön utöver de som pågick eller var beslutade. Enligt verket behövdes dock ytterligare åtgärder för att minska fosforförlusterna till Egentliga Östersjön. I uppföljningen har från Jordbruks- verket framförts att denna slutsats byggde på den internationella utvärdering av vad som påverkar övergödningen av havet som Naturvårdsverket beställde och sedan drog slutsatser ifrån.42 Från Jordbruksverket har till utskottets uppföljning framförts att verket inte självt har kompetens att värdera sådana frågor. Verket konstaterar att det har beslutats om en aktionsplan för Öster- sjön som visar på ett stort behov av kvävereducering när det gäller Östersjön. Jordbruksverket menar att Naturvårdsverkets slutsatser om kvävet därmed verkar vara passerade och att Jordbruksverket därmed inte längre gör samma bedömning som man gjorde i miljömålsöversynen utan pekar på vad som har framkommit i aktionsplanen för Östersjön. Jordbruksverket nämner vidare att man i ett pågående regeringsuppdrag inte längre följer rekommendationerna från den internationella utvärderingen.
I uppföljningen har LRF konstaterat att åtgärdsprogrammet mot närings- läckage från jordbruket har pågått i 20 år. LRF menar att programmet har varit framgångsrikt och tillsammans med annan förändring i lantbruket upp- ges programmet ha minskat kväveläckaget med ca 25 000 ton, vilket är drygt 30 % sedan det startade. Enligt LRF innebär detta att miljömålet har nåtts sju år före tidtabellen som var till 2010. LRF har vidare framfört att man uppfat- tar att många inte känner till detta program som förvaltas av Jordbruksverket.
Miljöersättningar har bidragit till minskade närsaltutsläpp till havet
Havsmiljökommissionen uppmärksammade i sitt betänkande från 2003 att arealen fånggrödor hade ökat kraftigt som ett resultat av EU:s miljöersätt- ningsprogram samt att minskningen av kväveutsläpp hade blivit tre till fyra gånger större än väntat. Havsmiljökommissionen uppmärksammade vidare att arealen vårbearbetning ökade kraftigt mellan 2001 och 2003 som ett resultat av EU:s miljöersättningsprogram. I en rapport från juni 2008 konstaterar dock Naturvårdsverket att det de senaste åren har skett en viss avmattning i intres-
41Jordbruksverket, 2007c.
42Naturvårdsverket, 2006b och 2006c.
36
4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST 2008/09:RFR3
set för fånggrödor och vårbearbetning. Verket pekar på bl.a. följande förklar- ingar till detta:
Detta kan antas bero på att fånggrödan kan förorsaka ogräsproblem samt att ersättningen för fånggröda sänktes med 100 kr per hektar i nuvarande landsbygdsprogram. Vid en högre prisnivå på spannmål blir också kost- naden för skördebortfall vid odling av fånggrödor större.43
Åtgärdsprogrammet för att minska växtnäringsförluster från jordbruket har enligt Jordbruksverket haft en betydande roll för minskningen av näringsut- släppen. Av Jordbruksstatistisk årsbok 2007 framgår att stödet Minskat kvä- veläckage har fått en betydligt större anslutning än väntat, medan Våtmarker och småvatten har fått lägre anslutning än väntat. I uppföljningen har Jord- bruksverket gjort bedömningen att anslutningen till miljöersättningarna gene- rellt sett har varit god. Jordbruksverket har i uppföljningen framfört att man sedan 2006 dock har sett en vikande trend i anslutningen till stöden. Enligt preliminära siffror för 2008 finns det ca 7 700 hektar skyddszoner och arealen med fånggrödor och vårbearbetning var 2008 ca 148 000 hektar.
Tabell 3. Anslutning till miljöersättningar
| Anslutning 2007 | Mål |
Skyddszoner | 9 400 hektar | 7 000 hektar |
Fånggrödor och vårbearbetning | 141 000 hektar | 140 000 hektar |
Våtmarker | 4 900 hektar | 12 000 hektar |
Källa: Jordbruksverket, e-brev 2008-07-04.
Information och rådgivning har bidragit till minskade utsläpp
Havsmiljökommissionen gjorde i sitt betänkande från 2003 bedömningen att frivilliga åtgärder inom det svenska lantbruket har bidragit till det minskade läckaget av kväve från svenska gårdar. Jordbruksverket har senare konstaterat att den miljöinriktade rådgivningen delvis kan förklara den ökade kväveeffek- tiviteten, dvs. hur mycket kväve som tillförs genom gödsling i förhållande till hur mycket kväve som förs bort med skörden. Genom rådgivning och infor- mation har lantbrukaren fått ökad kunskap om hanteringen av växtnäring, vilket har bidragit till att lantbrukarna genomfört både verkningsfulla och lönsamma miljöåtgärder.
Informationsprojektet Greppa näringen har enligt uppgift från Jordbruks- verket lett till att 9 000 växtnäringsbalanser har gjorts på 4 800 gårdar och totalt har ca 26 000 rådgivningsbesök genomförts bland Greppa näringens 6 000 medlemmar. Åtgärder inom projektet Greppa näringen beräknas enligt Jordbruksverket ha minskat den årliga kväveutlakningen med drygt 830 ton, ammoniakavgången med 560 ton och fosforutlakningen med uppskattningsvis 20 ton. I uppföljningen har bl.a. Länsstyrelsen i Kalmar län och Världsnatur- fonden konstaterat att Greppa näringen har varit mycket positivt. Samtidigt
43 Naturvårdsverket, 2008f.
37
2008/09:RFR3 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST
konstaterar länsstyrelsen att övergödningsproblemen i Östersjön gör att länets jordbruksnäring känner sig utpekad. Detta innebär att fortsatt höga krav ställs på länsstyrelsen och rådgivningen till jordbrukarna kring gödning.
Regelverk kring växtnäring m.m.
Jordbruksverket har i uppföljningen uppgett att andelen höst- och vinterbe- vuxen mark numera ligger väsentligt högre än då regelverket infördes 1992. Andelen grön mark har ökat från drygt 60 % år 1990 till 80 % år 2005. Bland annat Länsstyrelsen i Kalmar län har i uppföljningen konstaterat att regelverk och tillsyn har lett till minskat läckage till havet, men det finns mer att göra. Landshövdingen pekade också på att regelverket inom jordbruksområdet är mycket krångligt. LRF har i uppföljningen betonat att lantbrukarna följer de regler om näringsläckage som finns i miljöbalken. En sammanställning av Jordbruksverket av kommunernas tillsyn visar dessutom på få överträdelser. LRF menar att systemet fungerar bra.
Miljöskatter
Av en utvärdering av gödselmedelsskatten från 2003 framgår att skatten på handelsgödselkväve har haft en förhållandevis liten påverkan på användning- en av handelsgödsel inom jordbruket. Däremot gjorde utredaren bedömningen att skatten på kadmium tillsammans med näringens insatser har haft en klart gynnsam effekt genom minskad tillförsel till den svenska åkermarken. Enligt utvärderingen bidrar skatten till att minska kväveutlakningen från åkermarken med uppskattningsvis ca 1 500 ton kväve per år. Skatten uppges också ha gjort jordbrukarna medvetna om problemen med kväveutlakning.44 Av Jord- bruksstatistisk årsbok 2007 framgår att försäljningen av mineralgödsel (han- delsgödsel) till jord- och trädgårdsbruk har minskat successivt sedan slutet av 1980-talet.45
Möjliga målkonflikter och synergieffekter
I denna uppföljning har flera aktörer pekat på målkonflikter mellan de jord- brukspolitiska målen och miljömålen (se vidare avsnitt 9.1). LRF har pekat på att det behövs mer samordning mellan övergödnings- och klimatarbetet. Övergödningsåtgärder i lantbruket kan både minska och öka utsläppen av klimatgaser. Enligt LRF gäller det att därför genomföra sådana som både minskar näringsläckaget och utsläppen av klimatgaser.
Jordbruksverket har tidigare lyft fram att flera åtgärder som vidtas för att minska utsläppen av kväve och fosfor till vatten kan leda till att andra utsläpp ökar. Verket konstaterar att i olika studier studeras i första hand de avsedda effekterna av olika åtgärder och mer sällan de negativa effekter som åtgärder- na eventuellt ger upphov till. Ett exempel på en målkonflikt är att spridning
44SOU 2003:9.
45Jordbruksverket och Statistiska centralbyrån, 2007.
38
4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST 2008/09:RFR3
av stallgödsel på våren i stället för på hösten kan för lerjordar under olämpli- ga förhållanden leda till ökad markpackning och därmed försämrat växtnär- ingsutnyttjande och ökad risk för växtnäringsförluster. Vidare kan ökad od- ling av fånggrödor vara en orsak till ökad användning av ogräsmedel. De krav som ställts för att minska växtnäringsläckaget har inneburit att möjligheterna till mekanisk ogräsbekämpning av bl.a. kvickrot och andra rotogräs har be- gränsats. Den mekaniska bekämpningen ökar risken för växtnäringsläckage och har även påverkan på den biologiska mångfalden. Jordbruksverket har även lyft fram att åtgärderna för att minska växtnäringsförluster kan leda till positiva synergieffekter, bl.a. att skyddszoner och våtmarker gynnar den biologiska mångfalden samt att åtgärderna också har positiv inverkan på flera andra miljökvalitetsmål som rör vattenkvalitet.46
Behov av fortsatta insatser
Havsmiljöutredningen konstaterar i sitt slutbetänkande från våren 2008 att den gemensamma jordbrukspolitiken inom EU har genomgått förändringar under den senaste programperioden, varvid miljöförbättringar har tillkommit, men åtgärderna är enligt utredningen inte tillräckliga för att förbättra miljötill- ståndet i havet. Havsmiljöutredningen har vidare framfört att det bl.a. behövs en hårdare reglering av djurhållningen i områden som är känsliga för närings- läckage. Utredningen menar att det eventuellt också krävs etableringsförbud i de mest känsliga områdena.
I denna uppföljning har flera aktörer framfört att den största utmaningen för att förbättra havsmiljön är att minska utsläppen av kväve och fosfor. Bland annat Naturvårdsverket konstaterar att Sverige har en lång kust och mycket jordbruk i södra delen av landet. Naturvårdsverket konstaterar bl.a. att höjda spannmålspriser leder till ökad spannmålsodling och ökad användning av mineralgödsel i jordbruket. Dessutom driver befolkningsökning, ökad levnadsstandard och biobränslen efterfrågan på gödningsämnen.47 Flera aktö- rer har i uppföljningen framfört att det sedan slutet av 1980-talet genomförs flera olika åtgärder för att minska växtnäringsförlusterna i jordbruket och att dessa har visat resultat. Samtidigt menar flera aktörer att mer behöver göras. Exempelvis Länsstyrelsen i Stockholms län menar att det redan finns kunskap om att den bästa jordbruksmarken läcker näringsämnen som leder till över- gödning. Jordbruket har gjort mycket, men mer behövs, t.ex. att man anlägger våtmarker för att fånga upp fosfor från jordbruket. Jordbruksverket har i en kommentar pekat på att all jordbruksmark läcker och bidrar till övergödning och att klimat, jordart och tillförsel av stallgödsel är det som mest påverkar läckaget.
Naturskyddsföreningen har i uppföljningen framfört att jordbruket fortsät- ter att svara för knappt hälften av kväveutsläppen i Östersjön trots en reell minskning av jordbrukets läckage de senaste åren. Föreningen menar att en
46Jordbruksverket, 2007b.
47Naturvårdsverket, 2008e.
39
2008/09:RFR3 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST
orsak till att det går så långsamt inom havsmiljöpolitiken är att den gemen- samma jordbrukspolitiken inte har reformerats tillräckligt snabbt och kraft- fullt. Naturskyddsföreningen varnar dessutom för att det finns en uppenbar risk att utsläppen till Östersjön kommer att öka i takt med att östra Europas jordbruk moderniseras och intensifieras. Föreningen menar att landsbygds- programmet skulle kunna användas till att premiera djurhållning i skogs- och mellanbygder där behovet av betande djur är stort. Föreningen menar vidare att avgifterna på handelsgödsel borde höjas och att utvecklingen av ekologisk produktion borde gynnas. Världsnaturfonden anser att mycket få konkreta åtgärder genomförs vad gäller jordbruksnäringen och övergödningen och framhåller att det är viktigt att angripa källan till problemen och att inte bara genom tekniska lösningar behandla symtomen. Det finns enligt Världsnatur- fonden ett stort behov av att revidera EU:s gemensamma jordbrukspolitik så att den styr mot mindre näringsläckage. Även Svenskt Vatten har framfört att det är viktigt att åtgärda jordbruket och att det är förvånande att inte staten i större utsträckning styr mot ökad produktion av sådana energigrödor som både kan ta hand om läckage av näringsämnen från jordbruket och bidra med bioenergi.
Svårt att mäta resultat i havsmiljön
Flera aktörer menar att det är svårt att mäta resultaten av insatserna inom jordbruksområdet. Samtidigt som olika insatser genomförs pågår många naturliga processer. Exempelvis Naturskyddsföreningen pekar på att fosfor har en lång omloppstid, varför man inte på kort sikt kan se direkta resultat i havsmiljön. Bland annat LRF har i uppföljningen dessutom problematiserat resultatbegreppet. Om det med resultat menas att havet ska vara friskt har det eftersträvade resultatet med havsmiljöinsatserna inom jordbruket inte nåtts, men om måttet i stället är genomförda åtgärder så har, enligt LRF, uppnådda resultat nåtts. LRF menar att det för jordbruket finns ganska god uppfattning om vilka åtgärder för kväve som är kostnadseffektiva, medan det däremot inte finns sådan kunskap för fosfor. Det saknas t.ex. kunskap om hur fosfor läcker från åkermarken. LRF har i uppföljningen som exempel framfört att fosfor- gödslingen med handelsgödsel har minskat till ungefär samma nivå som i början av 1900-talet, men trots detta har fosforläckaget minskat i endast be- gränsad utsträckning. LRF menar att detta har förvånat många som trott att gödslingen är det mest styrande, varför det behövs mer forskning kring detta.
4.4 Våtmarker och skyddszoner
Bakgrund
En våtmark är en sådan mark där vatten under en stor del av året, eller hela året, finns nära, under, i eller strax över markytan samt vegetationstäckta vattenområden och vatten med vegetationsfria ytor ned till två meters djup. Våtmarker kan bidra till att mängden kväve och fosfor som läcker ut från
40
4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST 2008/09:RFR3
jordbruksmark till havsmiljön reduceras. Den mest effektiva kväveavskilj- ningen sker vid s.k. denitrifikation, då nitrat omvandlas till kvävgas som sedan diffunderar ut i atmosfären. För att våtmarkerna ska ge en så effektiv näringsrening som möjligt är det viktigt att anlägga dem i områden med hög näringsbelastning. Andra viktiga aspekter är närheten till havet och avrin- ningsområdets storlek. Våtmarker bidrar även till ett områdes biologiska mångfald och kan i ett landskapsperspektiv både gynna artspridning och förbättra migrationsvägar för fisk och fågel. I bilaga 9 görs en närmare genomgång av våtmarker och de insatser som görs.
En skyddszon (kantzon) är en vallgräsbesådd remsa utmed ett vattenområ- de i direkt anslutning till åkermark. Syftet med skyddszoner är att minska utlakning av växtnäringsämnen, främst fosfor, från åkermark till vatten. Skyddszonen ska vara minst sex meter bred räknat från vattendraget om lant- brukaren avser att söka miljöstöd.
Lagstiftning
Ett viktigt styrmedel för att bevara men även återställa våtmarker är miljöbal- ken. Den innebär främst ett skydd för befintliga våtmarker, dels genom mark- avvattningsförbud och tillståndsplikt för markavvattning, dels genom områ- desskydd som biotopskydd, strandskydd och naturreservat. Miljöbalken ger också tillståndsgivande myndighet möjlighet att förena vissa tillstånd eller dispenser med kompensationsåtgärder, vilket exempelvis kan innebära att verksamhetsutövaren får kompensera skador på naturvärden genom att anläg- ga en våtmark. Naturvårdsverket arbetar för närvarande med en handbok för 11 kap. miljöbalken (vattenverksamhet) och ett antal fördjupande handböcker, bl.a. en om markavvattning.
I uppföljningen har från Naturvårdsverket framförts att reglerna kring vat- tenverksamhet i vissa fall utgör en bromskloss i arbetet med återskapande, nyanläggning och restaurering av våtmarker och vattenmiljöer:
Den juridiska processen är komplicerad och kostsam, vilket är avskräck- ande för såväl enskilda som länsstyrelserna. Bestämmelserna behöver re- videras för att passa in i miljöbalkens anda och möjligheterna till att för- enkla juridiska prövningen behöver beaktas. En del i detta är att fiskein- tresset har en stark ställning i reglerna, på gott och ont eftersom även pro- jekt som syftar till att förbättra vattenmiljön och återskapa tidigare för- hållanden (t.ex. våtmarker eller meandrande sträckor i nyrätade vatten- drag/diken) i vissa fall ställs mot fiskeintresset.48
Jordbruksverket har pekat på att reglerna i miljöbalken kan vara ett hinder för återställandet av våtmarker eftersom det krävs tillstånd från miljödomstolen för anläggning av nya våtmarker, om det inte är uppenbart att det inte skadar allmänna eller enskilda intressen.49
48Naturvårdsverket, e-brev 2008-08-22.
49Jordbruksverket, 2007b.
41
2008/09:RFR3 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST
Ersättningar för våtmarker och skyddszoner
Ett av de styrmedel som finns för att skapa och/eller restaurera våtmarker i odlingslandskapet är ersättningar, t.ex. i form av miljöersättningar, vilka administreras av Jordbruksverket.50 Ersättningar för anläggande av våtmarker beskrivs närmare i bilaga 9. Verket har i sin miljömålsöversyn från 2007 framfört att huvuddelen av de våtmarker som anläggs eller restaureras finan- sieras genom miljö- och landsbygdsprogrammet. EU:s Life fond har använts för ett antal större restaureringsprojekt. Även nationella medel för lokala investeringsprogram (LIP) 1998–2003 och satsningen på lokala och kommu- nala naturvårdsprojekt (Lona) 2004–2006 uppges ha varit betydelsefulla. Omfattande utvärderingar av Lona har genomförts.
Ersättning för skyddszoner utgår också från EU-miljöersättningsmedel. Zonen ska vara mellan 6 och 20 meter bred och minst 20 meter lång. Ingen spridning av gödselmedel eller kemiska bekämpningsmedel får förekomma i skyddszonen. År 2005 fanns drygt 6 800 hektar skyddszoner i Sverige.
Information och rådgivning
Ett annat styrmedel för återställning av våtmarker i odlingslandskapet är information och rådgivning. Jordbruksverket uppger att våtmarksrådgivning under perioden 2000–2006 har getts inom Greppa näringen. Rådgivningen har inte varit riktad till vissa områden utan har getts till de brukare som anmält intresse. Inom några projekt i södra Sverige har man arbetat med riktad in- formation och uppsökande verksamhet till markägare inom vissa kommuner eller avrinningsområden. I uppföljningen har flera aktörer pekat på vikten av en god kommunikation och samverkan med jordbruksnäringen när det gäller anläggande av bl.a. våtmarker. Som exempel kan nämnas att SKL har betonat vikten av dialog med de areella näringarna. Även bl.a. Torsås kommun har i uppföljningen betonat vikten av att åtgärderna genomförs tillsammans med markägarna.
Enligt uppgift från Miljödepartementet har medel under åren 2007 och 2008 ställts till länsstyrelsernas och kommunernas förfogande för att ta fram planeringsunderlag och information till markägare. För vardera året har det avsatts 17 miljoner kronor för detta arbete.
Den nationella våtmarksstrategin
Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen och Jordbruksverket har tagit fram en nationell våtmarksstrategi för Sverige. I strategin betonas vikten av ett strategiskt arbetssätt och syftet är att skapa förutsättningar för ett ökat tempo och högre kvalitet i våtmarksarbetet. Jordbruksverket uppger att genom det nya landsbygdsprogrammet 2007–2013 genomförs vissa föränd- ringar i enlighet med den nationella våtmarksstrategin. Ersättningarna blir
50 Bidrag till fysiska åtgärder i våtmarkerna kommer från landsbygdsprogrammet och Jordbruksverket. Naturvårdsverket fördelar medel till länsstyrelser och kommuner för planering och projektering av våtmarker.
42
4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST 2008/09:RFR3
mer flexibla, bl.a. genom att ersättning även kan ges för restaurering av be- fintliga våtmarker.51
Naturvårdsverket har i uppföljningen framfört att under åren 2007 och 2008 har 17 miljoner kronor från anslaget för biologisk mångfald fördelats till länsstyrelserna för arbete med planeringsunderlag för våtmarker och uppsö- kande verksamhet. Samtliga länsstyrelser utom Norrbottens län har enligt Naturvårdsverket äskat och fått medel och således åtminstone påbörjat arbetet med planeringsunderlag för anläggning och restaurering av våtmarker. Ett exempel på hur länen arbetar med detta kan hämtas från Västra Götaland där länsstyrelsen uppger att de har tagit fram lämpliga områden för att anlägga våtmarker, bl.a. utifrån hur mycket kväve som finns i olika vatten. Detta underlag används enligt uppgift ännu inte i beslutsprocessen.
Anslaget för biologisk mångfald används bl.a. till att renovera vattendrag och att anlägga våtmarker. Detta görs i nära samarbete med länsstyrelserna. Förslag till insatser tas fram i dialog mellan länsstyrelserna och Naturvårds- verket. Beslut fattas därefter av verket, som förutsätter att länsstyrelserna har dialoger med kommunerna. De konkreta åtgärderna genomförs av länsstyrel- ser, kommuner, konsulter och ibland även av enskilda, t.ex. jordbrukare, för att anlägga våtmarker.
Färre våtmarker än målet har anlagts
Av Naturvårdsverkets underlagsrapport till den fördjupade miljömålsutvärde- ringen framgår att de våtmarker som har återskapats utgör endast en liten del av den våtmarksareal som försvunnit. Av Jordbruksverkets miljööversyn från 2007 framgår att under perioden 2000–2006 har 6 150 hektar våtmarker an- lagts eller restaurerats i odlingslandskapet. Med oförändrad takt innebär det enligt Jordbruksverket att ca 9 500 hektar kommer att ha anlagts eller åter- ställts till 2010, vilket är långt under det nationella arealmålet. Målet för våtmarkers kväverening är att 12 000 hektar våtmarker ska rena 2 100 ton per år (Jordbruksverket 2000) eller 2 400 ton per år (Havsmiljökommissionen 2003).52 Från Jordbruksverket uppges att det är graden av rening som har gjort att den antagna redovisade effekten skiljer sig åt.
I en av de kommuner som har ingått i miljö- och jordbruksutskottets upp- följning, Torsås, anlades inom ramen för ett s.k. LIP-projekt under en treårs- period ca 13 våtmarker. Under senare år har kommunen avsatt 600 000 kro- nor per år för arbetet med våtmarker. Kommunen har arbetat tillsammans med länsstyrelsen, och markägare har bl.a. fått våtmarksstöd. Kommunen står för projekteringskostnader samt hjälper markägaren med råd och blanketter. Samarbetet med länsstyrelsen uppges ha fungerat mycket bra. Nu uppgår antalet våtmarker i kommunen till ca 20 stycken. Våtmarkerna varierar i storlek och har anlagts både i skog och kustnära.
51Jordbruksverket, 2007b.
52Naturvårdsverket, 2007h, samt Jordbruksverket, 2007b.
43
2008/09:RFR3 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST
Vid uppföljningens besök i Kalmar län redogjorde Torsås kommun för oli- ka insatser inom området. Tillsammans med Lantbruksuniversitetet och läns- styrelsen har kommunen exempelvis drivit ett projekt kring reglerbar dräne- ring. Projektet har gett goda resultat och minskat utsläpp av näring till de grunda kustvikarna samtidigt som skördarna har ökat. En annan åtgärd för att minska näringsläckaget till havet som har använts i Torsås kommun är att anlägga s.k. kvävemurar, vilka i första hand tar bort fosfor. Muren består av sågspån, jord och halm. Från kommunen uppges vidare att en maskin för syresättning av havsvikar har konstruerats. Prover uppges visa att det sker en syresättning lokalt kring maskinen. En nackdel som har framförts från kom- munen är att det går åt mycket elenergi, varför för tillfället en maskin som drivs av solceller konstrueras. Dessutom har igenväxta sund öppnats för syre- sättning och genomströmning, vilket uppges ha fungerat bra. Torsås kommun genomför också vassröjning och algsugning i kustnära vikar. Kommunen har en person timanställd för detta. Även Kalmar och Mönsterås kommuner har arbetat med lokala initiativ för utveckling på landsbygden, där det bl.a. har handlat om att skörda vass och alger. Engagemanget från lokalbefolkningen uppges ha varit stort.
Våtmarker är inte alltid placerade där de gör mest nytta
För att återskapa våtmarker i odlingslandskapet tas ofta åkermark i anspråk. Stöd för anläggning av våtmarker har funnits sedan 1989. Jordbruksverket uppger att stödkonstruktionen har förändrats från att på 1990-talet ha varit ett schablonbelopp per hektar till att på 2000-talet ha utformats som ett projekt- stöd där de från miljösynpunkt högst prioriterade projekten fått ersättning med upp till 90 % av anläggningskostnaderna. Enligt Jordbruksverket har dock den nya ersättningsformen inte lett till att våtmarkerna placeras där de gör störst nytta. Därför betonas i Naturvårdsverkets nationella våtmarksstra- tegi från 2006 att LBU-ersättningarna behöver kompletteras med nationella medel för riktad rådgivning eller uppsökande verksamhet i vissa särskilt angelägna regioner. Landsbygdsprogrammet 2007–2013 innehåller åtgärder för anläggning, restaurering samt skötsel av våtmarker i odlingslandskapet.53
I uppföljningen har flera aktörer pekat på vikten av våtmarkers placering. För att anlagda våtmarker ska vara effektiva från marin utgångspunkt så bör de ligga så nära havet som möjligt för att ge störst effekt på transporten av näringsämnen till havet. Flera har också pekat på att olika åtgärder bör kom- bineras för att få bästa resultat för havsmiljön. Nya våtmarker behövs framför allt i intensiva jordbruksbygder och nära kusten, vilket ofta sammanfaller med områden där markpriset är högt. Det har därför varit svårt att få jordbrukare att anlägga våtmarker nära havet. Det är också svårt att förvärva marker nära haven eftersom dessa marker ofta är attraktiva för bebyggelse och fritidsverk- samhet. I uppföljningen har det framkommit att hittills har våtmarker därför ofta anlagts i områden längre från havet och kan därmed sägas ha haft be-
53 Jordbruksverket, 2007b.
44
4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST 2008/09:RFR3
gränsad effekt på havsmiljön. Jordbruksverket har uppmärksammat att en stor efterfrågan på åkermark för jordbruksproduktion kan både öka behovet av våtmarker för rening av växtnäring samtidigt som markpriset, och därmed kostnaden för våtmarker, ökar. Även om markägarens motiv för att återställa en våtmark varierar är enligt Jordbruksverket markens alternativvärde i för- hållande till de statliga ersättningsnivåerna avgörande för viljan att anlägga våtmarker i sådan omfattning att målen kan nås.
Naturvårdsverket har i uppföljningen pekat på vikten av att våtmarker åter- skapas där de tidigare har funnits, men konstaterar samtidigt att detta kan vara svårt om t.ex. många markägare är berörda. Det kan därför vara enklare att anlägga våtmarker där det endast finns en markägare, även om en sådan våt- mark kanske ger sämre effekt. Från verket uppges att man inom kort kommer att ge ut en vägledning om ”rätt våtmark på rätt plats” som handlar om fram- tagande av planeringsunderlag för våtmarker.
Skillnader i våtmarkers reningseffekter
Naturvårdsverket har i uppföljningen framfört att våtmarker kan vara mycket effektiva reningsverk och att effektiviteten beror på belastningen av näring. Studier visar att anlagda och restaurerade våtmarker kan utgöra ett viktigt bidrag för att minska övergödningen och att våtmarker är en kostnadseffektiv åtgärd om de görs på rätt sätt.54 Av Jordbruksverkets miljömålsöversyn från 2007 framgår att de anlagda våtmarkerna har haft en lägre reningseffekt än väntat.55 Enligt verket finns olika uppgifter om hur mycket kväve som våt- marker kan rena. I miljömålsöversynen refereras en utvärdering från 2004 där en jämförelse har gjorts mellan våtmarker anlagda med statligt stöd för tre olika stödsystem. Våtmarker som anlagts med LIP visade sig vara betydligt effektivare för rening av kväve och fosfor än de våtmarker som anlagts inom miljö- och landsbygdsprogrammet (LBU). Skillnaden i reningseffekt kan huvudsakligen förklaras av våtmarkernas placering i landskapet. I utvärde- ringen dras slutsatsen att anlagda våtmarker i jordbrukslandskapet både har en hög potential att reducera näringsämnen (främst kväve) till nedströms recipi- enter och en hög potential att skapa miljöer med hög biodiversitet i ett våt- marksfattigt landskap.56
Naturvårdsverket har i uppföljningen framfört att våtmarker ger goda ef- fekter, särskilt om de är placerade långt ner i avrinningsområdet. Samtidigt konstateras att resonemangen om näringsretention i våtmarker i huvudsak rör kväve. Fosfor har verket sämre kunskaper om. Där tycks s.k. fällor vara mest effektiva men dessa mer artificiella dammar ingår inte i miljökvalitetsmålet
54Naturvårdsverket, 2004 och 2007h.
55De våtmarker som har anlagts 1995–2006 (6 510 ha) har av Jordbruksverket be- dömts bidra med en kväverening på 600–650 ton N/år. För att uppnå Jordbruksverkets mål för kväverening i våtmarker (2 100 ton N/år år 2020) behöver de våtmarker som anläggs eller restaureras 2007–2020 motsvara en ökad reningseffekt på 1 450–1 500 ton/år. Med oförändrad anläggningstakt blir reningseffekten år 2010 ca 800–900 ton N/år.
56Naturvårdsverket, 2004.
45
2008/09:RFR3 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST
Myllrande våtmarker. Även Länsstyrelsen i Stockholms län konstaterar att våtmarker hittills huvudsakligen har anlagts för att avlägsna kväve. Enligt länsstyrelsen behöver dock nya våtmarker anläggas för att avlägsna även fosfor. En intervjuad tjänsteman menar att detta kommer att bli dyrare, efter- som sådana våtmarker måste skötas på ett annat sätt. Länsstyrelsen i Kalmar län konstaterar att positiva förändringar kan ses i havsvikar och åar, men att man inte vet om dessa förändringar är resultat av anläggandet av våtmarker. Tjänstemännen menar att man dock vet att våtmarker fungerar bra i sydligaste Sverige.
Torsås kommun har i uppföljningen framfört att anläggande av bl.a. våt- marker och kantzoner är en viktig del i åtgärderna för att förbättra havsmiljön. Våtmarkerna uppges ha medfört en viss reduktion av kväve, men det konsta- teras att de flesta våtmarker släpper ifrån sig fosfor. Våtmarkernas resultat för havsmiljön mäts genom att prover tas på ingående och utgående vatten. Enligt kommunen är det svårt att förklara varför våtmarkerna släpper ifrån sig fos- for. De uppges vara anlagda ”enligt konstens alla regler”. Problemen uppges vara lika oavsett var våtmarken ligger. Nu funderar kommunen på att eventu- ellt kalka dem för att se om det har någon effekt på fosforn.
Orust kommun har framfört att de våtmarker som byggdes med LIP-medel kanske inte blev så bra som det var tänkt, bl.a. eftersom våtmarkerna blev för små. I dag finns inga krav på redovisning av hur våtmarkerna fungerar. Staten borde se över vilka våtmarker som inte fungerar och hur utformning och skötsel ska läggas upp. Kommunen framhåller att det är mycket viktigt att staten ger bidrag till våtmarker, men att det också är viktigt att åtgärderna följs upp.
Anläggande av våtmarker har olika syften
Våtmarker anläggs bl.a. för att minska transporten av kväve och fosfor till havet, men i uppföljningen har flera aktörer betonat att våtmarker även har positiva effekter för bl.a. den biologiska mångfalden.
Bland annat Naturvårdsverket har pekat på att det finns en risk med att knyta arbetet med att anlägga och restaurera våtmarker till havsmiljöanslaget. Verket menar att våtmarker fortsatt behöver återskapas även i syfte att gynna biologisk mångfald, inklusive fisk, och att man inte återigen ska fokusera alltför mycket på våtmarker som näringsfällor. De senaste åren har de ansva- riga myndigheterna gemensamt lyft fram våtmarkernas multifunktionalitet allt mer. Naturvårdsverket har i uppföljningen framfört att man gärna vill fortsätta enligt den linjen och verka för att få till stånd våtmarker som kan gynna flera syften. Detta bedöms också bli än mer aktuellt framöver, då återskapande av våtmarker såsom översvämningsmarker längs vattendrag kan vara anpass- ningsåtgärder för att mildra effekter av ett förändrat klimat med ändrade nederbördsmönster samtidigt som de är både effektiva för näringsrening och viktiga livsmiljöer för arter.
46
4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST 2008/09:RFR3
Begränsade resurser för skötsel
Flera aktörer har uppmärksammat att det är ett problem att det har funnits för lite medel för underhåll av våtmarker. När det gäller skötseln av odlingsland- skapets våtmarker konstaterar Jordbruksverket att den till stor del är beroende av tillgången på betesdjur och incitamentet för att hävda dessa marker. För våtmarker som anlagts med stöd gäller vanligtvis inte kravet på årlig hävd som ett stödvillkor, men hävden kan enligt Jordbruksverket vara ett sätt att uppfylla stödvillkoret att våtmarken ska bevaras i minst 20 år. Våtmarkernas skötselkostnad påverkas även av tillgängligheten av ny teknik för t.ex. våt- marksslåtter, vassröjning och utgrävning.57 Bland annat Kalmar kommun har i uppföljningen konstaterat att det finns lite medel för vård av våtmarkerna. En markägare får t.ex. årliga bidrag om marken används för bete, men inte om den används för våtmark.
Om en fastighet byter ägare uppger Länsstyrelsen i Stockholms län att den nya fastighetsägaren oftast väljer att ta över skötsel och ersättning för våtmar- ken. Reglerna för skötsel av våtmarker modifieras under åtagandeperioden, eftersom den är uppdelad i delperioder om fem år. Grundreglerna är dock enligt länsstyrelsen desamma, exempelvis får våtmarken inte växa igen, utan måste skördas och rensas. Sedan måste underhåll av dammar och vallar ske så att våtmarkens funktion bibehålls. Ingen gödsling eller kalkning får ske, och utplantering av fisk och kräftor är förbjudet. Länsstyrelserna kontrollerar att våtmarkens funktion och storlek följer ansökan och beviljade medel. Urvalet sker delvis slumpartat och delvis efter vissa kriterier. Torsås kommun har tagit upp att avtal med markägaren bör vara mer specifika vad gäller skötsel och vidaredrift. Från kommunen har även framförts att den anlagda våtmar- ken bör skrivas in i fastighetsregistret för att skötseln vid ägarbyte ska följa fastigheten.
Ersättningar behövs
Flera aktörer har i uppföljningen betonat att det krävs en ersättning för att skapa våtmarker. Bland annat Länsstyrelsen i Kalmar län har framfört att erfarenheterna visar att ekonomiskt stöd ger stort intresse och att markersätt- ning möjliggör åtgärder där de gör bäst nytta. Jordbruksverket har tidigare i sin miljömålsöversyn från 2007 framfört att eftersom det sällan finns ett före- tagsekonomiskt incitament för att anlägga eller restaurera våtmarker är statlig ersättning en grundförutsättning för att återställning ska ske.
Flera aktörer har i uppföljningen pekat på att ersättningarna är relativt låga. Länsstyrelsen i Kalmar län menar att den låga markägarersättningen vid våt- marksanläggning och årestaurering är ett problem, bl.a. eftersom våtmarker ofta behövs där jordbruksmarken är som dyrast. Bland annat Länsstyrelsen i Stockholms län har pekat på att de ökande världsmarknadspriserna på jord- bruksprodukter gör jordbruksmarken mer värdefull och detta försvårar och fördyrar ytterligare insatser. Från Länsstyrelsen i Västra Götaland har pekats
57 Jordbruksverket, 2007b.
47
2008/09:RFR3 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST
på behovet att kunna differentiera stödet för anläggning av våtmarker ännu mer så att de placeras där de gör störst nytta. Naturvårdsverket har i uppfölj- ningen framfört att anläggandet av kustnära våtmarker är viktigt för att uppnå kraven i aktionsplanen för Östersjön, men det är ett problem att det är svårt att finansiera dem. Både verket och länsstyrelser konstaterar att LIP inte finns längre och har i uppföljningen framfört önskemål om nya pengar till ett vat- teninvesteringsprogram. Naturvårdsverket har betonat att ett vatteninvester- ingsprogram skulle kunna utformas för att ge helhetssyn åt arbetet med vat- tenåtgärder i ett avrinningsområde, bl.a. genom att säkra att olika anspråk och syften tillgodoses, samt sy ihop och fylla luckorna i de många olika finansie- ringskällor som finns. Naturvårdsverkets tjänstemän har konstaterat att det verkar vara svårt för regeringen att kunna finansiera en sådan åtgärd. De stora kostnaderna är enligt Naturvårdsverket förenade med projektering, planering m.m., inte med den fysiska åtgärden.
Problem i hanteringen av skyddszoner
År 2007 sänktes ersättningsbeloppet för skyddszoner från 3 000 kr till 1 000 kr per hektar. I exempelvis Kalmar län innebär detta enligt Kalmarsunds- kommissionen att möjligheterna att nå målet med 300 hektar skyddszoner till år 2010 kraftigt reduceras. Enligt Kalmarsundskommissionen borde stödet egentligen höjas för att öka intresset för anläggande av skyddszoner.58
Länsstyrelserna i både Kalmar och Västra Götaland konstaterar att det för- sämrade stödet har lett till ett minskat intresse. Enligt uppgift från länsstyrel- serna vill flera jordbrukare nu plöja upp skyddszonerna och börja bruka dem igen. Även från t.ex. Torsås kommun uppges att det är ett problem att stödet har minskat. Det har bl.a. lett till att det har blivit svårt att få politisk accep- tans i kommunen för kantzoner. När kantzonerna försvinner så kommer jord- brukarna ända ut i åar och diken med gödsling och giftspridning. Jordbrukar- nas bearbetning av åkerjorden samt spridning av näringsämnen alltför nära åarnas vatten bidrar till övergödningen av havet. Den intervjuade tjänsteman- nen uppger att kommunen har anmält detta ibland, men att det har varit svårt att bevisa skadan.
Länsstyrelsen i Kalmar län har i uppföljningen pekat på att det kan vara svårt att genomföra de mest optimala åtgärderna på grund av hinder i regel- verket. Som exempel nämns anläggande av skyddszoner, där regelverket upplevs som inflexibelt. Länsstyrelsetjänstemännen menar att buskar och träd i skyddszoner ger bättre effekter, men EU:s regelverk tillåter endast gräsbe- växning. Från länsstyrelsen efterlyses en ökad flexibilitet i regelverket avse- ende skyddszoner.
58 Kalmarsundskommissionen, 2007.
48
4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST 2008/09:RFR3
Begränsad uppföljning och utvärdering
Flera aktörer har pekat på att det är ett problem att det har funnits för lite medel för utvärdering av våtmarker. Enligt Jordbruksverket följs arealen anlagda och restaurerade våtmarker huvudsakligen upp inom stödhanteringen, men Jordbruksverket uppger att man även har studerat våtmarkernas effekt för rening av växtnäring. Jordbruksverket har pekat på att det är ett problem att det saknas enhetliga metoder för utvärdering av anlagda våtmarkers effekt för bl.a. rening av växtnäring.59 Länsstyrelsen i Kalmar län menar att det sker mycket lite uppföljning av våtmarker, delvis eftersom det är dyrt. De anslagna medlen räcker inte till för detta och de intervjuade tjänstemännen menar att det är svårt att få medel till uppföljning av insatser. Naturvårdsverket har dock framfört i uppföljningen att det finns tillräckliga kunskaper om våtmar- ker och deras effekter. Verket menar att det t.ex. finns många erfarenheter från Danmark, och även i Sverige har fysiska mätningar gjorts. Samtidigt konstaterar verket att det behövs mer kunskap.
Fortsatta hot mot odlingslandskapets våtmarker
Enligt Jordbruksverket finns inte någon samlad statistik över hur mycket av odlingslandskapets våtmarker som försvinner genom exploatering eller av annan orsak. I ett projekt kring den gemensamma jordbrukspolitikens miljöef- fekter har flygbildstolkningar gjorts av 17 församlingar åren 1996 och 2001 där bl.a. förekomst av småvatten studerades. I den undersökningen framkom att nettoförändringen uppgick till 3 % försvunna småvatten. Verket betonar att det resultatet inte kan anses vara representativt för hela Sverige, men stu- dien visar dock, enligt verket, att hoten mot dessa miljöer finns kvar, trots markavvattningsförbud och biotopskydd för småvatten i odlingslandskapet.60
Naturvårdsverket har i uppföljningen uppgett att nydikning av våtmarker i princip inte sker numera, bl.a. eftersom markavvattningsbestämmelserna är relativt strikta. Samtidigt bedömer verket att ökad dikesrensning, troligen främst inom skogsbruket, kan komma att utgöra ett än större problem fram- över. Kunskaperna om rensningarnas miljöeffekter är enligt Naturvårdsverket mycket dåliga. Inom skogsbruket finns önskemål om ökad dikesrensning vilket kan medföra risk för bl.a. ökad övergödning. Ökad dikesrensning kan sägas motverka arbetet med att anlägga och restaurera våtmarker.
59Jordbruksverket, 2007b.
60Jordbruksverket, 2007b.
49
2008/09:RFR3 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST
4.5 Avloppsrening och övergödning
4.5.1 Kommunala avlopp
Bakgrund
Enligt uppgift från Statistiska centralbyrån (SCB) förser kommunala vatten- verk ca 85 % av befolkningen med dricksvatten och står för 5 % av tillverk- ningsindustrins användning av färskvatten. De kommunala reningsverken renar avloppsvattnet åt en ungefär lika stor andel av befolkningen. Hantering- en av avlopp ligger som ansvarsområde på kommunerna. Under 2004 uppgick den samlade kostnaden i Sverige för hanteringen av vatten och avlopp till drygt 13 miljarder kronor. Ungefär 57 % av kostnaderna gick till hantering och rening av avloppsvatten. Vatten- och avloppsverksamhet (VA) i kommu- nerna bedrivs i många olika former.61
Regelverk
EU reglerar att avloppsvatten ska genomgå minst sekundär rening, dvs. i normalfallet biologisk rening. EU anger dessutom minimikrav för kvaliteten hos det renade vattnet.62 Av miljöbalken framgår de allmänna hänsynsregler som varje s.k. verksamhetsutövare är skyldig att iaktta, inklusive den som är huvudman för en avloppsanläggning. Utsläpp av avloppsvatten från mark, byggnader eller anläggningar i mark, vattenområden eller grundvatten defini- eras som miljöfarlig verksamhet. Enligt miljöbalken ska avloppsvatten avle- das och renas så att inte olägenhet för människors hälsa eller miljön upp- kommer. Det finns dessutom ett antal förordningar som på olika sätt reglerar avloppshantering.63 För en avloppsanläggning som är dimensionerad för mer än 2 000 personekvivalenter (pe) ska tillstånd sökas hos länsstyrelsen (miljö- prövningsdelegationen) och för en avloppsanläggning som är dimensionerad för mer än 25 och högst 2 000 pe görs anmälan till kommunens miljönämnd (eller motsvarande). Kommunernas miljönämnder och länsstyrelserna är tillsynsmyndigheter enligt miljöbalken.
61SCB, 2007.
62Rådets direktiv 91/271/EEG om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse. Direkti- vet är infört i svensk lagstiftning genom Naturvårdsverkets föreskrift SNFS 1994:7.
63Förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd reglerar bl.a. anmälnings- och tillståndsplikt, förordning (1998:905) om miljökonsekvensbeskriv- ningar behandlar avloppsanläggningar för mer än 2 000 personekvivalenter och för- ordning (1998:901) om verksamhetsutövarens egenkontroll gäller bl.a. för den som yrkesmässigt bedriver verksamhet som omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt enligt 9 kap. miljöbalken.
50
4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST 2008/09:RFR3
Kommunal avloppsrening fungerar bra
Enligt uppgift från Naturvårdsverket bor numera omkring 85 % av befolk- ningen i Sverige i områden som är anslutna till kommunal avloppsrening. Det finns omkring 500 kommunala reningsverk som är dimensionerade för mer än 2 000 pe samt drygt 800 mindre reningsverk byggda för att betjäna mer än 200 pe. Den kommunala reningen har byggts ut under lång tid. Inledningsvis dominerade enbart mekanisk rening (slamavskiljning). Biologisk rening in- fördes i stor skala under 1960-talet och kemisk rening under 1970-talet. I dag genomgår enligt Naturvårdsverket ungefär 95 % av tätorternas avloppsvatten både biologisk och kemisk rening. Sedan slutet av 1990-talet har de större reningsverken vid kusten i södra Sverige byggts ut med ett särskilt kvävere- ningssteg. År 2004 genomgick drygt hälften av allt avloppsvatten sådan extra kväverening. I Sverige finns enligt Svenskt Vatten 90 reningsverk med sär- skild kväverening i områden som har bedömts som kvävekänsliga.
I uppföljningen har flera aktörer pekat på att svenska reningsverk uppvisar goda resultat. Som exempel från de kommuner som har ingått i uppföljningen kan nämnas att tillsynen i Timrå kommun visar att de kommunala reningsver- ken fungerar bra. De uppges vara välskötta och rapportera avvikelser. Natur- skyddsföreningen har i uppföljningen framfört att genom en massiv utbygg- nad av reningsverk har övergödningsproblemen i kustnära områden minskat lokalt. Som exempel på effekter av detta framförs att blåstången på vissa håll har ökat sin djuputbredning igen. Samtidigt konstateras att situationen i östra Europa är sämre och att hälften av det avloppsvatten som rinner ut i Östersjön kommer från fem stora floder i Östeuropa.64
Svenskt Vatten har i uppföljningen framfört att kommunala avloppsre- ningsverk har uppnått avsedda resultat och från SKL har framförts att de kommunala reningsverken har gjort det som är rimligt att göra när det gäller rening av avloppsvatten.
Minskade utsläpp av fosfor från kommunala avloppsreningsverk
I uppföljningen har framkommit att kommunala avlopp har goda resultat vad gäller att minska utsläppen av fosfor. Enligt Naturvårdsverket är den kemiska fällningen av fosfor effektiv och i genomsnitt avskiljs drygt 95 % av den inkommande fosforn. I uppföljningen har verket framfört att Sverige ligger långt framme när det gäller kommunal avloppsrening och detta gäller särskilt fosforrening, där det antagligen inte går att förbättra reningen ytterligare. Svenskt Vatten uppger att en rad åtgärder under flera decennier har genom- förts vid de svenska VA-verken som nu uppges tillhöra de bästa i världen på rening av fosfor. Svenska reningsverk uppges ha 3–10 gånger högre krav på fosfor än EG:s regler och tar enligt Svenskt Vatten i dag bort i princip all fosfor.
64 Naturskyddsföreningen, 2003 och 2008b, samt intervju 2008-04-22.
51
2008/09:RFR3 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST
Enligt Miljömålsrådet visar nya beräkningar att de utsläpp av fosfor som orsakas av människan är mindre än man tidigare antagit. Rådet menar att Sverige har gjort mycket för att minska fosforutsläppen från punktkällor och att utrymmet för att minska utsläppen från kommunala reningsverk och indu- stri därför inte är stort.
Minskade utsläpp av kväve från kommunala avloppsreningsverk
I uppföljningen har det framkommit att kommunala avlopp har goda resultat även vad gäller att minska utsläppen av kväve. Enligt Naturvårdsverket tar konventionell biologisk-kemisk rening bort ca 40 % av kvävet, men med det extra kvävereningssteget kommer man upp i ca 70 %. I genomsnitt för landet är reningsgraden för kväve knappt 60 %. Tillförseln av kväve från svenska reningsverk till havet har sannolikt ökat fram till för bara några år sedan. I Stockholmsområdet har t.ex. reningen av avloppsvatten koncentrerats till ett fåtal stora, moderna verk med utsläpp till kusten. Under de senaste åren har dock belastningen minskat genom att verken i allt större utsträckning infört kväverening.
Flera aktörer har framfört att stora insatser har gjorts för kväverening och man kan enligt t.ex. Länsstyrelsen i Stockholms län se att vattenkvaliteten vid kusten har förbättrats. I dag uppges nästan alla kustreningsverk längs Egentli- ga Östersjön ha kväverening, men det varierar hur hög reningsgraden är. Enligt en tjänsteman vid länsstyrelsen finns teknik för att höja reningsgraden, men kostnaderna ökar snabbt vid höga reningsgrader. Man kan också bygga ut kväverening för de reningsverk i inlandet vars kväveutsläpp når kusten. Staten bör vidare se över alla reningsverk och bestämma vilken reningsgrad de ska ha. Tjänstemannen menar att alla reningsverk vars utsläpp i betydande mängd når havet bör ha kväverening. Naturvårdsverket menar att ytterligare åtgärder vad gäller kväve behövs i avloppsreningsverk som belastar Egentliga Östersjön. Framför allt gäller detta det tiotal avloppsreningsverk som omfattas av såväl EU:s avloppsdirektiv som Naturvårdsverkets föreskrifter om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse och som ännu inte byggt ut för kvävere- ning. Vidare finns enligt verket drygt tio reningsverk som byggt ut för kväve- rening, men som inte klarar gränsvärdena i Naturvårdsverkets föreskrift.65
Ett exempel på en insats från Stockholmsområdet är Himmerfjärdsverket, vars omgivande miljö har studerats sedan 1976. En högeffektiv kväverening infördes 1997. Nu pågår ett försök som innebär att man under 2007–2008 stänger av kvävereningen för att undersöka om mer kväve eliminerar cyano- bakterierna och om eutrofieringseffekter verkligen förvärras av ökade kväve- utsläpp. Försöken visar enligt länsstyrelsen att klorofyllhalterna i fjärden har ökat drastiskt och att den kostsamma kvävereningen är meningsfull och ger goda resultat vid kusten. Även Havsmiljökommissionen har gjort bedömning- en att kväverening i Himmerfjärdsverket har medfört bättre vattenkvalitet i kustområdet mellan Södertälje och Landsort. Andra reningsverk i Stock-
65 Naturvårdsverket, 2008f.
52
4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST 2008/09:RFR3
holmsregionen har enligt kommissionen bidragit till förbättringar av vatten- kvaliteten i Stockholms skärgård.66
EU:s krav på kväverening i hela Sverige
Sverige har av EU-kommissionen uppmärksammats på en felaktig tillämp- ning av avloppsvattendirektivet67 eftersom inte alla tätbebyggelser med mer än 10 000 personer har anläggningar för kväverening. EU-kommissionen betraktar Östersjön, inklusive Bottenhavet, Bottenviken och Kattegatt, som ett havsområde med samma känslighet för övergödning i hela området. EU- kommissionen har därför stämt Sverige inför EG-domstolen på grund av att Sverige inte har infört kväverening i hela landet. Med anledning av EU- kommissionens stämning hösten 2007 och den följande replikväxlingen med EG-domstolen, har Regeringskansliet och Naturvårdsverket arbetat med att i sitt svar lyfta fram de svenska argumenten till EG-domstolen. Svenska myn- digheter anser att endast havsområdena från Norrtälje kommun och söderut är känsliga för kväve, medan alla vatten är känsliga för fosfor. Dessutom anses kväveutsläpp från inlandet i södra Sverige bidra till övergödning av havet i begränsad omfattning. Den svenska regeringen lämnade i maj 2008 sitt svar till EG-domstolen.
I uppföljningen har bl.a. Svenskt Vatten pekat på det felaktiga i att kräva kväverening för reningsverken i norra Sverige och vissa reningsverk i södra Sveriges inland. Enligt Svenskt Vatten behövs inte kväverening i Bottenviken och Bottenhavet och fortsätter:
Kommissionens tolkning ger stora extra kostnader för över 1 miljon svenska VA-kunder i alla Norrlandsstäder större än 10 000 invånare samt i södra Sveriges inland. Stämningen av Sverige, ett av EU-länderna som är bäst i klassen i avloppsrening, innebär ofrånkomligen ett starkt mins- kat förtroende för EU i allmänhet och speciellt för EU:s övriga viktiga miljöarbete. 68
Svenskt Vatten menar vidare att ett modernare synsätt att arbeta med vatten- miljöfrågor redan finns i EU:s ramdirektiv för vatten samt i det kommande marina direktivet som arbetar med att finna så mycket miljöåtgärder som möjligt per krona för att uppnå en bra vattenmiljö i bl.a. havet. Svenskt Vatten menar att ramdirektivets helhetssyn på vattenfrågorna ger en betydligt större miljöhänsyn än avloppsdirektivet när det gäller åtgärder som bör vidtas.
I uppföljningen har ett av de län som berörs av diskussionen, Västernorr- land, besökts. Länsstyrelsen där konstaterar att det finns en risk för att Sverige inte kommer att ha framgång när det gäller EU:s krav på kväverening längs Norrlandskusten. Detta skulle i så fall innebära att kväverening kommer att konkurrera med andra åtgärder som skulle ha haft större effekt på havsmiljön. Från Naturvårdsverket har det i intervjuer med tjänstemän framförts att EU-
66Länsstyrelsen i Stockholms län, intervju 2008-04-14, samt SOU 2003:72.
67Direktiv 91/271/EEG om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse.
68Svenskt Vatten, e-brev 2008-06-24.
53
2008/09:RFR3 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST
direktivet är stelbent utformat, bl.a. eftersom det inte tar hänsyn till retention, och EU-kommissionen är alltför bokstavstrogen i tolkningen av direktivet. Naturvårdsverket anser dock att ett antal reningsverk i inlandet måste förbätt- ra kvävereningen för att klara direktivets krav, trots motstånd från kommu- nerna. Verket ger vägledning till länsstyrelserna i frågan, men kan inte styra länsstyrelsernas insatser. Verket anser att denna fråga bör drivas i samband med miljöprövningar.
Exempel på andra sätt att rena avloppsvatten och dagvatten
I uppföljningen har olika aktörer i bl.a. Västra Götalands och Kalmar län pekat på att bl.a. musselodling är ett sätt att minska övergödningens negativa effekter. Genom att odla musslor som tas upp för konsumtion och annan användning kan kväve och fosfor föras ur ekosystemet. Musslorna tar upp kväve och fosfor och binder dessa ämnen i sin kroppsvävnad. När odling och skörd av musslor utförs i stor skala avlägsnas näringsämnen ur havsmiljön. Metoden, som bygger på att man får avsättning av musslorna, testas under en prövotid för Lysekils reningsverk i Västra Götaland. Viss försöksverksamhet pågår även längs Östersjökusten i Kalmar län.
I bilaga 9 beskrivs ett exempel på en våtmark i Stockholms län som har an- lagts för att rena dagvatten (Flemingsbergsviken i Huddinge kommun).
4.5.2 Enskilda avlopp
Bakgrund
Enligt uppgift från Naturvårdsverket finns 450 000 fastigheter med totalt 1,2 miljoner fastboende personer samt 290 000 fritidsfastigheter som har enskilt avlopp med ansluten vattentoalett. Enligt beräkningar som redovisades av Havsmiljökommissionen 2003 står enskilda avlopp för cirka en tredjedel respektive en tiondel av fosfor- respektive kvävetillförseln från punktkällor vid kusten. Regeringen har i budgetpropositionen för 2008 gjort bedömningen att enskilda avlopp med otillräcklig rening står för betydande utsläpp av fos- forföreningar och att ytterligare arbete krävs för att få ned dessa utsläpp. Många enskilda hushåll har i dag avloppsanläggningar där avskiljningen av fosfor- och kväveföreningar är otillfredsställande. Inom ramen för havsmiljö- satsningen har regeringen gett tre länsstyrelser i uppdrag att ta fram metoder och planeringsunderlag för åtgärder samt inleda och förstärka kostnadseffek- tiva åtgärder för att minska miljöpåverkan från enskilda avlopp. Med detta arbete som grund avser regeringen att utforma fortsatta åtgärder i syfte att stödja kommunerna i deras arbete med att minska utsläppen från enskilda avlopp.
Regelverket följs ofta inte
De styrmedel som hittills haft störst genomslag för att upprusta de enskilda avloppen har enligt Havsmiljökommissionen varit hälsoskyddslagens be-
54
4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST 2008/09:RFR3
stämmelser till skydd mot sanitär olägenhet och miljöskyddslagens krav. Men trots tydliga krav i miljöbalken och tidigare miljölagstiftning uppfyller upp- skattningsvis 50–60 % av de enskilda anläggningarna för permanentboende inte miljöbalkens minimikrav, dvs. längre gående rening än slamavskiljning. Havsmiljökommissionen konstaterade i sitt betänkande 2003 att arbetet med att åtgärda de enskilda avloppen varierar mycket mellan kommunerna. Kom- muner med många avlopp har ofta inte heller tillräckligt med resurser för att klara tillsynen av de enskilda avloppen.
Kraven i miljöbalken på enskilda avlopp är långtgående. Naturvårdsverket har uppgett att baserat på genomförda inventeringar fungerar uppskattningsvis färre än hälften av de enskilda avloppsanläggningarna tillfredsställande. Detta innebär att kommunerna enligt Naturvårdsverket ”har ett digert arbete framför sig” med att granska och ställa högre krav på enskilda fastighetsägare. Det är enligt verket ofta svårt att kontrollera hur gamla avlopp fungerar, men det ifrågasätts allmänt hur många befintliga, äldre avlopp som egentligen funge- rar enligt lagens bokstav i dag. Enligt verket är många enskilda avlopp inte ens byggda som lagen föreskriver.69
Det finns enligt Naturvårdsverket liten kunskap om hur kostnadseffektivt det är att satsa på enskilda avlopp för att reducera fosforutsläppen.70 En av de intervjuade tjänstemännen vid Naturvårdsverket menar att man dock måste utgå från att lagstiftarens intentioner ska genomföras, oavsett kostnadseffekti- vitet. Tjänstemannen pekar dock på att utsläppen av gödande ämnen är vä- sentligt större i andra sektorer som jordbruk, skogsbruk och trafik. Även en intervjuad tjänsteman vid Länsstyrelsen i Stockholms län har framfört att förväntningarna på vad rening av enskilda avlopp kan ge för det öppna havet är alltför stora. Lokalt kan dock rening av enskilda avlopp vara viktig och ge effekter i kustområden med begränsad vattenomsättning. Flera aktörer konsta- terar dock att mycket fosfor kommer ut i havet från enskilda avlopp.
Svenskt Vatten har i uppföljningen framfört att det finns alltför små resur- ser hos länsstyrelser och kommuner för att bedriva en god tillsyn och effektivt åtgärda dåligt fungerande enskilda avlopp. Denna syn delas av bl.a. Timrå kommun som konstaterar att i praktiken hinns inte alla enskilda avlopp med i tillsynen. Riktlinjerna är nya och en intervjuad kommuntjänsteman menar att det fortfarande är svårt att veta vad en kommun kan kräva av en enskild, vad som är skäligt. Tjänstemannen menar att bristerna inte finns i lagstiftning och regelverk utan att det mer handlar om bristande resurser för att kunna utöva tillsyn av alla enskilda avlopp. Han menar vidare att det kan ifrågasättas om det ska vara samma bedömningar i hela landet.
Länsstyrelsen i Kalmar län konstaterar att kommunerna inte har tagit sitt tillsynsansvar fullt ut när det gäller befintliga enskilda avlopp. När det gäller nya avlopp så menar länsstyrelsen att det fungerar förhållandevis bra, men att det är viktigt med tillsynskampanjer som i exempelvis Torsås kommun. Från
69Naturvårdsverket, 2008f, samt intervju 2008-08-21 och e-brev 2008-08-26.
70Från Naturvårdsverket har betonats att för att kunna bedöma om en åtgärd är kost- nadseffektiv eller inte krävs ett tydligt mål för åtgärden.
55
2008/09:RFR3 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST
kommunen uppges att man i sitt tillsynsarbete med befintliga enskilda avlopp har utgått från en kustvårdsplan, bl.a. vad gäller vilka krav som ska ställas på de enskilda avloppen samt vilka områden och platser som ska prioriteras. Initiativ till kustvårdsplanen har tagits av Torsås kustmiljögrupp tillsammans med kommunens miljökontor.
I Sundsvalls kommun sker tillsyn av enskilda avlopp projekt- och områ- desvis. I enstaka fall ställs krav på att göra om befintliga enskilda avloppsan- läggningar, men enligt kommunen är det mindre än hälften av avloppen som får någon form av tillsyn. Från kommunen konstateras att utsläpp av närings- ämnen har betydelse lokalt vid fjärdar med många fritidshus. Från Orust kommun har uppgetts att det finns över 6 500 enskilda avlopp. Avloppen har inventerats och ett stort antal har också åtgärdats. Kommunen har antagit en policy för enskilda avlopp där det framgår att kommunen har bedömt att det råder krav på hög skyddsnivå i princip i hela kommunen.
Centrala myndigheters arbete med enskilda avlopp
Naturvårdsverket har i uppföljningen konstaterat att det för närvarande finns ett starkt politiskt tryck på att arbeta med enskilda avlopp, vilket verket också gör. Naturvårdsverket har i uppföljningen konstaterat att miljöbalken ställer hårda krav på enskilda avlopp. Verket har bl.a. tagit fram allmänna råd och en handbok till dessa samt genomfört en seminarieserie för tillsynsmyndigheter- na. Genom dessa aktiviteter har verket velat strama upp tillämpningen av miljöbalkens bestämmelser om miljöfarlig verksamhet. Verket betonar att några lagändringar inte har gjorts, men från tillsynsmyndigheterna (oftast kommunerna) upplevs det som om en skärpning har gjorts. Tillsynsmyndig- heterna uppges numera ta kraven på mer allvar.
Havsmiljösatsningen har gett pengar till arbetet med enskilda avlopp, bl.a. till certifiering. Naturvårdsverket har arbetat för att få med Boverket i detta arbete och enligt uppgift har samarbete nu inletts. Enligt Naturvårdsverkets tjänstemän går det ännu inte att säga om Boverkets bemyndigande att ge ut föreskrifter inom området kommer att bli ett verkningsfullt verktyg för att minska utsläppen. Naturvårdsverket har i uppdrag från regeringen att redovisa en samlad bild av verkets och länsstyrelsernas insatser för att förbättra förut- sättningarna för tillsynsmyndigheter och fastighetsägare att minska utsläppen från enskilda avlopp genom att arbetet med vägledning, kunskapsstöd och certifieringssystem vidareutvecklas. Antalet kommuner som inventerat en- skilda avlopp, antalet kommuner som genomfört egeninitierade tillsynsinsat- ser mot enskilda fastighetsägare samt ytterligare effekter och indikatorer på effekter ska redovisas senast den 1 maj 2009.
I uppföljningen har SKL framfört att det behövs fler insatser gällande de enskilda avloppen. SKL menar att det är tungt för kommunerna att gå in och bedöma varje enskilt avlopp. Enligt SKL har kommunerna i dag inte de verk- tyg som behövs och pekar på att det t.ex. behövs någon form av certifiering av avloppsanläggningar. SKL menar att Naturvårdsverket hittills inte har gjort någon testning av avloppsanläggningar, vilket SKL anser är anmärkningsvärt.
56
4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST 2008/09:RFR3
Det är svårt för kommunerna att bedöma olika typer av rening och gränserna är oklara. Naturvårdsverket har tagit fram handböcker, men enligt SKL inte kommit ända fram.
Svenskt Vatten menar att Naturvårdsverket inte har tillräckliga resurser för att kunna bistå regionala och lokala myndigheter med nödvändig kunskap inom detta område, vilket skapar en stor osäkerhet. Svenskt Vatten menar att Naturvårdsverket inte heller har resurser att medverka i standardiseringsarbete inom EU. Svenskt Vatten har vidare framfört att de allmänna råd och den handbok om enskilda avlopp som Naturvårdsverket tar fram har varit starkt försenade samt mycket svåra att följa i praktiken. Svenskt Vatten har i upp- följningen tagit fram ett exempel från Kalmar län, vilket man menar visar att Naturvårdsverket resursmässigt har svårt att klara sin roll som central till- synsmyndighet inom vattenområdet:
I Kalmar kommun har miljöförvaltningen aviserat att man kan komma att kräva kväverening för ett reningsverk för 325 personer. Motivet för detta är att reningsverket ligger i ett område som klassats som kvävekänsligt (det krävs kväverening men först vid reningsverk för 10 000 pe). Om man läser i Naturvårdsverkets nya allmänna råd för enskilda avlopp så kan detta mycket kostnadsineffektiva krav ställas på små reningsverk samt på enskilda avlopp i områden som klassats som kvävekänsliga en- ligt avloppsdirektivet och Naturvårdsverkets föreskrifter. Naturvårdsver- ket har inte haft resurser att styra upp tolkningen av det allmänna rådet vilket gör att det lokalt kan bli beslut på att bygga dyr reningsteknik vid små reningsverk. Detta är ett exempel på otydligheter från centralt håll vilket i sin tur medför otydliga och divergerande krav från lokala myn- digheter. 71
Naturvårdsverket har bekräftat att resurserna för arbete med enskilda avlopp är mycket begränsade.
Tjänstemän vid Länsstyrelsen i Kalmar län konstaterar att enskilda avlopp är en fråga som är besvärlig att hantera för de kommunala politikerna och att ingen kommun vill gå före. Det behövs en acceptans bland befolkningen för att något ska kunna göras. Mot den bakgrunden måste frågan hanteras natio- nellt. Länsstyrelsen menar att Naturvårdsverket gör en god insats genom ett nytt allmänt råd och en ny handbok som följs upp av en seminarieserie där särskilt kommunerna har bjudits in. Länsstyrelsen i Kalmar menar dock att det är bekymmersamt att lagstiftningen inte följs upp. Länsstyrelserna har inte tillräckliga resurser för effektiv tillsynsvägledning.
Dyrt för fastighetsägare att åtgärda enskilda avlopp
Havsmiljökommissionen konstaterade att åtgärder för enskilda avlopp även är en privatekonomisk fråga. De enskilda avloppen berör många fastighetsägare och förbättrad rening innebär betydande investeringar. Frågan har tagits upp även i denna uppföljning. Exempelvis Sundsvalls kommun har framfört att när det gäller enskilda avlopp som behöver göras om i områden med höga
71 Svenskt Vatten, e-brev 2008-06-24.
57
2008/09:RFR3 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST
skyddsnivåer så skulle någon form av statligt bidrag till fastighetsägaren vara en stor hjälp i tillsynsarbetet. En intervjuad tjänsteman betonar att det kan handla om stora investeringar på upp mot 100 000 kr för en enskild fastig- hetsägare. I uppföljningen har även tjänstemän i Kalmar diskuterat om det borde finnas konverteringsbidrag till hushållen för att nå upp till lagens krav. De konstaterade samtidigt att detta är en svår fråga eftersom det handlar om att det faktiskt är ett lagkrav att ha ett godkänt avlopp. Även Naturvårdsverket har konstaterat att det ofta blir dyrt för fastighetsägaren att åtgärda enskilda avlopp. Kostnaden per reducerat kilo fosfor blir hög, ibland väsentligt högre än för motsvarande reduktion i industrin eller i de kommunala reningsverken. Samtidigt betonar en av verkets tjänstemän att man måste även räkna in mil- jövinster från samtidig reduktion i kväve och i reducerad smittspridning i åtgärderna för de enskilda avloppen.
Problem i omvandlingsområden
Naturvårdsverket har uppmärksammat att i många områden uppstår problem då fritidshusbebyggelse övergår till permanentboende. Svenskt Vatten menar att vissa kommuner inte har byggt ut den kommunala VA-verksamheten utan låtit enskilda avlopp bli lösningen även i relativt tätbebyggda områden där husen bebos alltmer permanent (s.k. omvandlingsområden). Enligt Svenskt Vatten har nu många kommuner börjat uppmärksamma problemen i dessa områden. För att visa att plan- och VA-frågorna är intimt sammanbundna, har Svenskt Vatten tillsammans med Naturvårdsverket startat ett projekt om VA- planer för de svenska kommunerna. Svenskt Vatten har även tagit fram en guide för hur man som kommun bör arbeta i sina omvandlingsområden.
Länsstyrelsen i Kalmar län menar att kommunernas VA-planering är brist- fällig i bl.a. sommarstugeområden och Naturskyddsföreningen menar att det faktum att ca 10 % av hushållen har enskilda avlopp kan innebära problem lokalt. Världsnaturfonden menar att när det gäller enskilda avlopp behöver mer göras, särskilt i känsliga miljöer. Länsstyrelsen i Västernorrlands län har i uppföljningen redovisat att man tar upp frågan om enskilda avlopp på träffar med kommunerna gällande planfrågor. Länsstyrelsen konstaterar att det skul- le bli mycket dyrt att ansluta alla enskilda avlopp till kommunala avloppsre- ningsverk i omvandlingsområden som t.ex. Alnö utanför Sundsvall. Sunds- valls kommun deltar i ett länsprojekt kring omvandlingsområden som omfat- tar bl.a. samarbete kring kravnivåer vad gäller enskilda avlopp. Tillsammans med ett kommunalt bolag verkar kommunen för att omvandlingsområden med egna avlopp ska erbjudas anslutning till kommunalt vatten och avlopps- rening.
4.5.3 Fosfatförbud i tvätt- och rengöringsmedel
Den 1 september 2008 trädde förbudet mot fosfater i tvätt- och rengörings- medel i kraft fullt ut. Det innebär att det nu är helt förbjudet att sälja fosfathal- tiga textiltvättmedel för konsumentbruk. Däremot är det fortfarande tillåtet att
58
4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST 2008/09:RFR3
sälja fosfathaltiga textiltvättmedel för yrkesmässig användning. Enligt KemI får tvättmedel för konsumentbruk fortfarande innehålla fosfor i halter upp till 0,2 viktprocent. Det innebär att det får finnas vissa fosforhaltiga ingredienser som används i små mängder, till exempel fosfonater. Beräkningar från KemI visar att om alla länder runt Östersjön skulle avstå från att använda fosfathal- tiga tvätt- och rengöringsmedel skulle de totala utsläppen av fosforföreningar minska med ca 20 %.
Genom aktionsplanen för Östersjön antog Helcom en rekommendation om att länderna bör införa fosfatförbud i tvättmedel. Frågan ska utvärderas 2010. Inom EU utreds frågan om fosfater i rengöringsmedel i en arbetsgrupp för förordningen för tvätt- och rengöringsmedel. KemI har i miljö- och jord- bruksutskottets uppföljning redogjort för sitt arbete med frågan inom Helcom och inom EU för att de särskilda problemen i Östersjön ska uppmärksammas. Kemikalieinspektionen har arbetat med frågan om fosfater i rengöringsmedel i två regeringsuppdrag. I ett uppdrag gjordes en genomgång av fosfatanvänd- ningen i rengöringsmedel. I detta uppdrag uppskattade KemI utsläppen och miljönyttan av ett förbud. Ett andra uppdrag handlade om hur ett eventuellt förbud mot fosfater i maskindiskmedel skulle utformas. Underlaget från KemI bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
Flera aktörer har i uppföljningen pekat på fosfatförbudet som en positiv åt- gärd som har vidtagits från svensk sida under senare år. Naturskyddsför- eningen anser att det är bra att ett förbud mot fosfater i tvättmedel har införts i Sverige, även om vi har förhållandevis lite fosforutsläpp i jämförelse med andra länder runt Östersjön. Föreningen menar att många andra länder har sämre avloppsrening, varför ett förbud i hela EU skulle behövas för att mins- ka övergödningen av havet.
4.6 Havsmiljösatsningen och syresättning av bottnar
Naturvårdsverket har konstaterat att Östersjöns problem med algblomning, övergödning och syrefria bottnar är sammanlänkade och att utbredningen av syrefria bottnar i öppna Östersjön varierar mellan åren. Naturvårdsverket har framfört att för att komma tillrätta med problemen i Östersjön krävs långsik- tighet och samarbete. Samverkan över såväl nationsgränser som mellan olika branscher och sektorer betonas. Som ett led i havsmiljösatsningen har Natur- vårdsverket på uppdrag av regeringen undersökt möjligheterna att åtgärda Östersjöns syrefria bottnar. I samarbete med SMHI, SGU, Fiskeriverket och SLU har metoder för restaurering av sjöar analyserats. Syftet har varit att bedöma vilka av dessa som skulle kunna vara användbara i Östersjön. Från ansvariga tjänstemän inom verket har poängterats att det inte finns några snabba, enkla lösningar för att komma till rätta med problemen i Östersjön. De metoder som föreslås kan lindra symptomen men åtgärdar inte grundpro- blemen – i första hand måste tillförseln av kväve och fosfor från land minska.
59
2008/09:RFR3 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST
Naturvårdsverket har bl.a. låtit forskare sammanställa och utvärdera olika restaureringsmetoder i sötvatten samt bedöma möjligheterna att genomföra dessa metoder i Östersjön. Verket konstaterar att erfarenheterna av att restau- rera vattenmiljöer är få. Av verkets rapportering till regeringen framgår att följande vägar bedöms vara mest intressanta för fortsatt utveckling:
-ventilationsinriktade åtgärder som tillför syre till djupvatten
-fällningsinriktade åtgärder som permanent fastlägger fosforn i sedimenten
-åtgärder för att återställa och förstärka reningen i kustzonen.72
I verkets rapport betonas att det finns risker beträffande bl.a. ventilation av djupvatten i större skala, vilka måste utredas närmare. Även när det gäller fällningsinriktade åtgärder finns det enligt Naturvårdsverket osäkerhetsfakto- rer som måste klarläggas. Det pekas också på att storskaliga ventilationsan- läggningar som ligger innanför territorialhavsgränsen sannolikt behöver prö- vas enligt bl.a. plan- och bygglagen och miljöbalken. Anläggningar i den ekonomiska zonen behöver sannolikt prövas enligt bl.a. lagen om Sveriges ekonomiska zon och miljöbalken. Naturvårdsverket föreslår att en panel av myndigheter och forskare fortsätter att följa och utvärdera den nationella och internationella utvecklingen. Panelen föreslås också vara referensgrupp till kommande pilotprojekt.
I miljö- och jordbruksutskottets uppföljning har det ingått att undersöka hur olika aktörer ser på den pågående havsmiljösatsningen och dess genomfö- rande. När det gäller den del som avser syresättning av bottnar konstaterar exempelvis Länsstyrelsen i Stockholms län att detta är något som aldrig har prövats tidigare. En intervjuad tjänsteman menar att det är oklart om åtgär- derna går att genomföra i den skala som fordras. Han pekar även på att kost- naderna blir höga och att det finns behov av utredningar. Tjänstemannen menar att denna typ av åtgärder kan sättas in för att minska dagens problem, men konstaterar att olika åtgärdsförslag egentligen enbart är inriktade på att behandla symptom. Den enda långsiktigt hållbara lösningen är enligt länssty- relsen att minska belastningen från land.
Naturskyddsföreningen menar att syresättning i stor skala av bottenvattnet är en mycket kostsam åtgärd och att de legala aspekterna på detta måste utre- das. I uppföljningen har Naturskyddsföreningen framfört att det finns många vetenskapliga frågetecken kring syresättning av bottnar och betonar att det gäller att begränsa utsläppen. Även bl.a. Sveriges Fiskares Riksförbund och Världsnaturfonden menar att det viktigaste är att ta bort källan till problemen. Världsnaturfonden menar att en ordentlig konsekvensanalys måste göras innan de syresättande åtgärderna används. Även de forskare i Kalmar som har ingått i uppföljningen är tveksamma till denna del av havsmiljösatsningen. De menar att det inte är möjligt att genomföra syresättning i stor skala, bl.a. eftersom vattenmängderna i Östersjön är enorma. De konstaterar att syresätt- ning inte är någon lösning på Östersjöns problem. Syresättning är dock möjlig
72 Naturvårdsverket, 2008e.
60
4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST 2008/09:RFR3
och kan ha betydelse i havsvikar och små, begränsade kustområden, men inte i öppna havet.
Från Miljödepartementet har betonats att insatsen handlar om försök och att syresättning av döda bottnar än så länge endast är på projektnivå. En stor- skalig satsning skulle enligt uppgift från departementet troligen bli mycket kostsam. Departementet menar att mot detta måste dock vägas att ca 30 % av fosfortillskottet kommer från de döda bottnarna.
4.7 Insatser mot sjötrafikens luftutsläpp av kväve
Övergödningen av hav påverkas även av luftburna källor. En sådan källa är transportsektorn. Naturvårdsverket har pekat på att transportsektorn står för en stor andel av utsläppen av kväveoxider (NOx). Verket konstaterar att Sve- rige är starkt beroende av omvärlden, framför allt EU, vad gäller utsläppskrav på motorer och fordon. Enligt verket har Sverige dock viss möjlighet att på- verka fordonsparkens sammansättning. Detta kan ske genom olika former av styrmedel såsom skatter eller skrotningspremier. Naturvårdsverket har vidare pekat på att sjöfarten släpper ut en allt större mängd kväve i luften.73
I uppföljningen har flera aktörer pekat på sjöfartens stora utsläpp av kväve. Naturskyddsföreningen menar att den kommersiella sjöfartens samlade ut- släpp om några år kommer att överskrida de landbaserade luftburna utsläp- pen. Enligt föreningen bör ekonomiska styrmedel i form av miljöavgifter för fartyg utan effektiva katalysatorer införas i syfte att minska kväveutsläppen. Även Sjöfartsverket har i uppföljningen konstaterat att NOx göder haven. Samtidigt betonar verket att det finns många andra källor än sjöfarten. Av verkets sektorsrapport för 2007 framgår att antalet fartyg som vidtagit åtgär- der för att reducera utsläppen av kväveoxider minskar. Enligt verket finns i dag fartyg som har installerat utrustning för att reducera kväveoxidutsläppen, men som inte längre har den inkopplad. På grund av den senaste tidens ut- veckling när det gäller utsläpp till luft har Sjöfartsverket bedömt att det eko- nomiska motivet i de miljödifferentierade avgifterna är för lågt. För att förmå fler fartyg att använda lågsvavlig bunkerolja och för att använda utrustning för att reducera kvävedioxidutsläppen förstärkte därför Sjöfartsverket fr.o.m. april 2008 miljödifferentieringen av farledsavgifterna.74 Frågan om sjöfartens luftföroreningar och de insatser som görs av bl.a. Sjöfartsverket behandlas vidare i avsnitt 6.3.75
73Naturvårdsverket, 2008f.
74Sjöfartsverket, 2008c.
75Frågan om toalettavfall från fartyg och fritidsbåtar behandlas i avsnitt 6.7.
61
2008/09:RFR3 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST
4.8 Aktionsplanen för Östersjön och övergödningen
I uppföljningen har flera aktörer betonat vikten av internationellt samarbete när det gäller åtgärder mot övergödningen i haven. Ett exempel på ett sådant samarbete för att skydda Östersjöns marina miljö är Helsingsforskommissio- nen (Helcom). För att vidta åtgärder för att minska föroreningen av havet och för att reparera skador i den marina miljön har Östersjöstaterna och EU inom ramen för Helcom utvecklat en ny aktionsplan för Östersjön (Baltic Sea Ac- tion Plan, BSAP). Planen beslutades i november 2007 vid ett miljöminister- möte i Krakow. Aktionsplanen har som huvudmål att Östersjön ska ha nått god miljömässig status 2021. I planen har staterna kommit överens om ett gemensamt tak för fosfor- och kväveutsläppen samt en bördefördelning mel- lan länderna för utsläppsminskningar utifrån taket. I planen ingår vidare att fosfater ska ersättas i tvättmedel och att reningsgraden i reningsverk ska höjas från 80 till 90 %. Därutöver ska bland annat stora djuranläggningar, s.k. hot- spots, identifieras och åtgärder prioriteras.
Ett övergripande mål i aktionsplanen är att Östersjön ska vara opåverkad av övergödning. För att nå en god miljöstatus ska länderna runt Östersjön minska utsläppen av kväve och fosfor till havsmiljön. Sverige ska minska sin belastning av kväve till havet med 20 780 ton och av fosfor med 290 ton.76 Sveriges belastningsminskning gällande kväve utgör drygt en sjättedel av ländernas sammanlagda minskning (se tabell nedan). Störst minskning ska Polen stå för.77
Tabell 4. Aktionsplanens bördefördelning per land
Land | Kväve (ton) | Fosfor (ton) |
Polen | 62 400 | 8 760 |
Sverige | 20 780 | 290 |
Danmark | 17 210 | 16 |
Litauen | 11 750 | 880 |
Ryssland | 6 970 | 2 500 |
Tyskland | 5 620 | 240 |
Lettland | 2 560 | 300 |
Finland | 1 200 | 150 |
Estland | 900 | 220 |
Gränsöverskridande | 3 780 | 1 660 |
Totalt | 133 170 | 15 016 |
Källa: BSAP, 2007.
Aktionsplanen för Östersjön prioriterar arbetet med övergödning, farliga ämnen, biologisk mångfald (inklusive fiske) samt maritima aktiviteter (sjö-
76Helcom, 2007.
77BSAP, 2007
62
4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST 2008/09:RFR3
fart, olyckor, räddningstjänst m.m.). Utöver dessa ska aktionsplanen ha en samhällsekonomisk komponent som undersöker nyttan av föreslagna åtgärder samt den samhällsekonomiska kostnaden av att inte göra någonting alls. Indi- katorer kopplas till målen för att bedöma effekten av vidtagna åtgärder. Pla- nen innehåller ca 150 aktiviteter. Enligt planen ska Östersjöländerna ta fram nationella genomförandeplaner till år 2010 som ska utvärderas vid ett minis- termöte 2013. För övergödning gäller att åtgärderna ska vara genomförda 2016 förutom för vissa av åtgärderna avseende avloppsvattensektorn.
Naturvårdsverket har fått i uppdrag av regeringen att i samråd med Jord- bruksverket och andra berörda myndigheter ta fram en nationell plan för hur Sverige kan nå målen i aktionsplanen. I maj 2008 överlämnade Naturvårds- verket den första delrapporten med åtgärdsförslag gällande övergödning och fiske. Rapporten indikerar kostnader för föreslagna åtgärder så långt som det har ansetts möjligt, men kostnadsuppskattningarna är svåra att jämföra mellan åtgärderna eftersom de har olika detaljeringsnivå och innehåll. Slutrapporten ska vara klar i juli 2009. Åtgärder för att minska belastningen av närsalter på havet är det som enligt Naturvårdsverket ställer störst krav och då i första hand på jordbrukssektorn. I rapporten föreslås bl.a. kompetensutveckling, skyddszoner och ändrad gödselhantering. Vidare föreslås optimering av kommunala avloppsreningsverk och ytterligare rening inom skogsindustrin. De åtgärder som föreslås i den första delrapporten från Naturvårdsverket räcker inte för att uppnå de krav som ställs på Sverige i aktionsplanen. Från verket framförs att det också behövs nya metoder och ytterligare åtgärder för att Sverige ska nå målen i aktionsplanen.
I den första delrapporten gör Jordbruksverket och Naturvårdsverket i stort sett samma bedömning av vilka åtgärder som kan genomföras gällande över- gödning. Naturvårdsverket och Jordbruksverket delar uppfattningen att många och differentierade åtgärder är ändamålsenliga och ger god effekt när det gäller att minska belastningen av närsalter. Med hänsyn till de stora betingen har Jordbruksverket gjort en analys av mer långtgående möjligheter till minskning av utsläppen av kväve. Analysen visar Jordbruksverkets bedöm- ning av effekter och konsekvenser av minskad gödslingsintensitet och att lägga mark i långliggande träda i stora delar av södra och mellersta Sverige. Jordbruksverket anger dessa alternativ som orealistiska att genomföra. Denna uppfattning delas av Naturvårdsverket.78 På Naturvårdsverkets webbplats uppges att Naturvårdsverket och Jordbruksverket gör skilda bedömningar när det gäller effekterna i förhållande till kostnaderna av vissa åtgärder, t.ex. skyddszoner och regler för stallgödsel. Jordbruksverket har i uppföljningen framfört att man har räknat på konsekvenserna av minskad gödslingsintensitet och stor areal träda. Från verket vill man dock framföra att detta inte beskrivs som förslag i rapporten. Oenigheten mellan de båda verken handlar enligt Jordbruksverket om inom vilka områden olika åtgärder är kostnadseffektiva.
78 Naturvårdsverket, 2008f.
63
2008/09:RFR3 4 ÖVERGÖDNING OCH SYREBRIST
Aktörernas synpunkter
I uppföljningen har de flesta aktörerna kommenterat aktionsplanen och vikten av samarbete mellan länderna runt Östersjön (se även avsnitt 11). Flera av synpunkterna har handlat om de krav som ställs på jordbruket. Naturvårds- verket har i uppföljningen framfört att mycket hårda åtgärder kommer att krävas inom havsmiljöområdet för att uppnå de krav som ställs i aktionspla- nen, delvis också livsstilsförändringar. Det är nödvändigt att flera myndighe- ter hjälper till för att planen ska kunna uppfyllas. Bland annat Svenskt Vatten har i uppföljningen konstaterat att det inte minst från jordbrukssektorn har framförts synpunkter på om handlingsplanen för fosfor och kväve är realis- tisk. Den bördefördelning som aktionsplanen innebär kommer enligt Svenskt Vatten att få stora konsekvenser för det svenska jordbruket och vad som kan odlas för att minska läckage av kväve och fosfor. Flera aktörer menar att det nu är viktigt att göra en grundlig analys för att kunna peka ut de mest kost- nadseffektiva åtgärderna för att minska utsläppen av kväve och fosfor till Östersjön.
Flera aktörer konstaterar att Helcoms handlingsplan för Östersjön har in- neburit att bördan har fördelats på de olika Östersjöländerna, vilket är en stor framgång. Svenskt Vatten har framfört att det är viktigt att samordna och påskynda arbetet i Östersjöregionen med att begränsa utsläpp av fosfor från reningsverk i länder som ännu inte har fosforrening. SKL menar att det är viktigt att ha en pragmatisk syn på var pengar ska satsas: Sverige är redan mycket bra på fosforrening och duktigt på kväverening när det gäller avlopp.
64
2008/09:RFR3
5 Miljögifter
I detta avsnitt beskrivs de problem som miljögifter innebär för havsmiljön och vilka statliga insatser som vidtas mot detta. Uppföljningen visar att halterna av flera kända miljögifter har minskat påtagligt som ett resultat av vidtagna åtgärder. Samtidigt kan det konstateras av miljögifter fortfarande är ett pro- blem. Exempelvis är halterna av organiska tennföreningar fortfarande höga, trots förbud att använda t.ex. TBT i båtbottenfärger. Halterna av PCB och dioxiner är fortfarande höga i Östersjöfisk och nya miljögifter tillkommer hela tiden. Det finns problem med att rena avloppsvatten från nya problem- ämnen och läkemedelsrester. I uppföljningen har framkommit att förorenade områden är ett stort problem som påverkar havsmiljön.
5.1 Uppmärksammade miljöproblem
Ett av de hot mot havsmiljön som har uppmärksammats är de skadliga kemis- ka ämnen som sprids vid tillverkning och användning av olika produkter. Olika kemiska ämnen sprids ut i miljön på olika sätt: genom förbränning, industriella processer, avfallshantering, förorenade mark- och sedimentområ- den och från samhällets övriga hantering av kemiska produkter. De kemiska ämnena tillförs havsmiljön genom luftnedfall (luftföroreningar, utsläpp från trafik, förbränning av fossila bränslen, förbränning av avfall m.m.), avlopps- utsläpp från industrier, reningsverk, dagvattenanläggningar m.m., avrinning från markområden och vattendrag samt läckage från sediment.
Giftiga ämnen som orsakar problem i naturmiljön brukar kallas miljögif- ter.79 I tillräckligt höga halter har praktiskt taget alla kemiska ämnen giftig verkan. Problemet med miljögifter i havsmiljön blev uppenbart på 1960-talet. DDT, PCB och dioxiner är exempel på ämnen som har fått en världsvid spridning, är persistenta80 och lagras i levande organismer, vilket gör att dessa gifter anrikas i sådana halter hos rovdjur och andra arter högt upp i närings- väven att dessa organismers fortbestånd hotas. I Östersjön, som har ett litet vattenutbyte med omgivande hav, har organiska miljögifter samlats i högre halter än i flertalet andra havsområden.81
Miljögifterna påverkar havsmiljön på olika sätt. De har bl.a. lett till repro- duktionsstörningar hos fiskätande djur, bl.a. havsörn och säl. Halterna av flera miljögifter sjunker, men halterna av dioxiner och flera andra organiska miljö- gifter, bl.a. PCB, är fortfarande höga. Minskningarna i miljögifthalterna har
79Miljögifter kan delas in i metaller och organiska ämnen. Metaller: kvicksilver, bly, kadmium, nickel, krom, koppar och zink. Organiska ämnen: industrikemikalier och oavsiktligt bildade ämnen (PCB, HCB, dioxin, dibensofuraner, PAH), pesticider (DDT, HCH), flamskyddsmedel (PBDE, HBCDD) samt perfluorerade ämnen (PFOS).
80Gifter som motstår nedbrytning.
81SOU 2003:72.
65
2008/09:RFR3 | 5 MILJÖGIFTER |
följts av en positiv utveckling för havsörn och säl, men samtidigt har andelen gråsälar med tarmsår ökat, och havsörnens kullar ligger väsentligt under förväntad nivå. Orsakssambanden är inte klarlagda. Halterna av vissa impreg- neringsmedel och flamskyddsmedel har ökat kraftigt, och tillståndet vad gäller bl.a. dioxiner är otillfredsställande. Även halterna av organiska tennför- eningar, bl.a. TBT, är höga. Organiska tennföreningar räknas till de mest giftiga substanser som släppts ut i miljön och ger redan i mycket små doser upphov till allvarliga skador på det marina livet. Se vidare bilaga 4 samt miljö- och jordbruksutskottets forskningsöversikt.
5.2 Insatser mot miljögifter
5.2.1 Regelverket
Ny kemikalielagstiftning
Sverige har länge arbetet globalt för förbud och begränsning av utsläpp av långlivade organiska föroreningar, t.ex. DDT, PCB och dioxiner. Vid en mellanstatlig konferens i Stockholm år 2001 undertecknades den s.k. Stock- holmskonventionen om utfasning av långlivade organiska föroreningar. Ge- nom Stockholmskonventionen förbjöds produktion, användning och handel av tio ämnen.82 Vidare enades man om att minimera eller om möjligt elimine- ra utsläpp av oavsiktligt bildade biprodukter i form av dioxiner och furaner.
EU:s nya kemikalielagstiftning Reach83 ersätter stora delar av de kemika- lieregler som gällde före den 1 juni 2007 i EU och i Sverige. Förordningen ska tillämpas direkt av företagen utan att översättas i svenska regler. Bestäm- melserna i Reach börjar dock gälla stegvis. Den nya kemikalielagstiftningen kompletteras med ett direktiv som innehåller följdändringar i regler om klas- sificering och märkning.84 Den del i Reach som handlar om information i distributionskedjan började gälla den 1 juni 2007, medan resterande delar, förutom begränsningsavdelningen, började gälla den 1 juni 2008. Det s.k. begränsningsdirektivet, som är infört i Kemikalieinspektionens föreskrifter, gäller i ytterligare ett år och överförs till Reach först den 1 juni 2009. Kemi- kalieinspektionen har utarbetat nya föreskrifter som anpassats till Reach och som trädde i kraft den 1 juni 2008.
82Aldrin, dieldrin, endrin, DDT, heptaklor, hexaklorbensen HCB, klordan, mirex, toxafen och PCB.
83Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals. Reglerna finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Re- ach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG.
84Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/121/2006 av den 18 december 2006 om ändring av rådets direktiv 67/548/EEG om tillnärmning av lagar och andra författning- ar om klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen.
66
5 MILJÖGIFTER | 2008/09:RFR3 |
Reach grundas på principen att det är tillverkare, importörer och ned- strömsanvändare85 som bär ansvaret för att de ämnen som de tillverkar, släp- per ut på marknaden eller använder inte har några skadliga hälso- och miljöef- fekter. Reach gäller i huvudsak för kemiska produkter. Registreringskraven gäller t.ex. den som tillverkar kemiska ämnen eller den som importerar ke- miska ämnen och beredningar. Nya krav ställs på att de som hanterar kemika- lier ska ta fram data om kemikaliernas egenskaper och bedöma riskerna. En ny tillståndsprövning införs för kemikalier som har allvarliga hälso- och miljöfarliga egenskaper.
Kemikalieinspektionen (KemI) har i uppföljningen betonat att det finns ett särskilt regelverk för bekämpningsmedel (inkl. biocider som t.ex. båtbotten- färger). Här finns ett system med förhandsgodkännande. Detta arbete är till stor del EU-harmoniserat, men KemI gör även en nationell prövning och ger ett nationellt godkännande. Det finns dessutom kvar mer speciella regelverk för olika produkter. KemI menar att regleringen av kemikalier helst bör ske i den övergripande kemikalielagstiftningen, men KemI arbetar även aktivt med att föra in miljöhänsyn i de olika produktdirektiven där så är motiverat.
Kemikalieinspektionens insatser
KemI är en central tillsynsmyndighet med ansvar för kemikaliekontrollen. KemI är ansvarig myndighet för miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och arbetar på olika sätt med att åstadkomma sjunkande halter av oönskade ämnen i miljön, vilket uppges påverka även havsmiljön på ett positivt sätt. KemI har i uppföljningen dock betonat att havsmiljöarbetet till stor del ligger inom Na- turvårdsverkets ansvarsområde och att endast en mycket begränsad del av KemI:s totala resurser går till direkt havsmiljöarbete.
Kemikaliereglerna är i huvudsak harmoniserade inom EU, vilket innebär att en stor del av KemI:s arbete sker inom ramen för EU. Regelarbete, inte minst EU-arbetet, upplevs fungera bra. KemI har genom åren även bidragit till EU:s riskbedömningsarbete och riskreduktionsarbete för kemikalier samt arbetat med att driva på för frivillig utfasning av miljöfarliga kemikalier.
KemI deltar i vissa expertgrupper som hanterar kemikaliefrågor inom Os- par och Helcom (se avsnitt 11), bl.a. förslag till riskreduktion för olika ämnen som ibland även uppmärksammas för sina risker för den marina miljön. KemI handlägger vidare ärenden rörande godkännande av båtbottenfärger samt gör utredningar och riskbedömningar om effekter av båtbottenfärger m.m. KemI deltar även i utredningar som berör havsmiljön och ger expertstöd till Natur- vårdsverkets miljöövervakningsprogram samt ger vägledning till vattenmyn- digheterna. Inspektörerna vid KemI har återkommande tillsynsprojekt kring båtbottenfärger och bekämpningsmedel.
85 En nedströmsanvändare är en fysisk eller juridisk person som inte är tillverkare av ett ämne eller importör av ämnen och beredningar och som använder ett ämne antingen som sådant eller ingående i en beredning (en blandning av olika ämnen) i sin industri- ella eller yrkesmässiga verksamhet.
67
2008/09:RFR3 | 5 MILJÖGIFTER |
Miljölagstiftningens resultat
Havsmiljökommissionen konstaterade i sitt betänkande från år 2003 att sedan 1970-talet har halterna av flera av de mest välkända miljögifterna minskat påtagligt som ett resultat av vidtagna åtgärder. Havsmiljökommissionen kon- staterade att ökade krav på industri och reningsverk ställs både i Sverige och internationellt. Utsläppen av föroreningar har reducerats genom att biologisk rening införts i olika utföranden och med kemisk fällning. Industrins proces- ser har också förändrats och blivit mer miljövänliga. Utbyte av skadliga äm- nen i processer och i de kemiska produkterna bidrar till att minska spridning- en av miljöfarliga ämnen. Ett utbyte av farliga ämnen har även skett utan förekomst av detaljregler. Miljöbalken är det regelverk som används för att reducera punktutsläpp.
Havsmiljöutredningen har gjort bedömningen att Sverige har kommit långt när det gäller att minska spridningen av farliga ämnen. Denna bild delas av flera andra aktörer. Som exempel kan nämnas att Naturvårdsverket i sin mil- jömålsöversyn från 2007 gjorde bedömningen att halterna av många organis- ka miljögifter har minskat i svensk natur sedan 1970-talet, mycket tack vare förbud och stränga begränsningar:
De giftigaste ämnena är sedan länge förbjudna, och industrin och jord- bruket har begränsat användningen av giftiga ämnen. Även utsläppen från industri- och förbränningsanläggningar har minskat i takt med bättre teknik. Det gäller också avloppsreningsverk. – – – Men bilden är inte en- bart positiv. Halten dioxin i Östersjöfisk är så gott som oförändrad sedan 1990-talet. Halten av vissa bromerade flamskyddsmedel i modersmjölk har rentav ökat de första åren på 2000-talet. Samtidigt fortsätter använd- ningen av kemikalier att öka. Det handlar bl.a. om ämnen i olika produk- ter som så småningom riskerar att hamna i naturen. Halterna av kadmium och kvicksilver i strömming visar inga tydliga tecken på avtagande kon- centrationer. Problemet med TBT från båtbottenfärger kvarstår trots att ett förbud mot användning har införts.86
Av miljöövervakningens årsrapport för havet 2007 framgår att de senaste decenniernas åtgärder mot miljögifter har fått som resultat att halterna sjunker för de flesta av de miljögifter som övervakas. Halterna av dioxiner och flera andra organiska miljögifter, såsom PCB, är dock fortfarande så höga i fet fisk från Östersjön att kostrekommendationer krävs för kvinnor i fertil ålder. I rapporten konstateras vidare att trots att TBT numera är förbjudet i båtbotten- färger återfinns höga halter i sediment i alla de områden som hittills har un- dersökts (se nedan).
Även i denna uppföljning kan det konstateras att många insatser har gjorts mot miljögifter i bl.a. havsmiljön. I uppföljningen har flertalet aktörer fram- fört att miljölagstiftningen har bidragit till mindre utsläpp av miljögifter och metaller (se vidare avsnitt 5.3). Naturvårdsverket har framfört att miljöbalken innehåller långtgående krav samt att ramlagsformen är bra och ger möjlighet att driva på miljövården i Sverige. Verket har vidare särskilt nämnt att IPPC-
86 Naturvårdsverket, 2007a.
68
5 MILJÖGIFTER | 2008/09:RFR3 |
direktivet87 har fungerat bra. Verket menar att Sverige redan sedan tidigare bedriver miljövård på det sätt som direktivet föreskriver, t.ex. vad gäller integrerad miljöprövning. Direktivet har varit framgångsrikt, men inte till- räckligt. För närvarande driver EU-kommissionen på en skärpning av direkti- vet.
Svårt att nå målen
Samtidigt som halterna av flera miljögifter har minskat konstaterar KemI i sin underlagsrapport till Miljömålsrådets andra fördjupade utvärdering att det är svårt att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö inom en generation. Enligt in- spektionen beror svårigheterna framför allt på den diffusa spridningen av miljö- och hälsoskadliga ämnen från varor, på att oavsiktliga ämnen bildas och på att långlivade och bioackumulerande ämnen som redan finns spridda i miljön kommer att finnas kvar under lång tid. Dessutom hanterar människor, inte minst i arbetsmiljön, ett stort antal kemikalier vars hälsofarliga egenska- per är otillräckligt undersökta.88
Det finns flera exempel på kvarvarande problem. I uppföljningen har flera exempel framkommit på att bl.a. kvicksilver finns kvar i sedimenten på havs- botten. I dag är sedimenten ett stort problem som man är osäker på hur det ska åtgärdas. Det är dyrt att sanera och det finns även risk för att giftiga ämnen frigörs. Både Naturvårdsverket och Havsmiljöutredningen konstaterar att förekomsten av en rad kända miljögifter har minskat kraftigt under de senaste årtiondena. Däremot har vissa nyare substanser påträffats i allt större mängd. Havsmiljöutredningen pekar särskilt på perfluorerade ämnen, vissa bromerade flamskyddsmedel och det hormonliknande ämnet nonylfenol.
Svårt att reglera nya miljögifter
Enligt Kemikalieinspektionens produktregister fanns det år 2006 drygt 72 000 kemiska produkter i Sverige. I dessa produkter ingick ca 13 000 kemiska ämnen. Enligt uppgift tillfördes det svenska samhället i mitten av 1990-talet årligen ca 160 miljoner ton varor. Den samlade kunskapen om hur många och vilka kemiska ämnen som ingår i varorna är liten.89
Havsmiljökommissionen konstaterade 2003 att det förekommer utsläpps- kontroll i Sverige för en del ämnen men att ”nya” problemämnen inte är re- glerade. Kommissionen konstaterade bl.a. att flertalet av de problematiska, organiska ämnen och metaller som definierats i miljövårdsarbetet återfinns i utgående avloppsvatten eller rötslam från många kommunala reningsverk. Kommissionen konstaterade vidare att ett systematiskt arbete vid vissa re- ningsverk i kombination med att åtgärder satts in för att begränsa hanteringen
87Rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar.
88Kemikalieinspektion, 2007.
89Miljömålsrådet, 2008.
69
2008/09:RFR3 | 5 MILJÖGIFTER |
av organiska ämnen och metaller hade lett till att halterna av dessa minskat i reningsverkens utsläpp (se vidare avsnitt 5.4).
I uppföljningen har flera aktörer pekat på att nya gifter tillkommer i snabb takt. Bland annat länsstyrelserna i Västra Götaland, Stockholm och Väs- ternorrland har i uppföljningen pekat på att det hela tiden tillkommer nya miljögifter som det inte finns kunskap om vilka långsiktiga effekter de kom- mer att ha, som t.ex. flamskyddsmedel. Detta gör att det blir ett problem att styra genom lagstiftning eftersom man inte vet vilka gifter som ska styras.
Begränsad kunskap om kemikaliers långsiktiga miljöeffekter
Kunskapen om kemikaliers långsiktiga hälso- och miljöeffekter är liten och den diffusa och storskaliga spridningen av kemikalier i varor svår att över- blicka. Utvecklingen har generellt sett gått från ett antal enskilda miljögifter vars utsläppskällor är möjliga att urskilja till en utveckling där ett mycket brett spektrum av kemiska ämnen används. I årsrapporten för havet 2007 konstateras att bedömningar av miljögiftssituationen i havet är förknippade med stor osäkerhet eftersom mätserierna har brister i den geografiska täck- ningen, och det finns kunskapsluckor om olika ämnens långsiktiga effekter på miljö och hälsa. Enligt Naturvårdsverket har utsläppen av giftiga metaller till svenska havsområden tidigare varit stora, och i sedimenten kan metallhalterna fortfarande vara rejält förhöjda, men det finns få tecken på att metallerna skulle utgöra något hot mot havsmiljön, med undantag för tennföreningen TBT.90 Även KemI har i uppföljningen konstaterat att kunskaperna om effek- ter av kemiska ämnen i havsmiljön ibland är bristfälliga, vilket försvårar möjligheterna att föreslå effektiva åtgärder. Eftersom källorna till olika miljö- gifter i allt högre grad är diffusa eller till och med okända blir det svårt med uppföljning i mer traditionell mening. KemI uppger att man arbetar för att förbättra kunskaperna om spridningsvägar och diffusa utsläpp från varor.
5.2.2 Systemet för kemikaliekontroll
Tillsyn och tillstånd
En ny tillsynsorganisation enligt Reach har utretts men är ännu inte klar. Eftersom beslut om ny tillsynsorganisation kommer att dröja gäller tills vidare tidigare organisation.
För alla större industrier (A- och B-anläggningar) krävs miljötillstånd för verksamheten. Dessa tillstånd ges av miljödomstolar eller länsstyrelsernas miljöprövningsdelegation. I tillståndet anges olika villkor som syftar till att minska verksamhetens effekter på hälsa och miljö. För mindre verksamheter krävs en anmälan till kommunernas miljönämnder som vid behov kan ställa samma miljökrav på den lilla verksamhetsutövaren som på större anläggning- ar.
90 SOU 2003:72, Naturvårdsverket, UMF, SMF och GMF, 2007, samt Naturvårdsver- ket, 2005.
70
5 MILJÖGIFTER | 2008/09:RFR3 |
Tillsyn ska säkerställa att miljöbalken och föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken följs. Tillsynsmyndigheterna ska på eget initiativ eller efter anmälan kontrollera efterlevnaden av miljöbalken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken samt vidta de åtgärder som behövs för att få till en rättelse. I fråga om miljöfarlig verksam- het eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd ska tillsynsmyndigheten även fortlöpande bedöma om villkoren är tillräckliga. Tillsynsmyndigheten ska dessutom, genom rådgivning, information och liknande verksamhet, skapa förutsättningar för att balkens ändamål ska kunna tillgodoses. I förord- ning preciseras innebörden av tillsynen ytterligare.91 Den som utövar en verk- samhet, företaget, har ansvar för s.k. egenkontroll. Ansvaret för tillsynen delas mellan kommunerna, KemI och länsstyrelserna. KemI utövar tillsyn över importörer och tillverkare av kemiska produkter. Myndigheten ger även stöd till kommuner och länsstyrelser i deras kemikalietillsyn.92
I uppföljningen har tillsynen i olika län studerats. I exempelvis Västernorr- lands län bygger tillsynen till stor del på företagens egenkontroll. För A- och B-anläggningar har länsstyrelsen hand om tillsynen. För C-anläggningar och vissa B-anläggningar har kommunerna hand om tillsynen. Som underlag för tillsynen pågår vid länsstyrelsen ett kemikalieprojekt, där A- och B- anläggningar och vilka ämnen som de hanterar kartläggs.
Industrins insatser för havsmiljön
Naturvårdsverket har i uppföljningen framfört att företrädare för de stora branscherna anser att modellen med tillståndsprövning fungerar bra. Det är viktigt att lika praxis skapas över landet. I tillstånd som beslutas av miljö- prövningsdelegationerna i länen (B-anläggningar) upplever näringslivet ibland för stora regionala skillnader som inte kan motiveras sakligt.
Naturvårdsverket har vidare framfört att när det gäller industrins utsläpp av föroreningar i form av metaller och persistenta organiska ämnen finns ut- rymme för förbättringar. Verket driver ett antal domstolsärenden och ger tillsynsvägledning samt arbetar med frågorna inom Helcom och Ospar. Ver- ket konstaterar vidare att ett instrument för att styra industrins punktutsläpp är tillståndsgivningen eftersom de stora utsläppsverksamheterna är tillstånds- pliktiga. Verket menar att tillståndskraven skulle kunna skärpas. Naturvårds- verket är med i vissa tillståndsprövningar men har inte resurser att vara med i alla. Verket uppmuntrar länsstyrelser och kommuner att arbeta mer aktivt med detta instrument.
I ett av de län som har ingått i miljö- och jordbruksutskottets uppföljning, Västernorrland län, finns en omfattande industri, vilken har tillstånd att göra vissa utsläpp från bl.a. aluminiumsmältverk och pappersmassaindustrier. I intervju med tjänstemän på länsstyrelsen konstateras att industrin i länet, bl.a. pappersindustrin, genom rening har lyckats minska utsläpp av miljögifter och
91Miljöbalken (1998:808) samt förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken.
92Kemikalieinspektionen, intervju 2008-06-12.
71
2008/09:RFR3 | 5 MILJÖGIFTER |
metaller som t.ex. kvicksilver. I tider när det går bra för industrin har den råd att investera i ny teknik och därmed minska miljöproblemen. Från länsstyrel- sen har i uppföljningen betonats att industrin i länet har vidtagit en del åtgär- der, bl.a. har klorblekningen upphört, vilket har fått positiva effekter på fisk- bestånden. En av de intervjuade tjänstemännen menar att ”även om vi inte har nått hela vägen ser det bättre ut än på 1970- och 1980-talen”. Länsstyrelsen konstaterar att investeringar har gjorts bland industrierna när det gäller att finna bästa tillgängliga teknik för att minska utsläppen av syreförbrukande ämnen, näringsämnen m.m. I uppföljningen har uppmärksammats att det dock kan vara svårt att ställa hårda utsläppskrav på företagen. Ett problem är att vissa företag kan hota med att flytta från regionen om utsläppskraven är allt- för stränga. Även bl.a. Länsstyrelsen i Kalmar län menar att när det gäller punktutsläpp till havet så har mycket positiva resultat uppnåtts och nämner som exempel ett bruk i länet som uppges vara ett föredöme på många sätt, bl.a. när det gäller att motverka utsläpp av miljögifter.
Problem i tillsyn av kemiska produkter
Riksrevisionen genomförde 2006 en granskning av om statens insatser för tillsyn av tillverkare och importörer av kemiska produkter uppfyller de krav som ställs enligt lagstiftningen och miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Gransk- ningen visade på brister hos många företag och att tillsynen ger resultat men att den inte räcker till. Riksrevisionens samlade bedömning var att tillsynen är otillräcklig vad gäller såväl omfattning som innehåll. Riksrevisionen konsta- terade att resultaten av den operativa tillsyn som framför allt KemI bedrivit gav anledning att anta att många företag i väsentliga avseenden brister i att ta sitt ansvar. Sannolikheten att aldrig bli föremål för tillsyn är enligt Riksrevi- sionen hög. Många brister som skulle ha kunnat avhjälpas med information och råd riskerar därmed att aldrig rättas till. Riksrevisionen pekade också på att tillsynens effektivitet påverkas negativt av att KemI och kommunerna har parallellt ansvar för den operativa tillsynen och att KemI och landets länssty- relser har parallellt ansvar för tillsynsvägledningen till kommunerna. I granskningsrapporten uppgavs att många kommuner och länsstyrelser har bristande resurser för den operativa tillsynen på miljöbalkens område. Mycket av arbetet uppgavs vidare vara händelsestyrt av akuta ärenden.93
I denna uppföljning har även bl.a. Svenskt Vatten uppmärksammat att svenska myndigheters resurser och möjligheten till tillsyn av kemiska produk- ter är mycket begränsade. Ett exempel är de silverjonsemitterande tvättmaski- ner som introducerades på den svenska marknaden under 2005. Svenskt Vat- ten konstaterar att tvättmaskinerna släppte ut silver, vilket innebär ett miljö- problem både i vattendragen och i restprodukten slammet. Efter en stor debatt i medierna tog KemI upp frågan som ett tillsynsärende. Svenskt Vatten menar att den svenska kemikalielagstiftningen dock var så svag att produkten inte kunde förbjudas utan enbart beläggas med en enklare informationsplikt.
93 Riksrevisionen, 2006b.
72
5 MILJÖGIFTER | 2008/09:RFR3 |
5.2.3 Aktionsplanen för Östersjön
Ett av de fyra huvudsegment som lyfts upp i Helcoms aktionsplan för Öster- sjön är farliga ämnen. I en rapport från Naturvårdsverket konstateras att det inom ramen för Helcom har gjorts stora ansträngningar för att förbättra kun- skaperna om hur farliga ämnen används och hanteras i medlemsländerna, vilka uppgifter om belastningar och vilka kunskaper som finns samt hur län- dernas lagstiftning är uppbyggd i dessa avseenden. Naturvårdsverket konsta- terar att dessa ansträngningar i stort sett har varit förgäves. Mot bakgrund av dessa förhållanden beslöts att åtgärderna i aktionsplanen i första hand skulle inriktas på Polen, Estland, Lettland och Litauen samt Ryssland. Samtidigt konstaterar verket att för flera av de prioriterade toxiska ämnena i planen är det inte självklart att Sverige och andra västliga EU-länder står för en mindre del av utsläppen, snarare tvärtom. Enligt Naturvårdsverket kan utsläppen av vissa ämnen mycket väl vara större från länder som Sverige och Finland än från länderna i det tidigare östblocket. En viktig del av planen handlar därför om att förbättra kunskaperna om spridningen av giftiga ämnen i Östersjön och
att ta fram verktyg för att bättre kunna kartlägga eventuella skadeverkning- ar.94
5.3 Exempel på insatser mot miljögifter
5.3.1 Båtbottenfärger
Statens insatser
Båtbottenfärger används på fartygsskrov och fritidsbåtar för att förhindra påväxt av marina organismer. Flera av ämnena som används för att förhindra påväxt har visat sig vara skadliga för vattenlevande växt- och djurarter. Reg- lerna för godkännande av båtbottenfärger har successivt skärpts sedan slutet av 1980-talet för att skydda havsmiljön. I början av 1990-talet började an- vändningen av tributyltenn (TBT) i båtbottenfärger att förbjudas och från och med 2003 är båtbottenfärger som innehåller tennorganiska föreningar helt förbjudna inom EU. Från och med den 1 januari 2008 råder det totalförbud mot förekomst av tennorganiska föreningar som fungerar som biocider i påväxthindrande system på fartyg. Det innebär att alla fartyg, registrerade inom eller som anlöper hamnar inom EU, oavsett storlek och trafik, måste ha avlägsnat sådana påväxthindrande system. Sverige har ratificerat den interna- tionella konvention om kontroll av skadliga påväxthindrande system på fartyg (antifoulingkonventionen) som träder i kraft den 17 september 2008.
Fartyg som är kortare än 24 meter, huvudsakligen fritids- och fiskebåtar, ska använda båtbottenfärger respektive antifoulingsystem som är godkända. Båtbottenfärger som tar bort påväxten på kemisk och biologisk väg måste godkännas av KemI innan de får säljas och användas. Det behöver däremot
94 Naturvårdsverket, 2008f.
73
2008/09:RFR3 | 5 MILJÖGIFTER |
inte de färger som tar bort påväxten på fysikalisk väg. Det är tillverkarens ansvar att informera om och märka produkterna så att den som hanterar dem kan göra det på ett säkert sätt. Färger som har ett högt läckage av koppar godkänns inte. Färger som innehåller koppar, irgarol och isotiazolin får bara användas under vissa förhållanden.
Även Sjöfartsverket har i uppföljningen uppgett att myndigheten arbetar med frågor som rör båtbottenfärger. Verket har bl.a. arbetat inom FN:s sjö- fartsorganisation IMO med antifoulingkonventionen (se vidare avsnitt 6). Detta arbete uppges gå långsamt men ge goda resultat. Sjöfartsverket stöder även forskning om ekotoxicitet orsakad av bl.a. fritidsbåtars och fartygs bot- tenfärger. Från sjöfartsnäringen har framförts att det är viktigt att fortsätta arbetet med båtbottenfärger. Sveriges Redareförening menar att om kraven är lika för alla så skulle man kunna gå tuffare fram, t.ex. i Östersjön.
I bilaga 7 görs en närmare genomgång av frågan om båtbottenfärger.
Höga förekomster av TBT trots förbud
Båtbottenfärger som innehåller TBT är sedan många år förbjudna i Sverige, men höga halter TBT återfinns i sediment. Havsmiljöutredningen konstaterar att halterna av TBT är mycket höga i närheten av hamnar och marinor. KemI menar att det finns tveksamheter kring orsakerna till fortsatt höga förekomster av TBT. Från KemI framförs att det t.ex. kan handla om rester från använd- ning tiden före förbudet. Även om dessa färger är förbjudna överallt före- kommer enligt bl.a. KemI förmodligen illegal användning. Det kan t.ex. handla om färg i gamla färgburkar som fortfarande används av fritidsbåtsäga- re. Enligt KemI förefaller det finnas låg medvetenhet bland allmänheten om hur farligt TBT är, även för den egna hälsan. Från KemI konstateras att TBT- halterna är på väg ned och förutom förbättrad tillsyn är det svårt att göra mer från statens sida.
KemI menar att den dominerande orsaken till spridningen av TBT i Öster- sjön och andra hav är yrkessjöfarten. Högre koncentrationer kan fastställas längs farlederna. Från och med 2003 respektive 2008 är TBT genom IMO- regler förbjudet även inom yrkessjöfarten. Dessa IMO-regler har införlivats i EG-rätten.
Länsstyrelsen i Stockholms län har i uppföljningen pekat på att det finns kunskapsluckor vad gäller hur hårt de tennorganiska föreningarna är bundna till sedimenten och att det därför är svårt att veta hur mycket organismsamhäl- let belastas av sedimenten och vad som ska göras med sediment på lokaler med mycket höga halter. Förbuden mot giftiga båtbottenfärger har enligt länsstyrelsens uppfattning gjort att belastningen sannolikt har minskat kraf- tigt, men problemet med historiska depåer i sediment kan vara mycket stort.
Svårt att kontrollera efterlevnad av strängare regler på ostkusten
För närvarande är det endast tennorganiska föreningar som är helt förbjudna i båtbottenfärger inom EU, men det finns även andra ämnen och substanser i
74
5 MILJÖGIFTER | 2008/09:RFR3 |
påväxthindrande system som fungerar som biocider. Inom EU råder strängare regler för användande av båtbottenfärger i Östersjön än i Västerhavet. Från KemI uppges att det dock är tveksamt om Sverige får behålla detta undantag. KemI uppger att man arbetar med att ta fram material och argument som ska stärka möjligheterna att ha en högre skyddsnivå i Östersjön. Det handlar t.ex. om att peka på att mer restriktivitet krävs i den artfattiga Östersjön och att även en marginell påverkan på en nyckelart som blåstången skulle kunna få allvarliga konsekvenser för Östersjön.
I en intervju med tjänstemän vid Sjöfartsverket uppges att fritidsbåtsägare verkar fuska med regelverket för tillåtna och otillåtna färger på ostkusten när det gäller fritidsbåtar. Trots att vissa färger inte är tillåtna på ostkusten så reser båtägare till västkusten för att köpa färg där. Tjänstemännen menar att Kemikalieinspektionens regler framstår som otillräckliga och konstaterar att det finns höga halter av förbjudna färger i naturhamnar, varför tillsynspro- blematiken bör penetreras. De betonar att Sjöfartsverket inte har någon tillsyn gentemot fritidsbåtar. Det är kommunerna som ska utöva tillsyn, men de uppges inte ha tillräckliga resurser för detta. Tjänstemännen menar att det behövs bl.a. stickprovskontroller och att det för närvarande ”ser illa ut”. Även från Kustbevakningens norra region har i uppföljningen uppgetts att fritidsbå- tar längs Norrlandskusten använder båtbottenfärger som är starkare än vad som behövs i Bottniska viken. Sådana färger uppges vara inhandlade på väst- kusten. Även i Båtmiljörådets miljöprogram för fritidsbåtar konstateras att det finns problem med detta. Där framförs att inte sällan används färger som är ett steg giftigare än tillåtet, dvs. västkustfärger på ostkusten och ”fartygsfär- ger” på västkusten.95
KemI ansvarar för tillsynen av efterlevnaden av reglerna för båtbottenfär- ger. I miljö- och jordbruksutskottets uppföljning har från KemI uppgetts att det är svårt att ha en effektiv tillsyn över privatpersoners användning av båt- bottenfärg. Förbudet för vissa preparat på ostkusten omfattar inte försäljning utan bara användning. Enligt uppgift från KemI har inspektionen tidigare kontrollerat i butik och funnit att dessa färger inte tillhandahålles på ostkusten i större omfattning. En intervjuad tjänsteman menar att nya metoder för tillsyn eventuellt måste prövas. Enligt uppgift pågår olika utredningar om hur den framtida tillsynen ska organiseras när Reach stegvis införs.
Bottentvätt som alternativ till båtbottenfärger
Ett alternativ till båtbottenfärger är att tvätta båtbotten med borstar för att minska organisk påväxt. Ett exempel från Stockholms län är projektet Båtbot- tentvätt i Wasahamnen som genomfördes under åren 2006–2007. Syftet med projektet var att skapa förutsättningar för utveckling av miljöanpassad skötsel av båtars skrov. Tekniken bygger på rengöring med automatisk borstteknik
95 Sjöfartsverket, 2008b.
75
2008/09:RFR3 | 5 MILJÖGIFTER |
för att därigenom minska biologisk och organisk påväxt på båtarnas skrov. Enligt uppgift var de båtägare som använde båttvätten mycket positiva.96
Bottentvätt med borstar i vattnet fanns enligt Båtmiljörådet på fyra ställen sommaren 2007. Det uppges att majoriteten av de båtägare som svarat på en enkät och som fått sina båtar tvättade i Trosa tänker fortsätta att använda tvätten. Torrsättning och högtrycksspolning uppges kunna göras på många platser till en kostnad som är jämförbar med bottenmålning. Samtidigt visar studien att det kan vara svårt att ändra människors beteende.97 Förvaring av båtar på land mellan användningstillfällena och borstning för hand tillämpas i liten skala. Frågan om förvaring av båtar på land togs även upp vid uppfölj- ningens besök i Västra Götaland.
Båtmiljörådet uppger vidare att det s.k. havstulpanprojektet som ger in- formation om när havstulpanlarver settlar98 på ostkusten i stor utsträckning har nått ut med informationen till båtägarna via Länsstyrelsen i Stockholms läns webbplats. Idén är att båtbottnen ska tvättas inom en vecka efter settling- en för att undvika beväxning med havstulpaner.
5.3.2 Bromerade flamskyddsmedel
Havsmiljökommissionen lyfte i sitt betänkande från 2003 fram att halterna av vissa flamskyddsmedel i havsmiljön ökar. Flamskyddsmedel används för att försvåra antändningen av ett material och för att minska spridningen av en brand. De är medvetet tillverkade för att inte brytas ned så lätt, vilket gör att ämnena kan vara svårnedbrytbara när de kommer ut i miljön. KemI anger att vissa flamskyddsmedel kan ansamlas i miljön och i vissa fall även vara hälso- skadliga. Eftersom de är långlivade kan de också transporteras långa vägar i luft och därmed påträffas på ställen långt från spridningskällan. KemI uppger att det saknas en totalbild över vilka flamskyddsmedel som används i Sverige i dag. Det är inte registrerat vilka varor som är flamskyddade eller vilka äm- nen de är flamskyddade med.
Störst uppmärksamhet har riktats mot de bromerade flamskyddsmedlen. Det finns fem bromerade flamskyddsmedel som historiskt sett har använts mest och som det finns mycket kunskap om.99 Vissa av dessa är över en viss halt förbjudna i kemiska produkter och varor inom EU. Andra är förbjudna att användas i elektriska och elektroniska produkter via det s.k. RoHS- direktivet.100 De bromerade flamskyddsmedlen har uppmärksammats genom att de bl.a. har påvisats i bröstmjölk samt i blod. Enligt KemI varierar kun- skapen om deras hälso- och miljöfarliga egenskaper. År 2003 fördes cirka 300 ton bromerade flamskyddsmedel in i Sverige som råvara till industrin. Det
96Webbplatsen www.miljomiljarden.se.
97Havsutsikt 2/2008.
98Tillfälle då larverna övergår från ett frisimmande stadium till att fästa på ett fast underlag, t.ex. ett båtskrov.
99Pentabromdifenyleter, oktabromdifenyleter, dekabromdifenyleter, tetrabrombisfenol A och hexabromcyklododekan. Penta-, okta- och dekabromdifenyleter tillhör samma kemiska grupp av ämnen, polybromerade difenyletrar, och förkortas PBDE.
100Direktiv 2002/95/EG.
76
5 MILJÖGIFTER | 2008/09:RFR3 |
finns ca 70 olika bromerade flamskyddsmedel med skiftande kemiska egen- skaper.
5.3.3 Dioxiner
Dioxiner101 framställs inte avsiktligt, utan bildas bl.a. som en förorening vid förbränningsprocesser och som en biprodukt vid kemiska synteser. Andra kända källor har varit avloppsvatten från skogsindustrins klorblekningspro- cesser. KemI menar att genom rökgasrening och minskande industriutsläpp har utsläpp av dioxin minskat, men svårförklarliga utsläpp finns fortfarande kvar, bl.a. enligt vissa rapporter längs Norrlandskusten. Eftersom dioxiner bildas oavsiktligt finns det endast begränsade möjligheter för KemI att påver- ka förekomsten via kemikalielagstiftningen. Livsmedelsverket menar att de kraftfulla åtgärder som har vidtagits mot utsläpp har lett till att befolkningen i dag exponeras avsevärt mindre för dioxiner än i början av 1970-talet.102
Naturvårdsverket konstaterar att trots omfattande regleringar är halterna av bl.a. dioxiner i Östersjöfisk fortfarande så höga att Livsmedelsverket ger kostråd för fet fisk. Enligt Naturvårdsverket tyder det mesta ändå på att de organiska miljögifterna i Östersjön har en betydligt lägre skadeverkan i dag än under 1970-talet. Direkta effekter på människors hälsa av miljöstörningar till havs uppges vara sällsynta.103 Länsstyrelsen i Västernorrland konstaterar att den strömming som fiskas i havet utanför länets kust innehåller dioxin. Länsstyrelsen vet inte hur mycket dioxin som är nytillkommande och hur mycket som finns från tidigare (historiska gifter) och konstaterar att ingen vet var dioxinet kommer ifrån. Inom ramen för havsmiljösatsningen har Natur- vårdsverket gett medel till ett projekt vid Länsstyrelsen i Västerbottens län för att undersöka utsläpp av dioxin från verksamheter i Skelleftehamnsfjärden och Nordmalingsfjärden. Syftet är att ta reda på om förhöjda halter av dioxi- ner och PCB i sediment beror på tidigare utsläpp eller om det finns pågående utsläppskällor.104
Ett problem med dioxiner och andra oavsiktligt bildade långlivade orga- niska föreningar är att de inte regleras och riskbedöms på samma sätt som andra ämnesgrupper som har särskild lagstiftning (t.ex. läkemedel, industri- kemikalier och bekämpningsmedel). Riskbedömningen av dioxiner måste därför revideras i takt med att ny kunskap finns tillgänglig om t.ex. känsliga effekter, variation i känslighet hos olika befolkningsgrupper, olika dioxiners potens samt sammanlagda effekter.
101Dioxiner och dibensofuraner är klorerade miljögifter som ibland sammanfattas som ”dioxiner”. De fullständiga namnen är polyklorerade dibenso-p-dioxiner (PCDD) respektive polyklorerade dibensofuraner (PCDF).
102Livsmedelsverket införde i början av 1980-talet kostråd för fet fisk från Östersjön, Bottniska viken, Vänern och Vättern på grund av förhöjda halter av organiska klorera- de miljöföroreningar. Bland dessa är det särskilt barn, kvinnor i barnafödande ålder, gravida och ammande som bör begränsa sin konsumtion, om de äter förorenad fisk mer än 2–3 gånger per år. Se vidare webbplatsen www.livsmedelsverket.se.
103Se bl.a. SOU 2008:48 och webbplatsen www.naturvardsverket.se.
104Naturvårdsverket, 2008g.
77
2008/09:RFR3 | 5 MILJÖGIFTER |
5.3.4 DDT, PCB och kvicksilver
Förbuden mot DDT och PCB
Besprutning med DDT förbjöds i Sverige av den svenska giftnämnden i bör- jan av 1970-talet.105 Havsmiljökommissionen har konstaterat att åtgärderna mot PCB och DDT har resulterat i en kraftig minskning av dessa ämnen i havsmiljön. Havsörnen är tillbaka i skärgårdarna och gråsälsstammen ökar. I uppföljningen har Länsstyrelsen i Stockholms län framhållit att lagstiftningen har fungerat väl som styrmedel. Bland annat Naturskyddsföreningen har framfört att de åtgärder som vidtogs i slutet av 1900-talet starkt har förbättrat situationen för flera arter. Naturskyddsföreningen har pekat på att förbuden mot DDT och PCB t.ex. har gjort att bestånden av havsörn och säl har blivit livskraftiga igen. Arbetet med havsörnen har lett till en kraftig förbättring av reproduktionen. Även för sälen har det varit goda resultat, men vissa problem kvarstår. När det gäller skarven har de åtgärder som tidigare vidtagits resulte- rat i förstärkta bestånd, vilket i dag upplevs som ett problem av t.ex. yrkesfis- ket. Föreningen konstaterar att det tog lång tid efter förbuden innan situatio- nen vände, och det krävdes även en rad andra insatser, som t.ex. utfodring av örnar med giftfri föda. Havsmiljökommissionen har konstaterat att medan DDT fortsätter att minska så har minskningen av bl.a. PCB avstannat. Trots att PCB har varit förbjudet i 30 år finns ämnet kvar i miljön. Skadorna av PCB har dröjt kvar i många år, och återhämtningen av vissa arter som drab- bats hårt pågår fortfarande. Höga halter av miljögifter i sälar sätter fortfarande ned deras immunförsvar och bidrar troligen till problemen med tarmsår.
Kvicksilver
Våren 2004 lämnade KemI ett förslag till ett generellt nationellt förbud mot kvicksilver, vilket Sverige i februari 2006 anmälde till EU-kommissionen och WTO. Kommissionen svarade med ett detaljerat utlåtande och en frysnings- period på 12 månader. Regeringen bemötte utlåtandet i september 2007 och väntas ta slutlig ställning angående införandet av förbudet under hösten 2008. Om förbudet införs utökas dagens förbud, som gäller vissa varor, till ett gene- rellt förbud för att sätta kvicksilver och kvicksilverinnehållande varor på den svenska marknaden. Liksom i dag blir det inte heller tillåtet att exportera kvicksilver eller kvicksilverinnehållande varor.
Elektronik som säljs i Sverige får inte längre innehålla bly, kvicksilver, kadmium, sexvärt krom och flamskyddsmedlen PBB och PBDE. Ett produ- centansvar för elektriska och elektroniska produkter infördes 2005, och 2006 infördes begränsning av användning av vissa farliga ämnen i elektriska pro-
105 Bestämmelser om kontroll över förekomsten och hanteringen av PCB-produkter samt om inventering, avlägsnande och bortskaffande av PCB-produkter och varor eller utrustning som innehåller eller har förorenats med PCB-produkter finns i förordning (2007:19) om PCB m.m. För PCB-varor som är avfall finns bestämmelser i avfallsför- ordningen (2001:1063) och förordningen (2002:1060) om avfallsförbränning. För oljor som innehåller PCB finns också bestämmelser i förordningen (1993:1268) om spillol- ja.
78
5 MILJÖGIFTER | 2008/09:RFR3 |
dukter.106 Dessutom har EU tagit fram två lagförslag, dels om att det från 2011 ska vara förbjudet att exportera flytande kvicksilver från EU-länderna, dels om att kvicksilver från kloralkalianläggningar samt kvicksilver som utvinns vid produktion av andra metaller och naturgas ska förvaras på ett miljömässigt säkert sätt. Europeiska rådet och parlamentet har kommit över- ens om ett förbud mot febertermometrar med kvicksilver för alla användning- ar och förbud mot kvicksilverinnehållande mätinstrument för konsumenter.
De senaste årtiondena har utsläppen av kvicksilver minskat, men enligt Naturvårdsverket är det fortfarande alltför stort. De kustområden där de allra högsta metallhalterna uppmätts har blivit påverkade av lokala föroreningsut- släpp direkt till vattnet. Fram till och med 1960-talet släppte bl.a. massaindu- strin ut stora kvicksilvermängder med avloppsvattnet. Naturvårdsverket upp- ger att metallutsläppen i de flesta fall har minskat kraftigt eller upphört helt till följd av restriktioner och reningsanläggningar. Metallhalterna i vattnet har gradvis sjunkit, och djurlivet har återhämtat sig helt eller delvis. Samtidigt konstaterar verket att återhämtningen har tagit lång tid eftersom bottensedi- menten utanför anläggningarna är metallförorenade långt efter det att utsläp- pen upphört. Vid uppföljningens besök i Västernorrland påtalades problem med kvicksilver i sedimenten och kvicksilvertunnorna i Sundsvallsbukten (se vidare avsnitt 5.6).
I uppföljningen har KemI lyft fram förbudet mot febertermometrar med kvicksilver som ett exempel på ett väl fungerande statligt påverkansverktyg. KemI uppger att man fortsätter att arbeta intensivt med kvicksilverfrågan. Det handlar mycket om att bli av med kvarvarande användning av kvicksilver i t.ex. mätinstrument och utfasning av amalgam. KemI arbetar också för en global konvention för att minska användning och spridning av kvicksilver.
5.4 Miljögifter i avloppsvatten
Problem i reningen av avloppsvatten
Havsmiljökommissionen pekade i sitt betänkande från 2003 på att kommuna- la reningsverk inte har teknik för att avskilja gifter från hushåll, dagvatten eller från anslutna industrier. Åtgärder har vidtagits för att minska tillflödet av gifter till reningsverken, i första hand för att reducera och eliminera de gifter som annars hamnar i reningsverkens rötslam. Relativt lite kraft har lagts på att reducera sådana gifter som passerar reningsverken, trots att undersökningar visar att en betydande del av gifterna i avloppsvattnet sköljs ut ur reningsver- ken och hamnar i vattendragen och i havet.
KemI menar att Sverige har kommit långt när det gäller att minska utsläpp av miljögifter från punktkällor. Samtidigt kan det konstateras att Sverige har en kraftig industrialisering och en hög konsumtionsnivå, vilket leder till icke försumbara utsläpp. Länsstyrelsen i Västernorrlands län konstaterar att en del
106 Detta regleras genom EU:s WEEE- och RoHS-direktiv.
79
2008/09:RFR3 | 5 MILJÖGIFTER |
investeringar har utförts vid de kommunala reningsverken för att förbättra reningsgraden, men det finns en hel del kvar att göra. I länet finns många mindre reningsverk som inte har den bästa tillgängliga tekniken. Kommunala avloppsreningsverk är en källa till utsläpp av miljögifter. En av de intervjuade tjänstemännen fortsätter:
Kunskapen om vilka ämnen/ämnesgrupper som kan orsaka/orsakar effek- ter är bristfällig. Ett annat bekymmer är att det är stora investeringar som behöver göras för kommunala medel om bästa tillgängliga teknik ska in- föras på alla reningsverk. Det är även svårt att motivera ekonomiskt att man ska utföra mätningar i recipienten utanför alla avloppsreningsverk; vanligen krävs detta endast vid de större verken och då vanligen endast ett fåtal analysparametrar.107
Vikten av förebyggande uppströmsarbete
I uppföljningen har flera aktörer betonat vikten av uppströmsarbetet och bl.a. SKL har framfört att samhället måste motverka införsel av gifter i systemet. Svenskt Vatten har betonat att för VA-verken är det viktigt att alla aktörer i samhället arbetar med att allt färre miljögifter används eller når vattnets krets- lopp.108 Ett avloppsvatten som kommer till reningsverket med en minimal mängd svårnedbrytbara ämnen orsakar färre störningar i den biologiska re- ningsprocessen och minskar behovet av extra reningssteg och energianvänd- ning efter den ordinarie avloppsreningen. Sådant avloppsvatten kommer att vara mindre förorenat när det behandlade vattnet går ut i havsmiljön, och det kommer att kostnadseffektivisera VA-verkens drift. Svenskt Vatten menar att VA-verken behöver stöd i en stark kemikalielagstiftning och tillsyn för att på lång sikt kunna säkra en hållbar avloppsrening och därmed rädda havsmiljön.
Kemikalier i importerade textilier
Kemikalier används i tillverkning och behandling av textilier. Enligt KemI får klädesplagg och material till sådana inte säljas om de innehåller eller har behandlats med kemiska produkter och därigenom kan befaras medföra skada på människor. Det finns regler som ställer krav på tillverkare och återförsälja- re av varor. Det är de företag som tillverkar, importerar och säljer varor som bär ansvaret för att dessa inte ska orsaka skador på människors hälsa eller på miljön. Företagen ska förebygga skador och ersätta riskfyllda produkter och varor med sådana som är mindre farliga samt lämna den information som behövs.109
Bland annat Naturskyddsföreningen och Svenskt Vatten har uppmärk- sammat att textilier kan innehålla kemikalier som innebär problem för miljön när de tvättas ut och hamnar i svenska vattendrag och slutligen i havet.110 I en undersökning från 2007 konstaterade Naturskyddsföreningen att det fanns
107Länsstyrelsen i Västernorrlands län, e-brev 2008-06-09.
108Det förebyggande arbetet som resulterar i att allt färre miljöstörande ämnen når vattnets kretslopp brukar kallas uppströmsarbetet.
109Webbplatsen www.kemikalieinspektionen.se.
110Naturskyddsföreningen, 2008a, samt Forum för miljöforskning 2008-02-06–07.
80
5 MILJÖGIFTER | 2008/09:RFR3 |
höga halter av nonylfenoltoxylat i handdukar. I en ny undersökning våren 2008 konstaterades att ämnet finns i t-tröjor av olika märken. I några av trö- jorna var halterna mycket höga. Ämnet är ett känt miljögift, och inom EU är användningen av ämnet i princip förbjuden. I Sverige har användningen av nonylfenoltoxylat fasats ut helt sedan 1980-talet. Trots detta finns nonylfenol i slammet vid svenska reningsverk och i svenska vatten. Enligt Naturskydds- föreningen och Svenskt Vatten hamnar ämnet i svenska vattendrag genom importerade textilier. Organisationerna pekar på att det inte finns något för- bud mot import av varor som innehåller ämnet. En företrädare för Svenskt Vatten har uttryckt det på följande sätt:
Det är tillåtet att importera kläder som innehåller kemikalier som inte kan renas i reningsverken efter tvätt utan går rakt ut i vattnet. Detta gör att vi inte klarar vattendirektivet. Reach räcker inte till.
Även Naturvårdsverket har uppmärksammat att nonylfenol förekommer mycket ofta i de prover som görs inom ramen för miljöövervakningen. I 12 % av proverna låg värdena över EU:s gränsvärde. Förhöjda nivåer, men under gränsvärdet, upptäcktes i 50 % av alla analyserade prover. De högre halterna sammanfaller med tätbefolkade områden. Verket konstaterar att nonylfenol numera är förbjudet för många användningsområden, men att möjliga förklar- ingar till de förhöjda halterna är att det finns rester kvar från tidigare använd- ning och att det läcker ut från importerade textilier.111
KemI har i uppföljningen uppgett att de till stor del arbetar genom dialog med näringslivet och branschöverenskommelser. Rent allmänt uppges många företag ha stor förståelse för att byta ut farliga kemikalier. Detta gäller särskilt stora tillverkningsföretag som ofta har god kompetens inom området. Kompe- tensen vad gäller kemikalier är ofta sämre på små företag och på importföre- tag. Även större importörer har svårt att veta vilka kemikalier som ingår i importerade varor, t.ex. textilier. I Sverige används t.ex. mycket impregnera- de kläder, och detta leder till utsläpp av miljögifter i avloppsvatten. KemI har haft flera projekt som rör textilier. Bland annat har informationsmaterial producerats. När det gäller nonylfenoler har KemI drivit kravet att detta ska regleras i begränsningsdirektivet (som kommer att ingå i Reach). Nonylfenol- toxylater (som bildar nonylfenol i miljön) är redan förbjudet i de flesta rengö- ringsmedel.
Branschorganisationen Textilimportörerna uppger att den arbetar med mil- jöfrågor. Organisationen har bl.a. utarbetat en kemikaliehandledning.112
Läkemedelsrester
Ett annat problem i avloppsvatten och därmed i havsmiljön är läkemedelsres- ter. Läkemedelsanvändningen i Sverige har ökat och i dag används drygt tusen olika läkemedelssubstanser. Enligt Havsmiljökommissionen är mäng-
111Webbplatsen www.naturvardsverket.se.
112Webbplatsen www.textileimporters.se.
81
2008/09:RFR3 | 5 MILJÖGIFTER |
den aktiv substans i läkemedel som årligen säljs i Sverige av samma storleks- ordning som mängden bekämpningsmedel som används i jordbruket. Rester- na av dessa aktiva substanser i läkemedel spolas ner i hushållens och sjukhu- sens avlopp och når havet via de kommunala avloppsreningsverken. Kunska- pen om vad som händer i reningsverken med dessa ämnen och andra kända och potentiella gifter är bristfällig. Vissa kan t.ex. omvandlas till ofarliga ämnen, andra till ännu farligare i reningsverksprocessen. Havsmiljökommis- sionen refererar till flera rapporter som visar att det verksamma ämnet i p- piller står för en stor del av de förändringar som observerats i havsmiljön, t.ex. att hanfiskar blir mer honlika utanför reningsverken. Ett annat exempel på hur miljön påverkas är den omfattande användningen av antibiotika som har orsakat resistens hos bakterierna i reningsverken och i vattnen där av- loppsvatten släpps ut.
Naturvårdsverket fick i december 2005 i uppdrag av regeringen att bedöma de kommunala avloppsreningsverkens förmåga att ta hand om de läkemedels- rester och andra skadliga ämnen som anses vara särskilt allvarliga från miljö- synpunkt. Enligt Naturvårdsverket är avloppsreningsverk inte konstruerade för att bryta ned rester av läkemedel eller andra farliga ämnen, och dagens avloppsreningsverk avlägsnar inte alla dessa substanser. Av rapporten fram- går bl.a. att Stockholm läns landsting har gjort en sammanställning av resultat från ett stort antal analyser, vilken bl.a. visar att de högsta halterna av läke- medelsrester finns i sjukhusavlopp. I avloppsreningsverken minskar halterna med mellan 0 och 100 %, beroende på substans. Inga märkbara miljöeffekter av läkemedelsrester har påvisats i svenska vatten, men i laboratorietest har man för vissa ämnen visat att halter i närheten av dem man hittat i en del svenska recipienter har effekt på fisk. Det handlar t.ex. om sned könsfördel- ning efter lång tids exponering vid låga halter.
Möjligheterna att förbättra reningseffektiviteten i dagens avloppsrenings- verk utan kompletterande teknik bedöms vara begränsade, och någon total reduktion kan enligt rapporten långt ifrån påräknas. Med kompletterande tekniklösningar kan läkemedelsrester dock reduceras. En sådan reduktion skulle enligt rapporten medföra en höjning av nuvarande VA-kostnad med mellan 10 och 100 %. Samtidigt menar Naturvårdsverket att läkemedelsindu- strin bör ta hänsyn till nedbrytbarhet och miljöeffekter redan då nya substan- ser tas fram. Naturvårdsverket menar att kunskapsbehovet inom området är stort och att mer underlag behövs för att kunna ta ställning. Om läkemedels- resterna inte går att stoppa vid källan och om de visar sig ha allvarliga negati- va effekter på recipienten, kan det enligt verket uppstå en situation där av- loppsreningsverken måste kompletteras med ny teknik.113
I uppföljningen har frågan om läkemedelsrester berörts av flera aktörer. Exempelvis KemI har i uppföljningen konstaterat att läkemedelsrester är en fråga som faller utanför KemI:s område. Frågan bevakas dock på olika sätt inom myndigheten, bl.a. inom miljömålsarbetet och genom att ge stöd till
113 Naturvårdsverket, 2008b.
82
5 MILJÖGIFTER | 2008/09:RFR3 |
Naturvårdsverket i dessa frågor. Från KemI framförs att miljöaspekterna kommer i skymundan när Läkemedelsverket ska godkänna och kontrollera läkemedel. En intervjuad tjänsteman menar att patientsäkerheten givetvis måste vara mycket hög, men större hänsyn borde kunna tas till effekter i miljön. Från KemI uppges vidare att läkemedelsrester behandlas inom ramen för Ospar, och sedan ett par år förs en dialog med kommissionen i frågan. Ospar har bl.a. påpekat att miljöhänsynen bör vara större i läkemedelspröv- ningen.
Vid Högskolan i Kalmar forskas kring olika möjliga reningsåtgärder. Olika fiskarter är olika känsliga och klarar påverkan från läkemedelsrester olika bra. Kalmarforskarna konstaterar att läkemedelsrester inte ingår i recipientkon- trollprogrammen och att det är svårt och dyrt att kontrollera läkemedelsrester efter avloppsrening. Även Länsstyrelsen i Västernorrlands län konstaterar att läkemedelsrester inte mäts i reningsverkens kontrollprogram och menar att detta är en kommunal fråga och att de inte vet hur kommunerna arbetar med detta. Från både Sundsvalls och Timrå kommuner uppges att det inte sker någon kontroll av läkemedelsrester från avloppsrening. Frågan har diskute- rats, men det har inte gjorts något konkret.
Bräddningar är ett problem för havsmiljön
Vid stora vattenflöden, t.ex. efter kraftiga regn, klarar reningsverken inte av att ta hand om allt vattnet, utan det svämmar över (s.k. bräddning). Orenat avloppsvatten rinner ut och hamnar i slutändan i havet. En tjänsteman vid Länsstyrelsen i Västernorrlands län uttrycker problemet med bräddningar på följande sätt:
Det är viktigt att komma ihåg att ett reningsverk kan ha bra rening 360 dagar om året, men exempelvis de fem dagar om året som bräddning sker kan vara tillräckligt för att orsaka negativa effekter på växter och djur i recipienten. Någon form av beredskap gentemot bräddningar borde utre- das, t.ex. om det är möjligt att kräva att mobila reningsanläggningar an- vänds vid bräddningar, planerade driftstopp etc. Detta krav bör då inte bara gälla de kommunala avloppsreningsverken utan även industrins re- ningsverk.114
Sundsvalls kommun har i uppföljningen framfört att de arbetat mycket med bräddningar. Vidare kan nämnas att Länsstyrelsen i Gävleborgs län har fått 500 000 kr från havsmiljöanslaget för att ur både ett regionalt och nationellt perspektiv undersöka hur stort problemet är, vilka miljöeffekter det får samt ge förslag till åtgärder som kan minska bräddningar från reningsverk.115
114Länsstyrelsen i Västernorrlands län, e-brev 2008-06-09.
115Naturvårdsverket, 2008g.
83
2008/09:RFR3 | 5 MILJÖGIFTER |
5.5 Kemikalier inom jordbruket
En del av de miljögifter som når havet kommer från jordbruksnäringen. Inom jordbruket används ett flertal kemikalier. Växtskyddsmedel eller bekämp- ningsmedel används för att skydda växter mot svampangrepp, skadedjur eller ogräs. År 2006 uppgick enligt Jordbruksverket den sammanlagda använd- ningen av växtskyddsmedel till 835 ton aktiv substans, vilket var 20 % lägre än 1998. Ogräsmedel stod för 75 % av användningen, varav drygt hälften användes i spannmål. Totalt behandlades halva svenska åkerarealen med växtskyddsmedel. Jordbruksverket genomför insatser för att minska riskerna vid användningen av växtskyddsmedel. Jordbruksverket har i uppföljningen framfört att användningen av växtskyddsmedel dock inte brukar kopplas ihop med påverkan på havsmiljön.
När det gäller bekämpningsmedel finns både nationella och EU- gemensamma styrmedel.116 Beslut om godkännande av aktiva substanser fattas på EU-nivå. Jordbruksverket har tidigare pekat på att de enskilda med- lemsstaterna därför har små möjligheter att påverka vilka bekämpningsmedel som blir godkända inom landet. Det finns ett omfattande regelverk kring användningen av bekämpningsmedel. Jordbruksverket menar att det är myck- et svårt att kvantitativt mäta eller uppskatta effekten av regelverket. Verket konstaterar att tillsynen av växtskyddsmedel på lantbruk sällan sker regelbun- det och att det finns mycket lite information om resultat från tillsynen.117 I uppföljningen har bl.a. Länsstyrelsen i Kalmar län konstaterat att det är svårt att utöva tillsyn över jordbrukets gifthantering. Vid uppföljningens besök i Västra Götaland redovisades bl.a. att det under år 2008 pågår en tillsynskam- panj gällande jordbrukstillsyn inom ramen för Miljösamverkan Västra Göta- land.
Enligt uppgift från Jordbruksverket har avgiften på växtskyddsmedel en begränsad påverkan på att hålla nere användningen. Av ett utredningsbetän- kande från 2003 framgår vidare att avgiften på bekämpningsmedel har påver- kat användningen i endast mindre omfattning, varför dess betydelse för att kunna minska riskerna för skadliga effekter på miljön bedömdes som begrän- sad. Utredningen konstaterade bl.a. att skatten på sikt bör differentieras för att ge användarna tillräckliga incitament att välja bekämpningsmedel som är mindre farliga för miljön.118
Undersökningar av jordbrukets påverkan på vattenkvaliteten pågår inom ramen för det nationella miljöövervakningsprogrammet. Under 2006 påträffa- des 14 substanser i ytvatten över riktvärdet, vilket är färre än föregående år. I 97 % av fallen då en substans påträffades i ytvatten var koncentrationen enligt Jordbruksverket lägre än riktvärdet. Enligt verkets miljömålsöversyn pekar
116Miljöbalken, förordningen om bekämpningsmedel (1998:947), Naturvårdsverkets föreskrifter om spridning av bekämpningsmedel (SNFS 1997:2) samt föreskrifter om arbetsskydd, kunskapskrav med mera. EG-direktiv 91/414/EEG om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden.
117Jordbruksverket, 2007b.
118SOU 2003:9.
84
5 MILJÖGIFTER | 2008/09:RFR3 |
allt på att det kommer att vara svårt att nå målet om att halter av växtskydds- medel i yt- och grundvatten på sikt ska vara nära noll.
Inom ramen för landsbygdsprogrammet finns kompetensutvecklingsinsat- ser, vars syfte är att öka lantbrukarnas kunskap om en säker användning av bekämpningsmedel. Jordbruksverket har framfört att det är svårt att utvärdera och mäta effekterna av rådgivning och information. Verket har i sin miljö- målsöversyn fört fram ett exempel på ett informationsprojekt kring kemiska bekämpningsmedel, där den uppmätta koncentrationen av bekämpningsmedel halverades efter ett år. En erfarenhet från detta projekt var att det är viktigt att involvera lantbrukarna i projektarbetet och ge dem regelbunden återkoppling av utvecklingen.
5.6 Arbete med förorenade områden
Efterbehandling av förorenade områden
I Sverige finns ett stort antal områden som innehåller föroreningar, varav många finns i anslutning till havet eller vattendrag som leder till havet. En första översiktlig kartläggning av förorenade områden gjordes i början av 1990-talet av Naturvårdsverket och länsstyrelserna. Då identifierades ca 1 700 potentiellt förorenade områden i landet. I dag menar Naturvårdsverket att i princip alla potentiellt förorenade områden har identifierats och att de uppgår till drygt 80 000. Av dessa är ca 1 500 i riskklass I och ca 22 000 i riskklass II.119 Det finns 38 akuta objekt i hela landet. Av dessa undersöks 30 och 8 områden är i åtgärd.
119 Riskklass I innebär störst risk för miljön, klass II innebär stor risk och klass III innebär måttlig risk.
85
2008/09:RFR3 | 5 MILJÖGIFTER |
Tabell 5. Läget i landet – efterbehandling av förorenade områden 2007
Identifierade områden | I princip har alla potentiellt förorenade områden i Sveri- |
| ge identifierats: totalt ca 80 000 objekt. |
Inventeringar | Pågår i samtliga län med stöd av statliga bidragsmedel; |
| hittills har totalt ca 15 000 objekt riskklassats och fler än |
| 55 000 objekt branschklassats. |
Utredningar | Pågår eller har avslutats för nästan 500 objekt med stöd |
| av statligt bidrag. |
| Verksamhetsutövare eller andra ansvariga har sedan |
| 1999 undersökt ca 3 300 områden. |
Åtgärder | Pågår eller har avslutats för 80 objekt med stöd av stat- |
| liga bidragsmedel till och med 2007. |
| Verksamhetsutövare eller andra ansvariga har sedan |
| 1999 åtgärdat drygt 1 500 områden (inklusive pågående |
| aktiviteter 2007). |
Källa: Naturvårdsverket. |
|
Naturvårdsverket är den centrala myndighet som leder arbetet med efterbe- handling av förorenade områden i Sverige. Tillsynsmyndigheterna har ett ansvar för att driva krav på sanering och efterbehandling av förorenade områ- den där det finns ansvarig verksamhetsutövare eller fastighetsägare. Om ingen ansvarig för området finns kan efterbehandling ske med statlig finansiering. När en ansvarig finns är det denna som bekostar och genomför efterbehand-
lingen. Naturvårdsverket lämnar bidrag till avhjälpande av föroreningsska- dor.120
På regional nivå är länsstyrelserna ansvariga för arbetet med förorenade områden. Efterbehandling av förorenade områden sker i samarbete mellan länsstyrelser och kommuner, vilka ofta är huvudmän för projekten. Efterbe- handlingen är av två slag:
-När det finns en ansvarig verksamhetsutövare ska denne enligt miljöbal- ken stå för efterbehandlingen. Tillsynen utövas av kommunerna resp. länsstyrelsen enligt gällande lagstiftning.
-När det inte finns någon ansvarig verksamhetsutövare kan statsbidrag utgå för 90 % av kostnaderna. Kommunen ska stå för 10 %. Detta gäller t.ex. när verksamhetsutövaren har gått i konkurs eller när verksamheten ägde rum före 1969.
Förorenade områden i Kalmar län
I Kalmar län har det funnits många verksamheter som har efterlämnat miljö- farliga riskområden. Länsstyrelsen framhåller att det är mycket bra att inven- teringar av förorenade områden har gjorts. Inventeringar och saneringar sker
120 Förordning (2004:100).
86
5 MILJÖGIFTER | 2008/09:RFR3 |
enligt den s.k. MIFO-metoden.121 I Kalmar län finns 4 100 potentiellt förore- nade områden, varav ca 90 är i riskklass I och ca 1 190 i riskklass II. Som exempel på genomförda efterbehandlingar i Kalmar län framfördes följande i samband med uppföljningens besök i länet:
-Järnsjöns pappersbruk: Sanerades år 1994 från 400 kg PCB.
-Jungnerholmarna: Sanerades år 2002 från 900 ton bly och 35 ton kadmi- um.
-Örserumsvikens pappersbruk: Sanerades år 2004 från 1 400 kg PCB och 750 kg kvicksilver.
-Ruda glasbruk och Ruda exportträ: Sanerades år 2005 från 5,4 ton arsenik samt kadmium, bly och klorfenoler.122
Det pågår ett glasbruksprojekt som omfattar utredningar av totalt 25 glasbruk, varav 14 i Kalmar län. Glasbruken ligger oftast vid åar och läckage av miljö- gifter är större än man tidigare trodde.123 Ett annat förorenat område i länet är Oskarshamns hamnbassäng. Varje år transporteras 3 ton zink, 700 kg koppar, 350 kg arsenik och 20 kg kadmium ut i Östersjön. Enligt teoretiska beräk- ningar kommer tömningen av hamnbassängens metaller att ta 200–600 år.
Förorenade områden i Västernorrlands län
Även Västernorrland är ett län med många förorenade områden som behöver saneras. Vid uppföljningens besök i Västernorrlands län framkom att för havsmiljön i länet uppges miljögifter vara ett större problem än t.ex. övergöd- ning.124 Länsstyrelsen menar att alltför lite medel har avsatts för miljögifter i havsmiljön och att man upplever att problemen med förorenade områden glöms bort när övergödningsproblematiken i södra Sverige lyfts fram i debat- ten.
Länet har haft ett stort antal massaindustrier och sågverk, vilket gör att problemen främst handlar om följderna av virkesimpregnering och framställ- ningen av kokvätska vid sulfitfabriker (kisaska). Av inventeringarna framgår att sammanlagt 2 700 punkter i länet är misstänkta som potentiellt förorenade områden. Av dessa är 305 punkter riskklassade, varav nästan samtliga finns i klass I och II. Ett flertal av de mest förorenade områdena i Västernorrland ligger vid kusten eller nära stränder. Exempelvis Marieberg i Kramfors är ett tidigare sågverk där impregnering genomfördes. Det ingår som en del i ett kulturreservat och är samtidigt en av landets största dioxinkällor. Enligt läns- styrelsen måste antagligen byggnaderna rivas. Diskussioner förs med ett stort
121MIFO-metoden, Metodik för inventering av förorenade områden, är ett inventer- ingsinstrument som gör det möjligt att dela in förorenade områden i riskklasser.
122Länsstyrelsen i Kalmar län, intervjuer 2008-06-02 och 2008-06-03.
123För glasdeponierna uppskattas föroreningsmängderna till ca 340 ton arsenik, 24 ton kadmium och 1 500 ton bly. För förorenad jord i marken uppskattas föroreningsmäng- derna till 90 ton arsenik, 4,2 ton kadmium och 1 100 ton bly.
124Länsstyrelsen menar att övergödning inte är något stort problem i Bottenhavet, men lokalt finns övergödningsproblem i vissa fjärdar. Det kan konstateras att under senare år har algblomningen i området ökat.
87
2008/09:RFR3 | 5 MILJÖGIFTER |
industriföretag och en ansökan kommer snart att lämnas till Naturvårdsverket. Fagervik är en gammal sulfitmassafabrik i Timrå med stora kisaskeproblem. Verksamheten upphörde i början av 1970-talet. Ett stort industriföretag är med och finansierar rivning av de gamla fabriksbyggnaderna. Svanö fungera- de som sulfitfabrik perioden 1960–1966. Enligt uppgift finns ca 50 kg kvick- silver här. Närboende och en förening har varit mycket aktiva i arbetet. Åt- gärderna har helfinansierats av staten.
Ett av de största problemen i länet är de 23 000 tunnor med kvicksilver som har dumpats i havet utanför Sundsvall och Timrå av den kemiska indu- strin vid Stockviksverken i Sundsvalls kommun. Den nuvarande verksam- hetsutövaren har ett begränsat delansvar för undersökningsåtgärder och even- tuellt för åtgärder. Ungefär 3 500 tunnor har lokaliserats. Uppskattningsvis handlar det sammanlagt om 9 ton kvicksilver. Länsstyrelsen har uppmärk- sammat regeringen på frågan. Naturvårdsverket har uppgett att prover på vatten och sediment från området analyserades 2007. Denna undersökning visade att det inte fanns något som tydde på att det undersökta området vid tidpunkten för provtagningen utgjorde någon fara för allmänheten. I uppfölj- ningen har från länsstyrelsen framförts att man måste gå vidare med frågan,
men man vet inte hur. Det konstateras att vilken åtgärd som än vidtas så kommer det att bli mycket dyrt.125
Förorenade områden i Västra Götalands län
I länet finns totalt 10 000 objekt, varav 180 uppskattas ingå i riskklass I och 3 800 i klass II. I samband med uppföljningens besök i länet tog länsstyrelsen upp flera områden med problem, bl.a. längs Göta älv. Utanför Bohuskusten finns dessutom ett flertal vrak som bl.a. läcker olja (se avsnitt 6.8).
Förorenade områden är ett stort problem för havsmiljön
I uppföljningen har framkommit att förorenade områden är ett stort problem för havsmiljön i olika delar av landet. Enligt Naturvårdsverket finns det om- råden som är så förorenade att de riskerar att skada miljön och människors hälsa. Det är framför allt tidigare industrier som har lämnat giftiga ämnen kvar i mark eller vatten. På flera håll i landet är i dag de förorenade områdena enligt Naturvårdsverket ett större miljöhot än de pågående miljöfarliga verk- samheterna.
Organisationen av arbetet
Utredningen av Naturvårdsverket har konstaterat att det finns en utbredd kritik mot det nuvarande systemet för arbetet med förorenade områden. Bland annat ansåg utredningen att organisationen är splittrad och kunskapsuppbygg-
125 Kemakta, 2008, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, 2008, samt Naturvårdsverket, 2008f.
88
5 MILJÖGIFTER | 2008/09:RFR3 |
naden bristfällig. I denna uppföljning har framkommit att för de mest berörda länen medför arbetet med förorenade områden en stor arbetsbörda.
I uppföljningen har inte framkommit någon entydig problembild vad gäller organiseringen av arbetet med förorenade områden. Exempelvis Länsstyrel- sen i Västra Götaland menar att det tar lång tid att utreda i varje enskilt fall och att lagstiftningen kring förorenade områden inte fungerar i dag utan borde ses över. Länsstyrelsen i Västernorrlands län uppger att alla kommuner i länet är engagerade i arbetet och att länsstyrelsen står för den regionala samord- ningen. Länsstyrelsen menar att man har arbetat fram en organisation som fungerar bra och att länet är ledande i landet med detta arbete. Däremot har det varit tungt för kommunerna att hålla i och medfinansiera projekten. De båda kommuner i Västernorrland som har ingått i uppföljningen arbetar båda med att sanera förorenade områden.
Från Timrå kommun har framförts att det kan ta lång tid för länsstyrelsen att göra ansvarsutredningar innan projekten kan sättas i gång. En orsak till att det tar lång tid är att svåra avvägningar måste göras. Å ena sidan vill kommu- nen att det ska gå fort, å andra sidan menar man att länsstyrelsen måste gå till botten med juridiken och ansvaret. Enligt kommunen görs ofta överenskom- melser med tidigare verksamhetsutövare för att komma fram i arbetet.
I uppföljningen har det uppmärksammats att Naturvårdsverket har tagit fram en handbok med rutiner kring förorenade områden. Både Sundsvalls och Timrå kommuner menar att handboken är bra. Kommunerna har även fram- fört att samarbetet med länsstyrelsen fungerar bra. Exempelvis Sundsvalls kommun och länsstyrelsen har arbetat mycket med att inventera olika riskom- råden.
Finansiering av arbetet med förorenade områden
Utredningen av Naturvårdsverket har konstaterat att höga kostnader och mil- jörisker uppstår i arbetet med förorenade områden, bl.a. eftersom projekten ofta handhas av engångsaktörer. Utredningen har framfört att bidragen är svåra att förena med andra finansieringsformer och att systemet är alltför beroende av kommunernas ekonomi och välvilja. Sammantaget medför dessa faktorer att utrednings- och efterbehandlingsarbetet går alldeles för långsamt. Utredningen har därför föreslagit en koncentration av de statliga insatserna för efterbehandling av förorenade områden till Naturvårdsverket.126
Även i denna uppföljning har olika problem kring finansieringen fram- kommit. Flera aktörer är oroliga för att den statliga finansieringen ska minska. Exempelvis Länsstyrelsen i Kalmar län framhåller att arbetet med förorenade områden innebär en stor arbetsbörda, och de är oroade över att staten vill minska resurserna för detta arbete. Från Länsstyrelsen i Västernorrland upp- ges att de har inventerat föroreningar i länet, men det räcker inte med att bara inventera och få kunskap om föroreningarna – det behövs också resurser för
126 SOU 2008:62.
89
2008/09:RFR3 | 5 MILJÖGIFTER |
att åtgärda dem. Länsstyrelsen i Västra Götaland pekar på att åtgärdskostna- derna är höga.
Från Länsstyrelsen i Härnösand uppges att det inte finns tillräckligt med resurser för att sanera alla industriområden i länet. Det betonas att saneringar i Västernorrland sker för miljöns skull, inte på grund av att det finns ett exploa- teringstryck. I Västernorrland finns oftast inga exploatörer som är beredda att betala för saneringen, vilket kan vara fallet i t.ex. storstadslänen. Länsstyrel- sen menar att man skulle behöva öka takten i saneringsarbetet, men länssty- relsen orkar inte med och kommunerna har inte råd att betala.
Ett annat problem som har framkommit är att det ofta är oklart vem som ska finansiera en sanering. Från exempelvis Länsstyrelsen i Västernorrlands län framförs att det ofta är svårt att utreda vem som ska stå för saneringskost- naderna – stat, kommun eller verksamhetsutövare. Länsstyrelsen uppger att man för diskussioner med företagen om medfinansiering, och hittills uppges detta ha gett ca 45 miljoner kronor. Från bl.a. Timrå kommun framförs att statsbidrag är en förutsättning för att kommunen ska kunna genomföra olika saneringsprojekt. Orust kommun konstaterar att lagstiftningen ställer stora krav på enskilda ägare.
Länsstyrelsen i Kalmar län har i uppföljningen dessutom pekat på att ett- årsbudgetar är ett problem. Länsstyrelsen skulle behöva få längre bemyndi- ganden, bl.a. när det gäller saneringen av Oskarshamns hamn. Det kan kon- stateras att regeringen i budgetpropositionen för 2009 har uppmärksammat problemet och framfört att det är nödvändigt att kunna fatta beslut som med- för utfästelser om utgifter kommande år.
90
2008/09:RFR3
6 Oljeutsläpp och avfall till havs
I detta avsnitt beskrivs de problem som oljeutsläpp och marint avfall innebär för havsmiljön och vilka statliga insatser som vidtas mot detta. Uppföljningen visar att flera åtgärder har vidtagits under senare år för att begränsa sjöfartens utsläpp och ta hand om det marina avfallet. Insatserna har lett till en minsk- ning av antalet konstaterade utsläpp, men det finns brister i efterlevnaden av reglerna. Dessutom har insatser vidtagits för att minska olycksrisken, bl.a. genom styrning och övervakning av sjötrafiken. Flera aktörer har betonat vikten av det internationella arbetet för att minska sjöfartens negativa miljö- påverkan.
6.1 Uppmärksammade miljöproblem
Miljöeffekterna av oljeutsläpp till havs är ett av de mest uppmärksammade föroreningsproblemen. Oljeutsläpp medför skada på stränder och utarmning av växt- och djurliv. Sjöfåglar är särskilt utsatta. Synliga effekter av olja som släpps ut till havs är att sjöfåglar dör och att stränder förorenas. Effekterna bedöms vara allvarliga men ändå relativt kortvariga. På havsbottnarna kan oljan däremot bli kvar betydligt längre tid och orsaka skada. Framför allt i syrefattiga bottensediment kan oljeresterna finnas kvar under åratal.127
Nedskräpningen i havsmiljön är ett växande problem. Avfall som plast och annat skräp kan bli mer långlivat i havsmiljön än på land. År 1997 uppskatta- des den totala tillförseln av marint avfall till världens hav till 6,4 miljoner ton per år, varav en stor andel beräknas hamna på bottnarna och resten blir an- tingen flytande i vattenmassan eller hamnar på stränderna. En stor del av det marina avfallet kommer från fiskefartyg och sjöfarten, medan resterande delar kommer från landbaserade källor. I dag dominerar plast och syntetfibrer bland avfallet. Även stora mängder glas och metall slängs i havet. Detta innebär att det sker en gradvis ökning av avfall i havs- och kustmiljön. Toalettavfall ger ett ökat tillskott av näringsämnen i havsmiljön och är ett estetiskt och sanitärt
problem, särskilt om det släpps ut i skärgårdar, hamnar eller nära badplat- ser.128
6.2 Sjöfartens regelverk
Sjöfartsnäringen och havsmiljön
Sjöfarten är en näring som påverkar miljön i våra hav. Det handlar bl.a. om risken för olyckor med fartyg som transporterar t.ex. olja och utsläpp av olja i
127Se bl.a. webbplatsen www.marbipp.se.
128Naturvårdsverket, 2007a.
91
2008/09:RFR3 | 6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS |
samband med rengöring av tankar och maskiner samt när fartygen tömmer orenat vatten i havet. Det handlar också om att barlastvatten kan föra med sig oönskade organismer. Andra negativa konsekvenser av sjöfarten är giftiga båtbottenfärger och utsläpp av luftföroreningar och växthusgaser. De negativa effekterna av sjöfart är ofta knutna till t.ex. fartygsrutter där illegala utsläpp av olja är vanliga eller svårnavigerade områden där risken för fartygsolyckor är stor. Ökad sjöfart innebär en ökad belastning på marina ekosystem.129
Samtidigt har sjöfarten fördelar i jämförelse med andra transportslag. Sjö- fartsverket har bl.a. pekat på att om transporter flyttas från mindre effektiva transportmetoder till sjöfarten är en ökning av sjötrafiken positiv för miljön. Från Sveriges Redareförening har i uppföljningen framförts att sjöfarten är ett miljöeffektivt sätt att transportera gods, i synnerhet om externa kostnader inkluderas i beräkningen såsom infrastruktur, olyckor m.m. Föreningen arbe- tar därför för att mer gods ska transporteras på svenska fartyg.
Flera aktörer konstaterar att det finns både för- och nackdelar med en ökande sjötrafik. En ökning är å ena sidan positivt eftersom sjötransporter generellt är miljövänligare än landtransporter, men å andra sidan ökar risken för olyckor och kollisioner. Exempelvis Naturskyddsföreningen har i uppfölj- ningen lyft fram att sjöfartens miljöpåverkan är en komplicerad fråga. I före- ningens havspolicy konstateras att sjöfarten innebär stora belastningar på de marina ekosystemen genom exempelvis förorenande utsläpp av olja och ke- mikalier, intrång i orörda ekosystem, fysiska ingrepp för att dra fram farleder m.m. Samtidigt har sjötransporter fördelar framför landsvägstransporter och flyg när det gäller energiåtgång. I en samlad bedömning kan därför sjötrans- porter vara att föredra med energieffektiva fartyg med små utsläpp, högre säkerhet än i dag samt framdrivningsmetoder som inte slår sönder det biolo- giska livet eller orsakar erosion.130
Internationellt regelverk styr sjöfarten
Sjöfartsnäringen styrs i stor utsträckning av folkrättsliga regler och interna- tionellt samarbete, vilket innebär att kuststaterna har begränsade möjligheter att påverka hur sjöfarten ska bedrivas. FN:s havsrättskonvention antogs 1982 och trädde i kraft 1994. Den reglerar i stort sett alla aspekter på havens och havsbottnens fredliga användning, inte minst på miljöområdet. Enligt konven- tionen och allmän folkrätt får det fria havet nyttjas för sjöfart av alla nationer. Ingen stat får lägga någon del av det fria havet under sin överhöghet. Detta innebär att en stat generellt sett inte har någon makt över en annan stats fartyg när de befinner sig på havet. Kuststater har emellertid rätt att inrätta en exklu- siv ekonomisk zon, där i princip samma rätt till fri sjöfart gäller som på havet. Kuststaten har dock vissa rättigheter, t.ex. att förhindra, begränsa och kontrol- lera föroreningar från fartygen. Generellt sett har kuststaten en omfattande befogenhet att besluta lagar och andra författningar för att förhindra, begränsa
129SOU 2003:72.
130Naturskyddsföreningen, 2003.
92
6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS | 2008/09:RFR3 |
och kontrollera föroreningar från fartyg i den ekonomiska zonen. Rätten att ingripa mot utländska fartyg då de överträder lagen är dock begränsad. Sta- terna har en övergripande skyldighet att vidta åtgärder för att säkerställa ma- rina levande tillgångars fortbestånd i den ekonomiska zonen.131
De internationella reglerna för fartyg utarbetas och antas i FN:s sjöfartsor- ganisation International Maritime Organization (IMO). Det viktigaste interna- tionella regelverket för fartyg på miljöområdet är den internationella konven- tionen för att förhindra utsläpp från fartyg, Marpol 73/78,132 som föreskriver hur fartyg ska vara konstruerade, utrustade och framförda för att den marina miljön ska skyddas. Konventionen behandlar olika kategorier av föroreningar som olja, kemikalier i bulk,133 kemikalier i förpackad form, toalettavfall, fast avfall och luftföroreningar. Frågor om oljeutsläpp regleras även i ett antal Helcomrekommendationer. Bestämmelserna i Marpol har införlivats i svensk rätt.134 I bl.a. föroreningslagen regleras förbud mot förorening från fartyg, mottagning av fartygs rester och avfall som innehåller skadliga ämnen, far- tygs konstruktion, dagböckernas utformning samt tillsyn, straff och andra åtgärder för att förebygga, begränsa och beivra föroreningar från fartyg. La- gens bestämmelser är tillämpliga på svenska fartyg överallt i världen och ska gälla som huvudregel på utländska fartyg inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon.
Sjöfartsverkets insatser
Sjöfartsverket är ett affärsverk inom transportsektorn. Verket svarar för sjö- fartens säkerhet och framkomlighet. Verksamheten inriktas huvudsakligen på handelssjöfarten, men hänsyn tas också till fritidsbåtstrafikens, fiskets och marinens intressen. Sjöfartsverket betonar att grunden för deras arbete är sjösäkerhet och att verkets fokus är handelssjöfartens miljöpåverkan. Syftet med verkets havsmiljöarbete är att minska miljöpåverkan redan vid källan. Verkets arbete är inriktat på internationell regelutveckling och kontroll av efterlevnaden, men även andra styrmedel som miljödifferentierade avgifter, information och dialog uppges vara viktiga.
Vikten av internationellt samarbete
I miljö- och jordbruksutskottets uppföljning har Sjöfartsverket gjort bedöm- ningen att de internationella åtgärderna är viktiga. I intervju med tjänstemän vid verket konstateras att Sverige och Sjöfartsverket driver på det internatio- nella miljöarbetet och att det finns en svensk vilja att gå före. Samtidigt är det viktigt med långsiktighet och att undvika särregler för svenskflaggade fartyg. Särregler för svenska fartyg innebär att fler faryg skulle utlandsflaggas. Ver- ket anser att alla havsmiljöfrågor som rör sjöfarten därför måste hanteras i
131Se bl.a. SOU 2008:48.
132The international convention for the prevention of pollution from ships (Marpol).
133Bulklast är last som fraktas i lös form i fartygens lastrum.
134Lagen (1980:424) och förordningen (1980:789) om åtgärder mot förorening från fartyg samt föreskrifter meddelade av Sjöfartsverket (SJÖFS 2006:40).
93
2008/09:RFR3 | 6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS |
internationellt samarbete. Enligt verket är det även viktigt med en dialog med näringen.
Även näringen menar att det är viktigt med internationella överenskom- melser eftersom sjöfarten är mycket konkurrensutsatt och internationell. Om det i vissa fall måste införas regionala eller nationella regler så menar Sveri- ges Redareförening att sådana regler måste vara lika för alla fartyg som kommer hit, oavsett flagg. Annars finns det risk för att andra flaggstater kon- kurrerar ut svenskflaggade fartyg. Redareföreningen framhåller samtidigt att regionala eller nationella regler dock kan ha negativ påverkan på svenska företag som är beroende av kostnadseffektiva transporter för import och ex- port. Enligt föreningen är det även viktigt med neutralitet i regelverket gent- emot andra transportslag.
Vid uppföljningens besök vid Sjöfartsverket i Norrköping framförde de in- tervjuade tjänstemännen att havsmiljöfrågor som berör sjöfarten helst ska lösas inom IMO. Tjänstemännen uppgav att EU är mycket aktivt inom områ- det och menade att detta är både på gott och ont. Verket försöker få EU att gå i takt med IMO, vilket ibland kan leda till konflikter. Sjöfartsverket konstate- rade att EU-kommissionen är med som observatör i IMO och att det sker samordning mellan EU-medlemsstaterna under IMO-möten.
6.3 Sjöfartens luftföroreningar
Internationella regler kring luftföroreningar
Ett antal olika åtgärder har vidtagits under senare år för att begränsa sjöfartens luftföroreningar.135 År 1997 beslutade IMO om en luftföroreningsbilaga till Marpolkonventionen som bl.a. begränsar svavelinnehållet i bunkerolja. I uppföljningen har Sjöfartsverket redogjort för sitt arbete för att skärpa regler- na i Marpol, främst via Helcom. I oktober 2008 fattade IMO:s miljökommitté beslut om att svavelhalten i fartygsbränsle sänks från högst 4,5 viktprocent till max 3,5 viktprocent fr.o.m. år 2012 och till högst 0,5 viktprocent fr.o.m. år 2020. I dag uppgår världsgenomsnittet på svavel i fartygsbränsle till 2,6–2,7 viktprocent. I svavelkontrollområden, Östersjöområdet, Nordsjön och Eng- elska kanalen, sattes svavelgränserna betydligt lägre; successiv skärpning från dagens 1,5 viktprocent ner till 0,1 viktprocent fr.o.m. år 2015. Beslutet inne- bär vidare att krav ställs på minskade utsläpp av kväveoxider (NOx). Beslutet innebär bl.a. en utfasning av tjockoljan, vilket enligt Sjöfartsverket är en stor miljömässig framgång. Sjöfartsverket kan konstatera att lågsvavlig olja i dag inte finns i de volymer som kommer att behövas.
I uppföljningen har flera aktörer framfört att de nya IMO-reglerna är en stor framgång. Exempelvis Sjöfartsverket har uppgett att verket år 1988 tog initiativ för att reducera utsläppen från fartyg och att 20 års intensivt miljöar- bete nu har gett resultat. Även bl.a. Sveriges Redareförening ser de nya reg-
135 Se även avsnitt 4.7.
94
6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS | 2008/09:RFR3 |
lerna som en framgång, men pekar också på att det finns risker för att konkur- rerande trafikslag gynnas. Reglerna ställer krav på annat bränsle, vilket leder till ökade bränslekostnader och därmed ökade fraktpriser. Det finns därmed en risk för att gods flyttas från sjöfarten till lastbilstrafiken.
Naturskyddsföreningen har framfört att de internationella konventionerna inom sjöfartsområdet ofta är svaga. Föreningen menar att en orsak till detta är att många stater, bl.a. så kallade bekvämlighetsflaggstater,136 ska komma överens om en viss fråga. Dessutom menar föreningen att det ofta tar lång tid innan konventionerna träder i kraft. På EU-nivå har dock ambitionerna ökat, bl.a. genom direktiv kring luftutsläpp och säkerhet vid oljetransporter. Natur- skyddsföreningen menar vidare att IMO är ”en trögrörlig koloss”, men pekar på att IMO:s beslut rörande luftföroreningar är positivt och att det förväntas innebära mycket lägre halter av svavel i olja.
Miljödifferentierade hamn- och farledsavgifter
För att åtgärda luftföroreningar från sjöfarten har Sverige även använt eko- nomiska styrmedel. Bland dessa åtgärder kan nämnas miljödifferentierade farledsavgifter (avgiften sätts bl.a. efter fartygets storlek och bruttodräktighet och differentieras efter använd svavelhalt i bränslet och utsläppen av kväve- oxider) och miljödifferentierade hamnavgifter. Sverige uppges vara det första landet i världen som introducerat avgiftssättning för sjöfartens infrastruktur- tjänster. Naturskyddsföreningen har framfört att de miljödifferentierade hamn- och farledsavgifterna som Sjöfartsverket, Sveriges Hamnar och Reda- reföreningen kom överens om att introducera i Sverige i slutet på 1990-talet har varit ett framgångsrikt exempel på att enskilda länder kan använda eko- nomiska incitament för att uppmuntra rederier att gå före i miljöarbetet.
Stockholms hamnar uppger att miljödifferentierade hamnavgifter tillämpas för att med ekonomiska incitament stödja och uppmuntra rederierna till att själva verka för en minskad miljöpåverkan. Detta innebär att fartyg som an- vänder bunkerolja med för hög svavelhalt erlägger en tilläggsavgift, och fartyg som genom olika åtgärder reducerat kväveemissionen medges en re- duktion av hamnavgiften. Enligt Stockholms hamn innebär detta att rederier- na uppmuntras att minska fartygens utsläpp av svavel- och kväveoxider. Det uppges att mellan 1995 och 2006 minskade utsläppen av kväveoxider från den linjebundna trafiken (färjor och containerfartyg) till Stockholms hamn med 40 % och utsläppen av svaveloxider med 60 %, trots att trafiken enligt uppgift ökade under samma period.137
Miljödifferentierade farledsavgifter innebär att fartyg som t.ex. kör med olja med hög svavelhalt får betala en högre farledsavgift. För fartyg som har högsta reningsgraden av kväveoxider och lägsta svavelhalten i bränslet utgår ingen avgift alls. Enligt Sjöfartsverket har i dag ca 50 fartyg denna kväveox-
136Stater utan egentlig fartygsadministration som har beredskap att övervaka fartyg, motsvarande t.ex. Sjöfartsverket.
137Webbplatsen www.stockholmshamn.se.
95
2008/09:RFR3 | 6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS |
idreduktion, och ca 1 000 fartyg har uppgett att de avser att använda lågsvav- lig olja. Sjöfartsverket har gett hjälp till investeringar i reningsteknik på far- tyg. När de miljödifferentierade avgifterna infördes gav verket hjälp till farty- gen i form av återbetalning av inbetalda avgifter.
Utsläpp av svavel, kväve och koldioxid
Landshövdingen i Kalmar län pekar på att föroreningar från fartygstrafiken står för en stor del av svavelutsläppen. Sjöfartsverket uppger att fartyg som kör mellan svenska hamnar och har tankat svenskt bränsle släpper ut mindre än en tiondel svavel i jämförelse med den internationella sjöfarten. Om den internationella sjöfarten räknas med så är sjöfarten en viktig källa för utsläpp i Sverige. I uppföljningen har Kustbevakningens norra region framfört att man har ingått i ett projekt där svavel- och kväveutsläpp har mätts genom flygspa- ning. I projektet framkom bl.a. att det förekommer att fartyg använder sämre olja för att spara pengar. När det gäller luftutsläpp från sjöfarten kan det au- tomatiska identifieringssystemet (AIS) användas för att följa fartygstrafiken och med det som bas lokalisera utsläppen. I Östersjön är ca 2 000 fartyg i ständig rörelse. Det är svårt att veta hur mycket som varje enskilt fartyg släp- per ut, men metoderna för att arbeta med detta uppges bli allt bättre.
Sveriges Redareförening har i uppföljningen betonat att det är viktigt att reducera sjöfartens faktiska utsläpp. Föreningen menar att kunderna driver på detta arbete och att de redare som arbetar med miljömedvetna kunder har kommit längst i miljöarbetet. Redareföreningen menar att kundkrav är ett mycket effektivt sätt att arbeta med miljön. Länsstyrelsen i Västra Götaland har i uppföljningen redogjort för projektet Clean Shipping som bl.a. handlar om att ta fram index för jämförelser mellan rederier. Inom projektet har ett antal stora internationella företag förklarat att de ska ställa ökade miljökrav på sina transporter.138
Redareföreningen har även bl.a. tagit upp att fartygen bör ha möjlighet att ansluta sig till landbaserad el i stället för att låta fartygets motorer gå under den tid som fartyget ligger i hamn. I dag kan det vara komplicerat. Det är dessutom dyrare att koppla in land-el än att köra de egna fartygsmotorerna på skattebefriat bränsle. Från Sveriges Hamnar har framförts att tekniken är under utveckling. Landanslutning kräver investeringar från både hamnens och rederiets sida; svenska hamnar uppges dock i en internationell jämförelse ligga väl framme i att kunna erbjuda elanslutning.
När det gäller koldioxid bör reduceringsarbetet enligt Redareföreningen ske i samarbete med transportköparna:
Reducering görs i och för sig i takt med att fartygen utvecklas, men den viktigaste parametern är farten. För att kunna reducera koldioxidutsläp- pen måste kunderna vara med på att fartygen får minska på hastigheterna. Detta ställer krav på god planering tillsammans med kund och övriga transportslag (klimatsmarta logistiklösningar).139
138Se webbplatsen www.cleanshippingproject.se.
139Sveriges Redareförening, intervju 2008-09-09.
96
6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS | 2008/09:RFR3 |
I uppföljningen har även framkommit att sjöfarten undersöker alternativa bränslen, t.ex. gas, och Redareföreningen menar att detta öppnar för nya möjligheter. Föreningen har lyft fram att det behövs att någon går före vad gäller att bygga ut infrastrukturen. Det finns annars risk för att alla väntar på varandra. Staten borde gå före och visa vägen, t.ex. i upphandlingar. Före- ningen menar även att gas är volymkrävande och att detta innebär att vissa investeringar måste göras ombord på fartygen. Inom näringen råder dessutom en osäkerhet om vad som kommer att hända med gaspriset. Från Redareföre- ningen är man positiv till öppna handelssystem för koldioxid, kväve och svavel.
6.4 Styrning och övervakning av sjötrafik
Regelverk
Enligt regelverket får en allmän farled inrättas om den är av väsentlig bety- delse för den allmänna samfärdseln. En allmän farled får även inrättas om den är av väsentlig betydelse för fiskenäringen eller för trafiken med fritidsbåtar och om det behövs för säkerheten i farleden. Sjöfartsverket prövar och beslu- tar i dessa ärenden.140 Allmänna farleder är utmärkta i sjökorten. Markeringen av en farled visar var vattenvägen drar fram i förhållande till land och större öar, men visar inte farledens bredd.
Ökande sjötrafik
Trafiken med oljefartyg har ökat, liksom fartygsstorleken. Sjöfarten i de havsområden som omger Sverige är mycket omfattande. Cirka 10 % av all sjötrafik i världen sker på Östersjön räknat i antal fartyg. Dagligen trafikerar ca 2 000 större fartyg Östersjön (fiskefartyg ej inräknade), varav 300–500 är tankfartyg. Oljetransporterna från Ryssland uppges vara den största orsaken till handelssjöfartens ökning och ökar enligt Naturvårdsverket behovet av tillsyn och kontroll.141 Bland annat Havsmiljökommissionen har uppmärk- sammat att det finns undermåliga fartyg som i kombination med otillräckligt underhåll och kompetensbrister hos befälen gör att olycksrisken ökar. Miljö- målsrådet konstaterar i sin fördjupade utvärdering att ett antal riskreducerande åtgärder har införts och att flera kommer att införas. Även i denna uppföljning har flera aktörer uppmärksammat att risken för oljeolyckor har ökat.
Styrning och övervakning av fartygstrafiken
I takt med ökningen av sjötrafiken ökar behovet av styrning och övervakning av fartygstrafiken. Havsmiljökommissionen konstaterade 2003 att inget då hade gjorts för att styra fartygstrafiken från ekologiskt känsliga områden.
140Lagen (1983:293) samt förordningen (1998:898) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn. Se även SOU 2008:53.
141Naturvårdsverket, 2007a och SOU 2008:48.
97
2008/09:RFR3 | 6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS |
Några år senare konstaterade Naturvårdsverket i sin miljömålsöversyn 2007 att en rad skyddsåtgärder hade beslutats både av Helcom och av IMO. Enligt verket innebär det att risken för kollisioner och grundstötningar motverkas genom förbättrade ledsystem, trafikinformation, sjömätning, användning av moderna navigationsinstrument och ökad användning av lots. Vidare menar verket att IMO:s klassning av Östersjön som ett särskilt känsligt havsområde underlättar åtgärder för ökad trafiksäkerhet och skydd av känsliga områ- den.142 (Se även avsnitt 8). Världsnaturfonden har i uppföljningen framfört att trafikledningssystem bör införas i Sverige på samma sätt som i Finska viken för att leda sjötrafiken. Sådana system bör finnas särskilt där den stora trafi- ken är.
I dag övervakar Försvaret, Sjöfartsverket och Kustbevakningen delar av Östersjön. Svenska farvatten är indelade i olika områden som övervakas av särskilda s.k. VTS-centraler.143 Dessa centraler övervakar, informerar och bistår fartygstrafiken för att öka framkomligheten, säkerheten och miljöskyd- det. Ett viktigt hjälpmedel för trafikövervakningen är automatiska identifie- ringssystem (AIS), vilka regleras genom en internationell konvention om sjösäkerhet. För fartyg över en viss storlek är det obligatoriskt att använda AIS. EU reglerar att landbaserade AIS-stationer för övervakning av medlems- ländernas kustområden installeras.144 Fartyg över en viss storlek som är på väg till en svensk hamn måste rapportera sin närvaro till en VTS-central och också till olika myndigheter i Sverige via ett fartygsrapporteringssystem (FRS), vilket är sammankopplat med EU:s sjötrafikövervakningssystem (Sa- feSeaNet). Förutom en ankomstanmälan skickas även information om farligt gods och fartygsgenererat avfall till systemet (se avsnitt 6.6).
Naturvårdsverket har i sin miljömålsöversyn uppmärksammat att den nya tekniken bidrar till att reducera riskerna för framför allt kollisioner i skär- gårdsområden. Sveriges Kommuner och Landsting har i uppföljningen beto- nat att man stöder utvecklingen av trafikledningssystem. Sveriges Redarefö- rening har framfört att Östersjön bör övervakas bättre och att hela Östersjön bör ha en mer aktiv trafikövervakning. Föreningen menar att det är bra att det finns trafiksepareringar, men dessa bör kompletteras med en aktiv trafiköver- vakning. Detta skulle kunna ske genom befintlig AIS-teknik som redan finns på fartygen. Att införa sådan trafikövervakning skulle enligt föreningen vara billigt, om arbetsuppgiften tilldelades någon befintlig central, och leda till ökad säkerhet.
Införandet av särskilt känsliga områden (PSSA)
Inom IMO:s regelverk finns regler för hur havsområden kan utnämnas som särskilt känsliga och där strängare regler krävs, s.k. PSSA-områden.145 IMO klassade i december 2005 Östersjön som ett PSSA-område. Inom ramen för
142Naturvårdsverket, 2007a.
143Vessel Traffic Service, VTS.
144Direktiv om sjötrafikövervakning (2002/59/EG).
145Particularly Sensitive Sea Area, PSSA.
98
6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS | 2008/09:RFR3 |
PSSA kan farleder regleras och trafikregler införas för att skydda miljön. Det finns också möjlighet till eskortbogsering. Samtidigt som klassningen antogs även ett antal skyddsåtgärder i olika delar av Östersjön i form av trafiksepare- ring bl.a. söder om Gotland, ny rekommenderad djupvattenrutt och nya områ- den som bör undvikas (areas to be avoided). Dessa åtgärder gäller fr.o.m. juni 2006 och syftar till att minska olycksriskerna och skydda känsliga kust- och havsområden. Enligt uppgift avser Sjöfartsverket att kontrollera vilka fartyg som bryter mot bestämmelsen och rapportera det till deras flaggstater.146 De skyddsåtgärder som har införts är enligt Sjöfartsverket tvingande för tredje- lands fartyg. Ryssland har dock undantagits från beslutet, vilket innebär att ryska områden inte omfattas av PSSA-klassificeringen, men enligt uppgift från Sjöfartsverket har Ryssland antagit de trafikreglerande åtgärderna. Ver- ket påpekar dessutom att det är svårt att i praktiken inte följa reglerna.
En av de vidtagna PSSA-åtgärderna är att trafikseparering har införts vid Hoburgs bankar. De flesta fartyg som ska in i Finska viken går förbi detta område, som även är ett Natura 2000-område och ett område som ska undvi- kas (area to be avoided), med undantag för de stora djupgående fartygen. I området är trafiken delad (enkelriktad) och en del går enligt Sjöfartsverket rakt genom Natura 2000-området. Sjöfartsverket har i samråd med Natur- vårdsverket utvärderat effekterna av de skyddsåtgärder som har kopplats till IMO:s klassning av Östersjöområdet som särskilt känsligt havsområde, PSSA. Utvärderingen tyder på att de i stort har haft avsedd effekt, även om åtgärderna bara hade gällt under kort tid när utvärderingen gjordes. Ett exem- pel var att antalet fartyg som inte följer rekommendationen att undvika Ho-
burgs bank och Norra Midsjöbanken verkade ha minskat andra halvåret 2006.147
I uppföljningen har några aktörer pekat på att fler konkreta åtgärder behövs med anledning av att Östersjön har pekats ut som ett särskilt känsligt havsom- råde. Exempelvis Världsnaturfonden har fört fram att t.ex. fartygsrutter bör dras om för att skydda känsliga områden. Sjöfartsverket konstaterar att utpe- kandet av Östersjön som ett PSSA-område ger bättre möjlighet att införa långtgående åtgärder och att detta arbete sker inom IMO. I uppföljningen uppger Sjöfartsverkets tjänstemän att Naturvårdsverket vill få bort all trafik från Hoburgs bankar, men att Sjöfartsinspektionen menar att det är svårt och att trafiksepareringen bör räcka som åtgärd. I uppföljningen uppger de inter- vjuade tjänstemännen att det är svårt att sia om hur denna fråga kommer att utvecklas inom bl.a. IMO.
Hamnstatskontroll
För att minska och undvika risker som är förenade med att ta emot fartyg som för utländsk flagg finns internationella överenskommelser om hamnstatskon- troll. Dessa innebär att hamnnationens sjöfartsadministration åtar sig att kon-
146Naturvårdsverket, 2007a.
147Naturvårdsverket, 2007a och Miljömålsrådet, 2008.
99
2008/09:RFR3 | 6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS |
trollera en viss andel av ankommande fartyg som är registrerade i en annan flaggstat. Kontrollen genomförs av inspektörer ombord på fartygen. Om säkerhetsbrister upptäcks kan hamnmyndigheten ålägga befälhavaren att åtgärda dem före avgång eller belägga fartyget med kvarstad.
Sveriges Redareförening har i uppföljningen framfört att Kustbevakningen och Sjöfartsverket i högre grad borde rikta sin kontroll mot andra länders fartyg eftersom svenska fartyg ligger så högt på kvalitetslistan över fartyg (MOU). Föreningen menar att det från havsmiljöperspektiv är viktigt att hålla bort undermåliga fartyg. Naturvårdsverket konstaterar att det är svårt att på- verka säkerheten hos alla de fartyg som för utländsk flagg. Verket har i sin miljömålsöversyn pekat på att ju effektivare samarbetet kring hamnstatskon- trollen blir, desto större blir sannolikheten att fartyg med den lägsta säkerhets- standarden koncentreras till trafik på hamnar med mindre sträng kontroll. Av länderna kring Östersjön är det bara Estland, Lettland och Litauen som inte är anslutna till den samverkan kring hamnstatskontroll som finns.148
6.5 Oljeutsläpp
6.5.1 Utvecklingen av oljeutsläpp
Årligen transporteras ca 45 miljoner ton olja och ca 4 miljoner ton farligt gods till och från svenska hamnar. Olja kommer ut i havet i samband med dels olyckor, dels illegala utsläpp av oljehaltigt avfall som kan vara både oavsiktliga och avsiktliga i samband med t.ex. rening av tankar. Under de senaste decennierna har flera hundra utsläpp årligen observerats längs de stora fartygsstråken i Östersjön och Västerhavet.
Antalet utsläpp av olja på grund av olyckor till sjöss inom svenskt an- svarsområde har hittills varit relativt litet, medan antalet avsiktliga småutsläpp enligt Naturvårdsverket har varit tämligen stort under flera perioder. Merpar- ten av utsläppen understiger 1 kubikmeter. Sedan 1994 har inte något utsläpp överstigande 100 kubikmeter inträffat. Utsläpp som härrör sig från fartygens normala drift betecknas vanligen som operationella. Mängden olja i dessa utsläpp kan variera från obetydliga mängder i relativt rena slagvatten till många tiotals ton vid rengöring av stora och starkt förorenade tankar. Opera- tionella utsläpp sker enligt Naturvårdsverket av flera orsaker, bl.a. bristande kunskaper om gällande regler, dåligt miljömedvetande ombord på fartygen, svårigheter att lämna oljerester och oljehaltigt avfall i hamn, liten risk för upptäckt och liten risk för straffpåföljd.149
Enligt Naturvårdsverket har en minskning av antalet oljeutsläpp skett inom svenskt ansvarsområde sedan mitten av 1990-talet (se diagram nedan). Enligt Kustbevakningen har de konstaterade utsläppen under senare år fortsatt att
148Naturvårdsverket, 2007a.
149Webbplatsen www.naturvardsverket.se.
100
6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS | 2008/09:RFR3 |
minska (313 år 2005, 269 år 2006 och 325 år 2007). Utöver de konstaterade utsläppen föreligger dock ett stort mörkertal. I sin miljömålsöversyn från 2007 gör Naturvårdsverket bedömningen att de faktiska utsläppen inom svensk ansvarszon uppgår till minst det dubbla.150
Utsläppen är koncentrerade till de stora fartygsstråken längs väst- och syd- kusten samt söder om Öland och öster om Gotland. Detta tyder enligt Natur- vårdsverket på att utsläppen till stor del görs av fartyg som passerar svenskt vatten på väg till eller från hamnar utanför Sverige. Sett i ett internationellt perspektiv har flertalet oljepåslag på den svenska kusten varit små, men föror- sakar ändå stora kostnader. Geografiskt sett har västkusten varit utsatt för de flesta oljepåslagen. Öresund, sydöstra Sverige och norra Stockholmsregionen är andra kustområden där risken för oljeförorening är större än genomsnittet. Naturvårdsverket menar att i grunda skärgårdsmiljöer kan även små utsläpp leda till stora negativa miljöeffekter.
Figur 1: Antal konstaterade oljeutsläpp till havet i Sverige åren 1984–2004
| 600 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 500 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 400 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Antal | 300 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
oljeutsläpp |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
| 200 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 100 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| 1984 | 5198 | 6198 | 7198 | 8198 | 9198 | 0199 | 1199 | 2199 | 3199 | 4199 | 5199 | 6199 | 7199 | 8199 | 9199 | 0200 | 1200 | 2200 | 3200 | 4200 |
Källa: Naturvårdsverket. Enligt Kustbevakningen har de konstaterade utsläppen under | |||||||||||||||||||||
senare år fortsatt att minska (313 år 2005, 269 år 2006 och 325 år 2007). |
|
|
| ||||||||||||||||||
När det gäller utsläpp från kemikalietankfartyg är dessa svåra att uppskatta. Det förs ingen statistik över utsläppen eftersom utsläpp sällan kan konstate- ras. Dessutom uppges volymen transporterade kemikalier vara mindre än volymen transporterad olja, och generellt uppges transporterna av kemikalier ske med nyare och säkrare fartyg.151 Miljömålsrådet har i sin senaste utvärde- ring konstaterat att omfattningen av utsläpp av kemikalier är mycket liten och gjort bedömningen att riskerna för utsläpp i framtiden bör vara små.
150Naturvårdsverket, 2007a.
151SOU 2003:72.
101
2008/09:RFR3 | 6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS |
6.5.2 Insatser mot oljeutsläpp i havet
Regelverk
När det gäller räddningstjänst och sanering vid oljeolyckor kan insatserna för att bekämpa oljepåslag delas in i två faser. Den första fasen, räddningstjänst, regleras i lag.152 Av lagen framgår bl.a. att den myndighet som regeringen bestämmer ska ansvara för räddningstjänst inom Sveriges ekonomiska zon, när olja eller andra skadliga ämnen har kommit ut i vattnet eller det föreligger en överhängande fara för detta. Den andra fasen, saneringen, vidtas när oljan har flutit i land och skadan inte kan förvärras. Oljesanering av stränder är inte reglerad i någon författning, men praxis är att kommunen ansvarar för sane- ringen inom sitt geografiska område. Sammanfattningsvis kan ansvarsfördel-
ningen mellan statliga och kommunala myndigheter beskrivas på följande sätt:153
-Kustbevakningen har ansvar för miljöräddningstjänst till sjöss, dvs. att bekämpa och minimera konsekvenserna av oljeutsläpp.
-Kommunerna har ansvar när det gäller att ta hand om olja som når strän- derna (s.k. oljepåslag).
-Räddningsverket har i uppgift att ge stöd till kommunerna i deras arbete.
-Länsstyrelser och Räddningsverket bedriver tillsyn inom området. Läns- styrelsen har ansvar för att kunna utöva ledning under kris.
När det gäller oavsiktliga och avsiktliga oljeutsläpp är den svenska lagstift- ningen i hög grad utformad för att överensstämma med internationella kon- ventioner och avtal, särskilt Marpol. De olika avtalen reglerar samarbetet mellan länderna vad beträffar rapportering av utsläpp som kan påverka andra närliggande länder, begäran om hjälp vid större operationer samt praktiska och ekonomiska arrangemang kring detta. Östersjöområdet är enligt Marpol klassificerat som ett specialområde, vilket gör att särskilt stränga regler gäller för operationella utsläpp.
Brist på efterlevnad av regelverket för oljeutsläpp
Havsmiljökommissionen menade i sitt betänkande år 2003 att efterlevnaden av det internationella regelverket brister. Även i denna uppföljning har flera aktörer pekat på att efterlevnaden kan vara dålig. Naturvårdsverket konstate- rar att trots flygspaning är risken att bli avslöjad fortfarande liten och risken för straff ännu mindre. Naturskyddsföreningen menar att många inom sjöfar- ten struntar i internationella konventioner, varför resultatet av dem kan sägas vara tveksamt. Naturskyddsföreningen har tidigare framfört att få framsteg har gjorts när det gäller att komma åt dem som bryter mot gällande regler när det gäller olja som kommer ut i havet.
152Lag (2003:778) om skydd mot olyckor.
153Se bl.a. Riksrevisionen, 2005c, SOU 2008:53 och Länsstyrelsen i Västernorrlands län, 2007.
102
6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS | 2008/09:RFR3 |
I uppföljningen har flera aktörer uppmärksammat att det fortfarande sker ett stort antal oljeutsläpp varje år, även om minskningar har skett de senaste åren. Sjöfartsverket uppger i denna uppföljning att en stor del av de konstate- rade oljeutsläppen i Östersjön sker i Sverige. År 2006 stod Sverige för 110 av 236 utsläpp enligt Helcoms statistik. Det finns två orsaker till att många olje- utsläpp äger rum och upptäcks i Sverige: Dels har Sverige en lång kust, dels har svenska Kustbevakningen en effektiv flygspaning.
Flera myndigheter arbetar mot oljeutsläpp
Flera statliga och kommunala myndigheter arbetar på olika sätt mot oljeut- släpp. En nationell samverkansgrupp med representanter för Räddningsver- ket, Kustbevakningen, Naturvårdsverket, Sjöfartsverket, SKL och IVL Svenska Miljöinstitutet AB uppges regelbundet genomföra en översyn av beredskapen för bekämpning och sanering av olja orsakad av utsläpp till havs.
Kustbevakningen arbetar för att skadorna vid utsläpp av farliga ämnen ska minimeras och för att naturen ska skyddas så långt det är möjligt. Kustbevak- ningen ska ha beredskap med specialutrustade miljöskyddsfartyg för miljö- räddning. Kustbevakningen övervakar också haven via satellit och från flyg- plan. När fartygsolyckor sker är Kustbevakningen först en del i sjöräddningen och sedan vidtar miljöräddningstjänst. I uppföljningen har Kustbevakningens norra region uppgett att regionen har tre miljöskyddsfartyg, varav ett är stän- digt bemannat, men den kuststräcka som norra regionen ska bevaka är lång. Det kan därför ta tid för ett miljöskyddsfartyg att komma på plats. Tills sane- ringsfartyget anländer uppger regionen att de begränsar verkningarna av oljeutsläpp genom att lägga ut länsar. Räddningsverket ska ge stöd i form av bl.a. utbildningar, men har inget operativt uppdrag. Från och med 2009 ingår Räddningsverket i en ny myndighet.154
Kustbevakningens befogenheter
Utredningen om Kustbevakningens befogenheter har konstaterat flera pro- blem i det regelverk som reglerar myndighetens befogenheter. Rätt att ingripa mot brott varierar beroende på vilket brott ingripandet avser, och gränserna för de olika verksamhetsområdena är enligt utredningen oklara. Kustbevak- ningens geografiska verksamhetsområde bedöms vara otydligt och oenhetligt reglerat i författningarna. Enligt utredningen agerar Kustbevakningen i stor utsträckning osjälvständigt och med begränsat eget ansvar som biträde åt andra myndigheter.155
I uppföljningen har Kustbevakningens norra region uppmärksammat att Kustbevakningen, till skillnad från polisen och tullen, har befogenheter inom den ekonomiska zonen. När oljeutsläpp från ett fartyg upptäcks inleder Kust-
154Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB, bildas den 1 januari 2009. Krisberedskapsmyndighetern, Räddningsverket och Styrelsen för psykologiskt försvar läggs ned den 31 december 2008 (prop. 2007/08:92, bet. 2007/08:FöU12).
155SOU 2008:55.
103
2008/09:RFR3 | 6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS |
bevakningen en brottsutredning. Därefter tar åklagaren vid om det finns miss- tänkt fartyg. Kustbevakningens norra region bistår och utreder sedan två år alla brott till sjöss (mellan Uppsala län och Norrbottens län) eftersom det i sådana utredningar behövs nautisk kompetens. När det gäller miljöbrott till sjöss har Kustbevakningen egna förundersökningsledare.
Ansvarsfördelning vid olyckor
Kustbevakningens norra region har i uppföljningen framfört att det är förhål- landevis klart vem som har ansvar för vad i samband med olyckor. Om en insats berör flera kommuner får länsstyrelsen ta över insatsen. Om insatsen berör både stat och kommun ska länsstyrelsen samordna insatsen. Länsstyrel- sen har samordningsansvaret oavsett vilken olycka det handlar om.
Kustbevakningen uppger att det sker ungefär 40 oljeutsläpp per år norr om Uppsala varje år. Av dessa sker 25–30 i hamnområden i samband med last- ning eller lossning. Kustbevakningen menar att man får alltmer att göra när det gäller hamnarna och har i uppföljningen framfört att det är viktigt att hamnarna och kommunerna dimensionerar sin räddningstjänst på ett bra sätt.
Ett exempel på ett oljeutsläpp i hamn kan hämtas från Tunadal utanför Sundsvall. Där skedde våren 2008 ett utsläpp av ca 25 kubikmeter olja. Från Sundsvalls kommun har i uppföljningen framförts att det uppstod en del pro- blem kring utredningen av detta, bl.a. vad gäller mottagningen av oljeprover. Från kommunen tyckte man inte att Kustbevakningens utredning sköttes lika professionellt som Sundsvallspolisens och åklagarmyndighetens utredningar brukar genomföras. Det fanns en del oklarheter kring vem som skulle göra vad. Kommunen menade att Kustbevakningen dock skötte sig bra när det gällde att ställa upp med saneringsinsatser i form av resurser som båt och flyg. Även Sveriges Hamnar har i uppföljningen kommenterat Tunadalsfallet. Organisationen har till utskottets uppföljning framfört att det inte verkade vara riktigt klart för Kustbevakningen vad de har för mandat att gå ombord på utländska fartyg vid misstänkta utsläpp, och så långt de vet togs inte prover från tankarna på inneliggande fartyg. Kustbevakningen däremot menar att de insatser som gjordes av olika aktörer i Tunadal fungerade bra, men att det ändå vore bra om kommunen utvärderade insatserna.
Ökad flygövervakning ger resultat
Havsmiljökommissionen har i sitt betänkande från 2003 gjort bedömningen att Kustbevakningen har byggt upp en relativt god kapacitet för miljööver- vakning med flyg samt riktade operationer med satellitspaning, flyg och far- tyg. Arbetet på internationell och nationell nivå har enligt kommissionen lett till en halvering av de illegala oljeutsläppen i svensk ansvarszon de senaste åren. Miljömålsrådet gör i sin fördjupade utvärdering bedömningen att det finns indikationer på att Kustbevakningens flygövervakning, de riktade opera- tionerna med flyg och fartyg samt det internationella samarbetet fortsätter att
104
6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS | 2008/09:RFR3 |
ge resultat i form av minskat antal oljeutsläpp. Rådet konstaterar också att en rad åtgärder har vidtagits inom Helcom för att minska antalet utsläpp.
Enligt regeringen står Sverige för den största övervakningsinsatsen bland Östersjöländerna med drygt 3 000 timmar flygspaning per år.156 Naturvårds- verket har i sin miljömålsöversyn från 2007 gjort följande bedömning:
Samtidigt som flygövervakningen intensifieras och antalet fartygsrörelser ökar fortsätter den positiva trenden med minskande antal oljeutsläpp. Det visar att överenskomna åtgärder har effekt. Särskilt flygövervakningen till havs har visat sig ha en avhållande inverkan och har väsentligt bidra- git till att reducera mängden illegala utsläpp.157
Kustbevakningen har i miljö- och jordbruksutskottets uppföljning angett att myndigheten lägger alltmer resurser på övervakning. Det tillskott som Kust- bevakningen har fått under senare år har gått till att utöka antalet flygtimmar. Kustbevakningens norra region har framfört att detta t.ex. har medfört att myndigheten har kunnat göra pådrag där flygövervakning och fartygsspaning har kunnat kopplas ihop. Kustbevakningen har tre flygplan som bl.a. bedriver miljöövervakning i norra regionen. Dessa flyger på hög höjd och kan upp- täcka oljeutsläpp med hjälp av sensorer, även i mörker. Detta uppges ge möj- lighet att upptäcka utsläpp i ett tidigt skede så att t.ex. olja kan bekämpas innan den når land. Kustbevakningen får också rapporter från handelssjöfar- ten, civila flygfarten m.m. Även allmänheten är viktig och har blivit alltmer miljömedveten och kontaktar Kustbevakningen när de misstänker oljeutsläpp.
Sveriges Hamnar har i uppföljningen konstaterat att Kustbevakningen har fått stora resurser i form av fartyg och flygplan för övervakning, men är mer tveksam vad gäller resultatet av denna resursförstärkning. Sveriges Hamnar ser inte att det har lett till att fler fartyg upptäcks och fälls för utsläppen. Sve- riges Redareförening har i uppföljningen framfört att Kustbevakningen gör ett mycket bra arbete, men att en del av kontrollresurserna borde flyttas från flygövervakning till hamninspektioner. Det skulle enligt Redareföreningen innebära en kostnadseffektivisering av kontrollen.
Vattenföroreningsavgiften
Vid icke obetydligt utsläpp av olja från fartyg utreder och beslutar Kustbe- vakningen om vattenföroreningsavgift. Avgiften bestäms med hänsyn till utsläppets omfattning och fartygets storlek. Antal avgifter och till vilka sum- mor den har uppgått de senaste åren framgår av tabell R i bilaga 10. Avgiften påförs fartygets ägare eller redare. Avgiften debiteras även om det inte fanns något uppsåt. Dessutom måste fartyget betala saneringskostnaderna.158
I uppföljningen har synpunkter framförts angående vattenföroreningsavgif- ten. Enligt bl.a. Naturvårdsverket är den inte tillräckligt hög för att verka avskräckande. Verket konstaterar vidare att åklagaren måste kunna bevisa att
156Prop. 2007/08:1 utg.omr. 20 och Naturvårdsverket, 2007a.
157Naturvårdsverket, 2007a.
158Kustbevakningen region Norr, intervju 2008-05-21.
105
2008/09:RFR3 | 6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS |
oljan har släppts ut med avsikt för att de ansvariga ska kunna fällas i domstol, och det uppges bara ha lyckats i enstaka fall. Även Naturskyddsföreningen konstaterar att det är svårt att lagföra fartyg som har gjort utsläpp och att det nästan inte finns några domar. Världsnaturfonden har i uppföljningen pekat på att straffavgifterna är alltför låga och borde höjas för att bli mer kännbara.
Internationella regler om dubbla skrov
För att minska riskerna för oljeutsläpp vid kollisioner och grundstötning med oljetankfartyg har IMO utarbetat internationella regler för hur fartygen ska konstrueras och hur äldre fartygstyper successivt ska ersättas av nya och säkrare konstruktioner.159 Från och med år 2010 kommer all olja att transpor- teras på tankfartyg med dubbelskrov. Med vissa undantag ska fartyg med enkelskrov utfasas till år 2015. Havsmiljökommissionen gjorde i sitt betän- kande år 2003 dock följande bedömning:
I dagens debatt sätts ofta likhetstecken mellan enkelskrov och osäker sjö- transport och mellan dubbelskrov och säker sjötransport. Det är inte så enkelt: Ett dåligt underhållet dubbelskrovsfartyg kan utgöra en större mil- jörisk än ett väl underhållet enkelskrovsfartyg. Det är fartygets skick dvs. rederiets seriositet, ett gott och kontinuerligt underhåll och en professio- nell bemanning som är avgörande för säker sjötransport.160
I denna uppföljning har bl.a. Länsstyrelsen i Stockholms län kommenterat frågan och menar allmänt att många viktiga insatser görs inom sjösäkerhets- området och nämner särskilt kravet på dubbla skrov. Länsstyrelsen i Kalmar län menar dock att kravet på dubbla skrov inte har någon större betydelse. Kravet hjälper inte så mycket eftersom bunkeroljan (bränslet) ligger mellan skroven. Det är bara olja i lasten som skyddas från utsläpp med dubbla skrov. Enligt uppgift från Sjöfartsinspektionen kommer dock en ny regel att träda i kraft som innebär att fartyg med totalt mer än 600 ton bunkerolja som levere- ras efter den 1 augusti 2010 inte får ha oljan i dubbelskrovet. Redareförening- en har i uppföljningen pekat på att föreningen länge har drivit på frågan om dubbla skrov och menar att de nya reglerna har varit en framgång. Föreningen betonar att det inte ska finnas någon bunker mellan lastlåda och ytterskrov. Vid uppföljningens besök i Göteborg framförde föreningen att ju hårdare krav som ställs på sjöfarten, desto mer gynnas de svenska fartygen.
159EU:s förordning (EG) nr 1726/2003 om ändring av förordning (EG) nr 417/2002 om ett påskyndat införande av krav på dubbelskrov eller likvärdig konstruktion för oljetankfartyg med enkelskrov innebär att EU fr.o.m. 2010 förbjuder enkelskrovstank- fartyg att anlöpa eller lämna hamnar eller terminaler till havs, eller ankra i områden, som omfattas av en medlemsstats jurisdiktion.
160SOU 2003:72.
106
6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS | 2008/09:RFR3 |
Varierande havsmiljökunskap ombord på fartygen
Naturvårdsverket har pekat på att medvetenheten ombord har ökat och att tekniken på fartygen har förbättrats de senaste åren.161 Enligt Kustbevakning- en är dock kunskapen om havsmiljöfrågor mycket varierande bland persona- len ombord på fartygen. Fartyg kommer från många olika länder. Varje år anmäler sig ca 32 000 fartyg till Kustbevakningen. Det har diskuterats om Kustbevakningen i samband med detta skulle lämna information om svenska miljöregler till fartygen, men det har ännu inte gjorts. Alla fartyg som kom- mer från länder utanför Schengenområdet skulle nås på detta sätt. Det vore enligt Kustbevakningens norra region viktigast att nå dem som arbetar tek- niskt, bl.a. med pumpar.
Brister i beredskapen för oljeolyckor
Riksrevisionen genomförde 2005 en granskning av statens insatser för att säkerställa en god kommunal beredskap för att ta hand om olja som når land vid stora oljeolyckor. I granskningsrapporten konstaterades att den kommuna- la beredskapen och det statliga stödet till beredskapen brast i några väsentliga avseenden, bl.a. genom att Räddningsverket hade haft svårt att nå ut med stöd till kommunerna. Granskningen behandlades av försvarsutskottet som bl.a. betonade att det är mest effektivt att bekämpa ett oljeutsläpp innan oljan flyter i land och att det är avsevärt mycket mer kostnadseffektivt att ta upp oljan till sjöss jämfört med att ta upp oljan när den flutit i land. Försvarsutskottet beto- nade även att det är viktigt med ett internationellt samarbete kring frågor om beredskap för oljeolyckor, bl.a. inom ramen för Helcom och EU.162
Olja som tas upp ur vattnet och från stranden klassas i regel som farligt av- fall. För att få samla upp och lagra mer än 5 ton oljeavfall i väntan på bort- transport krävs tillstånd från länsstyrelsen. Mängder under 5 ton kräver anmä- lan till den kommunala tillsynsmyndigheten. I denna uppföljning har Länssty- relsen i Kalmar län påtalat att det finns problem i miljöbalken när det gäller hur avfall från oljeutsläpp och oljeolyckor ska hanteras. De kommunala sop- tipparna har inte beredskap för att kunna ta emot stora mängder när en olje- olycka sker. Länsstyrelsen kan inte förpröva saneringsplatser för olja. Läns- styrelsen i Västernorrlands län menar att kommunerna inte planerar för olje- olyckor, trots att mycket olja hanteras. Länsstyrelsen konstaterar dessutom att mängden olja i svenska hamnar ökar eftersom det har blivit ekonomiskt lön- samt att bunkra olja i hamnarna i takt med stigande oljepriser.
Länsstyrelsen i Kalmar län menar att stat och kommun inte har kommit så långt i arbetet med oljeutsläpp, bl.a. eftersom det är många aktörer som ska samarbeta. Länsstyrelsen menar dock att det är positivt att problemen inom området har identifierats. Från intervjuade tjänstemän vid Länsstyrelsen i Stockholms län har framförts att Kustbevakningen har en effektiv organisa- tion för oljesanering, men det saknas en tydlig kommunal och regional orga-
161Prop. 2007/08:1 utg.omr. 20 och Naturvårdsverket, 2007a.
162Riksrevisionen, 2005c. Bet. 2005/06:FöU9.
107
2008/09:RFR3 | 6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS |
nisation för vad som görs när oljan når land. SKL har i uppföljningen dock uppgett att det inte har framkommit att det skulle finnas några särskilda pro- blem vad gäller kommunernas insatser i samband med t.ex. oljeolyckor till havs. Även SFR anser att den svenska beredskapen för oljeolyckor är god.
Som exempel på insatser som görs på lokal och regional nivå kan nämnas att i Kalmar län har länsstyrelsen tillsammans med kommunerna arbetat med att ta fram en länsanpassad miljöatlas. Syftet är att vara ett beslutsunderlag i kommunernas prioriteringsarbete. Andra insatser från länsstyrelsens sida har varit en övning med samtliga kustkommuner år 2005, en stabsövning 2007, en ny länsplan för oljeskydd samt etableringen av nätverk med Sjöfartsverket, Krisberedskapsmyndigheten m.fl. på regional nivå. Länsstyrelsen ger vidare stöd till kommunerna med att ta fram kommunala oljeskyddsplaner. Det finns inget formellt krav på att sådana ska finnas, och länsstyrelsen konstaterar att många planer är gamla eller saknas. Regionförbundet i Kalmar län konstaterar att trafiken ökar på Östersjön och att det därför finns fortsatta behov av att öva inför fartygsolyckor. Förbundet menar att det behövs mer övningar över gränssnittet hav–land och liv–miljö. Krisberedskapen bör förbättras och för detta skulle högskolan kunna användas.163
Sjöfartsverket har i uppföljningen även tagit upp frågan om nödhamn. Far- tyg som hamnat i nödläge ska sättas på en säker plats. Detta kan innebära problem när det gäller skydd av känsliga områden. I Danmark har det enligt Sjöfartsverket gjorts en inventering av hela kusten som underlag för sådana beslut. I Sverige menar Sjöfartsinspektionen att man bör ha fria händer och inte i förväg binda sig. De intervjuade tjänstemännen påminner om att olyckor kan få förödande konsekvenser och att de inventeringar av naturvärden som har gjorts borde kunna ligga till grund för valet av vilka områden som lämpar sig att bli bogserade till vid t.ex. dåligt väder. Tjänstemännen menar att läns- styrelserna vet vilka områden som är lämpliga, men enligt verket bör mer göras.
6.6 Marint avfall från fartyg
Regelverk
Åtgärder mot förorening från fartyg och hanteringen av avfall från fartyg styrs av regler i Marpolkonventionen, vilken förbjuder dumpning av plastfö- remål i alla havsområden. Inom Östersjön och Nordsjön får inget avfall alls dumpas från fartyg, med undantag för livsmedelsavfall som släpps ut minst 12 nautiska mil från land. För toalettavfall gäller att det inte får släppas ut närmare än 12 nautiska mil från närmaste land om inte olika typer av renings- verk används ombord. Utanför de områden som är klassade som specialområ- den, bl.a. Östersjön, kan allt avfall utom plast släppas över bord. Inom speci- alområden får endast matavfall släppas ut.164
163Se bl.a. IVL, 2008.
164Naturvårdsverket, 2007a och SOU 2003:72.
108
6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS | 2008/09:RFR3 |
Enligt Sjöfartsverkets föreskrifter165 ska fartyg vid ankomst till svensk hamn lämna iland allt fartygsgenererat avfall samt alla lastrester som inte får släppas ut till sjöss. Hamnarna är skyldiga att ta emot lämnat avfall. Mottag- ning av avfall i hamn regleras dels av Helsingforskonventionen, dels av EU.166 Länderna runt Östersjön har utarbetat en gemensam strategi för att eliminera utsläppen av fartygsavfall, den s.k. Östersjöstrategin, vilken har resulterat i ett antal Helcomrekommendationer som lagts till Helsingforskon- ventionen. Med strategin har de avtalsslutande parterna kommit överens om att införa gemensamma regler för att tillhandahålla anläggningar för mottag- ning av fartygsavfall i hamn, obligatorisk ilandlämning av avfall, tillämpning av ett harmoniserat avgiftssystem, upprättande av avfallshanteringsplaner i hamnar m.m.
Fartygsgenererat avfall är, till skillnad från lastrester, sådant avfall som uppstår genom fartygets drift. Det fartygsgenererade avfall som omfattas av obligatorisk ilandlämning är oljehaltigt länsvatten, sludge,167 toalettavfall och fast avfall. Undantag från detta är oljehaltigt länsvatten om länsvattensepara- torn är i drift samt oljehaltigt länsvatten och sludge som fyller mindre än en fjärdedel av uppsamlingstankens volym samt toalettavfall som passerat en godkänd reningsutrustning eller som kan släppas ut på föreskrivet avstånd från land samt matavfall och färsk fisk.
Fartyg i reguljär linjetrafik med speciella arrangemang vid ilandlämning av avfall kan ansöka om undantag från den obligatoriska ilandlämningen. Farty- get lämnar då sitt avfall i en hamn och är undantagen obligatorisk ilandläm- ning i andra hamnar på linjen. Ansökan ska göras hos Sjöfartsinspektionen. Fartyg, med undantag av fiskefartyg och fritidsbåtar, ska meddela hamnen 24 timmar innan anlöp vilka slag av avfall man önskar lämna och i hur stora mängder. Anmälan sker via Sjöfartsverkets fartygsrapporteringssystem (FRS) eller på särskild blankett som sänds till den aktuella hamnen.168
Mottagningsanordningar för avfall
I Sverige finns 52 hamnar med kommersiell trafik.169 I denna uppföljning har ingått att som ett exempel närmare beskriva det miljöarbete som görs inom Stockholms hamnar. Stockholms hamnar har för omhändertagande av avfall från skärgårdstrafik, Mälartrafik och sightseeingbåtar två underjordiska av- fallsanläggningar, där hushållsavfall, metall, wellpapp samt glas sorteras. För
165Reglerna för avfallshanteringen ombord på fartyg och mottagningen i hamn grundar sig på Marpolkonventionen, Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/59/EG, 1992 års Helsingforskonvention med tillämpliga rekommendationer, lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg, förordningen (1980:789) om åtgärder mot förore- ning från fartyg, Sjöfartsverkets föreskrifter och allmänna råd om åtgärder mot förore- ning från fartyg (SJÖFS 2007:15) samt Sjöfartsverkets föreskrifter och allmänna råd om mottagning av avfall från fartyg (SJÖFS 2001:12).
166Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/59/EG av den 27 november 2000 om mottagningsanordningar i hamn för fartygsgenererat avfall och lastrester.
167Med sludge avses oljerester som uppkommer i ett fartygs maskinrum.
168Webbplatsen www.sjofartsverkets.se.
169Se vidare webbplatsen www.transportgruppen.se.
109
2008/09:RFR3 | 6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS |
reguljär trafik finns avfallsmottagningsanläggningar utplacerade i hamnarna. Stockholms hamnar uppger att avfallshanteringsplaner upprättas och avfalls- rapporter inlämnas. Vidare har tidigare funnits den s.k. återvinningsbåten som var en flytande återvinningscentral under våren och hösten för att lämna grovavfall, elavfall, farligt avfall, glasförpackningar och tidningar. Återvin- ningsbåten var ett samarbete mellan Stockholms stad och Stockholms ham- nar. Inom hamnen finns särskilda fasta mottagningsanläggningar för svart- och gråvatten. Beträffande skärgårdstrafiken har vissa av bolagen egen an- läggning alternativt anlitas tankbil för mottagning av svart- och gråvatten.
I uppföljningen har uppmärksammats att det pågår arbete med att miljöan- passa verksamheten i hamnarna. I en avfallshanteringsplan ska hamnarna visa bl.a. hur mycket och vilka typer av avfall som de kan ta emot. Statistik över mottaget avfall ska årligen rapporteras till Sjöfartsinspektionen. Utvecklingen av mottaget avfall framgår av tabell S i bilaga 10. Naturvårdsverket har i sin analys av statistiken kommit fram till att mängden oljerester som levereras till hamnarnas mottagningsanläggningar har ökat. Enligt verket visar detta att allt fler fartyg föredrar att lämna oljan i hamn framför att släppa ut den till havs.170 I uppföljningen har uppmärksammats att det dock finns problem i den rapportering som görs, bl.a. att alla hamnar inte rapporterar eller att rap- porteringen är felaktig. För år 2006 har t.ex. endast tre hamnar lämnat uppgif- ter om toalettavfall till Sjöfartsverket.
Havsmiljökommissionen gjorde i sitt betänkande år 2003 bedömningen att mottagningen av avfall inte alltid fungerar som avsett och att avfall vid olika tillfällen i stället släpps ut till havs. Mycket få fall uppges ha gått till domstol. Många hamnanläggningar uppges sakna anläggningar som tvingar fartyg att lämna oljehaltigt och annat fartygsgenererat avfall. I uppföljningen har denna bild bekräftats av bl.a. Sveriges Redareförening som har uppgett att det finns vissa hamnar som inte tar emot avfall. Redareföreningen har i uppföljningen framfört att regelverket för marint avfall är bra, men problemet är att det inte tillämpas.
Sjöfartsverket betonar att det är av största betydelse att avfallet hanteras på ett korrekt sätt både ombord och vid avlämningen till mottagningsanordning. Befälhavare och besättning bör ha god kännedom om hamnarnas mottag- ningsanordningar och hur avlämning av avfall till dessa går till. Sjöfartsverket uppger att det finns mottagningsanordningar för avfall. Sveriges Hamnar har i uppföljningen uppgett att avfallsanläggningar generellt finns där efterfrågan finns. I de flesta färjehamnar (Stockholm, Göteborg, Trelleborg, Helsingborg, Ystad, Karlskrona, Karlshamn, Umeå och Strömstad) finns möjlighet att lämna grå- och svartvatten.
Av miljörapporten från Strömstads södra hamn framgår att avfall från far- tyg, huvudsakligen hushållsavfall, papp och glas, ska sorteras och i första hand återvinnas. Avfallet samlas upp i en avfallsstation som regelbundet töms av kommunen. För att minska riskerna tas farligt avfall om hand i en separat
170 Prop. 2007/08:1 utg.omr. 20 och Naturvårdsverket, 2007a.
110
6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS | 2008/09:RFR3 |
container och alla tankar för mottagning av spillolja är invallade.171 Sunds- valls kommun uppger att fartyg har möjlighet att lämna flytande avfall vid hamnarna. Hamnarna har cisterner dit avfallet pumpas. Det förekommer även att avfallet tas omhand direkt via tankbilar. Hamnarna rapporterar in mängder och avfallsslag via miljörapporterna. Till största del rör det sig om oljehaltigt vatten. Sundsvalls kommun uppger att tillsyn utförs gentemot hamnarna och mottagningen av avfall. Länsstyrelsen i Västernorrland konstaterar att de har tillsyn över hamnarna, men att det inte är ett prioriterat område för länsstyrel- sen.
I uppföljningen har Helsingborgs hamn beskrivit avfallsmottagningen på följande sätt. När fartyget är redo att lämna avfall körs en mobil avfallsvagn alternativt avfallsbehållare fram till fartygets kajplats, och sortering kan ske. Sludge (filterrester av olja), oljehaltigt vatten eller svart- och gråvatten pum- pas direkt till slamsugningsbil. Fartyg har rätt att begära ett kvitto av Helsing- borg hamn på den mängd avfall som lämnats i land. Om hamnen inte skulle kunna ta emot avfallet, eller delar av det, kan fartyget kräva ett kvitto där anledningen till detta anges. I hamnen finns en bemannad återvinningsgård där slutsortering/kontroll sker innan kommunen eller annan entreprenör häm- tar avfallet från hamnen. Om det är ett fartyg från tredjeland (utanför EU) som vill lämna hushållsavfall får de en särskild behållare som sedan förbränns i en för detta ändamål godkänd förbränningsanläggning. Från Helsingborgs hamn uppges att avfallsmottagningen fungerar utmärkt och att man inte har några klagomål från kunderna.172
Vid uppföljningens besök i Kalmar framfördes att kommunerna i sydöstra Sverige har observerat att handelsfartygen har med sig mindre avfall än vad de borde ha utifrån rutter och antagen avfallsproduktion. Exempelvis Torsås kommun menar att hantering av marint avfall och tömning av toalettavfall är ett stort problem. Som exempel uppger kommunen att i hamnen i Bergkvara töms i princip inget avfall från handelsfartygen. Sjöfartsverket har kommente- rat denna uppgift med att i vissa fall behöver inte fartygen lämna avfall, t.ex. då de har tillräcklig plats ombord för att kunna lämna avfall vid nästa hamn.
Sveriges Hamnar har i uppföljningen framfört att de regler som finns för avlämning av fartygsavfall ser olika ut. Detta gäller även inom Europa, trots EG-direktiv och Helcominsatser. Sveriges Hamnar anser att det ska vara samma regler och tillämpning av dessa inom samtliga länder.
Avgifter för ilandlämning av fartygsavfall
Länderna runt Östersjön har inom ramen för Helcom kommit överens om att fartyg ska kunna lämna sitt avfall i hamn mot betalning av en generell hamn- avgift, s.k. no special fee. No special fee-principen innebär att ingen särskild avgift ska tas ut vid mottagning av avfall. Meningen med det generella av-
171Strömstads Södra Hamn, 2007.
172Helsingborg hamn, e-brev 2008-10-06 och 2008-10-08 samt Helsingborgs Hamnar 2002, rev 2007.
111
2008/09:RFR3 | 6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS |
giftssystemet är att oberoende av mängden eller typen av lämnat avfall ska det kosta lika mycket för alla. Systemet ska vara ett incitament för rederierna och fartygsbefälen att lämna in avfall i stället för att slänga det över bord. Sverige har infört principen i lagen om åtgärder mot förorening från fartyg. Det upp- ges att efterlevnaden av denna klausul dock är bristfällig och många hamnar uppges ändå ta ut en särskild avfallsavgift, vilket går emot Helcoms strategi. Regeringen har uttalat att bristerna i tillämpningen av no special fee är oac- ceptabla.173
En hamn bestämmer själv avfallsavgiftens storlek, men sättet på vilket den framräknats ska redovisas i hamnens avfallshanteringsplan, vilken i sin tur ska godkännas av Sjöfartsverket. För att stimulera användning av utrustning eller åtgärder som leder till förbättrade avfallshanteringsrutiner eller minskad produktion av avfall får hamnar ge rabatt på avfallsavgifterna till fartyg som minimerar sitt avfall på ett godtagbart sätt. Likaså kan hamnar i vissa fall och efter ansökan hos Sjöfartsverket få fakturera fartyg som inte använder tillåten utrustning eller vidtar lämpliga åtgärder för att minska avfallsproduktionen en högre generell avfallsavgift.174
För fartyg som anlöper Stockholms hamnar utgår en generell avgift för möjligheten att avlämna fartygsgenererat avfall. För sludge och oljehaltigt länsvatten samt övrigt fartygsrelaterat avfall utgår en avgift med 0,50 kr/GT för annat fartyg än kryssningsfartyg. Fartyg eller rederi som genom olika åtgärder minimerar avfallet ombord kan skriva särskilda avtal med Stock- holms hamn och på så sätt få rabatt på avgiften. Om t.ex. anmälan om avläm- ning av avfall från fartyg inte har gjorts enligt svensk lag eller enligt Sjöfarts- verkets föreskrifter, utgår en tilläggsavgift med 0,50 kr/GT, dock högst 10 000 kr per anlöp. Tilläggsavgift utgår också om hamnen inte fått medde- lande om innehållet av främmande substanser, lösningsmedel eller detergen- ter i sludge, om fat och förpackningar med oljerester eller farligt avfall inte är korrekt förpackade och märkta med innehåll eller om avlämning och upp- ställning inte sker på anvisade platser. Om fartyg eller rederi själv ombesörjer bortskaffning av avfall på egen bekostnad erläggs ingen avgift. Tillstånd för detta krävs av Sjöfartsverket.175
Sjöfartsverket uppger i uppföljningen att realismen i avgiftssättningen kan diskuteras. Kostnaden för att ta hand om avfallet utgår från fartygets brutto- vikt, inte mängden avfall, och ingår i hamnavgiften. Verkets tjänstemän kon- staterar att regeln om no special fee tolkas olika inom Helcom. Det finns också indikationer på att avfall tas med till svenska hamnar i stället för till utländska hamnar, bl.a. eftersom fartygen uppges föredra det smidiga och ofta billigare avfallsmottagningssystem som finns i Sverige. Redareföreningen har pekat på att staten bör hjälpa hamnarna att ta emot avfall utan att ta extra betalt för detta (i enlighet med Helcoms riktlinjer). Staten borde även se till att avfallsmottagningen i hamnarna är praktiskt genomförbar.
173Webbplatserna www.regeringen.se och www.sjofartsverket.se.
174Webbplatsen www.sjofartsverket.se.
175Stockholms Hamn AB, 2008.
112
6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS | 2008/09:RFR3 |
Enligt Helsingborgs hamn är det vanligt att fartyg vill lämna mycket mer sludge än vad som är genererat under resan till Sverige. Hamnen menar att förmodligen lämnas stora mängder sludge i Sverige eftersom lagen kräver att hamnen tar emot allt utan extra kostnad, vilket har lett till import av sludge till Sverige. Det faktum att Sverige tar emot avfall utan avgift ses generellt som ett problem, då utländska fartyg kan komma att aktivt transportera avfall till svenska anläggningar.176
Toalettavfall från fartyg
Utsläpp av toalettavfall från handelsfartyg är förbjudet inom Sveriges territo- rialvatten men inte utanför detta. Regeringen har uppgett att det är av största vikt att Östersjöstaterna ansöker hos IMO om att förbjuda utsläpp i Östersjö- området av toalettavfall från kryssningsfartyg och passagerarfärjor.
Frågan om toalettavfall från fartyg har uppmärksammats även i denna upp- följning. Bland annat Världsnaturfonden har i uppföljningen konstaterat att utsläpp av toalettavfall på öppet hav i dag inte är förbjudet och att lagstiftning behövs. Fonden menar att fartygen borde tömma avfallet i hamn eller i re- ningsanläggningar ombord på fartygen. Svenskt Vatten har framfört att det är viktigt att förbud införs för passagerarfartyg att tömma toalettavfall och annat avfall i Östersjön.
Fortsatt dumpning av avfall trots regler
Ett flertal aktörer har i denna uppföljning observerat att marint avfall dumpas i havet, trots de insatser som görs i form av regler och tillsyn. Omfattningen av dumpningen är dock oklar. Exempelvis Naturskyddsföreningen konstaterar att det finns mycket stora mängder avfall till havs och att nedbrytningen av t.ex. plastavfall tar mycket lång tid. För fartygen har det antagligen ekono- miska orsaker – det tar tid för fartyg att ligga i hamn och lossa avfall.
Ett av de län som har ingått i uppföljningen är Västra Götaland. Det kan konstateras att Bohusläns kust är den del av svenska kusten som är mest utsatt för nedskräpning eftersom strömmarna för dit avfall från Nordsjöområdet. Kostnaden för strandstädningen i Bohuslän uppgår enligt Naturvårdsverket till mellan 12 och 15 miljoner kronor per år. Dessa kostnader fördelas mellan kommunerna, kommunalförbundet och Arbetsförmedlingen. Länsstyrelsen i Västra Götaland har i uppföljningen betonat att problemet inte är ett regionalt problem eftersom avfallet i Västerhavet till stor del kommer från utlandet. Orust kommun har framfört att strandstädning inte är en kommunal fråga. Kommunen konstaterar att lagstiftningen är svag när det gäller marint avfall och att kommunen inte har resurser att hålla efter avfallet.
Under en treårsperiod har det pågått ett projekt, Fishing for litter, där fiska- re har tagit hand om allt det avfall som de har fått upp i sina fiskeredskap i stället för att slänga det tillbaka i havet. Under perioden samlade 54 fiskefar-
176 Helsingborg hamn, e-brev 2008-10-06 och 2008-10-08 samt Helsingborgs Hamnar 2002, rev 2007.
113
2008/09:RFR3 | 6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS |
tyg på Nordsjön in totalt 400 ton avfall. Sverige medverkade med två fartyg som lämnade sitt avfall i Smögen.177
En stor del av det marina avfallet kommer från fiskefartyg. Enligt uppgift från SFR tillhandahåller de flesta hamnar containrar och personal som hämtar avfall från fiskebåtar. I de mindre hamnarna sköts avfallshanteringen av yr- kesfiskarna själva. SFR menar att flera kommuner har gjort bra insatser, men avfallshantering är en fråga där mer kan göras.
Svårt att övervaka regelverket kring marint avfall
I uppföljningen har uppmärksammats att det är mycket svårt att övervaka regelefterlevnaden kring marint avfall ute på öppet hav. Redareföreningen menar att inspektioner i stället borde genomföras i hamnar för att komma åt problemen med det marina avfallet. Föreningen menar att det är bra att Kust- bevakningen utför flygövervakning till havs, men en del av dessa resurser borde enligt Redareföreningen i stället satsas på inspektioner i hamnarna (innan avfallet kommer ut i vattnet). Naturskyddsföreningen har i uppfölj- ningen framfört att det är svårt att kontrollera regelefterlevnaden. Föreningen menar att det borde vara enklare att lagföra fartygen om dumpat avfall kan bindas till en viss båt. Föreningen menar bl.a. att eftersom Kustbevakningen fotograferar hela tiden borde det finnas bevis. Kustbevakningen har i uppfölj- ningen dock konstaterat att det är svårare att upptäcka marint avfall i form av sopor m.m än olja.
6.7 Avfall och utsläpp från fritidsbåtar
Bakgrund
I kustzonen orsakar fritidsbåtar problem, dels genom utsläpp av luftförore- ningar, dels genom buller och andra störningar. Det finns ett mycket stort antal fritidsbåtar i Sverige. Enligt Sjöfartsverket finns inte någon exakt upp- gift om hur många fritidsbåtar det finns i landet. I båtlivsundersökningen från hösten 2004 anges att svenska hushåll med personer i åldern 20–74 år, äger 718 000 fritidsbåtar med en osäkerhet om +/– 66 000 båtar. Under åren 2005, 2006 och 2007 såldes 62 100 fritidsbåtar. Drygt 60 % av fritidsbåtarna är motorbåtar.178
Fortsatta utsläpp från fritidsbåtar
När det gäller avgas- och ljudemissioner för nya båtar och båtmotorer är kraven på tvåtakts bensinmotorers kolväteutsläpp avsevärt lägre än för fyr- taktsmotorer. Bensindrivna båtmotorer har högre emissioner än bilmotorer. Det finns inga regler om vilka ljudnivåer befintliga båtar får avge.179 I sitt
177Naturvårdsverket, 2007a.
178Sjöfartsverket, 2008.
179Frågan om fritidsbåtars buller behandlas vidare i avsnitt 8.4.
114
6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS | 2008/09:RFR3 |
betänkande från 2003 uppskattade Havsmiljökommissionen att merparten av motorbåtarna har tvåtaktsmotorer med dålig förbränning. Kommissionen uppskattade att utsläppen av polyaromatiska kolväten (PAH) från fritidsbåtar motsvarar nästan hälften av utsläppen från hela den svenska fordonsparken. Utsläppen från fritidsbåtar sker dessutom under en tid på året då många vat- tenorganismer är extra känsliga för påverkan och på platser som är extra känsliga, t.ex. grunda vikar. De enkla tvåtaktsmotorerna kan via avgaserna släppa ut uppåt en tredjedel av bränslet i oförbränt skick, varav ca 50 % ham- nar direkt i vattnet.180
Fritidsfartyg är undantagna från förbudet mot oljeutsläpp.181 Miljömålsrå- det har i sin senaste utvärdering gjort bedömningen att utsläppen av olja från fritidsbåtar kommer att vara fortsatt många till följd av ökad båttrafik. Natur- vårdsverket har i sin miljömålsöversyn konstaterat att fritidsbåtarnas utsläpp av kolväten kan minskas dels genom utfasning av gamla tvåtaktsmotorer, dels genom övergång till alkylatbensin i tvåtaktsmotorer och mer miljöanpassade tvåtaktsoljor för fritidsbåtar som redan använder alkylatbensin. Enligt Natur- vårdsverket finns 110 köpställen för alkylatbensin från pump på land. Svens- ka petroleuminstitutet (SPI) uppger att tillgången på alkylatbensin är begrän- sad och att det därför är viktigt att den används där miljönyttan är som störst, dvs. i äldre tvåtaktsmotor. Enligt SPI tar de stationer som erbjuder alkylatben- sin på pump ca 0,50–1,50 kr mer per liter jämfört med priset på 95 oktanig bensin. Priset uppges variera med tillgången på alkylatbensin och priset på världsmarknaden. Vägverket uppger att alkylatbensin är ca 1,50 kr dyrare att tillverka och distribuera än vanlig bensin. För att stimulera användandet har riksdagen sänkt skatten på alkylatbensin så att salupriset enligt Vägverket ligger endast marginellt över priset för normal bensin. Vägverket menar att därmed kommer också oljebolagen att mer allmänt sälja alkylatbensin i vanli- ga bensinpumpar.182
Även i denna uppföljning har flera aktörer uppmärksammat att fritidsbåtar fortfarande har tvåtaktsmotorer som har mycket stora utsläpp. Bland andra Kustbevakningen konstaterar att för den enskilde är det dyrt att köpa fyr- taktsmotor. I uppföljningen har Naturskyddsföreningen framfört att det bör introduceras någon form av skrotningspremie för att fasa ut gamla tvåtaktare.
Problem med avfallsmottagning från fritidsbåtar
Liksom för sjöfarten är avfallsmottagningen ett problem även vad gäller fritidsbåtar. Det saknas ett förbud mot att slänga avfall i sjön från fritidsbåt. Miljömålsrådet konstaterar i sin senaste utvärdering att den svenska strategin för att klara avfallsproblemet för fritidsbåtar har varit att bygga upp infra- strukturen för att tömma avfall i land. Sjöfartsverket har utfärdat föreskrifter som anger hur fritidsbåtar ska vara konstruerade för att kunna behålla avfall
180SOU 2003:72 och Miljömålsrådet, 2008.
181Naturvårdsverket, 2007a.
182Webbplatserna www.spi.se och www.vv.se.
115
2008/09:RFR3 | 6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS |
ombord och lämna det i land. Mottagningsanordningar för avfall ska finnas i fritidsbåtshamnar för de fritidsbåtar som anlöper hamnen.183 Naturvårdsverket har i sin miljömålsöversyn från 2007 konstaterat att infrastrukturen inte mot- svarar behovet när det gäller att ta hand om hushålls- och toalettavfall.
Sjöfartsverket hade 2005 i uppdrag att redovisa det faktiska svenska ge- nomförandet av det internationella regelverket avseende mottagningsanord- ningar i hamn. Det konstaterades bl.a. att åtskilliga nya sugtömningsstationer hade byggts och att gästhamnar, båtklubbar och en del kommuner medverkar i ut- och uppbyggnaden av infrastrukturen. Sjöfartsverket har utarbetat en handbok som avses underlätta för hamnar att uppfylla vad som krävs enligt föreskrifterna. Det konstaterades samtidigt att det fanns vissa hämmande faktorer för ett fullständigt genomförande av strategins krav avseende fritids- båtar. Eftersom fritidsbåtarna inte omfattas av regler om obligatorisk iland- lämning av avfall är behovet av mottagningsanläggningar inte så stort. Det
konstaterades vidare att övervakningsmöjligheterna är i det närmaste obefint- liga.184
Enligt Båtmiljörådet fungerar avfallsmottagningen för fritidsbåtar bra på många håll.185 De problem som finns har enligt rådet främst att göra med sorteringsprinciperna. Olika principer gäller i olika kommuner och båtägarna uppges ha svårt att förstå hur de ska sortera. Ett annat problem är enligt pro- grammet att en del hamnar, mest klubbhamnar, har slutat ta emot avfall för att slippa hämtningskostnaden. Ett ytterligare problem är att materialbolagen inte samlar in glas, metall eller papper i hamnarna. Enligt rådets miljöprogram bör Naturvårdsverket föra samtal med materialbolagen och kommunerna om att förbättra hämtningen av och standardisera sorteringsprinciperna för material- återvinning i gästhamnar och naturhamnar så att dessa system anpassas bättre till båtlivets förutsättningar. Sjöfartsverket bör vidare undersöka hur informa- tion bäst kan spridas om var avfall kan lämnas.186
Det kan konstateras att problemen kring fritidsbåtar är olika stora i olika delar av landet. Från Västra Götaland framförs att nedskräpningen på havet har ökat, och landshövdingen har i uppföljningen bl.a. pekat på att medlen för strandstädning har minskat, vilket upplevs som oroande. Länsstyrelsen kon- staterar att vissa hamnar kan ta emot avfall från fritidsbåtar, medan det inte fungerar på andra håll. Bland de kommuner som har ingått i denna uppfölj- ning har t.ex. Strömstad uppgett att det finns mycket få anläggningar för mottagning av avfall och att de som finns nästan inte används. Sundsvalls kommun har uppgett att avfall från fritidsbåtar ännu inte är något problem, men det tros kunna bli ett större problem när antalet båtar ökar. För närvaran- de finns ett samarbete med bl.a. båtklubbar kring fritidsbåtar och avfall. Små-
183Sjöfartsverkets föreskrifter (SJÖFS 2005:4) om vissa säkerhets- och miljökrav på fritidsbåtar m.m.
184Sjöfartsverket, 2005.
185Under 2008 bildades Båtmiljörådet som består av 19 myndigheter, organisationer och föreningar. Rådet har antagit ett tolvpunktsprogram för att minska miljöpåverkan från landets fritidsbåtar.
186Sjöfartsverket, 2008b.
116
6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS | 2008/09:RFR3 |
båtshamnar tar emot sopor, och i en av hamnarna kan man även lämna toa- lettavfall. Timrå kommun uppger att fritidsbåtarnas utbredning har diskute- rats, bl.a. att de skulle hänvisas till vissa sträckor. Av hävd finns vissa natur- hamnar som används. Samtidigt är det svårt att styra enskilda. Fritidsbåtar upplevs dock inte som något problem i Timrå. Mängden båtar är begränsad och båtsäsongen är kort.
Sjöfartsverket anser att ett förbud mot att slänga avfall i sjön från fritidsbå- tar bör utredas så att Sverige lever upp till aktuella konventioner så långt det är möjligt med hänsyn till båtlivets speciella förhållanden. Det konstateras att i länsstyrelsernas arbete med hänsynsområden kommer en översyn att göras av problemen med sophanteringen i närområdena.
Toalettavfall från fritidsbåtar
Det finns inget förbud mot utsläpp av toalettavfall från fritidsbåtar. De flesta fritidsbåtar har inga toaletter ombord. Sjöfartsverket har tidigare framfört att fritidsbåtarnas varierande förmåga att behålla och lämna iland toalettavfall utgör ett problem. Många båtar med toalett, främst äldre, saknar tank eller möjlighet till ilandlämning. Installation av tank kan vara kostsamt, besvärligt eller omöjligt i en del av båtarna, vilket dock i sig inte hindrar att en lösning kan uppnås med portabla toaletter.187
Flera aktörer har i uppföljningen konstaterat att fritidsbåtars totala utsläpp av toalettavfall är mycket små, men det är ändå ett problem att det sker, fram- för allt i övergödda skärgårdar.
Av en båtlivsundersökning från 2004 framgår att mer än 30 % av båtägar- na anser att möjligheten att lämna framför allt toalettavfall i fritidsbåtsham- narna är ganska eller mycket dåliga, medan knappt 30 % upplever möjlighe- terna som goda. Naturvårdsverket menar därför i sin miljömålsöversyn 2007 att infrastrukturen för avfallsmottagning bör byggas ut och att mottagnings- servicen bör förbättras vid befintliga stationer med bl.a. regelbunden hämt- ning av avfall, tydlig skyltning om mottagningsstationernas placering och särskilda anvisningar för olika avfallsslag.
Sjöfartsverket arbetar tillsammans med bl.a. intresseorganisationer och Na- turvårdsverket genom miljöprogrammet för fritidsbåtar där den viktigaste åtgärden för att undvika utsläpp av toaavfall är att förbättra tillgängligheten till toaletter på land. Det konstateras dock att det är ett problem att ”bajama- jorna” håller på att försvinna. I Sverige finns det enligt uppgift från Sjöfarts- verket ca 150 mottagningsanläggningar, vilket kan jämföras med ca 300 mottagningsstationer för toalettavfall m.m. i Finland. Även bl.a. Länsstyrel- sen i Västra Götaland har pekat på att toalettavfall är ett problem i vissa popu- lära vikar, men att det torde ha liten betydelse för havet som helhet. Orust kommun har i samband med uppföljningens besök i Västra Götaland framfört att latrintömning är ett akut problem.
187 Sjöfartsverket, 2005.
117
2008/09:RFR3 | 6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS |
Kustbevakningens norra region har i uppföljningen uppgett att de flesta fri- tidsbåtar pumpar ut toalettavfall i vattnet och att det endast finns ett fåtal mottaningsanläggningar. Svenska kryssarklubben anser att toalettutsläpp från fritidsbåtar är mer ett estetiskt problem än ett övergödningsproblem. Svenskt Vatten menar att en statlig satsning är nödvändig för utbyggnad av mottag- ningsstationer vid de 100 största fritidsbåtshamnarna i Sverige.
Sedan mitten av 1990-talet har diskussioner förts om att genomföra ett för- bud mot utsläpp av toalettavfall från fritidsbåtar enligt Helcoms rekommenda- tioner. Enligt rekommendationerna skulle ett totalförbud mot utsläpp ha in- förts under 2005. Naturvårdsverket konstaterar i sin miljömålsöversyn från 2007 att ett sådant förbud skulle vara mycket kostnadskrävande för båtägare och hamnar och att det har väckt starka reaktioner. I stället har Sjöfartsverket under 2006 träffat andra berörda myndigheter och organisationer för att dis- kutera alternativ till ett totalförbud mot att släppa ut toalettavfall.188
En av de tjänstemän vid Sjöfartsverket som har intervjuats i uppföljningen menar att det är pinsamt att Sverige som har drivit frågan i Helcom inte har klarat av att införa ett förbud mot utsläpp av toalettavfall från fritidsbåtar. Svenska Kryssarklubben motsatte sig genomförandet, och från Näringsdepar- tementet gick man på Kryssarklubbens linje, och tjänstemännen konstaterar att det även har varit en svår fråga för Sjöfartsverket. Övriga Östersjöländer har nu infört förbudet, och Världsnaturfonden konstaterar att fritidsbåtar i t.ex. Finland inte får släppa ut toalettavfall i havet. Bland andra Världsnatur- fonden och Svenskt Vatten har i uppföljningen framfört att det är viktigt att det införs ett förbud för fritidsbåtar att tömma sina avloppstankar i Östersjön.
6.8 Vrak och krigsmateriel
Vrak är ett miljöproblem
Ett problem i havsmiljön är gamla vrak längs kusterna som läcker olja. En förstudie om problematiken med läckande vrak har gjorts av Chalmers tek- niska högskola i Göteborg, och en utställning i ämnet har tagits fram av Sjö- fartsmuseet i Göteborg. Statskontoret har konstaterat att det i dag finns otill- räcklig kunskap om omfattningen av problemen med miljöfarliga vrak.
I uppföljningen har Länsstyrelsen i Västra Götaland konstaterat att det finns 234 fartygsvrak i Skagerrak och 101 vrak med miljöfarlig last, varav ca 20 längs Bohuskusten. Enligt länsstyrelsen läcker flera vrak olja och många av vraken är i dålig kondition. Ett exempel på detta är det sjunkna fartyget S/S Skytteren som läcker stora mängder olja kring Måseskär utanför Bohus- län. Fartyget sänktes år 1942, men inte förrän år 2005 uppmärksammades att vraket läcker olja.189 Länsstyrelsen har framfört att ansvarsfrågan inte är utredd. Länsstyrelsen menar att det borde vara samma organisation för vrak
188Naturvårdsverket, 2007a.
189Se bl.a. Länsstyrelsen i Västra Götalands län, 2006.
118
6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS | 2008/09:RFR3 |
som för förorenade områden (se avsnitt 5.6). Det saknas miljöriskbedömning- ar och det finns ingen samlad databas över vrak.
Krigsmateriel är ett havsmiljöproblem
Det finns dessutom stora mängder krigsmateriel på havsbottnarna. Enligt Naturvårdsverket har tusentals ton ammunition dumpats på svensk havsbotten under världskrigen och fram till 1960-talet. Cirka 100 000 minor beräknas ha lagts ut i Östersjön och Västerhavet av krigförande länder under första och andra världskriget. Dessutom har nästan 200 000 ton kemiska stridsmedel som innehåller senapsgas och arsenikföreningar dumpats i Östersjön och Skagerrak. Stridsmedlen innebär enligt Naturvårdsverket en direkt hälsofara för yrkesfiskare som får upp senapsgasbehållare i sina bottentrålar. När am- munitionens metallhöljen rostar sönder läcker de giftiga ämnena ut i vattnet. Några synliga skador på djurlivet har enligt verket dock aldrig påvisats.190
Bland annat Sveriges Fiskares Riksförbund har i uppföljningen uppmärk- sammat att stridsmedel som dumpats i havet är ett problem. Vid uppföljning- ens besök i Göteborg beskrevs exempel på olyckor där yrkesfiskare hade skadats svårt av senapsgas. SFR deltar i ett arbete som Försvaret har inlett med att kartlägga läckande stridsmedel. Medvetenheten om var t.ex. minor finns uppges vara god. Från SFR:s sida är man nöjd med Försvarets inställ- ning till problemen och med den dialog som förs.
Oklar ansvarsfördelning
Statskontoret har uppmärksammat att skeppsvrak och ägarlösa båtar kan utgöra problem av olika slag: hinder för sjöfarten, miljöfara genom risk för utsläpp samt nedskräpning. Problemens art och lämpliga lösningar skiljer sig åt mellan grupperna. I dag finns i varierande grad regler som hanterar pro- blemen. Statskontoret lämnade våren 2008 förslag till regeringen med syfte att hantera situationer där lösningar saknas.191
I miljö- och jordbruksutskottets uppföljning har flera aktörer uppmärk- sammat att arbets- och ansvarsfördelningen upplevs som oklar vad gäller vrak, krigsmateriel m.m. som ligger på botten. När det gäller krigsmateriel har bl.a. Länsstyrelsen i Västernorrland konstaterat att försvaret har dumpat ammunition i havet utanför länet och att det är oklart vem som ska rensa bort bl.a. odetonerad ammunition. Länsstyrelsen i Västra Götaland har framfört att det i dag inte finns någon myndighet som har ansvaret för gamla miljöfarliga vrak och att detta är en tickande miljöbomb.
Timrå kommun har framfört att det finns oklarheter när det gäller Försva- rets ansvar för sanering av förorenade havsområden. Den intervjuade tjänste- mannen menar att det ständigt dyker upp nya förorenade områden och att kommunen har fått mycket arbete med detta på senare år. Utanför ett skjutfält i Timrå uppges ammunition och vapen ha dumpats i havet. På land har försva-
190Webbplatserna www.naturvardsverket.se och www.kustbevakningen.se.
191Statskontoret, 2008.
119
2008/09:RFR3 | 6 OLJEUTSLÄPP OCH AVFALL TILL HAVS |
ret enligt kommunen genomfört saneringar på ett bra sätt, men ute i havet är det oklart hur mycket som de måste ta upp. Kommunen menar att det är oklart hur stort problemet är, om det är miljöfarligt, om något behöver göras och vem som ska förelägga vem. Kommunen menar dock att det skulle behövas ett samlat grepp från Försvaret; i dag skyller olika avdelningar på varandra och på sekretessen.
Kustbevakningen menar att myndigheten har ansvar för vattenmassan, men inte för sådant som ligger på havsbotten. Detta innebär att Kustbevakningen inte har ansvar för t.ex. gifttunnor och vrak som ligger på botten. Först när t.ex. kemikalier kommer ut i havsvattnet blir det en fråga för Kustbevakning- en. När det gäller vrak menar Kustbevakningen att det är Sjöfartsverket som har ansvaret, men bara om vraken inskränker fisket eller framkomligheten i farlederna. Exempelvis Orust kommun har framfört att Sjöfartsverket endast undersöker om vraken är ett problem för sjöfarten och inte om de är ett pro- blem för havsmiljön.
Ett annat problem som förs fram av Kustbevakningen rör övergivna fartyg, där ingen myndighet har ansvar om de t.ex. ligger vid kaj och håller på att sjunka. Även Orust kommun har tagit upp denna fråga och pekat på behovet av ett skrotningssystem för fritidsbåtar. Av Statskontorets utredning framgår att nedskräpande vrak och ägarlösa båtar i första hand ska åtgärdas av ägaren. Statskontoret har pekat på att det därför behövs rutiner för att identifiera ägaren och att krav måste kunna ställas på ägaren att lösa problemet. Stats- kontoret har föreslagit att kommunerna ges rätt att ställa sådana krav på äga- ren och att själva vidta nödvändiga åtgärder, t.ex. bortforsling, om ägaren inte tar sitt ansvar.
120
2008/09:RFR3
7 Biologisk mångfald och fiske
I detta avsnitt beskrivs de problem som finns vad gäller biologisk mångfald och fiske samt vilka statliga insatser som vidtas mot dessa problem. Uppfölj- ningen visar att det finns hård kritik mot den gemensamma fiskepolitiken och dess konsekvenser för fiskbestånden. Överkapaciteten i fiskeflottan kvarstår och fiskekvoterna följer inte de vetenskapliga råden. Samtidigt pågår ett antal olika åtgärder som syftar till att skydda fisken, bl.a. inrättandet av fiskefria områden, begränsningar av trålning och insatser för att skydda bl.a. lax och ål. Situationen för flera fiskbestånd är dock fortsatt kritisk. Problemen med ut- kast av fisk uppmärksammas. Dessutom konstateras att det görs insatser för att minska yrkesfiskets bifångster och för att minska spridningen av främ- mande marina arter genom barlastvatten.
7.1 Uppmärksammade miljöproblem
Havsmiljön innehåller en stor mängd av livsmiljöer och arter av djur och växter. Bland annat på grund av skillnader i salthalt är det stora variationer mellan olika havsområden (se bilaga 4). I Naturvårdsverkets och de tre mari- na forskningscentrumens årsrapport för 2007 om tillståndet i havet konstate- ras att inga dramatiska förändringar i den biologiska mångfalden har gjorts under det senaste året, och sett över de senaste decennierna kan vissa förbätt- ringar ha skett, bl.a. vad gäller blåstång, havsörn och säl. Tillståndet för den biologiska mångfalden på havsbottnarna är mer svårbedömd.192
En fråga som har fått stor uppmärksamhet under senare år är tillståndet för fiskbestånden i våra hav. I början av 1990-talet förändrades dominansen av sill och torsk i stora delar av Östersjön mot en dominans av skarpsill. I Väs- terhavet och Egentliga Östersjön har förekomsten av många bottenfiskar, inklusive torsk, minskat så kraftigt att framtiden för dessa bestånd bedöms vara osäker. Vidare har gädda och abborre minskat radikalt i kustområdena. Mycket tyder på att ökningen av skarpsill leder till minskad mängd djurplank- ton, vilket i sin tur gör att gädd- och abborryngel får svårt att överleva.193 Se även miljö- och jordbruksutskottets forskningsöversikt.
Barlastvatten kan vara bärare av oönskade organismer från ett hav till ett annat, vilket kan innebära att inhemska arter konkurreras ut av nya arter eller påverkas av introducerade sjukdomar. Nya arter uppträder regelbundet i ha- ven som omger Sverige och mer än 100 nya arter har etablerat sig i svenska vatten under de senaste decennierna. En organism som släpps ut med barlast-
192Biologisk mångfald innehåller variationer på tre olika nivåer: ekosystem, arter och gener. Det finns t.ex. stora genetiska skillnader mellan torsken i Västerhavet och Öster- sjön. Det finns också exempel på genetiskt lokala populationer av torsk på västkusten, i bl.a. Gullmarsfjorden.
193SOU 2008:48, Miljömålsrådet, 2008 och Naturskyddsföreningen, 2008b.
121
2008/09:RFR3 7 BIOLOGISK MÅNGFALD OCH FISKE
vatten kan orsaka stor ekologisk och ekonomisk skada i den nya miljön, men samtidigt finns det en osäkerhet kring vilka effekter nya arter har på befintliga arter och processer och om detta kommer att fortgå eller kanske till och med öka.
Klimatförändringarna ger varmare vatten och minskat istäcke. Dessutom förutspås att salthalt, nederbördsmönster och medelvindhastighet kommer att förändras. I Naturvårdsverkets och de tre marina forskningscentrumens års- rapport för 2007 om tillståndet i havet uppges att det är svårt att exakt förut- säga vilka effekter som kommer att ske under ytan. Som exempel kan nämnas att vikarsälen kommer att få problem med fortplantningen om isutbredningen minskar och att torsken kommer att möta problem om södra Östersjön blir kraftigt utsötad. Bland fiskarna kommer förekomsten av varmvattenarter att öka på bekostnad av kallvattenarterna. Även bland växtplankton förändras artsammansättningen. Detta är en fråga som kommer att behandlas i miljö- och jordbruksutskottets forskningsöversikt under år 2009.
7.2 Fiskbestånd och yrkesfiske
7.2.1 Fiskepolitiska insatser och deras resultat
Kritik mot de fiskepolitiska insatsernas konsekvenser för havsmiljön
Yrkesfisket regleras huvudsakligen genom EU:s gemensamma fiskepolitik.194 Syftet är att ge förutsättningar för ett hållbart nyttjande av de levande resur- serna i havet. EU:s medlemsstater har rätt att begränsa det egna och andra länders fiske i det egna territorialhavet i syfte att minimera fiskets inverkan på de marina ekosystemen. Havsmiljökommissionen menade i sitt betänkande från 2003 att fiskepolitiken lider av ett omfattande genomförandeunderskott. Kommissionen konstaterade att alla tecken tyder på att det moderna yrkesfis- ket går mot en krasch, vilket kommer att få stora konsekvenser inte bara för ekosystemen utan även för de återstående yrkesfiskarna, sportfiskarna och därmed för en levande kust och skärgård. Havsmiljöutredningen har därefter konstaterat att de åtgärder som hittills företagits för ökad havsmiljöhänsyn har bedömts som otillräckliga av de flesta experter. Bland annat fattas besluten om fiskekvoter ofta med andra utgångspunkter än det övergripande syftet att åstadkomma ett hållbart nyttjande av fiskbestånden. Utredningen menar bl.a. att fiskefrågor i dag är dåligt integrerade med övriga marina frågor i Sverige.
Miljö- och jordbruksutskottet har i en tidigare uppföljning uppmärksam- mat de insatser som görs inom ramen för fiskepolitiken, bl.a. vad gäller fiske- flottans omstrukturering, fiskekvoter och andra resurspolitiska insatser.195
194I denna uppföljning används genomgående termen ”fiskepolitik” i stället för ”fiske- ripolitik”.
195Rapport 2007/08:RFR3 och bet. 2007/08:MJU2.
122
7 BIOLOGISK MÅNGFALD OCH FISKE 2008/09:RFR3
Ett flertal aktörer har även i denna uppföljning framfört kritik mot fiskepo- litiken och dess konsekvenser för fisken i våra hav. Fiskeriverket konstaterar att de beslut som ministerrådet har fattat har gått stick i stäv med den biolo- giska rådgivningen och har framfört bl.a. följande:
Det är bara att konstatera att EU:s fiskepolitik har misslyckats med att förvalta våra fiskbestånd och med sina mål – nämligen att åstadkomma fiskbestånd som kan nyttjas långsiktigt hållbart. Bestånden är överfiskade och överkapaciteten i flottan består. Det innebär att EU:s fiskeflotta fis-
kar på minskande bestånd med i många fall dålig lönsamhet även i Sveri- ge.196
I sin miljömålsanalys från 2007 konstaterar Naturvårdsverket att det råder stor enighet om att varken den nationella eller den internationella fiskepolitiken har lyckats balansera fiskets fångster med havens produktionsförmåga. Verket konstaterar att Internationella havsforskningsrådet (Ices) under mer än två decennier har varnat för att en alltför hög fiskekapacitet inte är ekologiskt hållbar. Enligt verket är situationen alarmerande, och det behövs kraftfulla åtgärder för att förhindra en biologisk kollaps av främst bottenlevande fiskbe- stånd. Arbetet med att bygga upp fiskbestånden till ekologiskt hållbara nivåer har inte varit framgångsrikt trots en hög ambitionsnivå.
Sveriges Fiskares Riksförbund (SFR) har i uppföljningen framfört att den gemensamma fiskepolitiken är inriktad på mer långsiktiga beslut, vilket ger stabilitet i förvaltningen. SFR menar att det är bra att kommissionen lägger fast ramar och betonar att det är viktigt att komma ihåg att det tar lång tid innan olika insatser ger effekter.
Naturskyddsföreningen har i uppföljningen framfört att de fiskepolitiska insatserna inte har fungerat som avsett. Föreningen konstaterar att praktiskt taget alla fiskbestånd är utfiskade, överfiskade eller har nått taket för möjligt uttag. Inom fiskeområdet finns enligt Naturskyddsföreningen inga positiva resultat att visa upp. Sverige tillhör i och för sig de bättre i klassen i EU och har sedan ett antal år tillbaka försökt dra den gemensamma fiskepolitiken åt ett mer hushållande perspektiv. Föreningen konstaterar att både den förra och den nuvarande regeringen arbetar aktivt med fiskepolitiken. Ytterligare natio- nella medel bör enligt föreningen avsättas för att radikalt minska fiskeflottan. Världsnaturfonden menar att det är positivt att Sverige och EU har tagit tag i frågan om det illegala fisket. Detta är ett steg framåt, men problemet med såväl överfiske som illegalt fiske kvarstår.
Med anledning av de svaga torskbestånden i Östersjön utarbetade Fiskeri- verket i mars 2008 en plan för att bl.a. stärka bestånden i området. Bakgrun- den var att Ices har rekommenderat ett totalt fiskeförbud i det östra torskbe- ståndet i Östersjön eftersom beståndet är utanför biologiskt säkra gränser. Fiskeriverket konstaterar att EU inte har följt dessa råd. Inte heller i det västra beståndet i Östersjön har EU följt de biologiska råden.
196 Fiskeriverket, 2008d.
123
2008/09:RFR3 7 BIOLOGISK MÅNGFALD OCH FISKE
Europeiska kommissionen lämnade i april 2008 ett förslag till ändring av rådsförordningen om återhämtning av torskbestånd. Av den rådgivning som låg till grund för kommissionens förslag framgår att de minskningar som de totala tillåtna fångstmängderna (TAC), de tekniska åtgärderna (t.ex. maskstor- lek, landningarnas sammansättning, fredning av områden) och de komplette- rande ansträngningsförvaltningsåtgärderna tillsammans ger anses vara långt ifrån tillräckliga för att minska fiskedödligheten till de nivåer som krävs för att torskbestånden ska kunna återuppbyggas. Av rådgivningen framgår vidare att en omedelbar minskning av fisketrycket på torsk rekommenderas i stället för att fokusera på fastställandet och uppnåendet av långsiktiga mål, som är mycket svårt.197
När det gäller torskfisket har bl.a. Naturskyddsföreningen pekat på att ut- fiskningen av torsk fortsätter och att ett tillfälligt stopp för torskfiske i östra beståndet i Östersjön borde införas. Föreningen menar bl.a. att politi- ker/ministrar inte borde fatta så tekniska beslut som beslut om kvoter. Även Sportfiskarna har i uppföljningen uppmärksammat att situationen för torsken fortsätter att vara mycket allvarlig. Föreningen har i uppföljningen framfört att situationen närmast kan liknas vid en katastrof och sannolikt aldrig skulle tillåtas hända på land. Svenskt Vatten har pekat på att fisket kan bidra till ökad övergödning, varför det är viktigt med mycket restriktiva regler för yrkesfiske. Vidare har bl.a. Länsstyrelsen i Stockholms län pekat på att över- gödning i sig också kan vara ett problem för torskens fortplantning. Torskäg- gen har svårt att överleva på grund av låge syrehalter i djupvattnet. Kraftig övergödning i kombination med ett fiske långt över populationens bärkraft kan förvärra situationen avsevärt. Om fisket stoppades under ett par år skulle torsken sannolikt kunna återhämta sig.198
Våren 2008 rapporterade Ices att den negativa trenden för torsken i östra Östersjön verkar ha vänt. Fiskeriverket kommenterade detta genom att mana till försiktighet och underströk att nästa års kvot måste följa forskarnas re- kommendationer. Enligt verket är det nödvändigt att alla berörda, inklusive fisket, nu ger beståndet en chans att återhämta sig. Ices menade vidare att fisket på det mindre torskbeståndet i västra Östersjön bör minska, eftersom lekbeståndet behöver förstärkas. I oktober 2008 beslutade EU:s ministerråd om en ökning av kvoten för torsk i östra beståndet med 15 %. Beslutet var i enlighet med förvaltningsplanen och Ices rådgivning.
Det östra beståndet av torsk i Östersjön har ökat sedan 2005 och är nu på en högre nivå än vad det varit tidigare under det senaste decenniet. Forskare vid Stockholms universitet har analyserat om ökningen är ett resultat av för- valtningsåtgärder som minskat fisketrycket eller av förbättrade miljöfaktorer som resulterat i en högre reproduktion.199 Modellsimuleringar visar att varken minskade fångster eller en ökad reproduktion har kunnat förklara ökningen.
197 Europeiska kommissionen, 2008c. Rådgivningen finns tillgänglig på Ices och STECF:s webbplatser www.ices.dk och fishnet.jrc.it/web/stecf .
198Länsstyrelsen i Stockholms län, 2007.
199Studien är under utveckling vid Stockholms universitet (Institutionen för system- ekologi och Baltic Nest Institute vid Stockholm Resilience Centre).
124
7 BIOLOGISK MÅNGFALD OCH FISKE 2008/09:RFR3
Varje faktor kunde bara förklara 25 % av den totala ökningen. Synergieffekter mellan båda dessa faktorer var nödvändiga för ökningen av Östersjöns torsk- bestånd. Forskarna menar att studien visar vilken stor betydelse som förvalt- ningsåtgärder har, men den understryker också den icke-linjära dynamik som finns i naturen och de utmaningar som finns när man förvaltar komponenter i ekosystem. En av forskarna vid Stockholms universitet menar:
En liknande ökning av torsk under det tidiga 1990-talet slogs snabbt ned av ohållbara fångster. Men nu har vi ett gyllene tillfälle att bygga upp torskbeståndet. Om vi följer den beslutade förvaltningsplanen från förra året och om vi kan kontrollera de illegala fångsterna ser Östersjötorskens framtid bättre ut än på länge.200
Fiskeriverket kan bevilja stöd till både tillfälligt och permanent upphörande av fiskeverksamhet. Denna fråga har behandlats i en tidigare uppföljning från miljö- och jordbruksutskottet. Stöd kan ges till skrotning av fartyg, omställ- ning till annan verksamhet och till tillfälligt upphörande av verksamheten. I den plan som Fiskeriverket har antagit och som gäller t.o.m. år 2010 ska detta ske genom skrotning av 10 % av den trålkapacitet som hade särskilt tillstånd att fiska torsk i Östersjön år 2005. Fiskare som frivilligt lämnar yrket i sam- band med skrotning kan också erbjudas avgångsvederlag. Både skrotning och avgångsvederlag finansieras genom Europeiska Fiskerifonden (EFF) och genom nationella offentliga medel.201 Målet enligt det beslutade operativa programmet är en minskning med 50 % till år 2013. Fiskeriverket har i upp- följningen framfört att kapacitetsminskningar behövs även i andra vatten. Operativa programmet anger 30 % minskning i pelagiskt fiske och 10 % i kräfttrålfisket. Till detta kommer en minskning av det demersala fisket i Ska- gerrak och Kattegatt.
Utkast av fisk
Miljö- och jordbruksutskottet har i sin tidigare uppföljning av fiskepolitikens resultat och konsekvenser uppmärksammat de problem som finns vad gäller utkast av fisk.202 I denna uppföljning kan konstateras att Fiskeriverket våren 2008 remitterade ett förslag om ett förbud mot att dumpa fisk som är tillåten att ta i land. Enligt Fiskeriverket ska förslaget ses som en tydlig markering mot att mindre värdefulla fiskar kastas överbord för att öka fångstvärdet, s.k. high grading. Frågan behandlas tillsammans med andra åtgärder för att mins- ka fiskeansträngningen i fisket under år 2009. I Danmark är det redan sedan 2002 förbjudet att göra utkast av fisk och skaldjur som får landas enligt gäl- lande regler, och i Norge sedan mitten av 1980-talet.
För att bl.a. minimera utkast av torsk utreder Fiskeriverket införande av en bifångstregel för trålfiske i Kattegatt och Skagerrak som innebär att torsk inte får utgöra mer än en viss procent av fångsten. Ett annat sätt att komma till
200Stockholms universitet, Stockholm Resilience Centre, Baltic Nest Instititute, 2008.
201Fiskeriverket, 2008a.
202Rapport 2007/08:RFR3 och bet. 2007/08:MJU2.
125
2008/09:RFR3 7 BIOLOGISK MÅNGFALD OCH FISKE
rätta med problemen med utkast är enligt Fiskeriverket att införa s.k. effort- reglering där fisket regleras genom fiskedagar till havs och inte med begräns- ningar i antal kilo fångst. Fördelen med denna typ av reglering är att fiskaren får ta iland all fångst, vilket kan reducera mängden utkast. Samtidigt pekar Fiskeriverket på att ett effortsystem kan innebära att yrkesfisket ytterligare ökar sin fångst de tillåtna dagarna. Är flottans kapacitet då för stor kan fiske- dödligheten öka. Fiskeriverket avser att under 2008 fortsätta diskussioner och samarbete med fiskesektorn och andra medlemsländer för att finna lösningar för att minska utkasten av fisk.
EU-kommissionen har tagit fram en ny policy med vilken man vill upp- muntra beteenden och teknik som gör att oönskade bifångster kan undvikas. För att åstadkomma detta vill man successivt införa utkastbegränsning till- sammans med kompletterande åtgärder såsom förbättring av fiskeredskapens selektivitet, krav på byte av fiskeplats och fredningstider i realtid. Särskilda åtgärdsplaner ska skräddarsys för specifika fisken. Dessutom kan nämnas att i det årliga fiskeavtalet mellan EU och Norge för 2008 deklarerade EU sin intention att minska utkasten av torsk till 10 % av den totala torskfångsten i Nordsjön, Skagerrak och Kattegatt. Vidare kan nämnas att EU:s medlemssta- ter ska rapportera vidtagna åtgärder och lämna en preliminär utvärdering av graden av minskade utkast till EU-kommissionen hösten 2008.203
Fiskekontroll
Kustbevakningen kontrollerar yrkesfisket längs kusterna och fisketrålare i den ekonomiska zonen. Kontrollen handlar om huruvida båtarna är på rätt plats, att de har tillstånd, att de för loggbok och att de fiskar rätt art med rätt fiske- redskap. Samtidigt kontrolleras även behörighet, bemanning och nykterhet, dvs. sådant som inte är fiskekontroll. Under uppföljningen har Kustbevak- ningens norra region uppgett att man i sin fiskekontroll hittar få fel. Kustbe- vakningens insats kan handla om att t.ex. ta garn i beslag, medan Fiskeriver- ket svarar för landningskontrollen. I uppföljningen har andra aktörer upp- märksammat problem i fiskekontrollen. Sportfiskarna har till utskottets upp- följning framfört att ”fiskekontrollen fungerar fortsatt dåligt med ett omfat- tande, omvittnat svartfiske” och Naturskyddsföreningen har framfört att fis- kekontrollen bör stärkas.
Fiskefria områden
Fiskeriverket har på uppdrag av regeringen föreslagit sex havs- och kustom- råden med permanent fiskeförbud i Östersjön och Västerhavet. Dessa områ- den ska inrättas till 2010 och effekterna ska utvärderas till 2015. I uppdraget ligger också att utvärdera de mer långsiktiga biologiska effekterna, bedöma fiskets påverkan och uppskatta de ekonomiska konsekvenserna. Arbetet pågår och de förslag som bedömts som mest intressanta redovisades i en rapport i
203 Webbplatsen www.fiskeriverket.se.
126
7 BIOLOGISK MÅNGFALD OCH FISKE 2008/09:RFR3
mars 2008 och har sedan diskuterats med de berörda lokala intressenterna. I arbetet har Fiskeriverket identifierat ett antal problem kring fiskefria områ- den:
-Flera syften ska uppnås, både vad gäller fiskbestånd och att skydda andra naturvärden, vilket ställer olika krav på skydd.
-Kompletterande skydd med andra instrument kan krävas för att hindra exploatering av skyddsvärda områden.
-Det är oklart hur stora de fiskefria områdena bör vara för att uppnå de målsättningar som eftersträvas.
-Införande av fiskeförbud innanför tolvmilsgränsen kan endast göras efter en anmälan till EU och berörda medlemsländer.
-Särskilda överväganden bör göras beträffande nödvändigheten av att inskränka fiske med stöd av enskild rätt.204
Med stöd av fiskelagen inrättade Fiskeriverket år 2006 ett fiskefritt område som omfattar vattnen runt Gotska Sandön ut till 4 nautiska mil från strandlin- jen. Fiskeriverkets kustlaboratorium utför sedan tre år provfisken för att ut- värdera det fiskefria fredningsområdet vid Gotska Sandön. Enligt Fiskeriver- ket visar preliminära siffror på en stor mängd plattfisk där. Studier av sprid- ning av fisk från området tyder på att skrubbskädda från Sandön sprider sig till Gotland och att skydd av ett område kan innebära positiva effekter för omgivande vatten. Ingen av de märkta piggvararna har hittills återfångats, men eftersom de flesta märkta individerna var under det lagliga minimimåttet 30 cm väntas de dyka upp i fisket först om ett par år.
Miljömålsrådet har i sin senaste fördjupade utvärdering konstaterat att ar- betet med att bilda fiskefria områden fortskrider. I denna uppföljning har bl.a. Naturskyddsföreningen framfört att fler områden med fiskeförbud bör inrät- tas. I samband med uppföljningens besök på Fiskeriverket konstaterades bl.a. att det är svårt att införa fiskefria områden på internationellt vatten eftersom i första hand Finland inte uppges vara intresserade av denna åtgärd. Fiskeriver- ket och det danska forskningsinstitutet DTU Aqua har skrivit på ett gemen- samt avtal om behovet av att införa fiskefria områden i Kattegatt. Förslaget går ut på att ha två typer av stängda områden; dels områden som föreslås vara stängda hela året för allt fiske, inklusive fritidsfiske, dels några områden som föreslås vara stängda under torskens lekperiod.205
SFR anser inte att fiskefria områden med permanent fiskeförbud är en bra åtgärd för att skydda fiskresursen i haven. Begränsningar av fisket i tid och rum har däremot funnits under lång tid, framför allt i områden där fisken leker eller i områden som är av betydelse för fiskens uppväxt. SFR menar att det finns goda exempel på sådana områdesskydd, t.ex. ett område nära Bornholm där torskens lek skyddas under en begränsad period varje år.
204Fiskeriverket, 2008b.
205Fiskeriverket, e-brev 2008-10-28. DTU Aqua (tidigare Danmarks Fiskeriun- dersøgelser) är numera ett institut vid Danmarks Tekniske Universitet.
127
2008/09:RFR3 7 BIOLOGISK MÅNGFALD OCH FISKE
Problem med dioxin i fisk från Östersjön
År 2006 antogs ett nytt regelverk inom EU för gränsvärden för vissa miljögif- ter i livsmedel, bl.a. dioxiner. Fiskeriverket konstaterar att halterna i lax och strömming i Östersjön i viss mån överskrider dessa gränsvärden. Det svenska och finländska fisket har dock under en övergångsperiod, fram till 2011, fått ett undantag för försäljning på respektive lands egen marknad av bl.a. lax och strömming trots att halterna av dioxin och dioxinlika ämnen i vissa fall kan överstiga gränsvärdena. Undantaget från regelverket gäller dock endast under förutsättning att svenska och finländska konsumenter informeras om riskerna med dessa livsmedel, att halterna av dioxiner övervakas kontinuerligt och årligen rapporteras till kommissionen och att man vidtar åtgärder för att minska utsläppen av dessa ämnen.206
Enligt Livsmedelsverket är genomsnittskonsumtionen av strömming och vildfångad lax från Östersjön för närvarande låg i Sverige och kortvariga överskridanden av det tolerabla intaget medför inte några ökade hälsoris- ker.207 I uppföljningen har bl.a. KemI konstaterat att gränsvärdena för dioxin i konsumtionsfisk är högre i Sverige än i övriga EU-länder. En intervjuad tjänsteman vid KemI menar att detta delvis kan motiveras av att vi i Sverige är mindre exponerade för dioxin än vad man är i länder på kontinenten och att hälsonyttan av att äta fisk kan anses vara större än riskerna. KemI menar att det är ett högt prioriterat mål att vi ska kunna äta all fisk i svenska vatten, men främst på grund av innehållet av kvicksilver och dioxiner är det långt kvar till det målet. Även bl.a. Naturskyddsföreningen konstaterar att dioxin- halterna är fortsatt höga i fet fisk från Östersjön. Se även avsnitt 5.3.
Problem med trålning
Den fisketeknik som oftast används inom EU är trålfiske. Trålredskap hör till de aktiva redskapen, vilka måste styras av ett eller flera fartyg, och består av nät som har en kon- eller pyramidformad kropp som är sluten baktill med en snörplina. I Skagerrak har trålgränsen flyttats ut till fyra nautiska mil utanför baslinjerna för att minska fisketrycket på de uppväxande individerna och skydda lekområden. I Kattegatt har trålgränsen lagts tre nautiska mil utanför strandlinjen i överensstämmelse med det svensk-danska fiskeavtalet. Trålning är tillåten i vissa fall, bl.a. i vissa områden och med vissa räk- eller havskräft- trålar.208 Fiskeriverket har i uppföljningen uppgett att utflyttningen av trål- gränsen har gett positiva effekter.
Från och med den 1 januari 2008 har särskilda bestämmelser införts med syfte att begränsa fisket efter torsk i Östersjön. För de fartyg som berörs gäller under vissa perioder bl.a. förbud mot att fiska med trål, snurrevad eller lik- nande redskap med en maskstorlek på 90 millimeter eller mer. Förbuden gäller mellan den 1 och 30 april i det västra området och mellan den 1 juli och
206Webbplatsen www.fiskeriverket.se.
207Webbplatsen www.livsmedelsverket.se.
208Naturvårdsverket, 2007a.
128
7 BIOLOGISK MÅNGFALD OCH FISKE 2008/09:RFR3
31 augusti i det östra området.209 I Rigabukten är fiske med trål förbjudet i vatten med mindre djup än 20 meter. Tillfälliga förbud mot svenskt trålfiske efter torsk under år 2008 gäller under tiden den 1–4 maj och 16–29 juni i det västra området och under tiden den 28 april–4 maj, 16–30 juni och 1–14 september i det östra området.210
Vid uppföljningens besök i Kalmar pekade forskare vid högskolan på att trålning är ett stort problem för torsken i Östersjön eftersom detta fiske be- döms vara alltför effektivt. Enligt forskarna skulle ett förbud mot trålning vara den mest effektiva och lättövervakade åtgärden för att rädda torsken. Forskarna bedömer att om trålningen försvinner kommer torsken i Östersjön att återhämta sig. Användning av nät eller långrev är enligt forskarna inte något problem. Ett trålningsförbud skulle även kunna ge det småskaliga och kustnära fisket ett uppsving, vilket skulle ha både kulturellt och socialt positi- va effekter.
Bottentrålning är en form av fiske som genom direkt fysisk störning på- verkar produktion, biomassa, storleksstruktur och diversitet av djur som lever på och nedgrävda i bottnarna. De känsligaste delarna av Kosterfjorden och Gullmarn är nu skyddade från bottentrålning. Skador på rev och effekter på bottnar och organismer har konstaterats nära kusten i dessa områden.211 Trots att insatser har införts mot bottentrålning har flera aktörer i uppföljningen pekat på att mer bör göras. Naturskyddsföreningen påminner om att det sedan lång tid har uppmärksammats att trålning även på mycket djupt vatten får allvarliga följder. Föreningen har framfört att forskare sedan länge har upp- märksammat detta.
Insatser för att skydda lax och ål
Staten har infört olika åtgärder för att begränsa laxfisket och därmed skydda laxen. Ett exempel på detta är förbudet mot drivgarnsfiske i Östersjön, vilket har behandlats i miljö- och jordbruksutskottets uppföljning av fiskepolitiken.
I denna uppföljning har de besökta kommunerna i Västernorrlands län tagit upp frågan om yrkesfiske av lax. Kommunernas miljökontor upplever att laxen är hotad, bl.a. eftersom den inte kan gå upp i vattendragen på grund av yrkesfisket som har fångstfällor i älvmynningarnas fredningsområde. Kom- munerna upplever att länsstyrelsen i stället gynnar yrkesfisket och exempelvis ger dispenser för fiske inom fredningsområden och lekområden. Från kom- munerna betonas att yrkesfisket i länet har en mycket begränsad omfattning. Timrå kommun betonar att det även sker ett omfattande fritidsfiske på havsör- ing. Från kommunen framförs att det är positivt att handredskapsfisket vid kusten är fritt, men frågan är om det är långsiktigt hållbart.
Fiskeriverkets kustlaboratorium har i uppföljningen däremot framfört att yrkesfisket i norra Sverige fångar endast en mindre del av den tillgängliga
209Webbplatsen www.m.lst.se.
210Webbplatsen ec.europa.eu/fisheries.
211Naturvårdsverket, 2007a.
129
2008/09:RFR3 7 BIOLOGISK MÅNGFALD OCH FISKE
laxen. Laxfällor bedöms inte utgöra något hot mot laxen, och det finns enligt verket inte längre någon konkurrens med fritidsfisket. Sälproblemen har inneburit att fritidsfisket till stor del försvunnit liksom yrkesfisket med nät. Det enda mer omfattande yrkesfisket med nät är under strömmingsleken under vår och försommar då fångsterna är tillräckliga för ett kommersiellt fiske. Fiskeriverket har i uppföljningen uppgett att fredningsområden för lax och öring har haft positiva effekter.
En av de intervjuade tjänstemännen vid Naturvårdsverket konstaterar att det har lagts mycket medel på att bygga laxtrappor etc. för att fisk ska kunna vandra upp i älvarna förbi kraftverk, medan man helt har glömt bort att anläg- ga leder för fisken att ta sig nedströms tillbaka till havet. Detta innebär att t.ex. laxen mals sönder i kraftverksturbiner på väg ned till havet. En fråga är vem som ska bekosta anläggandet av vandringsleder för fisk – staten eller kraftbolagen.
Naturskyddsföreningen har i uppföljningen tagit upp att den vildlekande laxen i Östersjöområdet länge har minskat på grund av att exploateringen av strömmande vatten för elproduktion förstört flertalet laxälvar. Enligt före- ningen bidrar laxfisket på blandade bestånd i Östersjön till att beståndet av vildlax endast långsamt återhämtar sig, trots att åtgärder vidtas för att restau- rera lekbottnar. En annan viktig orsak till laxens nedgång är, enligt förening- en, sjukdomen M 74. Naturskyddsföreningen anser att laxfisket i Östersjön borde upphöra. I stället borde laxen få gå upp i älvarna och bli föremål för fritidsfiske, vilket enligt föreningen vore mer ekonomiskt lönsamt.
I sammanhanget kan även nämnas att Naturvårdsverket och länsstyrelserna arbetar med borttagande av vandringshinder i vattendrag. Detta är ett arbete som medför krävande juridiska prövningar, vilket uppges innebära att man bara hinner med ett par ärenden per år. Enligt verket gynnar detta arbete både fisk och en mängd olika vattenlevande organismer. I restaureringsarbetet ingår även att t.ex. återskapa lekbottnar och uppväxtområden för såväl statio- nära som havsvandrande fiskarter. Det finns en oro kring vad en satsning på småskalig vattenkraft skulle medföra för fiskens vandring. Regeringen har särskilt pekat ut att Naturvårdsverket ska ge medel från havsmiljösatsningen till en juristtjänst som har inrättats vid länsstyrelsen i Västernorrlands län för att arbeta med vandringshinder i vattendrag. Dessutom kan nämnas att Fiske- riverket initierar omprövningar i vattenmål med syfte att förbättra laxens vandringsmöjligheter.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län konstaterar att vattenregleringen har påverkat fisken. Länsstyrelsen bedriver ett projekt kring restaurering av vat- tendrag (Hemlingsån), vilket bl.a. handlar om att ta bort flottningsleder. Läns- styrelsen har även ett regeringsuppdrag som handlar om omprövning av vat- tendomar för havsvandrande fisk. En modell för att effektivisera arbetet ska tas fram. Länsstyrelsen i Västernorrland konstaterar att det finns olika intres- sen vad gäller vattenkraften som å ena sidan pekas ut som en förnybar energi- källa, men som å andra sidan utgör ett hot mot lax och ål. Länsstyrelsen me- nar att detta är ett exempel på en målkonflikt.
130
7 BIOLOGISK MÅNGFALD OCH FISKE 2008/09:RFR3
Ål är en akut hotad art som samtidigt är mycket viktig för det småskaliga kust- och insjöfisket. Fiskeriverket har därför beslutat om ett generellt fiske- stopp för allt ålfiske med undantag för de kust- och insjöfiskare som är starkt ekonomiskt beroende av ål för sin försörjning. Detta är en fråga som studera- des närmare i miljö- och jordbruksutskottets uppföljning av de fiskepolitiska insatsernas resultat och konsekvenser för företag inom fiskeområdet.212 Fiske- riverket har gjort bedömningen att situationen för ålbeståndet är fortsatt all- varlig. En förändring i fisket uppges dock ha skett efter det allmänna ålfiske- förbud som infördes 2007. Svenska ålfångster minskade med omkring en tredjedel mellan 2006 och 2007. Större delen av minskningen har enligt Fis- keriverket skett inom fritidsfisket. Enligt verkets uppskattningar har ca 97 % av fritidsfisket försvunnit. Det fritidsfiske som i dagsläget pågår uppges ske inom sådana vattenområden som är undantagna från förbudet att fiska ål. Inom det yrkesmässiga ålfisket och ålfisket med stöd av enskild fiskerätt är minskningen inte lika påtaglig (7 % minskning).213
Enligt tjänstemän vid Naturvårdsverket mals uppskattningsvis 70 % av ålen sönder i turbiner vid krafverken. Länsstyrelsen i Västra Götaland har genom Naturvårdsverket fått medel från havsmiljöanslaget för att studera hur ålen vandrar runt Ålgårda vattenkraftverk i Rolfsån. Enligt verket är det vik- tigt att förhindra att den starkt hotade ålen fastnar i kraftverkens turbiner när den vandrar nedför vattendrag.214 I Kalmar län har omlöp förbi kraftverk och dammar anlagts för bl.a. ål. Fiskens passage räknas och resultaten tyder enligt länsstyrelsen på att omlöpen fungerar bra. Kostnaden är dels för anläggning- en, dels för att kraftverket ska släppa förbi vatten. Kraftverken är skyldiga att släppa 5 % utan betalning, men om det krävs mer så måste det betalas av t.ex. en projektägare. Länsstyrelsen menar att det är svårt att lösa finansieringen.
Andra insatser som görs för ålen är utsättning för att förstärka ålpopulatio- nen. Vid partsmötet för konventionen om internationell handel med utrot- ningshotade arter av vilda djur och växter (Cites) lade Sverige fram ett förslag om att lista ålen på konventionens bilaga II, vilket innebär att såväl export
från EU som införsel till tredje land måste verifieras då exporttillstånd krävs.215
7.2.2 Försök med skarpsillsutfiskning
Bakgrund
Mängden skarpsill i Östersjön har ökat sedan början av 1990-talet. Anled- ningen är enligt de flesta bedömare att det finns för lite torsk kvar i Östersjön. Torsken är i normala fall en rovfisk som håller nere skarpsillsbeståndet. Minskningen av torskbeståndet beror enligt Fiskeriverket både på ett för hårt fisketryck och ogynnsamma reproduktionsmöjligheter. Minskningen har
212Rapport 2007/08:RFR3.
213Webbplatsen www.fiskeriverket.se.
214Naturvårdsverket, 2008g.
215Miljödepartementet, e-brev 2008-10-22.
131
2008/09:RFR3 7 BIOLOGISK MÅNGFALD OCH FISKE
påverkat hela ekosystemet, vilket bl.a. har bidragit till låga koncentrationer av djurplankton och höga koncentrationer växtplankton. Enligt Fiskeriverket är det ytterst sannolikt att den nuvarande situationen inte kommer att kunna förändras på naturlig väg eftersom skarpsillens predation på torskägg samt skarpsillens kontroll av djurplankton i kombination med de klimatdrivna oceanografiska förutsättningarna motverkar detta. Parallellt med det observe- rade skiftet i det öppna havets ekosystem, har kustnära abborre och gädda minskat markant i Egentliga Östersjöns yttre kustområden, vilket kan hänga samman med att skarpsillen kontrollerar mängden djurplankton även i kust- områdena. Fiskeriverket menar att för att återfå Östersjöns stora rovfiskar måste i första hand fisket på dessa begränsas, men att det är sannolikt att denna åtgärd inte är tillräcklig.216
Regeringen har mot den bakgrunden beslutat att försöksinsatser med skarpsillsutfiskning ska göras av Fiskeriverket i syfte att undersöka om meto- den kan bidra till att återskapa ekologisk jämvikt i Östersjöns havsmiljö. Sammanfattningsvis innebär försöken att de djurplanktonätande fiskarterna skarpsill (utsjöområden) eller storspigg (skärgårdsområden) fiskas bort från ett mindre område och samtidigt studeras om detta har effekt på mängden djurplankton. Forskningsresultat tyder på att mängden djurplankton, som är viktig föda för torskyngel, gädda och abborre, minskat kraftigt under senare år. Den minskande mängden djurplankton leder sannolikt också till kraftigare algblomningar i Östersjön.
Under försökets första fas, år 2007, utfördes i samråd med Naturvårdsver- ket en pilotstudie och planering där alternativa strategier för utfiskningen värderades, internationella samarbeten organiserades samt dialog med intres- senter genomfördes. Det fortsatta försöket bedömdes för att ge kunskap avse- ende metodens kostnadseffektivitet och miljökonsekvenser samt framtida möjligheter att genomföra åtgärderna i större skala.
Pilotstudien redovisades i mars 2008. Projektet ska senare delredovisas i december 2009 och slutredovisas i december 2013. I det fortsatta arbetet ingår att analysera effekterna på rovfiskbestånden i utsjön och vid kusten av a) en kustnära reduktion och en utsjöreduktion av skarpsillsbeståndet i ett begränsat område av Östersjön och b) restaurering av kustnära rekryteringsområden med syftet att förbättra villkoren för kustnära rovfiskar. Innan dessa åtgärder kan genomföras i hela Östersjön måste enligt Fiskeriverket användbarheten och konsekvenserna av dessa testas på en mindre skala för att kunna utvärde- ras nationellt och internationellt av vetenskapssamhälle och förvaltningsor- gan.
Projektet är organiserat i form av fem delprojekt: Variation i födovävs- komponenter, fältexperiment, laboratorieexperiment, modellering samt synte- tisering. I fältexperimentet ingår bl.a. ett regionalt reduktionsfiske med hjälp av trålning i två kustnära områden (utanför Stockholms södra skärgård och i norra Kalmarsund). Som komplement görs lokala försök med utestängning av
216 Fiskeriverket, 2008c och webbplatsen www.fiskeriverket.se.
132
7 BIOLOGISK MÅNGFALD OCH FISKE 2008/09:RFR3
djurplanktonätande fisk och innestängning och utsättning av vuxen gädda och abborre.217 Fiskeriverket har tilldelats 9,5 miljoner kronor från Naturvårds- verket ur havsmiljöanslaget för skarpsillsreduktionen.
Forskare i Kalmar har i uppföljningen betonat att den bakomliggande tan- ken med reduktionen är att den ska leda till minskade mängder växtplankton eftersom skarpsillen äter djurplankton och djurplankton äter växtplankton, som t.ex. blågrönalger. Det har konstaterats att blågrönalgerna minskar när djurplankton ökar, men sambanden är inte helt klarlagda. Det har vidare kon- staterats att metoden har fungerat mycket väl i sötvattenmiljöer. Forskarna konstaterar att skarpsillsutfiskningen är en arbetsintensiv åtgärd som har både för- och nackdelar. Skarpsillsutfiskningen kommer att bestå av två delar. Den första delen är en experimentell del med inhägnader och vetenskaplig utvär- dering. I denna del deltar högskolan i Kalmar. Ett försöksprojekt pågår utan- för Mönsterås, där Högskolan i Kalmar, Fiskeriverket och länsstyrelsen del- tar. Ett område kommer att hägnas in, där all skarpsill och spigg kommer att fiskas ut. Därefter kommer skillnader i bl.a. plankton att studeras. Den andra delen är en genomförandedel där reduktionsfiske kommer att äga rum till havs. Fiskeriverket tar fram en projektplan, och genomförandet är planerat till år 2009.
I en forskarrapport som tagits fram på uppdrag av Naturvårdsverket kon- stateras att det finns risker med utfiskning som restaureringsmetod. Som exempel nämns risken att kammaneten kan ta över skarpsillens födonisch och att åtgärden drar fokus från åtgärder som verkligen skulle angripa problemet, nämligen ett tidsbegränsat totalstopp för torskfiske. Manipuleringar i form av t.ex. reduktionsfiske av skarpsillsbeståndet kan ha god potential att skynda på processen mot bättre vattenkvalitet.218
Sveriges Fiskares Riksförbund (SFR) har i uppföljningen framfört att havsmiljösatsningens idé om att fiska i ett begränsat område är meningslös. SFR framförde redan i augusti 2007 kritik mot skarpsillsutfiskningen:
Bakgrunden till idén är en liknande operation som gjorts i Finjasjön i Skåne där braxen och mört trålats bort. Nu är ju inte Östersjön riktigt att jämställa med Finjasjön. Dessutom är fiskeförvaltningen i Östersjön in- ternationell och baseras på biologiska råd från Ices och besluten fattas av EU:s ministerråd. – – – Att tro att ett begränsat försök i ett avgränsat kustområde där en del av en biomassa på mellan 1 och 2 miljoner ton kan befinna sig en kort stund överhuvudtaget går att utvärdera är inget annat än strunt. Att dessutom börja genomföra experiment av detta slag är olämpligt när det finns beprövade förvaltningsmodeller att följa.219
I uppföljningen har SFR konstaterat att skarpsill flyttar sig snabbt och att det är svårt att veta hur stor biomassan är. För att få ned biomassan skulle fisket behöva öka betydligt, men det skulle troligen vara svårt att lyckas sälja den fångade skarpsillen på marknaden. SFR har vidare påpekat att Ices råd inför
217Fiskeriverket, 2008c.
218Naturvårdsverket, 2008e.
219Webbplatsen www.yrkesfiskarna.se.
133
2008/09:RFR3 7 BIOLOGISK MÅNGFALD OCH FISKE
2008 visade en vikande trend för skarpsillen och att det inte fanns något in- tresse för att delta från fiskets sida. SFR har även framfört att problemen i havsmiljön i grund och botten är orsakade av källor på land.
Forskare i Kalmar menar att det är möjligt att genomföra skarpsillsutfisk- ning lokalt, men betydligt svårare i stor skala. Det är vidare oklart hur reduk- tionsfisket ska gå till i praktiken. Det är oklart vem som ska genomföra denna del, hur fisket ska gå till och vad som ska göras med fiskfångsten. Dessutom finns endast begränsad kunskap om hur skarpsillen rör sig. Det är dock posi- tivt att metoden inte innebär att något tillsätts ekosystemet. Länsstyrelsen i Kalmar län bedömer att det skulle vara mycket svårt att lägga om detta be- gränsade projekt till ett storskaligt projekt för hela Östersjön. Vid uppfölj- ningens besök i länet framfördes att länsstyrelsen är tveksam till idén att fiska ut skarpsill och spigg. De intervjuade tjänstemännen menar att det vore mer effektivt att vidta åtgärder för att stärka torsken så att den äter upp skarpsillen i stället. Länsstyrelsen hoppas också på att gäddan ska öka igen och därmed reducera skarpsill och spigg. Länsstyrelsen i Stockholms län konstaterar att effekterna av en skarpsillsutfiskning är vetenskapligt mycket svåra att över- blicka eftersom det rör sig om komplicerade effekter i hela näringsväven. Åtgärden löser inte heller Östersjöns grundläggande problem, dvs. övergöd- ningen, men kan förbättra vattenkvaliteten och torskens förutsättningar för reproduktion.
Naturskyddsföreningen är skeptisk till utfiskning av skarpsill och menar att det finns för lite vetenskapligt underlag för denna åtgärd och att det saknas en ordentlig konsekvensbedömning. Föreningen menar att det kommer att bli svårt att utvärdera projektet. Även Världsnaturfonden är skeptisk till skarp- sillsutfiskningen och ställer frågan om denna typ av storskaliga experiment ska bedrivas. Fonden menar att det i alla fall är viktigt att studera konsekven- serna först och att angripa källan till problemen. Fonden menar att exempelvis utsläppen av närsalter måste begränsas kraftigt och att det behövs ett torskfis- kestopp. I uppföljningen har flera andra aktörer fört fram att ett torskfis- kestopp vore en bra åtgärd, med tanke på att det än så länge inte är föryng- ringen av torsken som är det stora problemet utan överlevnaden i större års- klasser.
7.2.3 Kustfiskevård
Tidigare har kustmynnande vattendrag längs Östersjökusten fungerat som viktiga lek- och uppväxtområden för gädda och abborre, inte minst under översvämningar. Men när stora arealer torrlagts genom exploatering av bl.a. skogsbruk och jordbruk har fiskens möjligheter försämrats. Fiskeriverket arbetar med ett pilotprojekt för kustfiskevård, i vilket ingår bl.a. att analysera effekterna av att återställa bäckar, åar och våtmarker till ursprungligt skick.
Tre våtmarker i Kalmar län följs upp ingående. Ett exempel är en nyrestau- rerad våtmark i Mönsterås kommun där man har fyllt igen diken för att åter- skapa ett översvämningsområde. Fiskeriverket och Högskolan i Kalmar län samlar in data före och efter restaureringen genom provfisken. Under tre år
134
7 BIOLOGISK MÅNGFALD OCH FISKE 2008/09:RFR3
ska effekterna av restaureringsåtgärderna utvärderas och analyseras. Enligt länsstyrelsen har den återställda våtmarken i Mönsterås nu invigts, och för- hoppningen är att mängden gäddyngel ska öka redan under första året.
Ett annat exempel som har studerats i uppföljningen är Kalmar Dämme, där Fiskeriverket och Kalmar högskola har ingått. Där undersöks våtmarkens potential som reproduktionsområde för framför allt gädda. Resultaten hittills tyder enligt länsstyrelsen på att anläggande av våtmarker är effektivt för att förse kusten med fisk. I projektet undersöker högskolans forskare tillsammans med Fiskeriverket vad som händer med fisken när våtmarker restaureras och vattenflöden återkommer. Åar som växer igen gör att fiskarna inte kan kom- ma upp från havet. Forskarna kan följa hur fisken t.ex. har rört sig mellan salt och sött vatten. Forskarna menar att det är viktigt att sätta populationerna i fokus, inte arterna, och att tänka på att olika populationer har olika homing.220 Våtmarken har enligt uppgift lett till en mycket stor produktion av gäddyngel som kan förstärka beståndet av gädda i Kalmarsund. Efter restaureringen går ca 1 400 yngel ut från våtmarken till havet varje dag. Forskarna menar att våtmarksrestaurering är en bra fiskevårdsåtgärd som inte kostar något extra när man t.ex. anlägger våtmarker för att minska övergödning. Det är viktigt att tänka på fisken i samband med våtmarksarbetet (se avsnitt 4.4).
7.3 Marina däggdjur och sjöfåglar
7.3.1 Hotade marina arter
Staten arbetar på olika sätt med biologisk mångfald.221 När det gäller skydd av fiskar, marina däggdjur och sjöfåglar arbetar statliga myndigheter på flera sätt. Ett sätt är fridlysningar. Ett annat sätt är åtgärdsprogram, där Natur- vårdsverket fastställer program för hotade arter enligt den s.k. rödlistan (t.ex. för havsörnen och pilgrimsfalken). Ett tredje sätt är arbetet med områdes- skydd, t.ex. marina reservat, fågelskydds- och sälskyddsområden (se avsnitt 8).
Genom art- och habitatdirektivet har EU beslutat att bevara arter och natur- typer som i ett europeiskt perspektiv är skyddsvärda. Alla medlemsländer ska vart sjätte år rapportera till EU-kommissionen om bevarandestatusen för dessa arter och naturtyper. I rödlistan för år 2000 pekade Artdatabanken på 17 marina arter som är i behov av särskilda insatser. Det finns nu åtgärdsprogram för 14 av de rödlistade marina arterna. I huvudsak har utvärderingsunderlaget kommit från nationella och regionala inventeringar, miljöövervakning och expertbedömningar av olika slag. När det gäller hav och kust uppges underla- get ofta vara bristfälligt, och trots en del goda uppskattningar när det gäller utbredning och förekomst har det framförts att det behövs betydligt mer art- och naturtypsinformation inför kommande rapportering 2013. Av rapporte-
220Homing är fiskens förmåga att återvända till det vattendrag de föddes i för att leka.
221Molander, 2008.
135
2008/09:RFR3 7 BIOLOGISK MÅNGFALD OCH FISKE
ringen framgår att den generella bilden av Sveriges kust- och havsområden är relativt mörk, men där finns också ljusglimtar. Generellt bedöms många av de marina och kustnära naturtyperna runt Sverige vara i stort behov av åtgärder för att inte ytterligare försämras.
I uppföljningen har flera aktörer framfört att frågor om den biologiska mångfalden i havsmiljön på senare tid har kommit i skymundan. Bland annat Världsnaturfonden menar att andra miljöfrågor, som t.ex. klimatet, dominerar debatten och framför att det är allvarligt om det sker en omprioritering av resurser från t.ex. arbetet med biologisk mångfald till klimat. Inte minst mot bakgrund av klimathotet behövs än mer skydd av den biologiska mångfalden i havsmiljön för att öka ekosystemets ”tålighet” mot förändringar. Natur- skyddsföreningen har i uppföljningen framfört att de olika EU-direktiven har drivit på arbetet i Sverige.
7.3.2 Yrkesfiskets bifångster
Tumlare, vikare, gråsäl, knubbsäl och fåglar fångas oavsiktligt i fisket. Fiske- riverket har redovisat att det finns stora osäkerheter vad gäller bifångsternas storlek och kunskapen om bl.a. tumlarpopulationens storlek (se tabell Q i bilaga 10).222 Även Naturvårdsverket har betonat att skattningarna av hur stor andel av de olika populationerna som fångas som bifångster är osäkra, bl.a. eftersom rapporterna om bifångsternas storlek brister. Bifångsterna skattas med hjälp av intervjuundersökningar, journalföring och loggbok. Verket menar att man inte kan vara säker på att uppgifter som bygger på information från yrkesfiskarna är korrekta. Ju känsligare bifångsterna upplevs vara, desto större är sannolikheten att de inte rapporteras. Enligt verket finns i dag ingen möjlighet att effektivt värdera hur stor denna osäkerhet är eftersom det är mycket kostsamt att göra tillräckligt stora stickprov med hjälp av oberoende observatörer. Enligt verket är enda möjligheten att mäta bifångsten ett förtro- endefullt samarbete med yrkesfisket. Verket pekar också på att det är viktigt att skapa en gemensam strävan bland yrkesfiskarna att hantera bifångster.223
För att minska bifångsterna av tumlare har bl.a. drivgarnsfisket efter lax i Östersjön förbjudits. Miljömålsrådet har i sin senaste fördjupade utvärdering gjort bedömningen att dagens bifångster av säl inte är något uppenbart hot mot sälpopulationerna. Enligt rådet har alla sälarter en betryggande tillväxt- takt och en tillfredsställande bevarandestatus. Rådet pekar på att tillväxten av säl och skarv snarare är så hög att det bör utvärderas om bestånden bör regle- ras i syfte att begränsa skador, minska konkurrensen om kommersiella fiskar- ter och bevara skyddsvärda stammar av laxfisk.224
Fiskeriverket menar att bifångsten av tumlare i Kattegatt och Skagerrak ligger under 1 % och sannolikt inte kommer att öka. Vad gäller tumlare i Östersjön finns ingen kunskap, och det är enligt Fiskeriverket oklart i vilken
222Fiskeriverket, 2007.
223Naturvårdsverket, 2007a.
224Miljömålsrådet, 2008.
136
7 BIOLOGISK MÅNGFALD OCH FISKE 2008/09:RFR3
utsträckning det existerar en separat Östersjöpopulation som kräver egen förvaltning. Bifångsterna av säl är enligt verket högre än 1 %, men tillväxten hos bl.a. gråsälspopulationen bedöms av Fiskeriverket vara så hög att den har gynnsamt bevarandestatus. Verket menar vidare att enprocentsmålet inte har någon biologisk grund om det används generellt för alla marina däggdjur.
Vid uppföljningens besök i Västernorrland uppgav Fiskeriverkets kustla- boratorium att det förekommer att sälar blir bifångst i yrkesfisket i Väs- ternorrland, men det är svårt att ange hur många sälar det handlar om. Upp- skattningsvis fastnar omkring 10 sälar per år i laxfällor och pushup-fällor i länet. För hela landet uppskattas att antalet uppgår till 400–500 gråsälar per år. Det pågår ett arbete för att vidareutveckla pushup-fällan så att sälen stängs ute. I utvecklingsarbetet har ett galler tagits fram som utestänger små sälar, men detta har ännu inte implementerats i yrkesfisket.
Naturvårdsverket uppger att det framför allt är det småskaliga kustfisket med garn, nät och fällor som har de största problemen med bifångster. Samti- digt konstaterar verket att det småskaliga fisket av många andra skäl är ett skonsamt fiske. Naturvårdsverket menar att det av flera skäl är viktigt att avdramatisera frågan om begränsning av bifångsterna, bl.a. eftersom den i dag hindrar ett fruktbart samarbete med yrkesfiskarna.
EU har beslutat om åtgärder för att minska bifångster av småvalar och del- finer, vilka trädde i kraft 2005. En av dessa åtgärder innebär att båtar som är större än 12 meter ska använda tumlarskrämmor vid nätfiske i vissa områden. Naturvårdsverket har gjort bedömningen att denna åtgärd har liten betydelse för att minska bifångsterna på grund av den begränsade omfattningen. År 2004 stod dessa båtar för endast 4 % av den totala fiskeansträngningen i torskgarnsfisket i de områden där förordningen gäller. Efter ett år hade enligt Naturvårdsverkets miljömålsöversyn från 2007 endast en båt införskaffat tumlarskrämmor. Övriga båtar övergick till att fiska i andra områden, fiska med krok eller slutade att fiska. Förordningen har enligt Naturvårdsverket varit mycket svår att förstå bland yrkesfiskarna och uppges ha blivit ett hinder för att över huvud taget diskutera bifångster.
I miljö- och jordbruksutskottets tidigare uppföljning av de fiskepolitiska insatsernas resultat och konsekvenser för bl.a. yrkesfisket uppmärksammades statens insatser för att begränsa sälars och skarvars skador. Utskottets upp- följnings- och utvärderingsgrupp konstaterade att säl och skarv fortfarande är ett stort problem för yrkesfisket och att det är viktigt att utvecklingsarbetet kring bl.a. sälsäkra fiskeredskap fortsätter. Sälskador förebyggs genom att yrkesfiskare använder säkrare redskap och genom skyddsjakt. Fiskeriverkets kustlaboratorium har i denna uppföljning redogjort för programmet Sälar och Fiske vars mål är ett livskraftigt kustfiske parallellt med ett starkt sälbestånd.
Sedan flera år pågår ett arbete både bland yrkesfiskare och redskapsut- vecklare vad gäller att förbättra fiskeredskapen, bl.a. genom selektionspaneler för att minimera bifångster. Fiskeriverket har utvecklat och undersökt flera metoder för att minska bifångster i bl.a. trålfisket efter havskräfta. Ett resultat av detta arbete har blivit kravet på sorteringsrist i kräfttrålfisket på svenskt
137
2008/09:RFR3 7 BIOLOGISK MÅNGFALD OCH FISKE
vatten, vilket infördes 2004. Åtgärden uppges ha fått stort genomslag. Under 2006 fiskades ca 40 % av svenska trållandningar av havskräfta med sorter- ingsrist. Naturvårdsverket menar att havskräftsfiskets negativa påverkan därigenom har minskat betydligt. Sedan 2005 är den svenska sorteringsristen även införd i EU:s regelverk. Ett annat exempel gäller trålfisket efter torsk i Östersjön och försöken med Bacomatrålar. Enligt Naturvårdsverket är s.k. Bacomalyft mer selektiva.225
I sin miljömålsöversyn från 2007 gjorde Naturvårdsverket bedömningen att den pågående redskapsutvecklingen generellt leder till både minskade sälskador och minskade bifångster. Samtidigt uppger Naturvårdsverket att antalet sälskadade fiskar i s.k. pushup-fällor har ökat de senaste åren. När det gäller s.k. sälskrämmor finns ett antal olika problem, bl.a. vad gäller skräm- mornas räckvidd, engergiåtgång och utrustningens hållbarhet.
Fiskeriverkets kustlaboratorium menar att samarbetet med länsstyrelserna kring sälar och yrkesfiske fungerar mycket bra. Naturvårdsverket står för finansieringen och handhar sälskadeersättningen, vilket fungerar bra. Samti- digt konstaterar laboratoriet att synen på jakt och förvaltning skiljer sig åt mellan Fiskeriverket och Naturvårdsverket. Diskussioner pågår, bl.a. när det gäller regeringsuppdrag kring att utreda sälens effekter, där Fiskeriverket menar att frågan bör utredas.
Naturvårdsverket fördelar medel till länsstyrelserna för arbete med att fö- rebygga och ersätta skador orsakade av vilt. Länsstyrelserna ersätter årligen skador av vilt, bl.a. sälar. Medlen används även till förebyggande åtgärder. Ungefär 65 % av medlen på viltskadeanslaget användes för ersättningar och bidrag för skador åsamkade av säl. Till största delen går medlen till ersätt- ningar för skador som sälarna har orsakat, medan en mindre del går till före- byggande arbete. För andra djur är förhållandet det omvända. Under 2007 gav Naturvårdsverket tillstånd till skyddsjakt på 210 gråsälar längs Östersjökusten (fr.o.m. Kalmar län och norrut). På västkusten gavs enskilda jakttillstånd på 26 knubbsälar.
I uppföljningen har frågan om yrkesfiskets bifångster inte kommenterats i någon större utsträckning av de olika aktörerna. Världsnaturfonden menar dock att när det gäller tumlare bör mer göras i bifångstfrågan. När det gäller sälar bör insatserna ökas för att lösa konflikten mellan sälarna och yrkesfisket. Dessutom drabbas sälarna fortfarande av miljögifter (se avsnitt 5).
7.4 Spridning av främmande marina arter
Barlastvatten
Havsmiljökommissionen menade i sitt betänkande från 2003 att spridningen av främmande marina arter genom barlastvatten är ett av de stora hoten mot haven. Detta är en fråga som har uppmärksammats även i miljö- och jord-
225 Naturvårdsverket, 2007a.
138
7 BIOLOGISK MÅNGFALD OCH FISKE 2008/09:RFR3
bruksutskottets uppföljning. Flera aktörer har betonat att spridningen av främmande arter är ett hot mot den biologiska mångfalden. Olika aktörer har pekat på att spridningen utgör ett potentiellt hot mot bl.a. akvatiska ekosys- tem. Inom sjöfarten kan problemet med främmande organismer i barlastvatten hanteras genom att fartygen byter vatten i barlasttankarna ute på öppet hav. I stället för att byta ut vattnet kan det också renas på olika sätt.
År 2004 antogs en internationell konvention om kontroll och hantering av fartygs barlastvatten och sediment vid en konferens som anordnats av IMO. Syftet med konventionen är att förebygga, begränsa och slutligen eliminera överföring av skadliga vattenlevande organismer genom kontroll och hanter- ing av fartygs barlastvatten och sediment. Samma år fick Sjöfartsverket i uppdrag av regeringen att i samråd med Naturvårdsverket utreda och redovisa vilka författningsändringar som krävs för att Sverige ska kunna ratificera konventionen. Detta uppdrag redovisades i februari 2005. I februari 2007 beslutade regeringen om direktiv till en utredning av förutsättningarna för Sverige att tillträda konventionen, vilken i januari 2008 redovisade sitt betän- kande. I betänkandet redovisades att i november 2007 hade elva stater, vilkas handelsflottor motsvarar 3,46 % av världshandelsflottans bruttodräktighet, tillträtt konventionen.226
Barlastvattenutredningen menade att ett effektivt genomförande av kon- ventionen skulle minska riskerna för skadlig överföring betydligt och att de samhällsekonomiska vinsterna av detta torde vara stora. Utredningen ansåg att Sverige borde ansluta sig till konventionen så snart förutsättningar härtill förelåg. Utredningen föreslog att Sverige skulle anmäla till IMO att man inte fullständigt skulle komma att kunna tillämpa konventionens bestämmelser om skifte av barlastvatten. De vattenområden som finns i Sveriges omedelbara närhet, och som fartyg passerar på vägen till svenska hamnar, är ofta inte tillräckligt djupa för att skifte av barlastvatten ska kunna utföras. Vidare finns det enligt utredningen ännu inte metoder för att rena barlastvatten ombord på fartyget i tillräcklig omfattning. Reservationen föreslås gälla under begränsad tid.227 Regeringen avser att behandla frågan om Sveriges anslutning till kon- ventionen i samband med den havspolitiska propositionen 2009.228
I uppföljningen har bl.a. Sjöfartsverket betonat att barlastvattenkonventio- nen är en viktig insats för den biologiska mångfalden. Verket uppger att man har arbetat mycket med denna fråga och konstaterar liksom Barlastvattenut- redningen att det är svårt att skifta barlastvatten inne i Östersjön, och därmed är det svårt att implementera konventionen här.
Naturvårdsverket har i sin miljömålsöversyn från 2007 framfört att den viktigaste åtgärden för att minska spridningen av främmande arter är att till- räckligt många länder, däribland Sverige, ratificerar barlastkonventionen så att den träder i kraft. Naturskyddsföreningen har i uppföljningen framfört att
226Konventionen träder i kraft tolv månader efter den dag då minst 30 stater, vilkas handelsflottor sammanlagt motsvarar minst 35 % av världshandelsflottans brutto- dräktighet, har blivit parter till den.
227SOU 2008:1.
228Regeringens webbplats.
139
2008/09:RFR3 7 BIOLOGISK MÅNGFALD OCH FISKE
tidsplanen när det gäller ratificering av barlastkonventionen bör kortas ned samt kompletteras med krav på rapportskyldighet om varifrån barlastvattnet kommer. Även bl.a. SFR och Världsnaturfonden har pekat på att Sverige snarast borde skriva under barlastkonventionen eftersom det finns lösningar att tillgå för att kunna efterleva konventionen.
Enligt Redareföreningen är barlastvatten en mycket viktig fråga även för sjöfartsnäringen, och man pekar på att det nu finns godkända anläggningar som ett svenskt rederi har utvecklat och redan använder. Även flera andra aktörer har i uppföljningen pekat på att det finns ett svenskt företag som har tagit fram en godkänd utrustning för hantering av barlastvatten ute till havs. Sjöfartsverket har dock påpekat att många menar att det ännu finns alltför få tillverkare för att man ska kunna ställa krav på att fartygen ska ha sådan ut- rustning, men samtidigt uppges att antalet tillverkare ökar snabbt. År 2016 ska fartygen ha godkänd utrustning. Redareföreningen menar att det är bra att hårda krav ställs – det gynnar både havsmiljön och svensk sjöfartsnäring.
Kemikalieinspektionen (KemI) samarbetar med Sjöfartsverket vad gäller barlastvatten. Företag som vill få ett system för desinficering av barlastvatten godkänt ska skicka in en ansökan till Sjöfartsverket. Ansökan lämnas sedan till KemI för bedömning. I uppföljningen har det framkommit att två ansök- ningar hittills har inkommit. Från KemI har framförts att det kan bli ett tämli- gen omfattande arbete att ta fram en sådan bedömning. KemI har inte några möjligheter att kräva avgifter för denna uppgift och menar att samarbetet med Sjöfartsverket försvåras på grund av oklarheter kring finansieringen, medan Sjöfartsverket menar att samarbetet med KemI fungerar bra. Sjöfartsverket uppger dock att verket inte är bemyndigat att arbeta med dessa frågor, vilket leder till att ansvarsfördelningen inte uppfattas som tydlig, varken internt eller externt.
Internationell standard för miljöövervakning av främmande arter
Naturvårdsverket har framfört att det inte finns någon internationell standard för övervakning av främmande arter. Verket har uppmärksammat att det saknas indikatorer, mätmetoder och bedömningsgrunder som är särskilt ut- formade för främmande arter. Verket menar att det nationella miljöövervak- ningsprogrammet inte kan förväntas påvisa nya förekomster av främmande arter förrän de har hunnit bli relativt vanliga. Miljöövervakningen kan därmed inte fungera som ett tidigt varningssystem. För att följa främmande arters etablering, spridning och påverkan på miljön behövs därmed andra typer av datainsamling än den traditionella miljöövervakningen.229 I uppföljningen har framkommit att det finns exempel på att miljöövervakningen följer denna fråga. Exempelvis Timrå kommun har uppmärksammat att det av recipient- kontrollen framgår att det finns främmande arter i bl.a. Sundsvallsbukten och att dessa ökar.
229 Naturvårdsverket, 2007a.
140
7 BIOLOGISK MÅNGFALD OCH FISKE 2008/09:RFR3
Forskning kring främmande arter i akvatisk miljö
Bland annat SFR har i uppföljningen framfört att det behövs mer forskning kring främmande arter. Naturvårdsverket har under perioden 2002–2007 gett miljöforskningsmedel till ett program om främmande arter i akvatisk miljö. Forskningsprogrammet har studerat ekologiska och ekonomiska effekter av främmande arter i svenska vatten samt utvecklat en metod för att bedöma riskerna för att främmande arter ska introduceras. Det har bl.a. framkommit att en stor del av spridningen beror på misstag och okunskap. Programmet har bl.a. tagit fram information till allmänheten och försäljare av akvariefisk och trädgårdsväxter.230
230 Se webbplatsen www.aqualiens.tmbl.gu.se.
141
2008/09:RFR3
8 Marin naturvård och strandskydd
I detta avsnitt beskrivs de problem som ökad användning av kusten och havet innebär för havsmiljön och vilka statliga insatser som vidtas mot detta. Upp- följningen visar att arbetet med att bilda marina skyddsområden har gått lång- samt, men att antalet marina naturreservat nu har ökat. Det finns brist på kunskap om vilka områden som är mest skyddsvärda, vilket har gjort att områdesskydden ofta har införts med hänvisning till naturvärden på land. Den geografiska spridningen av skyddsområdena är delvis ojämn. Uppföljningen visar att det finns många och starka intressen längs kusten, vilket ofta kan leda till intressekonflikter kring de marina skyddsområdena. Arbetet med insatser för minskat buller i havsmiljön har inletts. I uppföljningen konstate- ras att exploateringen av kusten ökar, trots strandskyddet. Tillsyn och upp- följning är delvis eftersatt, och havsmiljöfrågor kommer ofta inte in kommu- nernas planering. Samtidigt ökar olika havsbaserade aktiviteter som t.ex. vindkraft.
8.1 Uppmärksammade miljöproblem
Kusten och skärgårdarna har sedan flera år gradvis blivit föremål för ökande exploatering. Ökad befolkning och ökat friluftsliv i kustområdena medför ofta ökat slitage, nedsmutsning, buller och annan påverkan. Den mänskliga explo- ateringen av kustmiljöer har pågått under lång tid, utan att tillräcklig hänsyn har tagits till deras naturvärden. Störningarna består bl.a. av marinor, kajan- läggningar, farleder och muddringar men även av aktiviteter i samband med industrianläggningar, samhällsutbyggnad, utfyllningar och vägbankar.
Användningen av den svenska kustzonen har förändrats under senare år. Många odlings- och betesmarker längs stränderna har försvunnit och ersatts av skog. Byggandet utmed kusterna kulminerade på 1960-talet, men fortfa- rande tätnar bebyggelsen. Svall från fartygstrafik har på vissa håll orsakat erosionsskador på stränderna, och fritidslivet kan orsaka bullerproblem och störa känslig fauna. Bullriga fritidsbåtar och vattenskotrar stör både djur och människor. Närgången båttrafik och i viss mån luftfarkoster skrämmer t.ex. bort sjöfåglar från bon och ungar, vilket medför sämre överlevnad hos ägg och ungar. Även människan har behov av ostörda områden för att uppleva viktiga delar av skärgårdens kvaliteter.231
231 Naturvårdsverket, 2005; Miljömålsrådet, 2008 samt SOU 2008:48.
142
8 MARIN NATURVÅRD OCH STRANDSKYDD 2008/09:RFR3
8.2 Olika former för skyddade områden
Naturvårdens uppgift handlar både om att skydda värdefulla områden och arter och att möta människans behov av att nyttja naturen och allt som naturen ger. I Sverige finns flera olika instrument för att skydda naturen, främst med stöd av miljöbalken. Det formella skyddet i form av nationalparker och natur- reservat kompletteras med frivilliga åtaganden.232
Nationalparker
Sverige har 28 nationalparker, vars syfte är att bevara ett större sammanhäng- ande område av viss landskapstyp i dess naturliga tillstånd eller i väsentligt oförändrat skick. För närvarande pågår förberedelser för att göra Kosterhavet i norra Bohuslän till Sveriges första marina nationalpark. Enligt Länsstyrelsen i Västra Götaland har det varit en komplicerad process med många förhand- lingar. Parken inrättas för att skydda unika miljöer och arter som koraller, fotbollssvampar och armfotingar, men också för att främja friluftsliv och rekreation. Invigning planeras till den 9 september 2009. Samarbete sker även med norska myndigheter, som arbetar med att bilda en marin nationalpark i Hvalerskärgården på den norska sidan av gränsen. Regeringen har aviserat att en proposition om inrättandet av Kosterhavets nationalpark lämnas till riks- dagen i januari 2009.
Naturreservat
Det finns ca 2 700 naturreservat i Sverige. Länsstyrelserna och kommunerna kan bilda naturreservat enligt miljöbalken. Naturreservat bildas i syfte att bevara biologisk mångfald, vårda och bevara värdefulla naturmiljöer eller tillgodose behov av områden för friluftslivet.
Under 2007 inriktades Naturvårdsverkets arbete med marint områdesskydd på att inventera blivande naturreservat och revidera äldre reservatsbeslut. Länsstyrelserna har under 2007 bl.a. inventerat undervattensvegetation och bottenfauna. Naturvårdsverket ger stöd till länsstyrelser och kommuner när det gäller t.ex. val och prioritering av skyddsvärda marina områden, bl.a. genom att ge ut vägledningar.233
Ett exempel på hur länsstyrelserna arbetar med marina naturreservat kan hämtas från Västernorrland. I samband med uppföljningens besök i länet studerades särskilt Salen söder om Sundsvall, vilket är länets första marina naturreservat. Det består mest av hav, men också strand, myrar och sötvatten. Det präglas av grunda havsvikar med smal öppning där fisk leker. Att områ- det blir naturreservat innebär att det blir förbud mot att muddra i vikarna utan tillstånd från länsstyrelsen, att man inte får skada växter och djur, nätfiskeför- bud i vissa delar men fortsatt fritt handredskapsfiske. Arbetet med inventer- ingar började 1996–1997, men det aktiva arbetet med reservatsbildningen har
232Webbplatsen www.naturvardsverket.se.
233Naturvårdsverket, 2007f och 2008a.
143
2008/09:RFR3 8 MARIN NATURVÅRD OCH STRANDSKYDD
pågått under endast ett halvår. Arbetet blev klart sommaren 2008. Länsstyrel- sen menar att arbetet har gått ovanligt snabbt. I området finns många mark- ägare, men inga bofasta, endast två sommarstugor. Ett stort företag äger stora delar av området, både mark och hav. Det finns ca 100 fiskerättsinnehavare. Länsstyrelsen uppger att förhandling om ersättning till markägare och fiske- rättsinnehavare pågår utifrån en värdering som har gjorts. Förhandlaren är extern.
I samband med att kommunen gjorde en ingående inventering av kusten pekades bl.a. Salen ut som ett möjligt reservat. Även kommunens represen- tant konstaterar att länsstyrelsens beslut om att inrätta ett marint naturreservat i Salen gick mycket fort. Samtidigt betonar kommunen att det är viktigt att länsstyrelsen också tar del av det material som kommunerna har. Samarbetet skulle kunna förbättras när det gäller att utbyta kunskap och information i ett tidigt skede. På så sätt skulle dubbelarbete kunna undvikas. Kommunen vill gärna bidra i arbetet.
Natura 2000
Natura 2000 är ett nätverk av skyddsvärda områden i EU. Syftet är att säker- ställa att en gynnsam bevarandestatus återställs eller upprätthålls hos livsmil- jöer och arter av gemenskapsintresse. Med stöd av fågel- och habitatdirekti- ven väljer länsstyrelser ut skyddsvärda områden som kan ingå i nätverket. Naturvårdsverket granskar att de vetenskapliga kriterierna är uppfyllda, sam- ordnar länsstyrelsens arbete samt föreslår områden till regeringen. Reger- ingen fattar sedan beslut om att föreslå områden att ingå i nätverket. Försla- gen skickas till EU-kommissionen som efter utvärdering fastställer områdena. Sverige har föreslagit 3 982 områden enligt habitatdirektivet och 531 områ- den enligt fågeldirektivet. Cirka 60 % av områdena är nationalpark eller na- turreservat.234
Som exempel på hur länen arbetar med Natura 2000-områden kan nämnas Länsstyrelsen i Kalmar län som är inne i ett inledningsskede när det gäller arbetet med biologisk mångfald och att ta fram ny kunskap. En basinventering
– som görs av alla länsstyrelser – av Natura 2000-områden avslutas under 2008, och genomförandet av en eventuell uppföljning beror på vad som kom- mer att skyddas. Länsstyrelsen föreslog under 2006 ett Natura 2000-område ute på öppna havet utanför Kalmar läns kust, Norra Midsjöbankarna. Reger- ingen beslutade att föreslå området till EU-kommissionen i juli 2008.
Områden av riksintresse
För att ta till vara områden som är särskilt viktiga, kan vissa samhällssektorer peka ut områden av riksintresse. Detta ger områdena ett skydd mot åtgärder som kan vara till påtaglig skada för den aktuella sektorn. Naturvårdsverket har i samarbete med bl.a. länsstyrelserna valt ut ett antal områden som är av
234 Se bl.a. SOU 2008:48.
144
8 MARIN NATURVÅRD OCH STRANDSKYDD 2008/09:RFR3
riksintresse för dels naturvården, dels friluftslivet. I Sverige finns i dag ca 2 000 områden som förklarats vara av riksintresse för naturvården och 200 för friluftslivet. Naturvårdens och friluftslivets områden av riksintresse samman- faller till stora delar. Tillsammans omfattar de drygt 30 % av landets yta.
Djur- och växtskyddsområden
Djur- och växtskyddsområden används för att skydda t.ex. häckande fåglar eller sälkolonier genom att förbjuda tillträde till ett område under vissa av årets månader. Rätten till jakt, fiske och tillträde kan begränsas, men det finns inga andra inskränkningar av rätten att bruka mark eller vatten. De flesta av de drygt 1 000 djurskyddsområden som finns i dag ligger vid kuster eller insjöar och har tillkommit för att freda sjöfågel eller säl.
Skyddade områden samt världsarvsområden
Helcom har ett nätverk av skyddade områden i Östersjön (Baltic Sea Protec- ted Areas, BSPA), och Ospar har motsvarande skyddade områden i Västerha- vet (Marine Protected Area, MPA). I Sverige har sammanlagt 21 områden utpekats som skyddade områden enligt Helcomkonventionen eller Osparkon- ventionen. Av dessa områden finns 18 i kust- och skärgårdsmiljöer. Totalt omfattar nätverket en yta på ca 678 500 hektar. Enligt Naturvårdsverket har samtliga 6 utpekade MPA-områden skydd som marint naturreservat eller Natura 2000. Av BSPA-områdena omfattas 13 helt av områdesskydd. I samt- liga övriga områden uppges arbete pågå med att bilda naturreservat.235
I Västernorrlands län finns ett BSPA-område, vilket sammanfaller med världsarvet Höga kusten. Länsstyrelsen tog år 2001 initiativ till världsarvet Höga kusten. Det är i Sverige oreglerat hur sådana initiativ ska tas fram. Världsarvet förvaltas av länsstyrelsen som använder och samordnar olika anslag. Västernorrland är ett av fem län som ingår i pilotprojekt om BSPA- områden. Höga kusten är det största BSPA-området i Sverige. En arbetsgrupp har arbetat med att ta fram en marin förvaltningsplan (samverkansplan). I planarbetet har ingått att ta in olika intressen, bl.a. friluftsliv, turism, natur- skydd etc. Länsstyrelsen har haft dessa kontakter.
8.3 Resultat och konsekvenser
Ökande antal marina naturreservat
År 2007 fanns det 13 marina naturreservat i Sverige. Under perioden 2003– 2007 inrättades 4 marina naturreservat. Enligt Naturvårdsverket har denna ökning delvis kunnat komma till stånd genom riktade resursförstärkningar till länsstyrelserna.
235 Naturvårdsverket, 2007a.
145
2008/09:RFR3 8 MARIN NATURVÅRD OCH STRANDSKYDD
I uppföljningen har framkommit att det under senare år har genomförts sär- skilda satsningar på att aktivt arbeta med marina naturreservat. Från Natur- vårdsverket har tidigare uppgetts att flera länsstyrelser och många kommuner har varit osäkra på syftet med och ansvaret för målet om marina naturreservat, vilket har försenat arbetet. Enligt verket har ett antal åtgärder genomförts och styrmedel utvecklats för att förbättra arbetet med marint skydd. Bland annat har en treårig satsning på marint områdesskydd genomförts under perioden 2005–2007 med en budget på totalt 15 miljoner kronor för särskilt stöd till länsstyrelsernas arbete med beslutsunderlag för marina naturreservat och till processtöd i komplicerade ärenden. Naturvårdsverket menar att dessa medel har fungerat som ett effektivt incitament för länsstyrelserna att börja arbeta med att inrätta marina naturreservat. Insatserna uppges ha bidragit till att arbetet med marina miljöer har kunnat prioriteras. Naturvårdsverket har vida- re haft dialoger med länsstyrelserna och gett ut en handbok för skydd av marina områden.236
Mellan 2006 och 2010 är målet att inrätta ytterligare 14 marina naturreser- vat. Enligt Naturvårdsverket arbetar flera länsstyrelser och kommuner nu aktivt med att inrätta marina naturreservat runtom i landet. Därför finns det enligt verket goda förutsättningar för att Sverige ska ha minst 26 marina naturreservat år 2010.
Skyddade områden som innehåller havsvatten
År 2007 innehöll enligt Naturvårdsverket 551 naturreservat havsvatten eller tangerade strandlinjen, vilket var en ökning med 23 reservat jämfört med år 2003 (se tabell N i bilaga 10). Under samma period ökade den skyddade arealen med 0,5 % för marina vattenområden. Naturvårdsverket uppger att totalt ingår 7,8 % av Sveriges territorialvatten i nationalparker, naturreservat, Natura 2000- eller djurskyddsområden. Enligt verket är ca 140 000 hektar av kustens landområden skyddade genom områdesskydd. År 2006 ingick ca 15 % av strandlinjen i marina naturreservat eller Natura 2000. Enligt Natur- vårdsverket är prognosen att skyddet av strandlinjen kommer att öka till när- mare 20 % år 2010.
Arbetet har gått långsamt
Havsmiljökommissionen menade i sitt betänkande från 2003 att Sverige inte har prioriterat skyddet av marina resurser. Naturvårdsverket har i sin miljö- målsöversyn från 2007 konstaterat att arbetet med att bilda marina skyddsom- råden har gått långsamt, men att antalet skyddade områden har ökat de allra senaste åren. Även andra aktörer som har ingått i uppföljningen delar den bedömningen. Exempelvis Naturskyddsföreningen har i uppföljningen fram- fört att det har tagit mycket lång tid att ta fram marina skyddade områden i Östersjön. Arbetet har pågått sedan Helcom år 1994 rekommenderade att 62
236 Naturvårdsverket, 2007a.
146
8 MARIN NATURVÅRD OCH STRANDSKYDD 2008/09:RFR3
områden skulle tas fram, varav 13 områden i Sverige. Föreningen har dock uppmärksammat att arbetet har tagit bättre fart i Sverige under de senaste åren, men konstaterar att mycket återstår att göra.
Även Världsnaturfonden menar att avsättningen av marina skyddade om- råden går långsamt, bl.a. på grund av lokalt motstånd mot reservatsbildningar. Arbetet kräver kunskap om vilka marina miljöer som finns var, men kartlägg- ningen av marina biotoper är enligt Världsnaturfonden starkt eftersatt i Sveri- ge liksom i de flesta länder. Detta uppges bero dels på att lite medel avsatts, dels på att det är tekniskt-praktiskt svårt att göra storskaliga kartläggningar i havet. Världsnaturfonden menar att Sverige är dåligt på att skydda marina områden och ligger långt från Helcoms mål när det gäller inrättande av skyd- dade områden. Fonden framför att exempelvis Tyskland har uppnått en skyddsnivå på 40 %. Enligt fonden borde Sverige ta ett helhetsgrepp för att få ett representativt skydd av marina och kustnära miljöer. Fokus borde enligt Världsnaturfonden ligga på att upprätthålla ekosystemen, inte enbart se till enstaka arter.
Begränsade resurser satsas på marina områden
Av tabell L i bilaga 10 framgår vilka kostnader som Naturvårdsverket har redovisat för områdesskydd bl.a. vad gäller kuster och skärgårdar under peri- oden 2005–2007. Som framgår av tabellen är det en mycket liten andel av kostnaderna för områdesskydd som går till de vattenrelaterade objektkatego- rierna Kuster och skärgårdar respektive Sjöar och vattendrag. Enligt Natur- vårdsverket prioriteras skötseln av skyddade områden högt. Verket har bl.a. gett bidrag till länsstyrelsernas arbete. Som framgår av tabell M i bilaga 10 går dock en mycket liten andel av skötselmedlen till naturtypen Hav.
Marina skyddade områden i Sveriges ekonomiska zon
Enligt lag får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter för att skydda och bevara den marina miljön.237 I upp- följningen har flera aktörer pekat på att några sådana föreskrifter ännu inte har meddelats och att det inte finns några marina skyddade områden i den eko- nomiska zonen. Naturskyddsföreningen menar att detta beror på oklarheter i vilket regelverk som ska tillämpas. Bland annat Länsstyrelsen i Västra Göta- land har pekat på att man har hittat intressanta och skyddsvärda områden i den ekonomiska zonen, men att man upplever att länsstyrelsen inte får arbeta där. De intervjuade tjänstemännen vet inte hur de ska gå vidare med frågan. Även Naturvårdsverket har i sin miljömålsöversyn från 2007 konstaterat att det inte pågår något arbete med att bilda naturreservat i den ekonomiska zonen eftersom det inte är klart hur det ska bedrivas, med undantag för fågel- och habitatdirektiven. EG-domstolen har i en dom från 2005 slagit fast att fågel- och habitatdirektiven även är tillämpliga inom den ekonomiska zonen,
237 2 § lagen (1992:1140) om ekonomisk zon.
147
2008/09:RFR3 8 MARIN NATURVÅRD OCH STRANDSKYDD
vilket det tidigare rådde en viss tvekan kring.238 Sverige har föreslagit sju områden i eller delvis i den ekonomiska zonen att ingå i nätverket Natura 2000. Under uppföljningens gång har riksdagen behandlat en proposition där det föreslås ändringar i lagstiftningen. Förslagen avser tillämpningen av mil- jöbalken i den ekonomiska zonen.239
Områdesskydd utgår ofta inte från ett vattenperspektiv
Havsmiljöutredningen har uppmärksammat att de flesta havsområden som har blivit naturreservat har erhållit skyddsstatusen med hänvisning till naturvär- den som finns på land (stränder och öar). Endast i ett fåtal fall uppges under- vattensmiljön ha varit viktig när reservatet bildats. Orsaken till detta är van- ligtvis brist på kunskap om havsbottnarna och om de livsmiljöer och arter som finns under vattenytan.
Denna bild bekräftas även i denna uppföljning. Som exempel kan nämnas att Länsstyrelsen i Västra Götaland konstaterar att havsmiljön inte finns med i många gamla områdesskydd. Länsstyrelsen i Kalmar län uppger att drygt 40 % av den skyddade arealen i länets naturreservat och Natura 2000- områden är vatten. Områdena har dock inte skyddats på grund av värden i vatten. Länsstyrelsen uppger i uppföljningen att man dock arbetar för att lyfta in marina värden i befintliga skyddsområden. Fram till 2010 ska fyra naturre- servat i norra delen av länet få reviderade och kompletterade marina mål, föreskrifter och skötselplaner.
Brist på kunskap
Naturvårdsverket har i sin miljömålsöversyn 2007 framfört att ett av de störs- ta hindren för att få till stånd ett representativt nätverk av marina skyddade områden är bristen på marina karteringar och kunskap om marina processer. Detta medför enligt verket att länsstyrelser och kommuner har svårt att peka ut de mest skyddsvärda områdena och att det är svårt att bedöma det totala skyddsbehovet för olika livsmiljöer eller för olika arter. Verket menar att kunskapen om var de värdefulla miljöerna finns utefter kusterna är mycket bristfällig. Enligt verket har många länsstyrelser upplevt det dåliga kunskaps- underlaget som ett hinder för att bilda marina naturreservat. Detta bekräftas av samtliga fyra besökta länsstyrelser som menar att det är ett problem i na- turvårdsarbetet att det fortfarande finns stora kunskapsluckor vad gäller de marina miljöerna. De intervjuade tjänstemännen i exempelvis Kalmar menar att det är svårt att säga vilka områden som är i stort behov av områdesskydd. Det finns ännu ingen övergripande formell länsstrategi för arbetet och det framförs att det finns endast små resurser för säkerställandearbetet. Länssty- relsen menar även att det från kommunalt håll finns en rädsla för marina naturreservat. Kommunerna uppges inte se nyttan med reservaten, utan är i stället rädda för att bli ”låsta” i sitt arbete.
238Se bl.a. SOU 2008:48.
239Prop. 2007/08:154, bet. 2008/09:MJU3.
148
8 MARIN NATURVÅRD OCH STRANDSKYDD 2008/09:RFR3
I uppföljningen har dock även redovisats exempel på hur länsstyrelser ar- betar med att öka kunskapen. I Västernorrlands län har en kartläggning och lokalisering av marina värdefulla miljöer genomförts. Inventeringarna har varit ett underlag för arbetet med att skydda marina områden. Arbetet har styrts genom regleringsbrev och genom de överenskommelser som har gjorts i Samhav. Genom att extra medel har avsatts för detta arbete har en del kunnat göras. Enligt länsstyrelsen har ca 20 områden pekats ut, vilka sedan tas upp i kontakter med kommuner för att de ska tas in i bl.a. översiktsplaner.
Svårt att utvärdera
Det saknas tydligt definierade gränser för vad som ska räknas som kustområ- den. Detta innebär att Naturvårdsverket inte kan ange något procenttal för hur omfattande det totala skyddet av kustens landområden är. Bland annat Natur- vårdsverket har i sin miljömålsöversyn pekat på svårigheten att utvärdera om målet för skyddsvärda marina miljöer uppnås. Målet att 50 % av skyddsvärda marina miljöer ska ha ett långsiktigt skydd år 2010 går inte nu att utvärdera, eftersom arbetet med att definiera och kartera skyddsvärda områden inte har genomförts på en sådan nivå att det går att räkna procent. Men man vet ändå att vissa marina områden har dokumenterade marina bevarandevärden, och det är enligt verket tydligt att det marina bevarandearbetet har gått framåt.
Ojämn geografisk spridning
Naturvårdsverket och Miljömålsrådet har konstaterat att den geografiska spridningen av det marina områdesskyddet delvis är mycket ojämn med en hög andel skyddade områden i de kustnära delarna av Kvarken, Öresund och Skagerrak, medan andelen skydd i t.ex. Bottenviken, Bottenhavet och södra Östersjön är mindre än 3 %. Enligt verket uppfyller varken den nuvarande fördelningen av skyddade marina miljöer eller prognosen till år 2010 målet om ett representativt nätverk.240
Timrå och Sundsvalls kommuner menar att det inte har funnits underlag för att kunna värdera vilka marina områden som är särskilt viktiga. Det finns inte några verktyg utvecklade särskilt för Bottenhavet. Kommunerna menar även att det behövs mer beskrivning och värdering av arter och biotoper i planeringsarbetet, gärna med internationellt perspektiv. Det räcker inte att bara upprätta listor över vilka arter som finns i ett område.
Avvägning mellan naturskydd och andra intressen
Det finns många och starka intressen längs kusten och i skärgårdarna, vilket ofta kan leda till intressekonflikter. I uppföljningen har flera exempel fram- kommit på frågor där intressekonflikter kan uppstå i samband med att marina skyddsområden inrättas. En fråga som har berörts av några aktörer är avväg- ningen mellan naturskyddsintresset och andra intressen. Ett tydligt exempel
240 Naturvårdsverket, 2007a och Miljömålsrådet, 2008.
149
2008/09:RFR3 8 MARIN NATURVÅRD OCH STRANDSKYDD
på detta är yrkesfisket och fiskeförbudsområden. Från Naturvårdsverket har framförts att fiskeintressena i stor utsträckning är skeptiska och avvaktande till arbetet med marina naturreservat. Yrkesfiskarnas negativa inställning till fiskeförbudsområden behandlas i avsnitt 7.2.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län har i uppföljningen uppmärksammat att det finns oklarheter när det gäller var t.ex. fiskelagstiftningen och var miljöbalken ska gälla. Tjänstemännen upplever att det blir ständiga krockar. Även landshövdingen lyfte fram att konflikter kan uppstå mellan miljöbalken och fiskelagstiftningen när det gäller t.ex. bildandet av naturreservat.
I flera naturreservatsärenden har processerna blivit mycket långdragna och konfliktfyllda, vilket har lett till att arbetet har tagit flera år. Ägarförhållanden i marina vattenområden kan ofta vara komplicerade. Enligt Naturvårdsverket är i allmänhet många ägare berörda, vilket ger höga utredningskostnader och medför svårigheter att kommunicera effektivt med ett stort antal intressenter. Verket uppger att det inte är ovanligt med mellan 100 och 500 sakägare i skärgårdsreservat. I arbetet med Kosterhavets nationalpark har ca 2 000 sak- ägare identifierats. Länsstyrelsen i Västra Götaland menar att förankring tar tid, men att det är viktigt att det hela får ta tid för att skyddet sedan ska re- spekteras. Även Naturvårdsverket har pekat på betydelsen av förankring bland sakägare och intressenter:
Man måste kunna presentera tydliga syften med att införa skydd och re- gleringar och övertygande beskrivningar av värdena för att få en god för- ankring bland sakägare och intressenter. Det kan i vissa fall vara svårt att förklara syftet med reservatet när markägaren mer upplever det som ett mycket långsiktigt hot. Sådana exempel är skydd av områden som i dag har ett lågt exploateringstryck men där trycket väntas öka över tiden.241
Det finns även exempel på att arbetet kan gå fort. Ett sådant exempel är det tidigare beskrivna marina naturreservatet Salen i Sundsvalls kommun.
En annan intressent är friluftslivet. Svenska kryssarklubben menar att det behövs en balans mellan miljöskydd och tillgänglighet. Klubben konstaterar att fler marina reservat kommer att införas, men vad detta kommer att innebä- ra för dem som ankrar i naturhamnar vet man ännu inte. Ankarliggare orsakar skador när ankarkättingen gnager mot botten. Klubben betonar att det är viktigt att skydda livet på bottnarna eftersom det är en förutsättning för livet i det fria vattnet. Det är enligt klubben en svår balansgång mellan miljöskydd och krav på tillgänglighet.242
I uppföljningen har även vikten av kontakter mellan olika aktörer upp- märksammats. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har i uppföljningen konstaterat att ett antal kommuner arbetar med områdesskydd och att det ofta görs i nära samarbete med länsstyrelserna. Från t.ex. Timrå kommun har framförts att det är viktigt att länsstyrelsen tar tidig kontakt med fastighets- ägare och kommunen i arbetet med att inrätta t.ex. naturreservat, annars kan
241Naturvårdsverket, 2007a.
242Webbplatsen www.sxk.se.
150
8 MARIN NATURVÅRD OCH STRANDSKYDD 2008/09:RFR3
länsstyrelsen komma snett i sitt arbete. Kommunen betonar att det är viktigt att fastighetsägarna får första informationen från länsstyrelsen.
Från Miljödepartementet har bl.a. pekats på intressekonflikten mellan na- turintressen och vindkraft (se vidare avsnitten 8.6 och 9.1).
Resurser för utredningar och intrångsersättningar
Havsmiljökommissionen tog i sitt betänkande från 2003 upp frågan om er- sättning från staten till fastighetsägaren, s.k. intrångsersättning, i samband med att naturreservat etableras.243 Enligt kommissionen betalades under peri- oden 1979–2003 intrångsersättning ut endast i ett fall i samband med vatten- verksamhet i havsmiljön. Den ersättningen betalades ut för verksamhet på enskilt vatten, där det var enkelt att klargöra vem som skulle vara mottagare av ersättningen. Enligt kommissionen har ersättning aldrig betalats ut vid etablering av naturreservat på allmänt vatten, vilket beror på att det saknas en egentlig ägare och att det därför är svårt att definiera vem som blir skadeli- dande. Kommissionen pekade på att det därför finns ett stort motstånd mot marina reservat och skyddsområden eftersom yrkesfiskarna inte kompenseras ekonomiskt för förlusten av fiskeplatser.
Naturvårdsverket har konstaterat att resursbehovet för att skydda marina miljöer är stort. Marina inventeringar uppges vara kostsamma, och länsstyrel- serna har enligt Naturvårdsverket svårt att genomföra dem utan särskilda medel. Naturvårdsverket har i sin miljömålsöversyn från 2007 pekat på att naturreservatsbildningar i marin miljö ofta kräver mer kostsamma inventer- ingsinsatser än på land. Dagens ersättningssystem till länsstyrelserna för naturreservatsbildning som innebär hög ersättning för intrång, men lite till investeringsinsatser och samrådsprocesser gör att bildandet av marina natur- reservat är kostsamt för länen.244 Från länsstyrelsen i Kalmar län uppges att de har brist på resurser och att arbetet med områdesskydd därför inte kan prioriteras.
Tillsyn och övervakning av skyddade områden
I uppföljningen har framkommit att tillsyn och övervakning av skyddade områden sker på olika sätt i de län som har besökts. Vid uppföljningsbesöket i Västernorrlands län framkom att Kustbevakningens norra region försöker att täcka in naturreservat, naturskyddsområden etc. så bra som möjligt i sin över- vakning. Kustbevakningen har kontakt med bl.a. länsstyrelsen kring vad som är mest relevant att rikta in övervakningen mot i syfte att få den mer effektiv. Det kan t.ex. gälla vilka fågelarter som ska övervakas. Det är ofta länsstyrel- sen som hör av sig till Kustbevakningen och framför önskemål om detta. Även från intervjuade kommuner framförs att man samarbetar med Kustbe- vakningen. Timrå kommun menar att det är bra att ha samarbete med Kustbe-
24331 kap. 4 § miljöbalken.
244Naturvårdsverket, 2007a.
151
2008/09:RFR3 8 MARIN NATURVÅRD OCH STRANDSKYDD
vakningen när det gäller skyddade område. De har resurser att vara ute på havet och t.ex. titta till skyddade områden.
I Kalmar län framförde länsstyrelsen att det inte sker någon aktiv tillsyn av skyddsområdena. Den löpande tillsynen sköts på länsstyrelsens uppdrag av tillsyningsmän. I Västra Götaland framförde länsstyrelsen att Kustbevakning- en borde ha ett tydligare uppdrag vad gäller bl.a. tillsynen av marina skydds- områden.
8.4 Buller och hänsynsområden
Regler om fritidsbåtars buller m.m.
År 2005 införde EU vissa begränsningar av bullernivåer och avgasutsläpp från nya fritidsbåtar. Restriktioner om buller för nya båtmotorer, båtar och vattenskotrar infördes därefter i svenska föreskrifter. Inom naturreservat kan bullerstörningar från bl.a. båttrafik regleras genom föreskrifter. Länsstyrelsen kan också med stöd av förordning reglera trafiken i kust- och skärgårdsområ- den och därmed minska bullerexponeringen. En sådan reglering kan handla om förbud mot motorbåtstrafik, fartbegränsning eller förbud mot vattenskid- åkning. För vattenskoter gäller ett generellt förbud utom i de områden där länsstyrelsen har medgivit vattenskotertrafik.245
Naturvårdsverket har i sin miljömålsöversyn framfört att det är viktigt att länsstyrelserna oftare än i dag använder sin regleringsmöjlighet för att minska bullerstörningen från båttrafiken. De begränsningar av bullernivåer och av- gasutsläpp från nya fritidsbåtar som infördes 2005 har enligt Naturvårdsver- ket i de flesta fall uppfyllts av nya båtar och motorer sedan flera år tillbaka, men enligt verkets bedömning kan det dröja flera decennier innan det svenska beståndet av båtmotorer i sin helhet är utbytt och därmed uppfyller kraven.
Arbetet med hänsynsområden har kommit i gång
Riksdagen har beslutat att buller och andra störningar från båttrafik ska vara försumbara inom särskilt känsliga och utpekade skärgårds- och kustområden senast år 2010. Ansvaret för att föreslå bullerfria områden med ingen eller begränsad motorbåtstrafik, i kombination med särskilda leder för fritidsbåtar, har lagts på länsstyrelsen i samarbete med kommunerna.
Alla länsstyrelser med kust fick 2006 i uppdrag från regeringen att ta fram en handlingsplan för hur delmålet skulle uppnås. Länsstyrelserna föreslog en handlingsplan för att etablera hänsynsområden, där man valde att fokusera problemen med buller. Enligt planen skulle minst tre hänsynsområden på försök vara inrättade till sommaren 2008. En fältundersökning som genom- fördes sommaren 2007 på uppdrag av Länsstyrelsen i Västra Götaland visade att en majoritet av de tillfrågade var positiva till att hänsynsområden skulle
245 Komplettering av Europaparlamentets och rådets direktiv 94/25/EG av den 16 juni 1994. Sjötrafikförordningen (1986:300). SJÖFS 2005:4.
152
8 MARIN NATURVÅRD OCH STRANDSKYDD 2008/09:RFR3
införas. År 2007 fick kustlänsstyrelserna ett nytt regeringsuppdrag att genom- föra handlingsplanen.246
Naturvårdsverket har konstaterat att ansvaret och rätten att begränsa buller ligger på länsstyrelserna men att kommunernas detaljkunskaper om områdena är mycket viktiga. Verket menade att det krävs en intensifierad kontakt mel- lan länsstyrelser och kommuner om det ska bli möjligt att minska buller och andra störningar från båttrafik. Ett viktigt instrument är kommunernas arbete med översiktsplaner. I Naturvårdsverkets miljömålsöversyn från 2007 konsta- terades att det då ännu inte hade utpekats några bullerfria områden och att det saknades uppgifter om vilka särskilt känsliga områden som skulle väljas ut och var buller utgjorde ett problem.
I denna uppföljning har framkommit att efter verkets miljömålsöversyn har arbetet kommit i gång. Länsstyrelserna i Västra Götalands län och Stock- holms län har arbetat med att på försök inrätta hänsynsområden på speciellt utvalda platser längs västkusten och i Stockholms skärgård sommaren 2008. Detta arbete sker tillsammans med berörda kustkommuner. Tillsammans med kustkommuner och lokala föreningar har Länsstyrelsen i Stockholms län tagit fram tio förslag på framtida hänsynsområden. I Västra Götalands län inrätta- des sommaren 2008 två hänsynsområden utifrån fem olika alternativ som har varit ute på remiss: Vasholmarna utanför Grundsund och ett område runt Getryggen i Fjällbackas skärgård.247
Problem med vattenskotrar
Vattenskoter får endast framföras i allmänna farleder och områden som god- känts av länsstyrelserna.248 Föraren av en vattenskoter i en farled bör känna till sjövägsreglerna och i övrigt veta hur man ska förhålla dig till annan sjötra- fik. Vattenskoterförare betraktas som ”befälhavare” och har samma ansvar som alla andra som framför farkoster på sjön. Det innebär bl.a. att sjötrafik- förordningens allmänna hänsynsregler måste respekteras.249
Den som framför vattenskoter måste enligt miljöbalkens allmänna hän- synsregler se till att ingen skada eller olägenhet uppstår på miljön eller män- niskors hälsa. Den som kör vattenskoter utanför tillåtet område kan dömas till böter. De svenska bestämmelserna om vattenskoteranvändning är emellertid föremål för prövning i EG-domstolen. Det har ifrågasatts om de är förenliga med EG-fördraget. I avvaktan på domstolens avgörande tillämpas inte straff- bestämmelserna i förordningen.
Naturvårdsverket har pekat på att bl.a. den ökade användningen av vatten- skoter kan innebära ett hot mot särskilt känsliga områden. Från verket uppges
246Länsstyrelserna, 2007 samt WSP Akustik, 2007.
247Webbplatserna www.ab.lst.se och www.o.lst.se samt Länsstyrelsen Västra Göta- land, 2008.
248Förordningen (1993:1053) om användning av vattenskoter.
249Sjötrafikförordningen (1986:300).
153
2008/09:RFR3 8 MARIN NATURVÅRD OCH STRANDSKYDD
att Sverige har försökt att hålla en mer restriktiv linje gentemot vattenskotrar än EU.250
Kustbevakningens norra region har i miljö- och jordbruksutskottets upp- följning framfört att det är omöjligt att övervaka efterlevnaden av regelverket när det gäller vattenskotrar. Kustbevakningen uppger att man inte rapporterar ärenden enbart utifrån vattenskoterförordningen. Ett exempel på en svårighet är att vattenskotrarna måste kunna ta sig ut till farleden, och det är enligt Kustbevakningen ofta svårt att argumentera med vattenskotrarnas förare om de t.ex. har åkt raka vägen till leden eller inte. Kustbevakningen har framfört att regelverket kring vattenskotrar är ett misslyckande. Myndigheten menar att det skulle ha räckt med sjötrafikföreskrifterna, där det redan sägs att man inte får köra vårdslöst och inte ska störa andra. Även Sundsvalls kommun uppger i uppföljningen att vattenskotrar och fritidsbåtar är ett problem, bl.a. eftersom de inte håller sig till farlederna. Problemen med vattenskotrar upp- ges vara rätt omfattande i fritidshusområden med allvarliga störningar för fågelliv och boende.
Behov av mer information till allmänheten
Naturvårdsverket menade i sin miljömålsöversyn 2007 att det behövs fler informationskampanjer till fritidsbåtsägare och allmänhet. Enligt Naturvårds- verket tas informationsskrifter av olika slag fram och sprids via bl.a. för- eningar och i samband med båtmässor. I det kommunala tillsynsarbetet säger man sig föra en dialog med bl.a. fritidsbåtshamnar och båtklubbar om dessa frågor. Naturvårdsverket har gjort bedömningen att kontakterna via dessa kommunikationsvägar fungerar tillfredsställande men att det behövs än mer påverkan för att motivera fler att ändra sitt beteende. Även Miljömålsrådet har i sin fördjupade utvärdering konstaterat att de insatser som görs mot buller och andra störningar kommer att kräva att det personliga beteendet förändras. Rådet menar att detta kan vara svårt att påverka och kontrollera. Även i denna uppföljning har uppmärksammats att det är oklart hur bullerrestriktioner ska kunna kontrolleras.
Vid uppföljningens besök i Göteborg uppmärksammade både kommuner och länsstyrelsen vikten av information till bl.a. fritidsbåtsägare. Länsstyrel- sen framförde vidare att det är ett problem att det inte finns någon lagstadgad möjlighet att i ett hänsynsområde ställa krav på t.ex. låg fart och dämpad musik. I Kosterhavets nationalpark kommer några områden att vara hänsyns- områden.
Liten kunskap om bullers påverkan på marina djur
Havsmiljökommissionen menade i sitt betänkande från 2003 att buller och andra störningar från fritidsbåtar förmodligen påverkar både däggdjur, fisk och sjöfågel negativt. Kommissionen påpekade dock att det råder brist på
250 Naturvårdsverket, 2007a.
154
8 MARIN NATURVÅRD OCH STRANDSKYDD 2008/09:RFR3
kunskap om hur fritidsbåtsbuller stör olika marina organismer. Dessutom saknas kunskap om vilka effekter buller har på skärgårdsmiljön. Därefter har bl.a. även Naturvårdsverket uppmärksammat att det inte finns så många un- dersökningar om hur störande båttrafik och buller är för djur. De flesta studier har gjorts med avseende på sjöfåglar, och enligt Naturvårdsverket påvisar flera undersökningar betydande störningar av båttrafik. Det saknas undersök- ningar av om marina djur under havsytan störs och i vilken utsträckning.251
När det gäller tumlare har Naturvårdsverket och Fiskeriverket i en rapport från 2008 pekat på att den omfattande trafiken med fartyg samt den ökade användningen av fritidsbåtar innebär att tumlare utsätts för buller och eko- lodssignaler i stort sett i hela sitt utbredningsområde, vilket kan få långtgåen- de konsekvenser för tumlarnas förekomst. Verken menar att en kartläggning av problemet behövs för att eventuella lämpliga åtgärder ska kunna genomfö- ras. Till exempel kan konstruktionsfasen av planerade vindkraftsparker till havs medföra en allvarlig negativ inverkan på tumlare, och denna typ av arbete bör omfattas av särskilda försiktighetsåtgärder.
I juni 2008 beslutade Naturvårdsverket och Fiskeriverket om ett nytt gemensamt åtgärdsprogram för tumlare för perioden 2008–2013.252
8.5 Strandskydd
Strandskyddslagstiftningen
Det generella strandskyddet omfattar hela Sveriges kust. Strandskyddet regle- ras i miljöbalken och har kommit till för att hindra en överexploatering av stränderna och bevara allmänhetens tillgång till stränder och vatten för fri- luftsliv. Strandskyddet omfattar både land och vatten, inklusive det som finns under ytan. Riksdagen utvidgade strandskyddet 1994 till att också skydda stränderna på grund av deras stora betydelse för den biologiska mångfalden. Strandskyddszonen utgår från strandkanten och sträcker sig vanligtvis 100 meter upp på land och 100 meter ut i vattnet. Om det behövs kan länsstyrel- sen fatta beslut om att utvidga strandskyddszonen upp till 300 meter. Det finns vissa områden där strandskyddet inte gäller. Oftast rör det sig om de- taljplanelagt område, där det har funnits särskilda skäl för att upphäva skyd- det. Det är förbjudet att bl.a. uppföra nya byggnader i strandskyddsområdet. Undantag kan dock ges om det finns särskilda skäl.
År 2007 överklagade Naturvårdsverket 154 beslut om dispens från strand- skyddsbestämmelserna till länsstyrelser, miljödomstolar och regeringen. Vidare lämnade verket 66 yttranden i strandskyddsärenden, varav 60 till miljödomstol, fyra till Miljööverdomstolen och två till regeringen.253
251Naturvårdsverket, 2007a, och Miljömålsrådet, 2008.
252Naturvårdsverket och Fiskeriverket, 2008.
253Naturvårdsverket, 2008a.
155
2008/09:RFR3 8 MARIN NATURVÅRD OCH STRANDSKYDD
Exploateringen av kusten ökar trots strandskyddet
Naturvårdsverket har i sin miljömålsöversyn från 2007 konstaterat att exploa- teringstrycket på kusterna och stränderna i allmänhet är högt över hela landet och särskilt kring storstadsregionerna och i norra Bohuslän. I Miljömålsrådets fördjupade utvärdering 2008 konstateras att exploateringen av strandområden fortgår med oförminskad hastighet, vilket hotar möjligheterna att behålla de höga rekreationsvärden som orörda natur- och kulturmiljöer i kustområdena genererar. Rådet pekar på att sommarstugeområden förvandlas till permanent boende och att trycket från både bebyggelse, friluftsliv och turism ökar samti- digt som andra områden avfolkas och odlingslandskapen i kustbygderna växer igen. Miljömålsrådet menar att en viktig åtgärd för att bevara natur- och friluftslivsvärden på land och i vatten är att tillämpa strandskyddet strikt.
Havsmiljöutredningen har i sitt slutbetänkande konstaterat att strandskyd- det har beskurits kraftigt i många kommuner genom ett frikostigt medgivande av dispens från miljöbalkens generella strandskyddsbestämmelser. Även i denna uppföljning har framkommit flera exempel på att exploateringen av både öst- och västkusten ökar, trots strandskyddet. Ett exempel kan hämtas från Stockholms län där länsstyrelsen har undersökt hur den fysiska exploate- ringen har förändrats från 1960-talet och framåt. Av länsstyrelsens rapport framgår att stränderna i länet är utsatta för ett högt exploateringstryck. De orörda stränderna i Stockholms skärgård har minskat med nästan 20 % mellan 1960 och 1999. Länsstyrelsen konstaterar att de opåverkade stränderna håller på att försvinna trots att det finns stränga regler om strandskydd:
Vår önskan att bo nära stränderna har lett till att dessa på många håll, i synnerhet nära tätorter, har tagits i anspråk så att strandens naturliga mil- jöer har förändrats, olika anordningar har tillkommit och att de har priva- tiserats. Det rör sig många gånger om successiva förändringar svåra att urskilja; de små stegens tyranni. En liten brygga innebär exempelvis ofta en ganska liten påverkan, men ser man tillbaka över tiden och summerar antalet bryggor som tillkommit under en viss tidsperiod så kan den sam- manlagda påverkan bli stor. Denna förändring över längre tid är svårare att uppfatta vid ett enskilt tillfälle.254
Ett annat exempel kan hämtas från västkusten där det från en kommun rap- porteras att t.ex. antalet bryggor har ökat med 50 % och antalet sjöbodar med 28 % på 20 år. Ökningen uppges ha varit lika stor i skyddade områden.255 Även i Kalmar län upplevs exploateringstrycket på kusten vara förhållandevis stort. Antalet dispensansökningar uppges ha ökat, men länet har ändå en fortfarande relativt oexploaterad kust och skärgård. Länsstyrelsen menar att det är svårt för kommunerna att stå emot exploateringstrycket. Dispenserna handlar ofta om ändrad användning av sjöbodar. Enligt länsstyrelsen överkla- gas som regel alla avslag. Dispensrätten är delegerad till sju av länets tolv kommuner. I kustområdet är det i dagsläget endast Kalmar kommun som har
254Länsstyrelsen i Stockholms län, 2006.
255Forum för miljöforskning 2008-02-07.
156
8 MARIN NATURVÅRD OCH STRANDSKYDD 2008/09:RFR3
delegation. Länsstyrelsen uppger att den måste delegera strandskyddsdispen- ser till kommunerna av resursskäl.
Behov av förbättrad planering
I uppföljningen har flera aktörer lyft fram planeringens betydelse för att upp- rätthålla strandskyddet. Exempelvis Länsstyrelsen i Stockholms län har fram- fört att strandskyddet upplevs vara en komplicerad fråga där kommuner och länsstyrelser måste utveckla en klar, enhetlig och gemensam policy. Exploate- ringsintresset i länet är stort, och det är viktigt att fastställa var det finns stora marina värden. En intervjuad tjänsteman konstaterar att vi i dag inte vet så mycket om hur undervattensmiljön drabbas av olika former av exploatering. Sundsvalls kommun har i uppföljningen redovisat att man tar fram en kust- plan i syfte att kunna peka ut var det är möjligt att förtäta bebyggelse och var man bör bevara naturmiljöerna. Miljökontoret vill därmed ligga steget före i stället för att ”bara säga blankt nej” när strandskyddsfrågor kommer upp.
Svårt att hinna med tillsyn och uppföljning
Boverket har i uppföljningen pekat på att en tydligare uppföljning av vad som händer vad avser nyttjande och byggande vid kusten och i havet skulle vara önskvärd. För att sådan kunskap ska kunna användas behöver den också bearbetas och anpassas för planeringen. Länsstyrelsen i Kalmar län har inte gjort någon analys av exploateringen av strandskyddsområdet längs kusten och följer inte upp de kommunala dispensbesluten från naturvårdssynpunkt. Det är endast den formella hanteringen som följs upp av länsstyrelsen. Tillsyn sker endast efter inkommen anmälan. Enligt länsstyrelsen kan inte alla an- mälningar bli föremål för tillsyn. Kommunala anmälningar prioriteras i till- synsverksamheten. Länsstyrelsen har inte resurser för att följa upp strand- skyddet. Denna bild framträder även i t.ex. Timrå kommun, som uppger att tillsynen inte hinner med alla små överträdelser mot strandskyddet, t.ex. bryggor, bastur etc. Den intervjuade kommuntjänstemannen menar att all- mänheten dessutom ser sådana överträdelser som oförargliga.
Intressekonflikter
Under uppföljningen har uppmärksammats att det finns flera olika intressen kring stränderna och att det därför kan uppstå intressekonflikter. Det kan också uppstå problem mellan t.ex. olika kommunförvaltningar som ser på stränderna från olika utgångspunkter. En kommuntjänsteman i Västernorrland menar att strandskyddet är svårt att hantera och att det ofta blir konflikter mellan stadsbyggnads- och miljökontoren. Besluten om strandskydd tas av stadsbyggnadsnämnden efter att ha hört miljökontoret som inte alltid delar stadsbyggnadskontorets ofta mer generösa inställning till att medge strand- skyddsdispens. För kommunens beslutsfattare kommer kommunens utveck- lingsbehov i första hand, och en av de intervjuade kommuntjänstemännen menar att de inte alltid inser vilket myndighetsansvar som kommunen har.
157
2008/09:RFR3 8 MARIN NATURVÅRD OCH STRANDSKYDD
Detta innebär att kommunen i ett fåtal fall kan bevilja dispenser på ett felak- tigt sätt, vilket i de flesta fall dock överprövas och rättas till.
Det kan även finnas olika syn på strandskyddet mellan t.ex. länsstyrelser och kommuner. Ett exempel på detta kan hämtas från Västernorrland där länsstyrelsen uppger att den aktivt har arbetat för att möjliggöra bra former för exploatering. Landshövdingen framförde vid uppföljningens besök i länet att strandskyddet bör göras mer flexibelt och att det bör hanteras på regional nivå. Han menar att det finns utrymme för strandnära bebyggelse i Väs- ternorrlands län. Detta skulle även öppna upp stranden. I länet har en kustin- ventering av värdefulla marina och biologiska områden genomförts, vilken bedöms bli ett bra underlag för att kunna ge dispenser från strandskyddet. Länsstyrelsen vill att arbetet med dispenser ska ske planmässigt och man vet att kommunerna ofta inte orkar med att utreda. Från Sundsvalls kommuns miljökontor uppges dock att man värnar strandskyddet och inte delar länssty- relsens uppfattning att byggande vid stränder ska användas för att locka in- flyttare.
För mycket landperspektiv i strandskyddsfrågor
En fråga som har tagits upp i flera län rör muddring. Länsstyrelsen i Kalmar län menar att det måste bli mer känt att strandskyddet inte bara handlar om stranden utan att det också handlar om att skydda vattnet, t.ex. mot muddring. Enligt länsstyrelsetjänstemännen hanteras detta inte av kommunerna i dag. Tjänstemännen menar att det är för mycket landperspektiv och för lite vatten- perspektiv; det behövs mer respekt för strandskyddet och dess betydelse för vattenkvaliteten.
Även under uppföljningsbesöket i Västernorrlands län lyftes upp frågan om vilka krav som kan ställas i samband med ansökan om muddring. Det konstaterades att det är ett problem att man inte vet vad som kommer upp när man rör om på havsbotten. Länsstyrelsen uppgav att det kommer in alltfler ärenden kring pirar och båtbryggor i fjärdarna. Fjärdarna är ofta grunda och kan därför behöva muddras. Samtidigt konstaterades att det är svårt att ställa krav på enskilda fastighetsägare eller mindre båtföreningar som vill anlägga en pir eller brygga eller vill muddra för att öka vattendjupet. Det är generellt dyrt att genomföra undersökningar och analys av miljögifter i havsmiljön, vilket gör att det enligt länsstyrelsen inte är ekonomiskt försvarbart att kräva detta. Detta får som resultat att kunskapen om det område som ska muddras eller det sediment som virvlar upp vid anläggandet av pir eller brygga vanli- gen är bristfälligt. Vidare är kunskapen om exempelvis hur återkolonisation sker på den muddrade ytan bristfällig samt vilka effekterna blir för bl.a. vege- tation, bottenfauna och fiskbestånd.
Förslag till förändrade strandskyddsregler
Miljödepartementet presenterade i mars 2008 förslag till förändrade strand- skyddsregler. Regeringen avser att lämna en proposition om strandskyddet till
158
8 MARIN NATURVÅRD OCH STRANDSKYDD 2008/09:RFR3
riksdagen i november 2008. Från Miljödepartementet anges att olika delar av landet har olika förutsättningar och att man behöver ta till vara behovet av utveckling i hela Sverige. Från departementet framförs att det är orimligt att det i dag är möjligt att bygga nära vattnet där exploateringstrycket är stort, medan det inte är möjligt i kommuner med en minskande befolkning.256
Under miljö- och jordbruksutskottets uppföljning har ett antal aktörer kom- menterat Miljödepartementets förslag till förändringar av strandskyddsregler- na. SKL menar att Miljödepartementets förslag är bra. Inventeringar och andra underlag bör tas fram när strandskydd diskuteras i kommunerna och eventuella undantag från strandskyddet görs. Sundsvalls kommun ställer frågan hur bl.a. utpekandet av områden för landsbygdsutveckling ska fungera. Fiskeriverket anser att ett förändrat strandskydd kan komma att påverka den biologiska mångfalden i kustbandet negativt och då särskilt i områden där exploateringstrycket är hårt redan i dag. Den främsta anledningen är att kom- munerna mestadels har bristande kunskaper om naturvärdena i den akvatiska miljön, t.ex. reproduktions- och uppväxtområden för fisk.257
Världsnaturfonden och Naturskyddsföreningen menar att strandskyddet är ett viktigt instrument för att skydda både friluftslivet och naturen, men det nya förslaget kommer att luckra upp skyddet. Sportfiskarna menar att strand- skyddet fungerar dåligt i områden där trycket är stort på byggnation. Angåen- de förslaget från Miljödepartementet menar Sportfiskarna att det kommer att försvåra för friluftslivet i allmänhet och sportfisket i synnerhet som är helt beroende av tillträde till allmänna stränder för att utöva sin fritidsverksamhet.
8.6 Fysisk planering och havsplanering
Regelverk
Havsområdena används för en stor mängd verksamheter, vilket innebär att det finns risker för intressekonflikter. Samhällsplanering handlar om hur mark- och vattenområden ska användas och hur olika samhällsintressen ska vägas mot varandra. Plan- och bygglagen (PBL) är det centrala regelverket som reglerar hur kommunernas fysiska planering ska hanteras. Lagen trädde i kraft 1987 och har enligt Boverket främst utvecklats för att lösa de frågeställningar som finns på land. Den har dock tillämpning även inom svenskt territorialhav, vilket är så långt som kommunernas planeringsansvar sträcker sig. Av hus- hållningsprinciperna i PBL och miljöbalken framgår utgångspunkterna för vad som bör övervägas vid samhällsplanering. Alla kommuner ska ha en översiktsplan som omfattar hela kommunens yta. Översiktsplanens syfte är att ge vägledning och stöd i beslut om användningen av mark- och vattenområ- den samt hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. En detaljplan ska upprättas inför större förändringar av mark- och vattenanvändningen eller för
256Ds 2008:21. Miljödepartementet, 2008c.
257Fiskeriverket, 2008d.
159
2008/09:RFR3 8 MARIN NATURVÅRD OCH STRANDSKYDD
att reglera utformningen av bebyggelsemiljön. För bl.a. vattenområden ska användningen anges.
EU:s direktiv om miljöbedömningar av planer och program har införlivats i svensk lagstiftning genom ändringar i bl.a. PBL och miljöbalken 2004 samt genom ändringar i förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) 2005. Under 2007 påbörjade regeringen en förändring av lagstiftningen, och detta arbete fortsätter under 2008 och 2009. Under tre års tid har en parlamen- tarisk kommitté gjort en översyn av plan- och bygglagstiftningen.258 Betän- kandet överlämnades till den dåvarande regeringen i september 2005. Tre propositioner inom området lämnades under 2007.
Centrala och regionala myndigheter
Boverket har den allmänna uppsikten över PBL och är den centrala förvalt- ningsmyndigheten för frågor som rör bl.a. fysisk planering. Boverket har i uppföljningen redovisat en rad olika insatser för havsmiljön som har gjorts. Verket har bl.a. gett ut en handbok om metoder och kunskaper för planering av kust och hav samt genomfört olika utredningar.
På regional nivå har länsstyrelserna i uppgift att tillvarata och samordna de statliga intressena i planprocessen. De centrala myndigheterna ska lämna underlag till länsstyrelserna för sitt respektive sakområde.
Översiktsplanering och vattenarbete
Miljömålsrådet har gjort bedömningen att det behövs nya och utökade insat- ser kring planering och förvaltning för att bevara och utveckla ett hållbart nyttjande av kustens och skärgårdarnas natur- och kulturmiljöer. Rådet menar vidare att de traditionella näringarna vid kusten bör stöttas och att ett varsamt brukande ska prioriteras framför formellt skydd av odlingslandskap och kul- turmiljöer. Boverket har i en rapport från 2006 framfört att översiktsplanen är ett viktigt instrument för att åstadkomma en hållbar utveckling och förvalt- ning av kustområdena, men att den behöver kombineras med andra. Verket har pekat på att det behövs en betydligt bättre samordning och samverkan mellan befintliga planeringsinstrument och planeringsprocesser. Verket har vidare framfört att resurs- och kompetensbrist både i kommuner och på läns- styrelser är en viktig orsak till att översiktsplaneringen i landet har allvarliga brister.
Från bl.a. Naturvårdsverket och SKL har i uppföljningen framförts att översiktsplanering borde vara ett viktigt instrument för kommunernas vatten- arbete. SKL konstaterar dock att vägledningarna är gamla och saknar kopp- ling till vattenfrågor. SKL uppger sig arbeta för att få kommunerna att se översiktsplaneringen som ett viktigt instrument. Vikten av kopplingen mellan översiktsplaneringen och åtgärdsprogrammen enligt vattendirektivet betonas. I uppföljningen har Boverket framfört att det finns brister i återkopplingen
258 SOU 2005:77.
160
8 MARIN NATURVÅRD OCH STRANDSKYDD 2008/09:RFR3
och erfarenhetsutbytet mellan den regionala nivåns arbete, resultatet i arbetet med EU:s gränsöverskridande planeringsprogram och den nationella nivån.
I uppföljningen har framkommit exempel på kommuner som uppger att havsmiljön kommer in i översiktsplaneringen. Från Timrå kommun betonas att den demokratiska processen i planeringen är mycket viktig och att alla måste få en chans att tycka till. Detta gör att planeringsprocessen kan upple- vas som krånglig, men kommunen menar att det finns fog för det. Timrå har ingen kustplan, men värderingar av kuststräckor ska komma in i översiktspla- nearbetet. Dessa värderingar ska vara underlag för dispenser från t.ex. strand- skyddet. Från Timrå kommun framförs vidare att det i planarbetet är viktigt att tänka på att även näringslivet ska ges tillgång till havet. Som exempel nämns att Timrå är i färd med att ta fram en fördjupad översiktsplan för Sörå- ker och en detaljplan för hamnområdet i Söråker. En intervjuad kommun- tjänsteman menar att det finns instrument för att göra bra avvägningar mellan olika intressen, men till slut måste politikerna i kommunen fatta ett beslut. Det kan konstateras att näringslivets intresse väger tungt.
Behov av förbättrad vattenplanering
SKL har framfört att planeringsfrågor är mycket viktiga när det gäller havs- miljön. Det gäller att få ihop den fysiska planeringen med planeringen av naturvården och bl.a. havsmiljön. Det är ett problem att den fysiska plane- ringen och vattenplaneringen inte går ihop. SKL menar att Havsmiljöutred- ningens informella skiss på ansvarsfördelningen mellan staten och kommu- nerna vad gäller planering av havsområden visar på en tanke att lägga stort ansvar för havsplaneringen på staten. Detta motsätter sig SKL.
Från Naturvårdsverket ställs frågan varför det inte finns någon välutveck- lad vattenplanering i Sverige som är så bra på markplanering. En förklaring kan enligt en tjänsteman vid Naturvårdsverket vara att kommunerna har brist på incitament och inte ser vattnets betydelse för den lokala utvecklingen. Länsstyrelsen i Västra Götalands län konstaterar i en rapport från 2007 att det finns ett stort behov av en bättre överblick över kommungränserna. Det be- hövs bl.a. en tydligare koppling mellan lokala och regionala strategier, inklu- sive den kommunala översiktsplaneringen, och den framväxande regionala utvecklingsplaneringen. Länsstyrelsen konstaterar vidare:
I den gränszon som uppstår mellan hav och land längs kuststräckan i nor- ra Bohuslän är många konkurrerande intressen koncentrerade och kon- flikterna mellan olika intressen är komplexa och kopplade till samhälls- planeringen. Förändrings- och exploateringstrycket skapar stora anspråk på både mark- och vattenresurser. Det förändrade boendet och besöksnär- ingen är kustzonens ”nya” utvecklingsmotorer, vilket innebär både pro- blem och möjligheter. – – – Den stora utmaningen är: Hur främja tillväxt inom besöksnäringen utan att äventyra norra Bohusläns natur, de unika ”magiska” värden som är det kapital som besöksnäringen bygger på?259
259 Länsstyrelsen i Västra Götalands län, 2007.
161
2008/09:RFR3 8 MARIN NATURVÅRD OCH STRANDSKYDD
Integrerad kustzonsförvaltning
EU har tagit fram en rekommendation om en integrerad förvaltning i kustzo- nen (ICZM),260 vars syfte är att nå en bättre jämvikt mellan ekonomiska, sociala och kulturella mål samt miljö- och hushållningsintressen. Rekommen- dationen är inte tvingande och varje medlemsstat kan välja i vilka delar och med vilka insatser den avser att följa rekommendationen. Genom den integre- rade kustzonsförvaltningen eftersträvas en helhetssyn på planering och re- sursutnyttjande i ett kustområde. Miljömålsrådet pekade i sin första fördjupa- de utvärdering av miljökvalitetsmålen på behovet av en nationell strategi för integrerad förvaltning av kustområden och utpekande av en huvudansvarig myndighet för detta. Detta ansågs viktigt som ett led i arbetet med att förena natur- och kulturvårdens intressen med övriga samhällsintressen i dialog med berörda aktörer. Boverket redovisade på regeringens uppdrag 2006 hur Sveri- ge genom översiktlig planering och regionala utvecklingsprogram svarar upp mot EU:s rekommendation för integrerad kustzonsförvaltning.261
Under uppföljningens besök i Västra Götalands län redovisade fem kom- muner i norra Bohuslän ett projekt kring integrerad kustzonsplanering och landsbygdsutveckling som pågår sedan 2007. Projektet har fokus på fysisk planering som verktyg och regional tillväxt på en operativ lokal nivå. Projek- tet startades mot bakgrund av att norra Bohuslän präglas av ett högt exploate- ringstryck på mark och vatten och att det saknas bra rutiner att styra priorite- ring av användning av mark och vattenresurser i ett bredare perspektiv. Det konstaterades att exploatörer i alltför hög grad styr utvecklingen i kommuner- na.
Inom projektet har framkommit behov av mellankommunal samverkan vad gäller framtida användning av mark och vatten i kommunerna för att åstad- komma en långsiktig hållbar tillväxt. Projektets syfte är att ta fram en struk- turbild för de fem kommunerna som ska utgöra en gemensam bas för den fysiska planeringen i området: att utveckla kopplingen mellan tillväxt, eko- nomiska utvecklingsfrågor och fysiska planeringsfrågor, att skapa tillväxt utan att äventyra det unika kapital som besöksnäringen bygger på, att fördjupa det gränsöverskridande samarbetet mellan inblandade aktörer, att skapa sam- syn utifrån ett helhetsperspektiv och finna former för dialog mellan kommu- nerna och med dess invånare, att finna gemensamma lösningar då dessa inte alltid finns inom en enskild kommun eller i kustzonen, att stärka analysverk- tygen och kunskapsuppbyggnaden samt att utgöra ett kunskapsunderlag och hjälp i kommunernas framtida planering. Målet med projektet är att skapa gemensamma planer och strategier för att styra utveckling och användning av mark och vatten i kustzonen på ett hållbart sätt samt att utveckla metoder för hur ett kommunöverskridande planarbete kan gå till. Projektet finansieras bl.a. av Naturvårdsverket och havsmiljösatsningen.
260Integrated Coastal Zone Management (ICZM).
261Boverket, 2006 samt webbplatsen www.vattenportalen.se.
162
8 MARIN NATURVÅRD OCH STRANDSKYDD 2008/09:RFR3
Världsnaturfonden har i uppföljningen framfört att integrerad kustzonsför- valtning är ett värdefullt redskap vid genomförandet av ett förbättrat skydd av marina miljöer. Naturskyddsföreningen har tidigare framfört att en mer sam- ordnad planering av kustzonerna kan förbättra situationen och förebygga ytterligare problem.
Kommunernas planeringsaktiviteter varierar
Från olika aktörer har framförts att kommunerna arbetar olika med planering- en av kustvatten. Möjligheterna att bygga ut vindkraft till havs och skärgårds- kommunernas turism gör dock att planeringsviljan uppges öka i vissa kom- muner.262 Länsstyrelsen i Västernorrlands län konstaterar att kommunerna har planmonopol, men på kommunnivå uppges planering inte vara någon priorite- rad fråga. Inom planeringen prioriterar kommunerna traditionella frågor, inte vattenfrågor. En orsak till att kommunerna inte engagerar sig i havsplanering är att havet inte upplevs som något stort konfliktområde, vilket är fallet på land. Även för länsstyrelsen är havsperspektivet på planeringen relativt nytt, även om länsstyrelsen har arbetat förhållandevis länge med att försöka inte- grera havet i planeringen. När det gäller förhållandet mellan länsstyrelsen och kommunerna konstaterar länsstyrelsen att verkställigheten i planeringen lig- ger på kommunerna. Detta innebär att länsstyrelsen bara kan prata med kom- munerna, men det är kommunerna själva som väljer om de vill satsa resurser på planering eller inte.
Havsplanering
Miljömålsrådet pekade i sin första fördjupade utvärdering av miljökvalitets- målet Hav i balans samt levande kust och skärgård på behovet av ett plane- ringsinstrument för områden utanför territorialgränsen i den svenska ekono- miska zonen. Havsmiljökommissionen föreslog 2003 att Sveriges territorial- vatten skulle indelas i zoner för olika typer av nyttjande. Regeringen har uttalat att ett sådant system för zonering i möjligaste mån bör vara samordnat med liknande system i angränsande länder. En zonering bör långsiktigt ligga till grund för den framtida förvaltningen av havsmiljön men kan inte inrättas förrän viss kunskap har skaffats, t.ex. om bottenförhållandena. Att utarbeta ett planeringssystem för de svenska havsområdena är en komplex uppgift och bör enligt regeringen göras stegvis.263 Havsmiljöutredningen har i sitt betän- kande från våren 2008 konstaterat att det i dag inte finns någon utpekad myn- dighet med ansvar för den ekonomiska zonen och det förekommer ingen samordnad planering. Detta innebär att intressekonflikter blir tydliga först när aktörer visar intresse för att etablera t.ex. vindkraftsanläggningar i ett havs- område. Utredningen har föreslagit att ett planeringssystem för de svenska havsområdena inrättas.
262Forum för miljöforskning 2008-02-06.
263Dir. 2007:67.
163
2008/09:RFR3 8 MARIN NATURVÅRD OCH STRANDSKYDD
Det kan konstateras att det i dag saknas ett sammanhållet system för fysisk planering och nyttjande av de svenska havsområdena där avvägning mellan olika intressen och synergieffekter kan tydliggöras. Från olika aktörer har framförts att det inte finns några riktlinjer för hur planeringen ute till havs ska gå till. Detta gäller både inom territorialgränsen och utanför i den ekonomiska zonen. Flera aktörer har även pekat på att när havsbaserade aktiviteter växer i antal och omfattning ökar även konkurrensen om användningen av havsom- rådena och mellan användningen och behovet av olika skyddsåtgärder.
Boverket har i miljö- och jordbruksutskottets uppföljning framfört att det är viktigt att tydliggöra begreppet havsmiljö. Det skulle underlätta diskussio- nen om havet som en resurs för en hållbar utveckling och vilka instrument som är bäst lämpade för att reglera och hushålla med havet, hur avvägningar kan göras mellan olika intressen och hur olika intressen kan samverka och förstärka varandra.
Världsnaturfonden har framfört att man ser positivt på Havsmiljöutred- ningens förslag kring havsplanering. Fonden menar att det är viktigt att tyd- liggöra ansvarsfördelning och mandat. Det faktum att ingen har det över- gripande helhetsansvaret för planering till havs leder enligt fonden till kon- flikter mellan olika sektorer, och det samlade trycket på haven blir enligt fonden alltför stort. Inom ramen för havsplaneringen måste klargöras vad som är tillåtet att göra i olika zoner. Zonering skulle enligt Världsnaturfonden både bidra till att skydda havets ekosystem och minska intressekonflikterna. Flera aktörer har i uppföljningen pekat på att Stora barriärrevet i Australien är ett lyckat exempel på zonering. Regionförbundet i Kalmar län har i uppföljning- en konstaterat att utredningsförslaget skulle ge regionförbundet en ny uppgift, vilket skulle leda till ett oklart gränssnitt mot kommunerna och deras plane- ringsmonopol.
Havsbaserad vindkraft
Ett exempel på en intressekonflikt är vindkraftens utbyggnad till havs. Natur- vårdsverket har i sin miljömålsöversyn från 2007 pekat på att flera bankar och rev ute till havs med höga biologiska värden har pekats ut som intressanta för vindkraftsutbyggnad. Boverket har identifierat åtta områden i havet som är av strategiskt intresse för storskalig etablering av vindkraft. Verket har också medverkat i att ta fram en handbok för planering och prövning av vindkrafts- anläggningar, både inom territorialhavet och i den ekonomiska zonen.
Energimyndigheten har tagit fram ett nationellt planeringsmål som innebär att vindkraften till havs planeras att byggas ut så att den sammanlagda pro- duktionen från havsbaserade vindkraftverk blir 10 TWh år 2020, vilket mot- svarar uppskattningsvis mer än 1 000 nya vindkraftverk. Grunda utsjöbankar ger möjlighet att bygga dessa långt ute till havs. Sedan år 2003 pågår inven- teringar av utsjöbankarna.264 Energimyndigheten har vidare avsatt medel för
264 SOU 2008:48.
164
8 MARIN NATURVÅRD OCH STRANDSKYDD 2008/09:RFR3
ett forskningsprojekt som pågått 2006–2008 med syftet att öka kunskapen om miljöeffekterna av havsbaserad vindkraft på marint liv.
Frågan om havsbaserad vindkraft berör flera myndigheter. Exempelvis Na- turvårdsverket är remissinstans till Miljödomstolen i ärenden som rör vind- kraft till havs. Verket arbetar även med vägledningar i frågan. Boverket har i uppföljningen fört fram att vindkraft är ett planeringsområde som involverar både lokal, regional och nationell nivå. Verket menar att planeringsarbetet i stort har fungerat bra, men det har framförts kritik mot processerna för att ta fram och utse områden av riksintresse för vindkraft. Detta har främst rört områden på land och kustnära. Verket har även konstaterat att vindkraft visar på behovet av ett internationellt planeringssamarbete.
I uppföljningen har flera aktörer tagit upp olika aspekter på den havsbase- rade vindkraften. Exempelvis Timrå kommun har framfört att sekretessen inom försvaret är ett problem för kommunens handläggning av frågorna. Som exempel framförs att försvaret har sagt nej till ett vindkraftverk eftersom det skulle påverka en viss anläggning. Enligt kommunen kan försvaret inte i förväg peka ut vilka havsområden som berörs eftersom det är hemligt. Timrå kommun har samtidigt konstaterat att fokus i anläggningsarbetet har börjat flyttas från havet till inlandet eftersom det upplevs vara enklare att bygga vindkraft på land.
165
2008/09:RFR3
9 Statlig styrning av havsmiljöarbetet
I detta avsnitt beskrivs den statliga styrningen av havsmiljöarbetet och hur de olika myndigheterna samarbetar och samverkar kring havsmiljöfrågor. Upp- följningen visar att myndigheternas insatser för havsmiljön styrs av olika mål. Styrningen av myndigheternas havsmiljöarbete är delvis otydlig, men det finns en utbredd medvetenhet inom myndigheterna om att havsmiljö är en prioriterad fråga för riksdag och regering. Ett flertal myndigheter och andra aktörer hanterar på olika sätt havsmiljörelaterade frågor. Det finns ingen myndighet med ett tydligt ansvar för helheten. Uppföljningen visar på pro- blem med samordning och samverkan mellan myndigheter men att olika försök görs för att förbättra detta, bl.a. genom inrättandet av en samordnings- grupp för havsmiljöfrågor. I avsnittet beskrivs även vattenarbetet och dess betydelse för havsmiljön. Uppföljningen visar bl.a. att det finns problem i vattenarbetets organisation samt att kommunernas roll i arbetet är otydlig.
9.1 Mål- och resultatstyrning
Mål och medel för havsmiljöpolitiken
Riksdagen och regeringen anger övergripande mål för och huvudsaklig in- riktning på den statliga verksamheten, medan olika myndigheter har ansvar för att driva verksamheterna. Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproble- men i Sverige är lösta (se avsnitt 3.1 och bilaga 1). Miljömålsrådet har i sin fördjupade utvärdering föreslagit förändringar av flera av målen. Dessa för- slag är föremål för remissbehandling. Dessutom tillsatte regeringen i juli 2008 en utredning för att se över miljömålssystemets struktur, organisation och ansvarsfördelning. Utredaren ska även analysera hur samordningen med övrigt miljöarbete kan effektiviseras. En ytterligare fråga är hur kopplingen mellan miljöövervakningen och miljömålsuppföljningen kan förbättras. Re- geringen har tidigare aviserat att en miljömålsproposition kommer att över- lämnas till riksdagen.
I syfte att uppnå målen för miljöpolitiken vidtar staten olika åtgärder. Den statliga styrningen utövas genom olika styrmedel.265 Regeringen utövar sin långsiktiga styrning av myndigheter och statliga insatser genom bl.a. förord- ningar och instruktioner. I instruktionen för t.ex. Naturvårdsverket anges bl.a. att verkets arbete ska syfta till att främja en hållbar utveckling med utgångs- punkt i den ekologiska dimensionen och att de miljökvalitetsmål som riksda- gen har fastställt och strategierna för att nå målen ska vara vägledande i arbe- tet. När det gäller havsmiljö anges i instruktionen att det inom verket ska
265 I bilaga 2 görs en genomgång av några av dessa styrmedel.
166
9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET | 2008/09:RFR3 |
finnas ett råd för havsmiljöfrågor som ska vara ett rådgivande organ för sam- råd i havsmiljöarbetet och för att i havsmiljöarbetet bistå verket och samord- ningsgruppen för havsmiljöfrågor.266
Den mer kortsiktiga styrningen av myndigheterna och statliga insatser sker till stor del inom ramen för den statliga budgetprocessen. Utifrån regeringens förslag i budgetpropositionen fattar riksdagen beslut om utgiftsområden och anslag. Efter riksdagens budgetbeslut utfärdar regeringen regleringsbrev till myndigheterna. Regleringsbreven är ett viktigt instrument för regeringens styrning av myndigheterna. I regleringsbreven anges målen för verksamheten, hur resultaten ska återrapporteras till regeringen samt vilka ekonomiska ramar som gäller för verksamheten.267 Regeringen ger även uppdrag till myndighe- terna att utreda vissa frågor eller att ta fram specifika underlagsmaterial. Detta görs både i regleringsbreven och löpande under året. Styrning kan även ut- övas genom mer informella kontakter mellan Regeringskansliet och myndig- heterna.
Myndigheters insatser för havsmiljön styrs av olika mål
I uppföljningen har uppmärksammats att statens insatser för havet och havs- miljön styrs inte bara av miljömålen, utan de påverkas även av mål och insat- ser inom en lång rad politikområden. Ett exempel på en myndighet vars insat- ser styrs av andra mål är Fiskeriverket som primärt arbetar utiftrån det livs- medelspolitiska målet om en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar livs- medelsproduktion som speglar konsumenternas efterfrågan. Av reglerings- brevet till Fiskeriverket framgår dock att verksamheten även ska styras av bl.a. miljömålet Hav i balans. Fiskeriverket har i uppföljningen framfört att man har ett tudelat uppdrag att främja både fisket och fiskresursen. Enligt verket innebär det en balansgång att tillfredsställa båda, men man konstaterar att ”en förutsättning är dock att det finns fisk att fiska på”.
Ett annat exempel är Jordbruksverket som även det primärt styrs av det livsmedelspolitiska målet. Av regleringsbrevet till Jordbruksverket framgår att verksamheten även ska styras av ett mål som bl.a. innebär att natur- och kulturvärden ska värnas och jordbrukets negativa miljöpåverkan minimeras.
Ett tredje exempel är Sjöfartsverket som primärt styrs av de transportpoli- tiska målen.268 Enligt regleringsbrevet ska verket bidra till att sjöfartens nega- tiva miljöpåverkan minskar och att miljöpolitikens delmål nås.
266Förordningen (2007:1052) med instruktion för Naturvårdsverket.
267Regeringen har under uppföljningens gång aviserat att styrningen genom re- gleringsbrev kommer att förändras (prop. 2008/09:1).
268Målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet (prop. 2005/06:160, bet. 2005/06:TU5). Ett av delmålen är en god miljö, där transport- systemets utformning och funktion ska bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås.
167
2008/09:RFR3 | 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET |
Exempel på målkonflikter
Det finns många olika intressen som berör haven och kusten, och i uppfölj- ningen har flera exempel på målkonflikter framkommit, både mellan mål för olika politikområden och mellan de olika miljömålen.
Ett exempel på en målkonflikt är energiområdet och utbyggnaden av vind- kraften. I det svenska energisystemet ska andelen förnybara energislag öka, och vindkraftsutbyggnad till havs bidrar till att öka denna andel och till att klimatmålet nås (se avsnitt 8.6). Vid olämplig lokalisering kan dock miljöef- fekterna av vindkraftverk vara betydande.
Ett annat exempel är målkonflikten mellan miljömålen och den ökade an- vändningen av kustområdena. Å ena sidan finns miljöintresset att skydda opåverkade stränder och å andra sidan finns behov av byggande och exploate- ring.
Ett tredje exempel kan tas från tillväxtmålet och målet om en giftfri miljö. Samhällets konsumtionsnivå och konsumtionsmönster påverkar spridningen av kemiska ämnen. KemI har i uppföljningen visat att dagens konsumtions- mönster ofta står i konflikt med en giftfri havsmiljö. Det kan även finnas konflikter mellan de olika miljömålen, t.ex. mellan klimatmålet och målet om en giftfri miljö. Som exempel har i uppföljningen nämnts användningen av kvicksilver i lågenergilampor, metaller i solpaneler och katalysatorers inne- håll av metaller.
Ett fjärde exempel kan tas från livsmedelspolitiken, där det finns en intres- sekonflikt mellan jordbrukets, fiskenäringens och miljövårdens intressen. Det kan gälla t.ex. hur införandet av fiskeförbudsområden förhåller sig till fiske- politikens mål, hur övergödningsmålet förhåller sig till jordbrukspolitikens mål eller hur ett intensivt yrkesfiske förhåller sig till de miljöpolitiska målen om biologisk mångfald och övergödning. Bland annat LRF har i uppföljning- en efterlyst en genomgång av miljömålskonflikter inom havsmiljöområdet:
Vi är fortfarande i miljömålskonflikternas barndom. Vi kan beskriva dem med ord och resonera om dem men vi har inte satt ner foten eller föresla- git en kompromiss. Det hämmar åtgärdsarbetet. Ett konkret exempel är frågan i lantbruket om att bekämpa ogräs. Om man bekämpar ogräs me- kaniskt t.ex. genom att upprepade gånger harva bort det, ökar kväveut- lakningen tydligt. Om man i stället bekämpar det kemiskt ökar inte kvä- veutlakningen, men risken för rester av bekämpningsmedel ökar. LRF saknar en systematisk diskussion om denna och många andra konflikter. Det förefaller oklart om någon myndighet eller organisation har ett så- dant uppdrag i dag.269
En del aktörer har även framfört att det inte finns så många målkonflikter. Exempelvis SMHI menar att målkonflikter är mindre signifikanta i dagsläget och hänvisar till att det numera finns kompetens på myndigheterna för havs- miljöfrågorna.
269 Lantbrukarnas riksförbund, e-brev 2008-09-08.
168
9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET | 2008/09:RFR3 |
Otydlig styrning av myndigheters havsmiljöarbete
Ett antal utredningar och forskningsrapporter har under senare år pekat på mer allmänna problem med regeringens styrning av förvaltningen. I ett utred- ningsbetänkande om den statliga mål- och resultatstyrningen konstateras bl.a. att det är tveksamt vilken faktisk betydelse som målen och den information som krävs in från myndigheterna har i praktiken för styrningen.270 I en dok- torsavhandling från 2008 konstateras att det har skett förbättringar i resultat- styrningen, men att riksdagens och regeringens målformuleringar fortfarande har flera svagheter, främst på verksamhetsområdes- och verksamhetsgrensni- vå. Målen är för otydliga för att styra myndigheternas dagliga verksamhet, och regleringsbreven innehåller för många mål, återrapporteringskrav och uppdrag.271
I denna uppföljning har flera aktörer pekat på att det är otydligt vad som förväntas av olika myndigheter när det gäller insatser inom havsmiljöområdet. För flertalet myndigheter är havsmiljöfrågor ingen huvudfråga. I uppföljning- en har t.ex. Kemikalieinspektionen framfört att havsmiljö inte är ett område som ligger direkt inom myndighetens ansvarsområde. Fiskeriverket har kon- staterat att det primära uppdraget är fisk och fiskefrågor och att havsmiljö inte är en primär uppgift för Fiskeriverket. Arbetet med fisk och fiske utgör dock en komponent i det totala arbetet med havsmiljön. Boverket betonar att hav och havsmiljö inte finns upptaget som ett uttalat område för Boverket att arbeta med. I stället återfinns havsfrågor indirekt, t.ex. i ansvaret för hushåll- ning med mark och vatten. Verket konstaterar att om Boverket ska kunna ta ett större ansvar i havsfrågor behöver ett tydligare generellt uppdrag syn- liggöras, samtidigt som resurser behöver tillföras arbetet.
SMHI menar att havsmiljöarbetet är otydligt reglerat för SMHI och antag- ligen också för andra myndigheter. Myndighetens representant menar att miljöarbetet behöver förtydligas både för enstaka myndigheter och för myn- dighetsövergripande arbete så att detta arbete prioriteras på samma sätt som den traditionella verksamheten. SMHI saknar tydlighet i vad som ska göras inom miljöområdet generellt och speciellt i havsmiljöarbetet. Avsaknaden av tydliga direktiv ger upphov till egna tolkningar.
På regional nivå har bl.a. Länsstyrelsen i Västernorrlands län framfört att styrningen av havsmiljöarbetet inte är så konkret men att den har utvecklats i positiv riktning. Länsstyrelsen i Västra Götaland har efterlyst en tydligare ambitionsnivå när det gäller havsmiljöarbetet.
I uppföljningen har även framkommit exempel på myndigheter som anser att styrningen är tydlig. Jordbruksverket har uppfattningen att verkets instruk- tioner och uppdrag är tydliga från riksdagens och regeringens sida. Sjöfarts- verket menar att ansvars- och arbetsfördelningen oftast är klar men att det också finns exempel på oklarheter. Fiskeriverket menar att instruktionen känns tydlig, bl.a. vad gäller miljömålen, men i regleringsbrevet är dock bl.a.
270SOU 2007:75.
271Mundebo, 2008.
169
2008/09:RFR3 | 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET |
återrapporteringskraven ibland otydliga. Verket vet inte alltid vad den åter- rapporterade informationen ska användas till. Vissa år får verket ett stort antal uppdrag, vilket blir stressande för organisationen. Verket har dock ett gott samarbete med departementet och diskuterar olika frågor löpande, bl.a. hur regleringsbreven ska tolkas.
I uppföljningen har uppmärksammats att miljöarbetet och särskilt havsmil- jöfrågor kan ses som en relativt ny del i flera myndigheters verksamhet, vilket kan leda till interna samordningsproblem när det gäller myndighetens syn på havsmiljöarbetet. SMHI tar upp att det också finns en intern konkurrens om tilldelade medel, och den intervjuade tjänstemannen menar att det verkar fungera på liknande sätt hos andra myndigheter med marin verksamhet. Där- för bör myndigheter utan eget miljömålsansvar få klara direktiv om hur stor omfattning havsmiljöarbetet ska ha.
Från Miljödepartementet har i uppföljningen framförts att styrningen av myndigheterna vad gäller havsmiljöarbetet sker på samma sätt som inom andra politikområden, dvs. genom instruktion, regleringsbrev, uppdrag och målstyrning.
Tydligt att statsmakterna satsar på havsmiljön
I uppföljningen har de flesta aktörer noterat att havsmiljö är en prioriterad fråga för riksdag och regering. Flera aktörer pekar på att detta har varit en tydlig styrningssignal gentemot de olika myndigheterna. Ett exempel på detta är KemI som i uppföljningen har framfört att statsmakternas satsning på havs- miljön har gjort att marina frågor har fått större uppmärksamhet inom myn- digheten, även om höjningen av myndighetens aktivitet har skett från en låg nivå. Denna styrning har i huvudsak varit indirekt och inte återspeglats i t.ex. regleringsbrev som normalt handlar om myndighetens direkta ansvarsområde. Regeringens direkta styrning har handlat om ett antal regeringsuppdrag med bäring på havsmiljön och att regeringen i regleringsbrev har pekat ut att KemI ska arbeta med Ospar och Helcom.
Regleringsbrevens utformning
I uppföljningen har flera myndigheter framfört synpunkter på regleringsbre- ven. Naturvårdsverket har uppmärksammat att olika myndigheter ges uppdrag av regeringen inom havsmiljöområdet. Naturvårdsverkets havsmiljöenhet konstaterar att Naturvårdsverket ofta har i uppdrag att samordna uppdrag som går till flera myndigheter och att detta ofta kan vara svårt. Det kan vara svårt att enas mellan olika myndigheter kring olika frågor.
Från Länsstyrelsen i Västernorrlands län har framförts att myndigheten har mycket omfattande regleringsbrev och att de även påverkas av regleringsbre- ven till Naturvårdsverket, Fiskeriverket och andra myndigheter. Landshöv- dingen menar att det borde skrivas in i regleringsbreven till andra myndighe- ter att olika insatser ska samordnas med länsstyrelserna. Han menar att det därför vore önskvärt att uppdrag kom direkt i länsstyrelsernas regleringsbrev
170
9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET | 2008/09:RFR3 |
och inte via de olika verkens regleringsbrev. Denna synpunkt har även fram- förts från bl.a. Länsstyrelsen i Västra Götalands län.
Från bl.a. Fiskeriverket och SMHI har framförts att det är ett problem att anslagsmedel ibland kommer via Naturvårdsverket och inte direkt till de berörda verken.
Finansieringen av havsmiljöinsatser
Länsstyrelsen i Västra Götalands län menar att den finansiella styrningen av havsmiljöinsatser borde bli mer långsiktig och löpa på längre tid än ett bud- getår. Regleringsbreven kommer strax innan året börjar och medlen går först till Naturvårdsverket som i sin tur beslutar om fördelningen på olika projekt först i mars eller april. Därefter tar det dessutom tid att sätta i gång projekten, vilket gör att den faktiska genomförandetiden blir ännu kortare. Länsstyrelsen menar att det borde övervägas om inte länsstyrelserna skulle kunna få upp- drag direkt från regeringen i stället för via Naturvårdsverket. Från Strömstads kommun har dessutom uppmärksammats att staten och kommunerna ofta inte har tillgängliga resurser samtidigt, vilket gör att det blir svårt att samverka mellan stat och kommun i t.ex. havsmiljöprojekt.
Statliga insatser inom havsmiljöområdet finansieras inte bara genom havsmiljöanslaget utan även genom andra anslag och av t.ex. olika EU- program. Enligt Naturvårdsverket används i huvudsak följande finansierings- källor för de miljöpolitiska insatserna inom havsmiljöområdet:
-Anslag 1:12 Havsmiljö
-Anslag 1:3 Åtgärder för biologisk mångfald
-Life Plus (EU)
-Interreg (EU).
Enligt uppgift från Naturvårdsverket finns ibland oklarheter om från vilka anslag som olika insatser ska finansieras och vilken myndighet som ska för- dela medlen.
Dessutom görs andra insatser för havsmiljön som finansieras genom anslag inom andra utgiftsområden och med t.ex. andra EU-medel. Bland annat kan Landsbygdsprogrammet för 2007–2013 nämnas. Enligt Jordbruksverket går förhållandevis stora summor direkt till åtgärder som kan påverka havsmiljön.
Alltför mycket detaljstyrning
Det har under senare år uppmärksammats att mål- och resultatstyrningen i vissa fall har utvecklats mot alltmer detaljstyrning. Sjöfartsverket har i upp- följningen framfört att målstyrning bör innebära en viss frihetsgrad för myn- digheten, men konstaterar att frihetsgraden dock beskärs när statsmakterna ålägger myndigheten hur den ska göra för att nå vissa mål. Verkets tjänste- män menar att ålägganden innebär ett störningsmoment i t.ex. det internatio- nella arbetet. Ett exempel som framkommit i uppföljningen är regeringens önskemål om att verket skulle driva på att andra länder ska miljödifferentiera
171
2008/09:RFR3 | 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET |
farledsavgifterna, vilket är en åtgärd som verket inte skulle ha valt i första hand.
Länsstyrelsen i Kalmar län menar att det är en svår balansgång att avgöra hur mycket som myndigheterna ska styras och hur mycket som de själva ska få bestämma i havsmiljöarbetet. Landshövdingen menar dock att det är för mycket detaljstyrning, och länsstyrelsens tjänstemän konstaterar att det blir ”mer teoretiskt” ju längre från verkligheten som beslutsfattare sitter.272
Ryckighet i styrningen
Ett annat problem som har tagits upp i uppföljningen rör framförhållningen i regeringens styrning av myndigheterna. Flera aktörer, bl.a. Länsstyrelsen i Västra Götaland, har efterlyst en ökad långsiktighet i den statliga styrningen av havsmiljöarbetet. Som exempel nämns svårigheten att planera och admini- strera olika havsmiljöinsatser som genomförs av projektanställda. SMHI har lyft fram som ett exempel ett bidrag som kommer via Naturvårdsverket och att SMHI inte vet om detta kommer att vara ett permanent bidrag eller föränd- ras nästkommande år. SMHI menar att det därmed skapas ryckighet i förvalt- ning, planering och utvecklingsverksamhet.
Samordning inom Regeringskansliet
Havsmiljökommissionen framförde i sitt betänkande från 2003 att samord- ningen inom Regeringskansliet brister. Kommissionen menade att den samla- de analysen av myndigheters och sektorers verksamhet och dess effekter var otillräcklig och inte samordnad. Myndigheterna återrapporterar effekterna av den egna verksamheten utifrån uppsatta mål, men en övergripande och sam- lad analys saknas sedan. Havsmiljöutredningen menade i sitt slutbetänkande 2008 att det är viktigt att departementen sinsemellan är samordnade, t.ex. när det gäller utformning av regleringsbrev och uppdrag till myndigheterna.
Även i denna uppföljning har ett flertal aktörer framfört synpunkter på den interna samordningen mellan departementen när det gäller havsmiljöfrågor och behovet av strategier. Från Naturvårdsverket har i uppföljningen fram- förts att olika styrsignaler kan komma från olika departement. Verkets tjäns- temän konstaterar att havsmiljöfrågor berör ett flertal departement och att samordningen brister. Som exempel nämns ett regeringsuppdrag om främ- mande arter som gick till Naturvårdsverket i samarbete med ett antal andra myndigheter. Dessa andra myndigheter fick också samma uppdrag, men det blev ändå en besvärlig situation för Naturvårdsverket, eftersom samordningen är helt beroende av att samtliga myndigheter engagerar sig. Det finns även exempel på att andra myndigheter har fått miljörelaterade regeringsuppdrag utan att Naturvårdsverket vetat om det. Ett annat exempel handlar om att verkets tjänstemän upplever att det är otydligt vilket departement som har
272 Länsstyrelsen hänvisar till en pågående utredning för Finansdepartementet om styrningen av länsstyrelserna med syfte att utveckla länsstyrelsens arbete. I denna ingår bl.a. frågan om hur regeringens regleringsbrev till länsstyrelserna utformas.
172
9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET | 2008/09:RFR3 |
ansvar för internationella frågor som kräver samordning över nationsgränser- na, t.ex. utsläpp från sjöfarten och jordbruket. Naturvårdsverkets tjänstemän konstaterar att t.ex. aktionsplanen för Östersjön ställer mycket stora krav på att en rad olika aktörer och sektorer ska bidra till att uppnå målen, vilket innebär att det måste finnas en bred diskussion mellan olika departement och en tydlig styrning från regeringen.
Även från Sjöfartsverket har framförts att styrningssignalerna från depar- tementen ibland kan vara olika, men verkets tjänstemän upplever det inte som något stort problem. Boverket har i uppföljningen tagit upp att frågan om fysisk planering i havet kompliceras på grund av att nationella planeringsfrå- gor handhas på Miljödepartementet, medan internationella planerings- och utvecklingsfrågor handläggs på Näringsdepartementet.
Länsstyrelserna i Västra Götaland och Kalmar län upplever att styrningen från departementen inte är samordnad. Länsstyrelsen i Kalmar menar t.ex. att avsaknaden av nationell samordning leder till att det blir onödigt olika i länen. Liknande synpunkter har framförts även i intervjuer på Länsstyrelsen i Väs- ternorrlands län. Där upplever man att t.ex. återrapporteringskraven från regeringen är okoordinerade, både mellan departementen och internt inom Miljödepartementet. Länsstyrelsen menar dock att samordningen mellan departementen verkar bli bättre. Fiskeriverket uppfattar att styrningen från Regeringskansliet är konsistent. Världsnaturfonden har i uppföljningen fram- fört att det finns en brist i samarbete på departementsnivå och nämner som exempel att orsakerna till övergödning och överfiske hanteras på Jordbruks- departementet, medan konsekvenserna ligger på Miljödepartementet.
Miljödepartementet har i uppföljningen framfört att samordningen inom Regeringskansliet sker genom den normala beredningsprocessen mellan de- partement som har gemensamma intressen i en fråga. En tjänsteman vid de- partementet konstaterar att havsmiljöfrågor i stort sett går in i alla departe- ments intresseområden men att man närmast har kontakter med Jordbruksde- partementet, Näringsdepartementet, Försvarsdepartementet, Utrikesdeparte- mentet, Finansdepartementet och till viss del Justitiedepartementet i dessa frågor. Miljödepartementet har även upprättat en interdepartemental arbets- grupp som bereder havsmiljöfrågor. Arbetsgruppen styrs av en statssekrete- rargrupp med deltagande från i princip alla departement. Enligt uppgift från Miljödepartementet arbetar dessa grupper främst med att förbereda och bere- da den kommande havspropositionen.
Flera andra aktörer har i uppföljningen uppmärksammat att arbetet med att ta fram en havsproposition leds av en interdepartemental arbetsgrupp. Flera har framfört att detta är en typ av integrering som behövs inom Regerings- kansliet. Bland annat Världsnaturfonden menar att det skulle behövas en permanent samordnande funktion för havsmiljöfrågor, och Länsstyrelsen i Kalmar hoppas att den interdepartementala arbetsgruppen ska ge en mer enhetlig styrning.
173
2008/09:RFR3 | 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET |
Departementsstrukturen och frågornas fördelning
En fråga som några aktörer har tagit upp i uppföljningen rör departements- strukturen och fördelningen av ärenden mellan departementen. Bland annat Naturskyddsföreningen har framfört att det borde göras en förändring i depar- tementsstrukturen. Föreningen menar att Miljödepartementet borde få ett större ansvar, bl.a. för fiskepolitiken som borde ses som en del av miljöpoliti- ken. Föreningen menar att fiskenäringen har haft ett orimligt stort inflytande på en fråga som berör så många fler än yrkesfiskarna. Fiskeriverket uppger att detta är en fråga som aldrig har tagits upp från verkets eller departementets sida.
Styrningen av Naturvårdsverket
Riksrevisionen har i en granskning från 2006 uppmärksammat att Natur- vårdsverkets resurser i ökad utsträckning används till att bistå regeringen i utredningsuppdrag, internationella uppdrag och annat som regeringen behöver för att utforma eller förnya miljöpolitiken. Uppdragen från regeringen har enligt Riksrevisionen nått en sådan omfattning att utrymmet minskat för verkets grundläggande uppgift att genomföra den beslutade miljöpolitiken. Miljö- och jordbruksutskottet betonade i sitt ställningstagande till Riksrevi- sionens styrelses redogörelse hösten 2006 att det är viktigt att Naturvårdsver- ket har goda förutsättningar för att praktiskt genomföra miljöpolitiken samt att verkets roll som central tillsynsvägledare är av betydelse.273
Utredningen om Naturvårdsverket har i sitt betänkande från juni 2008 kon- staterat att instruktionen till Naturvårdsverket i huvudsak är kortfattad och därmed ger begränsad vägledning om prioriteringar. Regleringsbreven är enligt utredningen däremot omfattande och detaljerade. Utredningen menar att även om de dialoger som sker sakområdesvis mellan Miljödepartementet och Naturvårdsverket anses fungera relativt väl kan det ifrågasättas om det finns en tydlig övergripande styrning med en diskussion om vilka som är verkets strategiskt viktiga uppgifter. De många råden gör ansvaret otydligt, och den stora omfattningen av konsultanvändning påverkar kompetensför- sörjningen inom verket negativt.
Utredningen konstaterar att Naturvårdsverkets uppgifter har ökat i antal, och myndighetens sakanslag har fördubblats sedan år 2001. Samtidigt har myndighetens förvaltningsanslag varit i stort sett oförändrat, och antalet an- ställda årsarbetskrafter har inte ökat nämnvärt. Delvis som en följd av detta har enligt utredningen Naturvårdsverket i allt större utsträckning använt sig av externa konsulter för att genomföra sitt uppdrag. Konsultkostnaderna uppges i dag vara nära en och en halv gånger så stora som kostnaderna för verkets egen personal. Även uppdrag som kan klassificeras som stadigvarande myn- dighetsuppgifter läggs enligt utredningen i vissa fall ut på konsulter, vilket skapar merkostnader och kan ge problem med den långsiktiga kompetensför-
273 Riksrevisionen, 2006a. Bet. 2006/07:MJU1.
174
9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET | 2008/09:RFR3 |
sörjningen inom verket.274 Detta är problem som har uppmärksammats även i denna uppföljning. Tjänstemän vid Naturvårdsverket har konstaterat att an- slagen kan användas till att köpa in konsulter men inte till att anställa perso- nal, vilket upplevs som ett problem. Den kunskap som köps in med konsulter försvinner när uppdragen är klara.
9.2 Samverkan, samarbete och samordning mellan aktörerna
Ett flertal myndigheter arbetar med havsmiljöfrågor
I Sverige finns en rad statliga och kommunala myndigheter samt andra aktö- rer som på olika sätt hanterar frågor med anknytning till haven och havsmil- jön. På nationell nivå har Naturvårdsverket en särskild roll i arbetet för havs- miljön. Andra myndigheter med uppgifter inom havsmiljöområdet är bl.a. Sjöfartsverket, Fiskeriverket, Jordbruksverket, KemI, Boverket och SMHI. På regional nivå är länsstyrelserna och vattenmyndigheterna viktiga. Länsstyrel- sen övervakar och analyserar miljöns tillstånd i länen samt sammanställer kunskapsunderlag och sätter upp regionala mål för miljön. Länsstyrelsen prövar och inspekterar större miljöfarliga verksamheter enligt miljöbalken.275
På lokal nivå har kommunerna ansvar för miljö- och hälsoskydd. I varje kommun finns en kommunal miljömyndighet som ansvarar för den lokala tillsynen av miljöfarliga verksamheter enligt miljöbalken. I tillsynen ingår inte bara inspektioner utan också rådgivning och information för att förebyg- ga och begränsa risker för skador och lagöverträdelser. Förutom de statliga och kommunala myndigheterna finns en rad olika föreningar och andra orga- nisationer som på olika sätt arbetar för havsmiljön, bl.a. inom miljöövervak- ningen.
I bilaga 3 görs en översiktlig genomgång av de olika aktörerna och deras uppgifter.
Uppdelat ansvar för havsmiljöfrågor
Ett flertal utredningar har de senaste åren konstaterat att ansvaret för de verk- samheter som påverkar havet direkt och indirekt är uppdelat på flera departe- ment och myndigheter, med olika inriktning och mål.
Enligt regleringsbrevet för Naturvårdsverket ska arbetet med bl.a. havsmil- jön samordnas och så långt som möjligt ske på ett integrerat sätt. Naturvårds- verket ska ha ett väl fungerande och brett samråd med berörda myndigheter och andra aktörer. Naturvårdsverket har tidigare framfört att det finns ett stort behov av att förbättra samordningen mellan olika myndigheter och aktörer, att utveckla förvaltningsformer och att försöka lösa intressekonflikter. Verket har i sin miljömålsöversyn pekat på att en anledning till miljöproblemen i havet är
274SOU 2008:62.
275Webbplatsen www.lst.se.
175
2008/09:RFR3 | 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET |
att ansvaret för havsmiljön är splittrat både nationellt och internationellt. Regleringen av de verksamheter som nyttjar havet ligger på olika myndighe- ter och departement i Sverige.
Den problembild som tidigare utredningar har visat bekräftas i denna upp- följning. Flera aktörer har i uppföljningen pekat på att ansvaret är uppdelat på olika aktörer. Exempelvis Kustbevakningen konstaterar att en lång rad myn- digheter på olika sätt är involverade i havsmiljöfrågor och att det i och med bildandet av vattenmyndigheterna har blivit ännu fler myndigheter. Fiskeri- verket konstaterar att det inte finns någon tydlig ansvarig myndighet för havs- miljön. Landshövdingen i Västernorrlands län pekar på att det i Sverige råder oklara ansvarsförhållanden vad gäller havsmiljön, till skillnad från länder där det finns havsdepartement, och konstaterar att de olika myndigheterna styrs av olika mål. Även från Länsstyrelsen i Stockholms län har i uppföljningen framförts att det inte finns någon myndighet med helhetsansvar för havet och havsmiljön och att det är oklart vem som har ansvar för vad. Ingen har heller ett tydligt övergripande ansvar för det öppna havet. Bland övriga aktörer har t.ex. Naturskyddsföreningen konstaterat att det finns stor kunskap på Natur- vårdsverket men att det är en svår uppgift för Naturvårdsverket att samordna eftersom man inte har mandat att bestämma över andra myndigheter.
Flera exempel på väl fungerande samarbete
Det faktum att det finns ett uppdelat ansvar för havsmiljöfrågor ställer stora krav på samarbete, samverkan och samordning mellan myndigheterna. En av de frågor som har ingått i miljö- och jordbruksutskottets uppföljning har därför varit att studera hur samverkan mellan myndigheter och andra aktörer ser ut vad gäller havsmiljöförbättrande åtgärder och hur de havspolitiska insatserna samordnas. I utskottets uppföljning har framkommit att det finns en varierande grad av samarbete mellan de olika myndigheterna. I uppföljningen har inte ingått att göra en heltäckande kartläggning av detta samarbete, men en rad olika exempel har redovisats för uppföljningen, på både regional och lokal nivå.
Ett exempel på hur rutiner för samarbete har byggts upp mellan centrala myndigheter kan hämtas från Fiskeriverket och Naturvårdsverket. Båda ver- ken har i uppföljningen uppgett att man samarbetar med en rad andra centrala myndigheter och att detta samarbete fungerar bra. Fiskeriverket menar att det inte finns några oklarheter i arbets- och ansvarsfördelning mellan olika myn- digheter. Fiskeriverket och Naturvårdsverket träffade i oktober 2005 en över- enskommelse om samarbete mellan de båda verken för en förbättrad miljö och en ekologiskt hållbar förvaltning av fiskresurserna. Av överenskommel- sen framgår bl.a. att årsvis planering ska ske innan verksamhetsåret börjar.276 Enligt Fiskeriverket fungerar överenskommelsen bra. Naturvårdsverket kon- staterar dock att de båda verken har delvis olika syn på fiskförvaltning.
276 Fiskeriverket och Naturvårdsverket, 2005.
176
9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET | 2008/09:RFR3 |
Problem i samordning och samverkan mellan myndigheter
Havsmiljökommissionen pekade i sitt betänkande från 2003 på att förvalt- ningen präglas av bristande samordning. Varje myndighet och sektor fokuse- rar på sina egna insatser, men en analys av hur väl helheten fungerar saknas. Kommissionen menade att splittringen av havsmiljöarbetet kompliceras av en bristande dialog och samordning mellan olika intressenter, forskare och myn- digheter. Havsmiljöutredningen har i sitt slutbetänkande från 2008 framfört att regeringen i högre grad bör stödja myndigheternas arbete med havsmiljön och skapa förutsättningar för samordning mellan myndigheterna. Utredningen menar att detta kan ske genom förtydliganden i myndigheternas instruktioner och genom god överensstämmelse mellan uppdragen i myndigheternas re- gleringsbrev.
Ett flertal aktörer har även i denna uppföljning pekat på brister i samord- ningen mellan myndigheterna, och ett antal olika exempel har redovisats. Från SMHI har framförts att bristen på samarbete beror på att ansvaret för havsmiljöfrågorna hittills har varit mycket otydligt i Sverige. En av de läns- styrelser som har ingått i uppföljningen, Kalmar, menar att de centrala verken inte går i takt. Landshövdingen i Kalmar län lyfter särskilt fram att Natur- vårdsverket och Jordbruksverket borde samordna bättre. Sportfiskarna har i uppföljningen konstaterat att samordning inom havsmiljöområdet är mycket svårt i praktiken. Även Världsnaturfonden konstaterar att havsmiljöområdet präglas av stuprörstänkande och brister i samarbete men att samarbetet funge- rar bra i enskilda projekt. Världsnaturfonden menar att samarbete kan bli alltför mjukt; i stället för att olika myndigheter tar fram var sitt underlag till regeringen i en fråga borde myndigheterna arbeta integrerat och ta fram ett gemensamt underlag.
En intervjuad tjänsteman vid Länsstyrelsen i Stockholms län menar att det också är oklart vad som ska samordnas. Just nu dominerar utredning och planering snarare än koordinerade åtgärder. Tjänstemannen menar att det hittills inte har varit någon tydlig koordination av åtgärder, men när mer prak- tiska åtgärder ska börja genomföras blir det antagligen också tydligare vem som ska göra vad.
När det gäller samarbetet mellan kommunerna och staten har de båda väst- kustkommuner som har ingått i uppföljningen pekat på att mycket av havs- miljöarbetet ska genomföras på kommunal nivå och att det därför är viktigt att kommunerna får ett bra stöd från staten för detta. Bland annat Orust kommun har pekat på att samarbetet med länsstyrelsen fungerar bra, men man har framfört att kommunerna borde få bättre tillgång till material från länsstyrel- sen. Strömstads kommun har vidare framfört önskemål om mer feedback från länsstyrelsen. Båda kommunerna menar att informationen från t.ex. Natur- vårdsverket är dålig och att det ofta är oklart om det är länsstyrelsen eller det centrala verket som ska informera kommunerna. Denna iakttagelse delas av länsstyrelsen.
177
2008/09:RFR3 | 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET |
Organiseringen av havsmiljöarbetet
I uppföljningen har flera aktörer fört fram synpunkter på organiseringen av havsmiljöarbetet. Ett flertal aktörer har pekat på att det är ett problem att havsmiljöarbetet är organiserat i stuprör. Exempelvis SMHI konstaterar att nationellt sker det via myndigheter organiserade i sektorer medan själva mil- jöproblemen är gränsöverskridande. Det finns stort behov av att arbeta mer horisontellt. Länsstyrelsen i Kalmar län menar att de statliga myndigheterna har insett att problem inte går att lösa i stuprör, men ambitionsnivån mellan myndigheterna varierar. Krav på samarbete bör ställas uppifrån genom re- gleringsbreven.
Fiskeriverket har pekat på behovet av en samordnad och effektiv havsre- sursorganisation som kan stödja regeringen och ta ett operativt samordnings- ansvar. Fiskeriverket anser att en sådan organisation behöver ansvara för såväl det marina direktivet som planeringen av havet och ytterst för att driva arbetet med en integrerad havspolitik samt att utifrån ekosystemansatsen samordna olika sektorer för tillämpandet av EU:s marina politik. Fiskeriver- ket har framfört att frågan om en havsresursmyndighet och dessa arbetsupp- gifter bör utredas ytterligare. Fiskeriverket noterar att EU-kommissionen har fört ihop fiske och maritima frågor till ett generaldirektorat, DG Mare. Verket har vidare framfört att ett problem i dag är att det finns många olika arbets- grupper m.m. inom havsmiljöområdet som ibland överlappar varandra. Fiske- riverket anser att dessa borde samordnas bättre.
Från Länsstyrelsen i Västernorrlands län har framförts att det behövs en central koordinerande havsmiljömyndighet. Om statsmakterna däremot väljer att fortsätta ha en organisering av havsmiljöarbetet som innebär att det delas mellan många myndigheter borde de olika ansvarsområdena skrivas in tydli- gare i myndigheternas instruktioner. Inrättandet av det nya havsmiljödirekto- ratet Mare inom EU-kommissionen understryker att det borde vara möjligt att fundera på en sektorsmyndighet för havet. Även från Länsstyrelsen i Stock- holms län har i intervju framförts att det behövs en nationell organisation med helhetsansvar för att sjösätta ett stort åtgärdsprogram, särskilt mot bakgrund av EU:s marina direktiv. En myndighet bör ha det strategiska ansvaret för havsmiljöfrågor.
Även SFR menar att det vore en fördel om havsmiljöfrågorna samlades under ett tak, t.ex. vid Naturvårdsverket eller en ny myndighet. Normgivande delar och tillsyn bör dock enligt SFR ligga på den fiskeförvaltande myndighe- ten. Sportfiskarna har i uppföljningen föreslagit att uppgifterna kring havsmil- jön bör brytas ut från myndigheter som Fiskeriverket, Jordbruksverket och Naturvårdsverket och att en ny havsmiljömyndighet bör inrättas i stället.
Naturvårdsverket har framfört att havsmiljöarbetet måste utgå från en sam- lad havspolitik och inte från en omstrukturering av myndigheter. Verket hän- visar bl.a. till att det pågår en utveckling av havsmiljöpolitiken till ett bredare perspektiv och att flera olika regelverk sammanstrålar i havsmiljöfrågorna, bl.a. genom EU:s arbete med det marina direktivet, den maritima strategin
178
9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET | 2008/09:RFR3 |
och ramdirektivet för vatten. Enligt verket kräver regelverket att det svenska arbetet binds ihop mer strukturerat, både geografiskt och tvärsektoriellt.277
Naturvårdsverket har pekat på att inrättandet av en havsmiljöenhet inom verket ska ses som ett första steg till en pådrivande och samlande funktion inom havsmiljöområdet. Det har i intervjuer vidare framförts att Naturvårds- verket bör ges en tydlig samordnande funktion på havsområdet och ett tydli- gare mandat att vara den centralt vägledande myndigheten när det gäller havsmiljöfrågor. Naturvårdsverket har framfört att man har alltför små resur- ser för att kunna samordna mellan myndigheter, även om verket borde ha en sådan roll. Det finns i dag ingen som har en samlad överblick: Varje myndig- het har en egen pusselbit, men ingen syntetiserar och ser helheten. Natur- vårdsverket mäktar inte med denna uppgift och har inte avsatt extra resurser för det. Samtidigt har det från Naturvårdsverket framförts att det vore orimligt att samla alla havsmiljörelaterade frågor till en myndighet.
Det behövs resurser för samarbete
I uppföljningen har ett antal aktörer pekat på att kostnader är förknippade med samarbete och att samverkan ställer krav på resurser. Bland annat från Sjö- fartsverket uppges att man har svårt att möta de behov som regionala och lokala organ har av verkets medverkan. Tjänstemän vid verket har i uppfölj- ningen framfört att samarbetet med andra centrala myndigheter fungerar bra när det väl kommer i gång men att det dock tar tid att genomföra. Generellt menar tjänstemännen att arbetstiden inte räcker till för alla uppgifter, och myndighetssamarbetet drar då ofta det kortaste strået. Det är en naturlig följd av att man innan ett myndighetssamarbete måste förbereda sig på uppgiften som ofta ska lösas i samarbete med andra myndigheter. Tjänstemännen beto- nar att det inte är några problem med själva arbetet mellan myndigheter, men det tar tid. Även bl.a. Länsstyrelsen i Västra Götaland har i uppföljningen betonat att resursbehovet för samarbete ofta underskattas. Denna bild bekräf- tas av bl.a. Strömstads kommun som menar att det är svårt att mäkta med samordning på grund av resursbrist.
I uppföljningen har det framkommit ett antal exempel på att synen på sam- arbete kan variera både inom och mellan myndigheter. De intervjuade tjäns- temännen vid t.ex. Sjöfartsverket menar att synen på myndighetssamarbete varierar inom verket: från att det stöder verkets eget arbete och medverkar till att nå de egna målen till att samarbete är ett onödigt tidskrävande arbete som inte hjälper verket alls.
Olika syn på frågor mellan och inom olika myndigheter
I uppföljningen har ett antal exempel framkommit där olika myndigheter har skiftande syn på olika havsmiljöfrågor. Ett exempel från central myndighets- nivå som har redovisats av KemI gäller synen på bly, där Naturvårdsverket
277 Naturvårdsverket, 2007g.
179
2008/09:RFR3 | 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET |
menar att problemen med bly till största delen löstes när bly togs bort från bensin, medan KemI menar att bly så långt möjligt ska bort från kretsloppet (bl.a. från ammunition). KemI betonar dock att för det mesta upplevs rollför- delningen mellan KemI och Naturvårdsverket som tydlig och samarbetet som mycket gott. Ett exempel från lokal nivå kan hämtas från Sundsvalls kommun som i uppföljningen har framfört att det finns frågor där kommunen och läns- styrelsen kommer fram till olika beslut. I ett konkret tillståndsärende rörande muddring upplevde kommunen att länsstyrelsen tydligt tog verksamhetsut- övarens parti. Från kommunens miljökontor framförs att det blir svårt också för verksamhetsutövaren om kommunen och länsstyrelsen tycker olika. I stället menar den intervjuade tjänstemannen att kommunen och länsstyrelsen borde prata ihop sig i förväg. Detta gäller även tillsynen, där kommunen och länsstyrelsen skulle kunna ge mer draghjälp åt varandra.
En fråga som har tagits upp av flera aktörer rör rutiner i det interna samar- betet inom olika myndigheter. Ett exempel från kommunal nivå kan hämtas från Västernorrlands län där miljökontoren i de besökta kommunerna har framhållit att det är viktigt med bra rutiner för samarbetet mellan olika kom- munförvaltningar. Annars upplever företagen kontakterna med kommunen som krångliga.
Sundsvalls kommun menar att havsmiljö är en prioriterad fråga för miljö- kontoret, som har en roll att verka för att de nationella miljökvalitetsmålen nås genom att skydda naturvärden och verka för minskningar av utsläpp. I det perspektivet kan miljökontoret ibland upplevas som en bromskloss av andra kommunala förvaltningar när det gäller exempelvis strandnära byggande. Från Timrå kommun betonas att kommunen har olika roller. Kommunen är en miljömyndighet men har även planeringsansvar och uppgiften att utveckla näringslivet. Detta ställer höga krav på ett väl fungerande internt samarbete men innebär också att olika delar inom kommunen inte alltid är överens.
De båda kommunerna har även konstaterat att man i allmänhet har ett gott samarbete med länsstyrelsen men att det kan konstateras att även länsstyrel- sen till stor del arbetar utifrån stuprör och att det finns interna kommunika- tionsproblem inom myndigheten. Från kommunalt perspektiv upplevs att olika avdelningar på länsstyrelsen kan ha olika syn på en fråga. En kommun- tjänsteman uttryckte det som att det inte är bra att man behöver kontrollera vad olika avdelningar på länsstyrelsen tycker i en fråga för att få helheten. Samtidigt konstaterade han att det är naturligt eftersom olika avdelningar företräder olika lagstiftningsområden. Även tjänstemän vid länsstyrelsen i Västernorrlands län menar att det kan finnas problem i kommunikationen mellan de olika avdelningarna inom länsstyrelsen inför att beslut i havsmiljö- frågor ska fattas.
180
9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET | 2008/09:RFR3 |
9.3 Samhav och Havsmiljörådet
Bakgrund
År 2006 arbetade Naturvårdsverket på uppdrag från regeringen och i samråd med femton andra myndigheter fram en aktionsplan för havsmiljön. Aktions- planen innehöll förslag till 30 åtgärder som skulle komplettera det arbete som sedan tidigare pågår för att förbättra havsmiljön. En av de föreslagna åtgär- derna var att utse myndighetsansvar för öppet hav. Regeringen beslutade samma år att inrätta en samordningsgrupp av myndighetschefer för havsmil- jöfrågor.278 Gruppens ledamöter utses av regeringen. Generaldirektörer för fjorton myndigheter och chefer från tre vattenmyndigheter ingår i Samhav som träffas två gånger per år.279 Naturvårdsverket är sammankallande och ansvarar för kanslifunktionen.
Samhavs uppgifter
Syftet med Samordningsgruppen för havsmiljöfrågor (Samhav) har varit att skapa ett forum för ökad samordning och samverkan mellan myndigheter med ansvar för havsmiljön. Genom att samordna myndigheternas operativa arbete inom t.ex. kunskapsuppbyggnad och forskning ska genomförandet av åtgärder effektiviseras. Gruppen ska säkerställa ett väl samordnat genomförande av den nationella havsmiljöstrategin och en samlad uppföljning av de åtgärder som föreslås i denna. Gruppen ska följa arbetet med åtgärder som föreslås i havsaktionsplanen och vid behov analysera skälen till varför åtgärder inte genomförs eller får förväntad effekt. Den ska också förbättra informationsut- bytet mellan myndigheterna samt lyfta fram frågor, både förebyggande och akuta, till regeringen om så krävs.280
I uppföljningen har aktörerna betonat att aktionsplanen från 2006 är grun- den för Samhavs arbete. En av de intervjuade tjänstemännen vid Naturvårds- verket menar att det är aktionsplanen för havsmiljön som också håller ihop samarbetet. Samtidigt har flera betonat att aktionsplanen för havsmiljön var en kompromiss och att detta märks i Samhavs arbete. Ett exempel på en fråga som har diskuterats mycket inom Samhav är tillgången till djuphavsdata (se vidare avsnitt 10.5).
Samhav ska vara ett beslutande och operativt organ. I uppföljningen har dock flera aktörer pekat på att Samhav främst bör ses som en informationsut- byteskanal. Från t.ex. KemI har i uppföljningen framförts att arbetet inom Samhav kanske borde bli mer konkret men att det kan vara svårt att förvänta sig tydliga operativa signaler från en konstellation som Samhav. Sjöfartsver- ket anser att Samhav fungerar bra eftersom den faktiskt har utgjort ett forum
278Naturvårdsverket, 2006a, och regeringsbeslut 24 M2006/1912/Na.
279I Samhav ingår Boverket, Energimyndigheten, Fiskeriverket, Försvarsmakten, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen, Kustbevakningen, Naturvårdsverket, Riksan- tikvarieämbetet, Sida, Sjöfartsverket, Skogsstyrelsen, SMHI, SGU, Vattenmyndighe- terna och länsstyrelserna i Kalmar, Västernorrlands och Västra Götalands län.
280Naturvårdsverket, 2008c.
181
2008/09:RFR3 | 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET |
som underlättat arbetet. Utvecklingspotential finns, och det förväntas att Samhav kan användas även för det svenska genomförandet av aktionsplanen för Östersjön. De intervjuade tjänstemännen menar att det är viktigt att rätt typ av frågor tas upp på mötena. Det kan lösa upp knutar mellan myndighe- terna.
Resultaten av Samhavs arbete
Samordningsgruppen har överlämnat en rapport till regeringen över verksam- heten år 2007. De ingående myndigheterna menar att Samhav har visat sig vara ett effektivt informations- och beslutsforum. Det uppges att fokus har legat på att genomföra åtgärderna i havsaktionsplanen och myndigheterna menar att arbetet har varit framgångsrikt i de delar som myndigheterna kan påverka: Av de 30 åtgärderna i aktionsplanen har två avslutats, 23 pågår och 5 åtgärder är ännu inte igångsatta eller har blivit fördröjda (se bilaga 6). Hinder för de återstående åtgärderna är enligt rapporten t.ex. internationella förhand- lingar som avstannat eller beslut som behöver tas inom Regeringskansliet. Av rapporten framgår vidare att frågan om sekretess på djupdata ännu inte har kommit vidare, vilket uppges ha lett till viss frustration i Samhav. Flera av åtgärderna finns även med som åtgärdsförslag i de fördjupade utvärderingarna av miljömålen. Det nya havsmiljöanslaget och annan finansiering från bl.a. Miljödepartementet har enligt myndigheterna bidragit till den positiva utveck- lingen.281
Havsmiljöutredningen menar att samordningen mellan de olika myndighe- terna i dag sker främst genom Samhav, men konstaterar att Samhav inte har några formella befogenheter. Utredningen av Naturvårdsverket konstaterar att Samhav är ett relativt nytt organ och att resultaten av dess arbete därför ännu inte går att bedöma fullt ut. I utredningen framkommer dock att det verkar finnas en tilltro till organets möjligheter att på ett effektivt sätt samordna myndigheternas arbete med havsmiljöfrågorna. Med tanke på havsmiljöfrå- gornas prioritet och aktualitet gör utredningen bedömningen att Samhav bör fortsätta bidra till genomförandet av havsmiljöpolitiken. Eftersom organet är kopplat till myndighetscheferna för ett flertal myndigheter kan inte samma funktion uppnås genom att Naturvårdsverket tar initiativ till samråd. Utred- ningen anser därför att Samhav bör regleras som tidigare.282
I uppföljningen har de flesta aktörerna fört fram att Samhav har haft viss nytta och att styrkan i Samhav ligger i samarbetet mellan myndigheterna. Flertalet intervjuade myndigheter har i uppföljningen framfört att Samhav fungerar bra. Exempelvis Naturvårdsverket, som också är ordförande i Sam- hav, har i sin senaste årsredovisning framfört att Samhav har blivit ett effek- tivt informations- och beslutsforum. Naturvårdsverket har tidigare pekat på att Samhav är ett första steg i en tvärsektoriell samverkan och att detta organ bör bli den centralt samordnande myndighetsinstansen i havspolitiken:
281Naturvårdsverket, 2008c.
282SOU 2008:62.
182
9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET | 2008/09:RFR3 |
En myndighet kan inte ensam vara den motor och operativt ansvarige för alla de olika åtgärder som behövs för att förbättra situationen i våra hav. Tvärtom ska och bör eventuella problem undanröjas tvärsektoriellt.283
En av de intervjuade deltagarna, landshövdingen i Västernorrlands län, menar att det finns en vilja till samförstånd inom gruppen och att de olika myndig- hetschefer som ingår kan ge och ta. Tjänstemän vid länsstyrelsen menar att Samhav har varit ett stort steg framåt för havsmiljöarbetet. Även landshöv- dingen i Kalmar menar att Samhav har lett till förbättrad samordning mellan myndigheterna. SMHI menar att det är svårt att säga hur bra Samhav kan bli, eftersom den existerat under en förhållandevis kort tid.
I uppföljningen har flera aktörer pekat på att det kan vara svårt för delta- gande myndigheter att få möjlighet att engagera sig ytterligare i havsmiljöar- betet, bl.a. eftersom varje myndighet har nog med sina egna uppgifter och inte har möjlighet att ta på sig nya. Detta kan verka hämmande på engagemanget.
I uppföljningen har det vidare förts fram att alla frågor och problem inom havsmiljöområdet inte kan lösas genom den typ av myndighetssamarbete som Samhav utgör. Därför konstateras av tjänstemän vid Naturvårdsverket att det är bra att det finns en mekanism för att lyfta upp sådana frågor till regeringen.
Samhavs organisation
I februari 2008 uppgavs att Samhav har haft tre möten sedan starten 2006. Dessemellan uppges ad hoc-grupper och enskilda myndigheter ha arbetat med specifika åtgärder. En beredningsgrupp har bildats för att förbereda mötena. Två frågor har lyfts fram i gemensamma skrivelser till Regeringskansliet: sekretess på djupdata och del av viltskadeanslaget för sälskador. Havsmiljöut- redningen har föreslagit att Samhav och Havsmiljörådet ska ersättas av ett nytt havsmiljöråd med ett vidgat uppdrag, knutet till Naturvårdsverket. Vid Samhavs möte i oktober 2008 ska gruppens framtid diskuteras.
En av de frågor kring Samhav som har uppmärksammats i uppföljningen är hur stort antal ledamöter som ska ingå för att få en väl fungerande grupp. Olika aktörer har även tagit upp frågan på vilken nivå som Samhav- deltagandet ska ligga för att ge goda resultat. Havsmiljöutredningen har i sitt betänkande pekat på att antalet ledamöter och experter bör begränsas för att få en väl fungerande grupp. Liksom flera andra aktörer konstaterar SMHI att eftersom Samhav omfattar många myndigheter på generaldirektörsnivå be- hövs ett omfattande förarbete för att ge Samhav underlag för beslut. Den intervjuade representanten för SMHI menar att det här behövs en stor insats för att Samhav ska bli operativt. Landshövdingen i Kalmar län menar att det är bra att samarbetet ligger på myndighetschefsnivå. Även Fiskeriverket har framfört att det är bra att de olika myndighetscheferna träffas, men en av verkets tjänstemän konstaterar att det har blivit ”mycket av en diskussions- klubb där det blir mycket positioneringar mellan de olika myndigheterna” och att det därför kan vara svårt att lösa frågor där. Samtidigt konstateras att det
283 Naturvårdsverket, 2007g.
183
2008/09:RFR3 | 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET |
förs bra diskussioner där och att gruppen har varit enig om de slutsatser som dras i bl.a. de årliga rapporterna. Bland annat SMHI har uppmärksammat att det inte ingår några kommuner i arbetet, vilket gör att kopplingen till det lokala havsmiljöarbetet blir liten.
Havsmiljörådet
Havsmiljörådet bildades år 2007 och är rådgivande till Naturvårdsverket och Samhav. Rådet ska vara en länk mellan samhällsaktörer och de myndigheter som ingår i Samhav, ge impulser till åtgärder och påvisa problem och möjlig- heter inom havsmiljöområdet. Rådet träffas fyra gånger per år och består av forskare och representanter för organisationer och näringsliv.284 Ordförande är Naturvårdsverkets generaldirektör och rådets kansli finns på Naturvårds- verket.
Utredningen av Naturvårdsverket har framfört att det är svårt att uttala sig om resultatet av arbetet i Havsmiljörådet eftersom det är relativt nytt. Utred- ningen gör bedömningen att rådet bidrar till både bättre möjligheter inom Naturvårdsverket att handlägga frågorna, bättre kunskaper hos övriga myn- digheter och intresseorganisationer samt ett bättre samarbetsklimat organisa- tionerna emellan. I uppföljningen har både Naturvårdsverket, Sveriges Fiska- res Riksförbund, Världsnaturfonden och Naturskyddsföreningen framfört att Havsmiljörådet fungerar bra för informationsutbyte. Flera konstaterar att rådet präglas av öppenhet och att det innebär ett tillfälle att lämna direkta synpunkter. Flera av de andra organisationerna som ingår i rådet och som har
kontaktats av uppföljningen har inte kommenterat hur Havsmiljörådet funge- rar.285
9.4 Havsmiljön och vattenarbetet
Bakgrund
År 2000 antogs EU:s ramdirektiv för vatten. Målen för ramdirektivet är att alla medlemsländer ska uppnå god vattenstatus senast år 2015 för ytvatten, kustvatten och grundvatten, men det finns möjlighet till förlängning av tiden fram till 2027 om det finns godtagbara skäl. Det kan handla om att det även med åtgärder kommer att dröja innan vattnet förbättras eller att åtgärder sak- nas eller är orimligt dyra. Även med ett undantag gäller att vattnet inte får försämras.286 Vad som menas med god status preciseras genom bindande
284Rådet har följande medlemmar: Baltic Sea 2020, Coalition Clean Baltic, Forsk- ningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas), Lantbrukarnas riksförbund (LRF), Skärgårdarnas Riksförbund, Sportfiskarna, Svensk Energi, Svenska Båtunionen, Svenska Naturskyddsföreningen, Svenskt Näringsliv, Svenskt Vatten AB, Sveriges Fiskares Riksförbund, Sveriges Hamnar, Sveriges Kommuner och Landsting, Sveriges Redareförening och Världsnaturfonden (WWF).
285Bland annat Baltic Sea 2020, Skärgårdarnas riksförbund, Svenska Båtunionen och Svenskt Näringsliv.
286Se vidare webbplatsen www.naturvardsverket.se.
184
9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET | 2008/09:RFR3 |
miljökvalitetsnormer. Om normerna inte uppnår god status krävs åtgärder. Åtgärdsprogram ska vara föreslaget 2008, fastställt senast 2009 och åtgärder vidtagna senast 2012. Ramdirektivet har lett till att alla medlemsländer nu
organiserar förvaltningen av sitt vatten med utgångspunkt i avrinningsområ- den.287
Sverige är sedan år 2004 indelat i fem vattendistrikt, där fem nya myndig- heter, vattenmyndigheter, förvaltar var sitt distrikt (se bilaga 3). Varje vat- tenmyndighet samordnar arbetet i sitt vattendistrikt och fastställer miljökvali- tetsnormer, förvaltningsplaner och åtgärdsprogram. Arbetet ska ske i dialog med kommuner, vattenvårdsförbund och andra lokala vattenintressenter. Vattenmyndigheternas ansvarsområde sträcker sig en nautisk mil utanför den s.k. baslinjen längs med kusten.288
Vattendirektivet har betydelse för havsmiljöarbetet
I uppföljningen har flera aktörer uppmärksammat vattendirektivet och dess betydelse för havsmiljön. Från t.ex. Miljödepartementet har framförts att vattendirektivet och vattenmyndigheternas arbete är en förutsättning för att Sverige ska lyckas med havsmiljöfrågorna, medan Naturvårdsverket har framfört att havsmiljöarbetet och vattenarbetet behöver integreras på ett tydli- gare sätt.289 Samtidigt har flera aktörer även konstaterat att vattendirektivet inte inkluderar öppna havet, utan bara kustvattnen. Världsnaturfonden menar att ramdirektivet för vatten är ett utmärkt instrument för att minska övergöd- ningen till vattendrag och sjöar och i slutänden havet men konstaterar bl.a. att det inte finns tillräckliga resurser för arbetet. Bland annat Svenskt Vatten menar att vattenmyndigheterna kommer att ha en viktig roll i det framtida vattenarbetet.
Vattenarbetets organisation
Fem länsstyrelser är vattenmyndigheter. Havsmiljöutredningen har gjort bedömningen att dagens organisation med fem vattenmyndigheter som delar av länsstyrelsens organisation utan någon formell samordning ger en otydlig bild utåt och riskerar att skapa ineffektivitet i arbetet. Utredningen menar att det krävs en enhetlig organisation med tydlig ansvarsfördelning mellan olika nivåer. Havsmiljöutredningen har framfört att den nationella samordningen av svensk vattenförvaltning behöver förstärkas och tydliggöras.
Även i denna uppföljning har flera aktörer lyft fram frågan om hur vatten- arbetet ska samordnas. Länsstyrelsen i Kalmar menar att den nya organisatio- nen ställer krav på nya arbetssätt och samverkan mellan vattenmyndigheten och länsstyrelserna samt samsyn sinsemellan de fem vattenmyndigheterna.
287Ramdirektivets bestämmelser har genomförts i svensk rätt genom förändringar i främst det femte kapitlet i miljöbalken, förordning (2004:660) om förvaltning av kvali- teten på vattenmiljön samt förändringar i förordning (2002:864) med länsstyrelsein- struktion.
288SOU 2006:112.
289Forum för miljöforskning 2008-02-06. Naturvårdsverket, 2008h.
185
2008/09:RFR3 | 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET |
| Landshövdingen menar att det fungerar i dag eftersom de fem vattenvårdsdi- |
| rektörerna kommer väl överens. De fem vattenmyndigheterna har t.ex. |
| gemensam verksamhetsplanering. Även vattenmyndigheten i Härnösand |
| menar att vattenmyndigheterna arbetar bra ihop, bl.a. genom att ta fram ge- |
| mensamma material. En forskare vid Göteborgs universitet menar att vatten- |
| arbetet har getts en otillräcklig organisation och otillräckliga legala strukturer. |
| Forskaren menar vidare att problemen har skjutits ned till nivåer där konflik- |
| ter inte kan hanteras utifrån målet för vattenpolitiken.290 |
| Tjänstemän vid Naturvårdsverket menar att ett problem är att det inte finns |
| någon huvudaktör inom vattenarbetet och att det inte är tydligt hur samarbetet |
| mellan vattenmyndigheterna ska fungera. Verket anser dock att nuvarande |
| organisation bör behållas tills vidare. Naturvårdsverket har på regeringens |
| uppdrag bedömt behovet av och redovisat förslag till en tydligare och mer |
| ändamålsenlig ansvarsfördelning för de centrala och regionala myndigheter |
| som berörs av vattenförvaltningen. Verket har där konstaterat att den osäker- |
| het som finns kring ansvarsfördelning i stor utsträckning kan hänföras till |
| vattenmyndigheternas bristande legitimitet, varför samordningen på myndig- |
| hetschefsnivå mellan vattenmyndigheterna, Regeringskansliet och berörda |
| centrala myndigheter och organisationer bör stärkas: |
| Det är troligt att det går att finna en mer ändamålsenlig ansvarsfördelning |
| än dagens. – – – Naturvårdsverket vill dock i sammanhanget erinra om |
| att Vattenmyndigheterna bildades 2005 och att deras organisation fortfa- |
| rande är i ett uppbyggnadsskede. Det arbete som gjorts hittills har ge- |
| nomförts under stor tidspress. Det är därför väl tidigt att dra några långt- |
| gående slutsatser av hur organisationen har fungerat.291 |
| Flera aktörer har framfört att vattenmyndigheternas roll och mandat är otyd- |
| ligt. En av de kommuner som har ingått i uppföljningen menar att vattenmyn- |
| digheterna hänger i luften och att de inte har någon status. Organisationen är |
| tillsatt enbart för att uppfylla vattendirektivets krav. Svenskt Vatten menar att |
| samarbetet mellan Naturvårdsverket, de fem vattenmyndigheterna och läns- |
| styrelserna förefaller vara oklart. Jordbruksverket har framfört att vattenmyn- |
| digheterna med tiden har kommit att delta aktivt i arbeten som handlar om |
| åtgärder inom jordbruket. Verket ser dock att det finns oklarheter i Jordbruks- |
| verkets roll och ansvar när det gäller vattenfrågor inom jordbruket i förhål- |
| lande till åtgärdsprogrammen inom ramdirektivet för vatten, det vill säga hur |
| de ska styra myndigheter som Jordbruksverket. Vattenmyndigheten för Bot- |
| tenhavet har i uppföljningen lyft fram frågan hur vattenmyndigheterna ska |
| kunna styra andra myndigheter: |
| De tankar som finns kring samverkan i vattenfrågor är bra, men i Sverige |
| fungerar det inte att de fem vattendelegationernas beslut ska styra andra |
| myndigheter. Sverige har inte den traditionen att vissa myndigheter får |
290Forum för miljöforskning 2008-02-06.
291Naturvårdsverket, 2008h.
186
9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET | 2008/09:RFR3 |
styra vad andra myndigheter ska göra. Detta medför bl.a. att vattendele- gationen blir osäker på vilka beslut som den kan fatta.292
SMHI menar att tillkomsten av de regionala vattenmyndigheterna är bra, även om deras mandat är något otydligt. SMHI har i uppföljningen framfört att institutet länge vidhållit att vattenmyndigheternas mandat är svagt i och med placeringen av dessa på fem länsstyrelser. Enligt SMHI skapar detta oklarhet i länsstyrelsernas och vattenmyndigheternas uppdrag. Samarbetet mellan bl.a. SMHI, vattenmyndigheterna och Naturvårdsverket uppges dock ha varit framgångsrikt och medverkat till att skapa en vattenförvaltning på SMHI. Som grund för detta ligger den samsyn som utarbetats av myndigheterna kring hur vattenförvaltningen på nationell nivå ska se ut. KemI konstaterar att man inte har haft resurser och möjligheter att föra en strukturerad dialog med vattenmyndigheterna och bidra med mer kunskaper kring kemikalier till vat- tenmyndigheterna.
Genomförandet av vattendirektivet
Ett antal aktörer har i uppföljningen tagit upp det svenska genomförandet av ramdirektivet för vatten. Bland annat Länsstyrelsen i Västra Götaland menar att Sverige kom in sent i direktivarbetet och från Svenskt Vatten har framförts att införandet av vattendirektivet har tagit lång tid, vilket också har försvårat arbetet för de svenska myndigheterna. Svenskt Vatten är oroade för om den pressade tidsplanen gör det möjligt att genomföra en kvalitetsgranskning av kunskapsunderlaget. En av de intervjuade tjänstemännen vid Naturvårdsver- ket betonar att det har gått endast en relativt kort period sedan vattenmyndig- heterna bildades och att utvecklingen har gått framåt. Det tog t.ex. tid att anställa personal till de nya vattenmyndigheterna.
Naturvårdsverket har i uppföljningen vidare betonat att det är ett mycket stort implementeringsarbete som pågår runtom i EU:s medlemsländer, men att vi ännu inte har sett resultaten av de resurser som har lagts på vattenarbetet och att det kan komma att visa sig att det inte ger önskat resultat. I intervju med tjänstemän vid verket har framkommit att ett problem är att det i huvud- sak är annan lagstiftning som ska ställa krav på verksamhetsutövare och att instrument för detta saknas. Verkets tjänstemän hoppas dock att det sätt som Sverige har lagt upp arbetet på kommer att bli funktionellt.
Kommunernas roll i arbetet med vattendirektivet
En av de frågor som har tagits upp i uppföljningen är på vilket sätt som kom- munerna engageras i vattenarbetet. Flera aktörer har pekat på att kommunerna inte har fått några nya uppgifter enligt vattendirektivet. Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har i uppföljningen framfört att det finns brister i sam- verkan mellan vattenmyndigheter och kommunerna. SKL menar att staten har insett att kommunerna behövs i systemet, men kommunerna har egentligen
292 Länsstyrelsen i Västernorrlands län, intervju 2008-05-20.
187
2008/09:RFR3 | 9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET |
inte några resurser för detta arbete. Dessutom konstaterar SKL att kommu- nerna under åren har ”slarvat bort” vattenfrågan. Enligt plan- och bygglagen har kommunerna sedan länge ansvar för mark och vatten. Tidigare försök att lyfta vattenfrågorna i kommunerna har inte lyckats. Det hade behövts pengar från staten för detta. SKL menar att i början av arbetet med vattendirektivet glömde staten bort kommunerna och deras roll i vattenarbetet, men nu är kommunerna med och har enligt SKL fått en viktig roll. SKL menar att kom- munerna borde få en ännu större roll i vattenarbetet. Om kommunerna ska vara med och vidta åtgärder så måste de också förstå varför. Det har varit svårt att hitta den lokala kopplingen, bl.a. eftersom länsstyrelserna har ”låst in sig” och gör jobbet själva. SKL menar att länsstyrelserna i stället borde ha gett stöd till kommunerna att vara med.
SMHI håller med om att samverkan lokalt-regionalt-centralt inte har gått så bra, bl.a. eftersom genomförandet av vattendirektivet har skett utifrån ett felaktigt uppifrån- och nedåtperspektiv. En av de tre vattenmyndigheter som har ingått i uppföljningen, Länsstyrelsen i Kalmar län, konstaterar att kom- munerna till viss del är osäkra på sin roll i vattenarbetet, och ett tecken på det är den skiftande aktiviteten i bl.a. nätverket för kommunala vattenförvalt- ningsfrågor.
När det gäller kommunerna i Kalmar län har regionförbundet i uppfölj- ningen uppgett att kustkommunerna är mest aktiva i vattenarbetet. Enligt regionförbundet finns en otålighet inom nätverket med att så många kommu- ner inte är med i vattenarbetet. Vattenförvaltningen ses som ett stöd i miljö- målsarbetet, men kommunernas roll i vattenarbetet upplevs vara oklar. Regi- onförbundet menar att man fortfarande upplever gränssnittet mellan planering och vattendirektivet som oklart. Regionförbundet i Kalmar län framförde under uppföljningens besök i länet att staten måste ta till vara lokal och regio- nal kompetens. Regionförbundet menar att kommunerna vill vara med i vat- tenarbetet och att det finns ett stort lokalt engagemang i havsmiljöfrågor.
Vattenmyndigheten i Kalmar har pekat på att SKL bromsade kommuner- nas deltagande i vattenarbetet från början och menade att kommunerna inte skulle göra något om de inte samtidigt fick pengar från staten. Sedan 2007 upplever vattenmyndigheten att SKL har ändrat inställning och menar att kommunerna ska vara aktiva. Detta har dock inte fått fullt genomslag ännu. En annan orsak till kommunernas svårigheter att komma i gång med vattenar- betet är att det har tagit tid innan vattenmyndigheterna har kunnat visa kon- kreta resultat av arbetet, varför det har varit svårare att engagera kommuner- na. Från SKL har i uppföljningen framförts att kommunerna måste engagera sig mer i vattenarbetet, inte minst när vattenmyndigheternas åtgärdsplaner kommer.
En annan vattenmyndighet, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, menar att samarbetet med kommunerna fungerar bra. Som exempel nämndes vid upp- följningens besök i Härnösand att kommunerna är nöjda med framtagna un- derlag och den expertkompetens som finns på vattenmyndigheten. På lokal nivå finns olika arbetsgrupper och lokala vattenråd. I uppföljningen har bl.a.
188
9 STATLIG STYRNING AV HAVSMILJÖARBETET | 2008/09:RFR3 |
Sundsvalls kommun framfört att det från ett kommunalt perspektiv har hänt mycket lite när det gäller arbetet med vattendirektivet. För kommunen är det otydligt vad staten och vattenmyndigheterna vill få ut av kommunerna. Den intervjuade kommuntjänstemannen uppger att kommunerna vill vara mer aktiva i vattenarbetet men att det också är en resursfråga.
I uppföljningen har flera aktörer konstaterat att kommunerna har olika rol- ler i förhållande till vatten och havsmiljö. De är både t.ex. verksamhetsutöva- re, planerare, tillsynsmyndighet och företrädare för kommuninvånarna. Kommunerna sitter därmed på olika stolar i vattenrådsarbetet, vilket kan göra kommunernas roll än mer otydlig.
Prispolitik
Av vattendirektivet framgår att en prispolitik ska genomföras 2010. Det inne- bär att priset för vattentjänster ska vara på en nivå så att vatten används mil- jövänligt och resurssnålt. Vattenmyndigheterna menar att en effektiv prispoli- tik innebär att full kostnadstäckning för vattentjänster uppnås och att privat- personer och verksamheter själva betalar för förbrukningen av vattnet samt de miljö- och återställandekostnader som uppkommer. Enligt vattenmyndighe- terna finns ett flertal möjliga styrmedel för en produkt, men det effektivaste sättet är att ha rätt prisnivå.293
I uppföljningen har flera aktörer konstaterat att prispolitiken fortfarande är oklar, både hur den kommer att utformas och hur avgiftssystemet kommer att se ut.
293 Webbplatsen www.vattenmyndigheterna.se.
189
2008/09:RFR3
10 Kunskap om havsmiljön
I detta avsnitt beskrivs hur staten genom uppföljningar, miljöövervakning, tillsyn och forskning skaffar sig kunskap om havsmiljön och vilka resultat som olika statliga insatser ger. Uppföljningen visar att uppföljningsinsatserna är inriktade på miljömålsuppföljningarna men att insatserna i övrigt är be- gränsade. Det finns begränsade resurser för utvärderingar, och dessutom är det svårt att utvärdera resultatet av de olika insatser som görs för havsmiljön. Den nationella styrningen av uppföljningsinsatserna är otydlig. I avsnittet konstateras vidare att kunskapen om den marina miljön är begränsad, bl.a. eftersom det finns luckor i den marina miljöövervakningen. Miljöövervak- ningen består av olika delar med olika syften och splittrad finansiering och utförs av olika aktörer. Det finns problem i samordningen, och det är svårt att använda miljöövervakningens resultat för att förbättra åtgärderna. Det samlas in mycket information, men det finns problem att få tillgång till den. I upp- följningen har vidare problem när det gäller tillgång till djuphavsdata upp- märksammats.
10.1 Uppföljningssystemet inom havsmiljöområdet
10.1.1 Årliga och fördjupade resultatredovisningar
Naturvårdsverkets och Miljömålsrådets uppföljning och utvärdering
Naturvårdsverket ansvarar för att utvärdera miljöarbetet och föreslå åtgärder för att utveckla det. Enligt uppgift utvärderar verket alla områden men priori- terar insatser som görs för att nå de 16 miljökvalitetsmålen. Av årsredovis- ningen för 2007 framgår att 84 personår avsattes för uppföljning och utvärde- ring under 2006 och 98 personår år 2007. I detta ingår arbetet med miljööver- vakning, utvärdering av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering. Det bör observeras att en jämförelse mellan åren 2006 och 2007 inte är helt adekvat eftersom kostnader för information fr.o.m. år 2007 ingår i antalet redovisade personår.
För att samordna arbetet med miljökvalitetsmålen mellan myndigheterna och se till att myndigheternas resurser utnyttjas så effektivt som möjligt har Miljömålsrådet inrättats med ett kansli vid Naturvårdsverket. Varje år lämnar Miljömålsrådet en rapport till regeringen om utvecklingen mot miljömålen. Syftet är att identifiera de viktigaste drivkrafterna bakom miljöproblemen samt redovisa om vi närmar oss målen och i vilken takt. De årliga redovis- ningarna omfattar ett urval av indikatorer som ska ge underlag för beslut om att sätta in åtgärder, om det visar sig att förutsättningarna att nå de uppsatta miljökvalitetsmålen inte är tillfredsställande. Riksrevisionen har i en gransk- ning från 2005 konstaterat att den resultatinformation som Miljömålsrådet ger
190
10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN | 2008/09:RFR3 |
till regeringen är omfattande och detaljerad och att den har vuxit i omfattning samtidigt som viktig information saknas. Riksrevisionen gör bedömningen att indikatorerna är för många för regeringens och riksdagens behov.294
Vart fjärde år gör Miljömålsrådet en fördjupad utvärdering av miljökvali- tetsmålen i syfte att klarlägga om styrmedel eller mål behöver korrigeras.295 Våren 2004 redovisades den första fördjupade utvärderingen av miljökvali- tetsmålen. I utvärderingen fokuserades bl.a. de viktigaste drivkrafterna bakom miljöproblemen. Våren 2008 lämnades Miljömålsrådets andra fördjupade utvärdering till regeringen. Underlagen till den fördjupade utvärderingen av de fyra miljökvalitetsmål som berör havsmiljön togs fram av Kemikaliein- spektionen (Giftfri miljö) och Naturvårdsverket (Ingen övergödning, Hav i balans samt levande kust och skärgård samt Ett rikt växt- och djurliv).296
Regeringen ger även olika myndigheter i uppdrag att ta fram resultatin- formation och redovisa sådan i t.ex. årsredovisningar eller i särskilda upp- drag.
Regeringens resultatredovisning till riksdagen
Varje år rapporterar regeringen översiktligt till riksdagen hur arbetet med att nå miljökvalitetsmålen fortskrider. Som redan framgått i avsnitt 2.1 har miljö- och jordbruksutskottet vid olika tillfällen tagit ställning till hur regeringens resultatredovisning kan utvecklas, bl.a. inom havsmiljöområdet. Hösten 2007 framförde utskottet i sitt budgetbetänkande bl.a. att en särskild resultatredo- visning för utvecklingen inom havsmiljöområdet kan behövas. Utskottet framförde även önskemål om en fördjupad redovisning och analys av vilka resultat som har uppnåtts genom de satsningar som görs inom havsmiljöom- rådet, t.ex. i form av en resultatskrivelse. Miljö- och jordbruksutskottet har under hösten 2008 genomfört en ny uppföljning av regeringens resultatredo- visning till riksdagen.
Regeringens redovisning till riksdagen har även studerats i olika utred- ningar och granskningar. I en doktorsavhandling från 2008 konstateras exem- pelvis att regeringens rapportering till riksdagen knappast motsvarar riksda- gens krav att redovisningen ska ha sådan kvalitet att måluppfyllelsen kan bedömas av riksdagen. Det konstateras dock att en förbättring har skett i budgetpropositionerna från mitten av 1990-talet och framåt. I avhandlingen studerades bl.a. Naturvårdsverket och de genomgångar av resultatredovis- ningarna inom området som har gjorts av miljö- och jordbruksutskottet.297 I Riksrevisionens granskning år 2005 om regeringens rapportering och under- lagen för miljömålsrapporteringen motsvarade de riktlinjer som riksdagen beslutat konstaterades bl.a. att det av rapporteringen inte framgår vilka insat- ser som har störst effekt för att nå målen. Miljö- och jordbruksutskottet delade i likhet med regeringen i stort Riksrevisionens uppfattning och utskottet kon-
294Riksrevisionen, 2005a.
295Prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3.
296Kemikalieinspektionen, 2007 samt Naturvårdsverket, 2007a, 2007b och 2007c.
297Mundebo, 2008.
191
2008/09:RFR3 | 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN |
staterade att regeringen avsåg att med utgångspunkt i detta se över miljömåls- arbetet.298
10.1.2 Iakttagelser
Utvärdering är viktig men prioriteras inte av myndigheterna
Havsmiljökommissionen pekade år 2003 på att ekosystemansatsen ställer mera långtgående krav på skyddsåtgärder och att förvaltningen måste bli mer adaptiv och lärande med en tydligare koppling mellan åtgärder, miljööver- vakning och forskning. Kommissionen menade att mer eller mindre kost- samma åtgärder sätts in utan att deras effekter utvärderas på ett tillfredsstäl- lande sätt. Det saknas kunskap om vilken effekt exempelvis åtgärder för att minska näringsläckaget från jordbruket haft på havets innehåll av näringsäm- nen eller vilka effekter den kostsamma utbyggnaden av kväverening vid våra reningsverk har fått.
Miljö- och jordbruksutskottets uppföljning visar att de centrala myndighe- terna tar fram de underlag som behövs för bl.a. uppföljningen av de nationella miljökvalitetsmålen och delmålen. En del myndigheter tar dessutom fram underlagsrapporter till Miljömålsrådets fördjupade utvärdering och/eller årliga sektorsrapporter.
Det har i uppföljningen dock kunnat konstateras att utvärderingsverksam- heten vad gäller de olika havsmiljöåtgärderna är eftersatt, vilket innebär att det är svårt att värdera och analysera de olika havsmiljöåtgärdernas för- och nackdelar. Det finns t.ex. inga utvärderingar av muddringar, årestaureringar eller musselodlingar. I uppföljningen har dock flera aktörer betonat vikten av att staten utvärderar olika havsmiljöåtgärder. SKL har särskilt pekat på det behov som kommunerna har för att de ska kunna genomföra olika åtgärder, t.ex. anläggande av våtmarker. Länsstyrelsen i Kalmar län har betonat vikten av uppföljning och utvärdering och konstaterat att när det gäller frågan om att kunna jämföra olika åtgärders kostnadseffektivitet har staten mycket kvar att lära. Förslag till nya åtgärder för havsmiljön bör enligt länsstyrelsetjänste- männen bygga mer på tidigare åtgärder och utvärderingar av tidigare genom- förda åtgärders resultat. Länsstyrelsen i Västra Götaland har betonat att man måste kunna redovisa resultat av insatserna för att skapa förtroende för myn- digheternas arbete.
Flera aktörer har i uppföljningen framfört att det i Sverige finns en bristan- de nationell styrning av uppföljningsinsatserna och bl.a. Länsstyrelsen i Kal- mar län menar att mer styrning skulle ge mer trovärdighet i uppföljningsarbe- tet. Utredningen om Naturvårdsverket har bedömt att mer långsiktigt arbete med uppföljning och utvärdering av genomförda insatser och utformning av övergripande strategier är eftersatt inom verket. Utredningen konstaterar att verket förvisso gör insatser på dessa områden i dag men bedömer att det inte är tillräckligt. Utredningen anser att det är en styrka i dagens system att de
298 Riksrevisionen, 2005. Bet. 2005/06:MJU3.
192
10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN | 2008/09:RFR3 |
inblandade myndigheterna genom åtgärdsstrategierna och arbetet i Miljömåls- rådet står bakom ett gemensamt förslag till regeringen. Samtidigt medför det faktum att myndigheterna utvärderar sin egen verksamhet en risk för att kri- tiska synpunkter mildras och obekväma förslag inte tas med. För att göra den fördjupade utvärderingen mer självständig och för att utvidga utvärderings- perspektiven föreslår utredningen att en ny myndighet, Miljömålsinstitutet, inrättas. Detta bör enligt utredningen förstärka uppföljningen av miljömålen och den utvärderande funktionen för miljöarbetet.299
Svårt att utvärdera insatser för havsmiljön
I miljö- och jordbruksutskottets uppföljning har framkommit att det är svårt att utvärdera resultatet av de olika insatser som görs för havsmiljön. Samtidigt framhåller flertalet aktörer behovet av att sådana uppföljningar och utvärde- ringar görs. De intervjuade myndighetsföreträdarna uppger att det är svårt att knyta samman åtgärder och resultat. I många fall visar sig resultaten först efter många år, och dessutom kan många olika faktorer påverka slutresultatet. Det har vidare betonats att samtidigt som olika åtgärder vidtas sker storskali- ga förändringar i haven, vilket gör det svårt att knyta effekter till vidtagna åtgärder. Exempelvis LRF har i uppföljningen framfört att uppföljningssy- stemet inom havsmiljöområdet inte fungerar tillräckligt bra och pekar särskilt på att det saknas grundläggande kunskap om fördröjningsmekanismer:
Åtgärder på land inom exempelvis jordbruket verkar kunna ta decennier innan de ger något resultat i havet. Till exempel lades en stor del av lant- bruket ned i de tre baltiska länderna och även i Sovjetunionen när Sovjet kollapsade. Användningen av handelsgödsel och gödsel från djur mins- kade med ca 70 %. Det är nu 15 år sedan och LRF känner inte till att det dokumenteras några förbättringar av det. De åtgärder som nu diskuteras i jordbruket är små i jämförelse med det dramatiska som skedde då. Det är uppenbart att det är någon pusselbit som saknas och att förståelsen är otillräcklig.300
Bland annat Sjöfartsverkets tjänstemän menar att det är svårt att definiera vad som avses med resultat. Länsstyrelsen i Kalmar län konstaterar att svårigheten att följa upp och utvärdera är en brist inte enbart i Sverige utan även i övriga Europa. SMHI menar att det behövs mer forskning kring hur man kan mäta effekter av insatta åtgärder. Länsstyrelsen i Västernorrlands län pekar också på att det inte finns någon tradition av uppföljning av havsmiljöåtgärder, vilket är en skillnad jämfört med t.ex. de uppföljningar som sedan flera år löpande görs beträffande resultatet av kalkning av insjöar.
Oklara definitioner i internationell återrapportering
De flesta internationella konventioner inom miljöområdet tillämpar någon form av rapporteringssystem enligt vilket medlemsstaterna ska rapportera
299SOU 2008:62.
300Lantbrukarnas riksförbund, e-brev 2008-09-08.
193
2008/09:RFR3 | 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN |
bl.a. vilka åtgärder som har vidtagits för att genomföra de förpliktelser som konventionen uppställer och i vissa fall även omfatta effektiviteten av åtgär- derna. Naturvårdsverket ansvarar för en stor del av Sveriges internationella miljörapportering till bl.a. EU-kommissionen, Ospar, Helcom, Eurostat, FN och OECD.301 I sitt betänkande från 2003 lyfte Havsmiljökommissionen fram att det inte finns ett enhetligt internationellt system för att följa upp och ut- värdera effekterna av insatta åtgärder. Kommissionen konstaterade att Hel- coms riktlinjer för rapportering och sammanställning av belastningsdata inte tillämpas av t.ex. länderna runt Östersjön. Sammanställningarna blir därmed inte jämförbara mellan länder, vilket enligt kommissionen gör det omöjligt att utläsa vilka effekter insatta åtgärder har. Detta är en fråga som behandlas vidare i avsnitt 11.2.
10.2 Miljöövervakning och recipientkontroll
10.2.1 Nationella, regionala och lokala insatser
Allmänt om miljöövervakning
Miljöövervakning syftar till att bevaka tillståndet i miljön, mäta effekter av olika slags miljöpåverkan, upptäcka förändringar i miljötillståndet samt sam- manställa rapporter nationellt. Det har i olika sammanhang konstaterats att många aktörer är inblandade i miljöövervakningen. Verksamheten bygger på bl.a. miljömålen, krav i miljölagstiftningen samt Sveriges åtaganden om rapportering i enlighet med EU-direktiv och konventioner. Miljöövervak- ningsprogrammet är uppdelat i nationell och regional övervakning. Dessutom bedrivs lokal eller kommunal miljöövervakning för att tillgodose kommuner- nas behov av information om miljön. Naturvårdsverket ansvarar för att sam- ordna miljöövervakningen i Sverige och driva det nationella miljöövervak- ningsprogrammet. Verket har även samordningsansvar för den regionala miljöövervakningen som sköts av länsstyrelserna.302 I bilaga 8 görs en närma- re genomgång att den nationella och regionala miljöövervakningen.
Nationell och regional marin miljöövervakning
Övervakning i havet bedrivs främst av Fiskeriverket, Kustbevakningen, SGU och SMHI samt universitet och högskolor, i stor utsträckning på uppdrag av Naturvårdsverket. Den svenska marina miljöövervakningen har pågått under lång tid. Enligt Naturvårdsverket finns det för vissa hydrografiska stationer sammanhängande tidsserier som sträcker sig mer än 40 år tillbaka i tiden. De svenska serierna av miljögiftsdata uppges därmed vara bland de längsta i världen. Ett av miljöövervakningens tio programområden är Kust och hav (se bilaga 8). År 2007 reviderades programområdet samtidigt som anslaget ökade
301Naturvårdsverket, 2008a.
302Se bl.a. SOU 2008:62.
194
10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN | 2008/09:RFR3 |
från 21,5 miljoner kronor år 2006 till 29,8 miljoner kronor år 2007. Pro- grammet följer storskaliga förändringar, bl.a. övergödning, metaller och mil- jögifter samt biologisk mångfald. Området omfattar sju delområden. Över- vakningen sker både i öppet hav och kustområden och sker normalt genom mätningar en gång per år. Enligt uppgift från Naturvårdsverket avsätts årligen ca 10 % av programområdets medel för utvecklings- och utvärderingsarbete.
Som exempel på hur myndigheter arbetar med miljöövervakning kan näm- nas Fiskeriverkets deltagande i den kustnära miljöövervakningen. Verket har i uppföljningen uppgett att man bl.a. är nationell datavärd för vissa fiskarter och övervakar fiskbeståndens utveckling. När det gäller kustfisk utför verket övervakning inom ramen för Helcom, genom miljöövervakningsorganisatio- nen Cobra samt inom ramen för Naturvårdsverkets nationella övervaknings- program för kustfisk. Verket deltar även i vissa regionala övervakningspro- gram. Inom recipientkontrollen fungerar verket i vissa fall som konsult som har långvariga kontrakt med olika kontrollprogram. Fiskeriverket journalför även bifångster och fågel.
Ett annat exempel på en myndighet som arbetar med miljöövervakning är Kustbevakningen, vars miljöövervakning bl.a. syftar till att förebygga miljö- brott till sjöss. Övervakningen omfattar regler om förbud mot vattenförore- ning och dumpning samt tillsyn av natur-, fågel- och sälskyddsområden. Med hjälp av fartyg, flygplan och andra tekniska hjälpmedel utförs rutinmässig miljöövervakning, men Kustbevakningen deltar även vid särskilda pådrag, såväl nationella som internationella. Övervakningsområdet omfattar svenskt sjöterritorium och svensk ekonomisk zon. En del av övervakningen är sjötra- fikövervakningen, vilken riktas mot såväl fritidsbåtar som yrkesmässig sjö- fart. När det gäller utsläppsbrott bedöms den kontinuerliga övervakningen vara viktig (se vidare avsnitt 6).
Kustbevakningens norra region har i uppföljningen framfört att myndighe- ten ska ses som hela samhällets resurs till sjöss. När det gäller övervakning, kontroller och tillsyn gör Kustbevakningen sådana för Fiskeriverket, Sjöfarts- verket och andra. Kustbevakningen har även ett gott samarbete med länssty- relserna. På stationsnivå har Kustbevakningen träffar med kommunerna.
Den regionala miljöövervakningen bedrivs i enlighet med varje läns miljö- övervakningsprogram. Inom den regionala övervakningen utförs mätningar i ett relativt stort antal områden. Medel för regional miljöövervakning kommer i första hand från kustvattenvårdsförbund, samt från kommuner, landsting och andra regionala myndigheter. Enligt Havsmiljöutredningen utgör Miljömåls- rådets bidrag till den regionala miljöövervakningen en mindre del av de me- del som används för miljöövervakningen i länen.
Som exempel från regional nivå kan nämnas att i Västernorrlands län finns en trendstation där både nationell och regional miljöövervakning bedrivs, men det finns inget fullvärdigt regionalt övervakningsprogram. Sedan 2004 genomförs fiskbeståndsövervakning i nära samarbete mellan kustlänsstyrel- serna vid Bottniska viken. Umeå marina forskningscentrum (UMF) har utfört många provtagningar åt länsstyrelsen. UMF har bl.a. designat program och
195
2008/09:RFR3 | 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN |
analyserat resultaten åt länsstyrelsen. Närmare hälften av övervakningsmed- len i länet uppges gå till havsövervakning.
På uppdrag av Havsmiljöutredningen har IVL Svenska Miljöinstitutet AB kartlagt miljöövervakning och annan undersökningsverksamhet som har bäring på havsmiljön.303 IVL uppskattar att den totala årliga kostnaden för den marina miljöövervakningen år 2005 uppgick till 40–50 miljoner kronor. Av dessa uppskattas att ca 90 % gick till att beskriva miljötillstånd och ca 10 % till att övervaka belastningen på havet. I detta ingick inte kostnader för tillsynskontroller av punktkällor med direktutsläpp till havet. Enligt IVL utgör kostnaden för Naturvårdsverkets nationella miljöövervakningsprogram den största delen av kostnaderna, drygt 20 miljoner kronor.
Recipientkontroll
För att få tillstånd till en viss verksamhet med betydelse för havsmiljön kan en myndighet förelägga att recipientkontroll ska ske. Recipientkontroll sker i de vattenområden längs kusten som tar emot föroreningar (de s.k. recipienter- na). Flera enskilda anläggningar som har krav på att genomföra recipientkon- troll kan tillsammans bilda ett kustvattenvårdsförbund som genomför sam- ordnad recipientkontroll (SRK). Deltagande i ett kustvattenvårdsförbund är ett frivilligt åtagande och syftar till att uppfylla kraven på egenkontroll till en
lägre kostnad. Medlemmarna utgörs av industrier, kustkommuner och vanli- gen en länsstyrelse.304
I uppföljningen har den samordnade recipientkontrollen i Kalmar, Stock- holms, Västernorrlands och Västra Götalands län studerats närmare. När det gäller Kalmar län kan konstateras att undersökningarna i havsvattnet började redan 1954 utanför Mönsterås bruk och bedrivs sedan 1981 inom ramen för den samordnade recipientkontrollen enligt miljöbalken. Högskolan i Kalmar fungerar som konsult i recipientkontrollen. Länsstyrelsen fastställer kontroll- programmet som revideras efter hand. Länsstyrelsen tar fram förslag tillsam- mans med konsulten, och därefter sker en förhandling om programmet. För genomförandet görs en upphandling, ofta för fem år i taget. I länets SRK deltar enligt länsstyrelsen fem kommuner och tio verksamheter. Data från SRK används för regionala tillståndsbeskrivningar, trendanalyser, uppfölj- ningar av miljömålen och för statusklassning enligt vattendirektivet. Utanför länets kust finns en mätpunkt som ingår i den nationella miljöövervakningen. Verksamheten kostar ca 2,8 miljoner kronor per och följande mätningar ingår:
-vegetationsklädda bottnar, 27 st
-mjukbottenfauna, 31 st
-hälsotillstånd hos kustfisk, 3 st
-kustfiskbestånd, 4 st
-miljögifter i biota, 18 st
-sedimentfällor, 5 st
303IVL, 2007.
304SOU 2006:112.
196
10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN | 2008/09:RFR3 |
-hydrografi och närsalter, 26 st
-metaller i sediment, 31 st
-ålgräs, 5 st.
I Västra Götaland finns Bohuskustens vattenvårdsförbund, som sedan 1990 har ett stort provtagningsprogram. Programmet samordnas med Skåne och Halland. I Västernorrlands län har samordnad recipientkontroll pågått länge i bl.a. Sundsvallsbukten. Detta är en hårt belastad miljö, där industrier och kommuner gemensamt står för kontrollen. Ansvaret för genomförandet av kontrollen ligger på en förening där verksamhetsutövarna är medlemmar. Tillsynsmyndigheterna är adjungerade och fastställer föreningens kontroll- program. Miljöövervakningen i Stockholms län beskrivs kort i bilaga 8.
10.2.2 Iakttagelser
Kunskapsluckor vad gäller den marina miljön
Havsmiljökommissionen konstaterade 2003 att det finns stora brister i kun- skap om de marina miljöerna. Kommissionen konstaterade att nästan allt svenskt kustvatten saknar ett grundläggande inventeringsunderlag, vilket ska jämföras med det rika kartmaterial som finns för alla våra landområden.
Även i denna uppföljning har ett flertal aktörer lyft fram att kunskaperna om havet och havsmiljön har luckor. Som exempel kan nämnas att Länssty- relsen i Kalmar län menar att det är ett problem att det finns bristande kun- skaper om marina miljöer, särskilt vad gäller biologisk mångfald och särskilt utanför Natura 2000-områden, och menar att det behövs mer övervakning av t.ex. växtplankton och zooplankton.
Tillräckligt med kunskap för att vidta åtgärder
Samtidigt har flera aktörer framfört att det redan finns tillräckligt med kun- skap för att kunna vidta åtgärder. Länsstyrelsen i Kalmar län konstaterar att man inte behöver veta allt för att kunna genomföra åtgärder för havsmiljön. Det viktigaste är att veta tillräckligt. Vid intervju framförs att problemet att åtgärder inte genomförs kan bero på svårigheter att kunna fatta beslut och inte på kunskapsbrist. Världsnaturfonden har framfört följande:
Man måste komma ihåg att Östersjön är ett av världens mest undersökta hav. Det finns god information om problemen i Östersjöns havsmiljö – kunskap finns för att kunna agera redan nu. Detta utesluter dock inte att mer forskning behövs.305
Den marina miljöövervakningens och recipientkontrollens täckning
I uppföljningen har flera aktörer framfört att det finns luckor i den marina miljöövervakningen och att täckningen av Sveriges havsområden är bristfäl- lig. Detta innebär enligt Naturvårdsverket att det är svårt att leva upp till
305 Världsnaturfonden, intervju 2008-05-12.
197
2008/09:RFR3 | 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN |
kraven i bl.a. vattendirektivet vad gäller mätningar i vatten. Naturvårdsverket konstaterar att det är mycket kostsamt att bedriva yttäckande övervakning med hög frekvens och samtidig mätning av många variabler. Därför måste en avvägning göras mellan behovet av yttäckning och behovet av noggranna, tolkningsbara tidsserier. Naturvårdsverket har framfört att för att få säkrare resultat skulle det behövas fler områden i bl.a. den regionala miljöövervak- ningen, särskilt för de biologiska variablerna. Från en av vattenmyndigheterna har framförts att det i norra Sverige finns mycket vatten men få mätdata. Bristen på konkreta data gör att det blir svårt att ta fram åtgärdsprogram.
Från länsstyrelsernas sida har det pekats på att täckningen av miljööver- vakningsstationer är ett problem. I uppföljningen har en länsstyrelsetjänste- man konstaterat:
Om vi ska övervaka fler områden i havet (en fjärd övervakas i dagsläget årligen) samt övervaka fler parametrar (t.ex. miljögifter i sediment samt lek- och uppväxtområden för fisk) för att följa upp miljömålen samt vat- tenförvaltningens krav behöver den regionala miljöövervakningsbudge- ten öka. Det är viktigt att komma ihåg att fartygen är kostsamma samt personalkrävande, vilket resulterar i att det slukar mycket medel och re- surser att utföra övervakning i havet.306
Havsmiljöutredningen uppger att recipientkontrollprogrammen står för mer- parten av framtagandet av miljödata i kustområdena. Detta innebär att de regionala mätprogrammen till största delen är koncentrerade till områden med påverkan från punktkällor. Länsstyrelsen i Kalmar län menar att det behövs en bättre regional täckning av den samordnade recipientkontrollen. Forskare vid Högskolan i Kalmar som har ingått i uppföljningen konstaterar att recipi- entkontrollprogrammen ser olika ut i olika län, bl.a. vad gäller hur långt bort från källan som provpunkterna ligger. Forskarna vill inte att det ändras för mycket i provtagningen eftersom man helst vill ha långsiktighet i mätningen. Samtidigt måste nyttan med kontrollprogrammen ifrågasättas. Det saknas ofta utvärderingar, och det finns exempel på program som inte ger något.
Under den senaste treårsperioden har medlen till den programbundna mil- jöövervakningen ökat med drygt 23 %. Under samma period ökade medlen till programområdet Kust och hav med drygt 49 %. Ökningen av det årliga anslaget har enligt Naturvårdsverket möjliggjort utökade mätningar. Från Naturvårdsverket uppges att revideringen av bl.a. övervakningsprogrammet Kust och hav tillsammans med budgetförstärkningen 2007 har haft som effekt att verket har ökat antalet övervakningsstationer som uppfyller kraven i ram- direktivet för vatten. Vidare uppges att verket har utvecklat och ytterligare förstärkt den regelbundna övervakningen av persistenta organiska miljögifter och metaller.307 Denna bild bekräftas på regional nivå. Från Länsstyrelsen i Stockholms län uppges att de ökade resurserna till miljöövervakningen hu- vudsakligen har gått till att bygga ut provtagningsverksamheten genom att öka antalet mätpunkter i befintliga program.
306Länsstyrelsen i Västernorrlands län, e-brev 2008-06-09.
307Naturvårdsverket, 2008a.
198
10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN | 2008/09:RFR3 |
Naturvårdsverket har i uppföljningen uppgett att man på olika sätt arbetar med att utveckla miljöövervakningen och dess täckning. Exempelvis används havsmiljöanslaget för att investera i automatiska mätningsbojar, och verket har även medverkat till att utveckla analysutrustning som kan kopplas på färjor i linjetrafik. Verket ser även över möjligheten att använda satellitöver- vakning. Verkets tjänstemän betonar att det samtidigt är viktigt att tänka på att även nya system måste underhållas och att även detta kostar pengar. Inom EU har verket arbetat med frågan om hur mätningar kan göras, t.ex. om mät- ningar kan göras i sediment eller biota.
Från verket har vidare framförts att fartygskostnaden för miljöövervakning till havs är hög och ökar betydligt för närvarande, både för den övervakning som SMHI gör åt Naturvårdsverket med U/F Argos och den övervakning som Stockholms universitet gör åt Naturvårdsverket. En orsak till detta är enligt Naturvårdsverket att Kustbevakningen har minskat sin fartygsflotta. Från verket har framförts att detta gör att verket, trots ökade anslag, inte kan utöka övervakningen i den omfattning som förväntas.
Svårt att använda miljöövervakningens resultat för att förbättra åtgärder
I uppföljningen har de olika aktörerna framfört vikten av att miljöövervak- ningens resultat verkligen används. Ett av de marina forskningscentrumen, SMF, har i uppföljningen framfört att miljöövervakningen är ryggraden i förvaltningen av havet och att utifrån övervakningens resultat kan beslut fattas om vilka åtgärder som behövs. Naturvårdsverket har uppgett att verkets miljöövervakningsdata numera används i arbetet med uppföljning och utvär- dering. Även bl.a. KemI och Sjöfartsverket uppger att miljöövervakningens resultat används. Enligt KemI är miljöövervakningsprogrammen avgörande för att kunna utvärdera effekterna av olika åtgärder. Sjöfartsverket använder kunskap från miljöövervakningen som information och underlag till utred- ningar, informationsinsatser etc.
Samtidigt konstateras att en svårighet är att data om tillståndet i miljön finns men att det är svårt att utifrån dessa data hitta vägen fram på åtgärdssi- dan. Övervakningsdata är inte primärt framtagna för att mynna ut i nya och utvecklade åtgärder eftersom det inte är miljöövervakningens roll. Bland annat Länsstyrelsen i Stockholms län konstaterar att det finns mycket över- vakningsdata men att dessa inte följs upp eller analyseras i tillräcklig ut- sträckning. Det fordras en långsiktig kompetensuppbyggnad för att kontinuer- ligt redovisa och vetenskapligt utvärdera miljöövervakningsdata på en hög detaljnivå. Även Länsstyrelsen i Västernorrlands län har framfört att det är en brist att alla data som samlas in inte blir analyserade och Världsnaturfonden konstaterar:
Informationen används inte i tillräcklig grad för att förbättra åtgärderna, vilket är tanken med en adaptiv förvaltning. Myndigheterna missar steget från övervakning till åtgärdsförbättring. Mycket kunskap samlas in, men används inte i tillräcklig utsträckning. Detta kan bero på att det finns oli- ka intressen mellan de som samlar in data och de som använder dem och
199
2008/09:RFR3 | 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN |
att alla kanske inte förstår hur informationen ska användas. Miljööver- vakningen bör användas mer för att förbättra förvaltningen och driva den framåt.308
Sveriges Kommuner och Landsting har betonat att det är viktigt att resultaten från uppföljningar och miljöövervakning görs tillgängliga och att de omsätts i praktiken. SKL har även pekat på att det är viktigt att det finns en koppling till den fysiska planeringen. SMHI konstaterar att de regionala övervaknings- programmen sällan är fokuserade på uppföljning av effekter och menar att det finns ett stort behov att tillgängliggöra data så att de betydligt bättre kan an- vändas för uppföljningar och indikatorer till miljömålsarbetet.
Den marina miljöövervakningens styrning och samordning
Havsmiljökommissionen pekade i sitt betänkande från 2003 på att övervak- ningen är spridd på flera aktörer och att samordning, gemensamma kvalitets- krav och ett gemensamt upplägg saknas. Datakvaliteten är därför varierande, vilket enligt kommissionen gör det svårt att nyttja informationen för utvärde- ring av havsmiljön. Havsmiljöutredningen konstaterar att den bristande sam- ordningen visar sig särskilt för de lokala och regionala myndigheterna som behöver en samlad bild och som inte förfogar över egna resurser för att över- vaka miljön. Utredningen har gjort bedömningen att Naturvårdsverket har goda möjligheter att styra verksamheten inom ramen för miljöövervaknings- anslaget men att verket inte alltid utnyttjar dessa möjligheter fullt ut.
Utredningen av Naturvårdsverket har framfört att den splittrade finansie- ringen och de skilda bevekelsegrunderna för de olika delarna av miljööver- vakningen försvårar Naturvårdsverkets möjligheter att genomdriva ett enhet- ligt system. Ungefär 80 % av finansieringen av den regionala miljöövervak- ningen kommer från andra källor än de medel som Miljömålsrådet fördelar, vilket begränsar Naturvårdsverkets möjligheter att utforma kraven på inrap- porteringen. Den kommunala miljöövervakningen finansieras över huvud taget inte med statliga medel. Utredningen pekar också på att det finns små möjligheter att kräva en enhetlig rapportering av recipientkontrollen.
Frågan om hur den marina miljöövervakningen styrs och samordnas har tagits upp av flera aktörer även i denna uppföljning. Flera aktörer har framfört att den nationella styrningen av övervakningen är svag och att Naturvårdsver- ket borde styra och samordna miljöövervakningen mera och se till den natio- nella helheten när t.ex. mätpunkterna läggs. Kritik har riktats mot bristande koordinering mellan nationell och regional övervakning. Exempelvis Länssty- relsen i Kalmar län menar att det finns olika orsaker till detta, bl.a. att natio- nell och regional miljöövervakning har två olika syften samt att det är rigida system med långa upphandlingsprocesser. Länsstyrelsen i Västra Götalands län konstaterar att det inte finns någon samlad kraft för marin miljöövervak- ning och att styrningen är svag.
308 Världsnaturfonden, intervju 2008-05-12.
200
10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN | 2008/09:RFR3 |
Länsstyrelsen i Kalmar menar att den regionala recipientkontrollen är mer långsiktig än de nationella övervakningsprogrammen men att en organisation med överblick borde stå för recipientkontrollen. Naturvårdsverket har kom- menterat detta och menar att recipientkontrollen kan vara mer långsiktig i vissa fall men inte generellt. Länsstyrelsen menar vidare att eftersom utsläpp ofta inte kan knytas till enstaka verksamhetsutövare borde det finnas en över- vakning med statlig finansiering som olika aktörer kan använda på olika nivåer. Länsstyrelsen menar att styrningen från central nivå av recipientkon- trollen inte är tillräcklig även om den utgör en mycket stor del av den totala miljöövervakningen. Samordningen mellan de olika programmen har brustit, och de underlag som kommer fram utnyttjas inte för att ge en hel bild av miljötillståndet. Därför menar länsstyrelsen att recipientkontrollen kostar för mycket i förhållande till vad som kommer ut av den och att ett mer långsiktigt huvudmannaskap behövs liksom en bättre samordning. Samtidigt framförs att Naturvårdsverket har underskattat recipientkontrollen, vilket kan vara ett skäl till varför det underlaget inte har tagits till vara. Även SMHI har uppmärk- sammat att recipientkontrollen har liten koppling till det nationella övervak- ningsprogrammet. På senare år har dock en samordning påbörjats, men fortfa- rande finns enligt SMHI problem kring hur den regionala och lokala övervak- ningen kan utnyttjas för nationella behov.
Från Naturvårdsverket uppges att stor vikt har lagts vid att få till stånd en effektiv samordning med de regionala övervakningsaktiviteter som genom- förs i kustområdena av län och vattenmyndigheter. Naturvårdsverket har i uppföljningen framfört att arbetet för att samordna miljöövervakningen har gått bra. Verket menar att god samordning av miljöövervakningen är nödvän- dig för att få en heltäckande bild av miljösituationen. Utredningen av Natur- vårdsverket har dock konstaterat att verket i dag inte har tillräckliga befogen- heter eller verktyg för att samordna miljöövervakningen. Utredningen föreslår därför att verket ges en samordnande roll och att bidragsfördelningen flyttas från Miljömålsrådet till Naturvårdsverket.
Miljöövervakningens utförare
Havsmiljökommissionen förde i sitt betänkande 2003 fram att det är ett pro- blem att alltmer av miljöövervakningen läggs ut på entreprenad och distanse- ras från forskningen. På så sätt minskar deltagandet från forskare, vilket i sin tur försämrar förutsättningarna för en adaptiv förvaltning. Havsmiljöutred- ningen framförde i sitt betänkande våren 2008 att det relativt stora antalet utförare av verksamheten i sig kan utgöra ett problem. Även om mycket kan styras genom avtal ökar enligt utredningen ändå variationen med antalet inblandade parter.
I miljö- och jordbruksutskottets uppföljning har Naturvårdsverket konsta- terat att det i stor utsträckning är forskare och konsulter som utför miljööver- vakningen. Vidare har SMHI framfört att upphandlingen av tjänster för över- vakning i kustvatten fungerar relativt dåligt. Den intervjuade tjänstemannen menar att krav på kvalitet, datahantering och utförande kommer i andra hand
201
2008/09:RFR3 | 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN |
efter priset, vilket ger varierande kvalitet på och omfång av data. Vid uppfölj- ningens besök på Askölaboratoriet bekräftades denna bild. Det framfördes bl.a. att recipientkontrollen använder delvis andra metoder än övervakningen och att den utförs av företag som inte alltid håller högsta kvalitet. Detta gör att provtagningen inte uppnår vattendirektivets krav och att insamlade data blir svåra att använda. Länsstyrelsen i Västra Götaland menar att det faktum att det är så många som håller på med marin miljöövervakning leder till att kvalitetsproblem uppstår. Från Länsstyrelsen i Stockholms län har framförts att det är viktigt med en sammanhållen organisation och att staten inte bygger upp verksamheten på enskilda forskare. Det är nödvändigt att permanenta heltidstjänster inrättas så att långsiktig kompetens kan byggas upp (se även avsnitt 9.1).
Problem i samordningen av databaser
Havsmiljöutredningen har konstaterat att hanteringen av data från många olika övervakningsaktörer kräver en mycket hög grad av samordning, bl.a. vad gäller krav på standarder för lagring av data och tillgänglighet till data. Tillgängligheten till olika typer av information varierar stort, och i många fall är informationen svårtillgänglig. Det finns enligt utredningen dessutom brister i standardisering av data. Utredningen av Naturvårdsverket konstaterar att det inte finns något enhetligt datasystem för sammanställning av data vare sig på nationell eller regional nivå. Koordineringen av de olika mätningarna brister, och de olika datavärdarna är inte samordnade i sitt sätt att bearbeta och pre- sentera data. Det handlar enligt utredningen om brist på information om vilka mätningar som genomförs, begränsad tillgänglighet till databaser, varierande dokumentation och kvalitetsmärkning och brist på standarder i presentation av data. Utredningen har framfört att det bör tas fram en policy för datatill- gänglighet hos de myndigheter som bedriver miljöövervakning i syfte att förbättra tillgängligheten till data.
Från Naturvårdsverket har i uppföljningen framförts att resultaten från den nationella miljöövervakningen samlas hos s.k. datavärdar. För programområ- de Kust och hav är SMHI datavärd. Datavärden har i uppgift att lagra, kvali- tetssäkra och tillgängliggöra resultaten för dem som behöver resultaten. På sikt ska alla resultat enligt Naturvårdsverket vara nåbara via Internet.
Flera aktörer har i uppföljningen pekat på svårigheter när det gäller till- gång till den information som samlas in. Som exempel kan nämnas att Natur- vårdsverket i sin miljömålsöversyn 2007 menade att det är svårt att få fram och samordna den marina information som finns. Sekretess, hemlighållande av insamlade data och en prissättning som hindrar tillgång till redan insamlad information är allvarliga problem. Även Länsstyrelsen i Kalmar län har kon- staterat att samordning av databaser är ett problem. Data från kommuners och länsstyrelsers miljöövervakning samt från recipientkontrollen finns utspridda på många olika håll i Sverige. En del data finns hos de nationella datavärdar- na, medan andra data, bl.a. från tillsynen, finns hos kommunerna. Vatten- myndigheterna har tagit fram ett vatteninformationssystem för Sverige
202
10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN | 2008/09:RFR3 |
(VISS), vilket är en nationell metadatabas som speglar datavärdarnas data. Länsstyrelsen menar att Naturvårdsverket borde ha ett större ansvar för detta arbete. Tillgängligheten till data och kritisk granskning av data är enligt läns- styrelsen en viktig fråga. Databaser måste därför ägas av staten, inte av kon- sulter.
I uppföljningen har Länsstyrelsen i Västra Götaland framfört att data- värdskapet borde vara en myndighetsuppgift och inte ett uppdrag. Med data- värdskapet borde det följa ett ansvar för att t.ex. utveckla verksamheten. Flera aktörer, bl.a. Länsstyrelsen i Västernorrlands län, har konstaterat att många är ute och tar prover inom ramen för miljöövervakning, recipientkontroll, statlig respektive kommunal tillsyn, tillståndsgivning m.m., men dessa data samlas inte ihop och görs tillgängliga. Även vid tillståndsprövningar tas många olika uppgifter fram som sedan är svåra att få tillgång till. Dessa data läggs in i akter som sedan hamnar i arkiv. Länsstyrelsen menar att samordningen mel- lan myndigheterna måste förbättras när det gäller tillgång till data.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län har även lyft fram att många data och analyser endast finns i skriftlig rapportform, inte i digitaliserad form, vilket är ett problem när det gäller tillgänglighet till data. Länsstyrelsen har enligt uppgift gjort en del insatser för att digitalisera data under senare år. Enligt länsstyrelsen krävs dock mer resurser för att digitaliseringsarbetet ska fort- skrida samt för att bygga upp databaser för lagring av data framöver. Från kommunerna har bl.a. Strömstad lyft fram frågan om hur miljöövervaknings- data lagras.
Fortsatt utvecklingsbehov
SMHI har i uppföljningen framfört att mätningar utifrån enbart kända indika- torer begränsar möjligheten för övervakningen att spåra nya problem:
Det senaste exemplet är försurningstendensen i haven runt Sverige. Utan en mer generell övervakning hade man troligen missat att fånga pro- blembildens omfattning bakåt i tiden. Indikatorer måste utvecklas vidare framför allt så att de vilar på vetenskaplig grund. 309
SMHI menar vidare att det finns behov av att komplettera eller ersätta tradi- tionell övervakning med nya metoder och tekniker där så är möjligt. Länssty- relsen i Västernorrlands län har påtalat att de metoder som har tagits fram för den marina miljöövervakningen är anpassade efter förhållanden i Egentliga Östersjön, t.ex. vad gäller bottenfauna och vilka fiskar som ska förekomma. Bedömningsgrunderna är inte anpassade för Bottenhavet, men en översyn av detta uppges pågå.
Kopplingen mellan forskning och miljöövervakning
Havsmiljöutredningen har konstaterat att i den mycket hårda konkurrensen om forskningsmedel nedprioriteras ofta forskning som ligger i gränslandet
309 SMHI, e-brev 2008-07-11.
203
2008/09:RFR3 | 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN |
mellan traditionell forskning och miljöövervakning. Samtidigt konstaterar utredningen att det finns bra exempel på områden där data från miljöövervak- ning används inom forskning, men miljöövervakningsdata skulle kunna nytt- jas i mycket större utsträckning än vad som sker i dag.
Flera aktörer har även i denna uppföljning lyft fram frågan om kopplingen mellan forskning och miljöövervakningen. Ett problem som har framkommit är att miljöövervakning inte har varit intressant för forskningen. En intervjuad tjänsteman vid Länsstyrelsen i Stockholms län konstaterar att hittills har myndigheterna ofta förlitat sig på att forskare ska ta hand om resultaten av miljöövervakningen, men från akademisk synpunkt är det inte meriterande att publicera miljöövervakningsresultat. Från Stockholms marina forskningscent- rum konstateras att miljöövervakning och forskning skiljer sig åt i flera avse- enden. För övervakningens del är det viktigt att den är standardiserad för att man ska kunna se trender i miljön, medan det i forskningens natur ingår att även prova nya metoder och vara kreativ.
Länsstyrelsen i Kalmar län menar att det nu har blivit mer vanligt för fors- kare att skriva vetenskapliga artiklar utifrån kontrolldata. Vid exempelvis Kalmar högskola uppges att data från miljöövervakningen används till hög- skolans forskning, bl.a. avhandlingar. Det förs en diskussion om denna verk- samhet vid högskolan är forskning eller övervakning och vem som egentligen ska betala för verksamheten. Ett problem för forskarna är att det är svårt att utifrån övervakningsdata konstatera effekter eftersom man ofta inte vet hur det såg ut innan verksamheten började.
Från Naturvårdsverket uppges att det finns ett nära samarbete mellan mil- jöövervakningen och miljöforskningen. Samarbete sker bl.a. genom gemen- samma forskningslokaler och miljöövervakningsstationer. Naturvårdsverket uppger att miljöövervakningen är beroende av forskning för att kunna identi- fiera nya miljöproblem och för att utveckla bättre mätsystem, analysmetoder och modeller. Samlade data uppges ge möjligheter till bättre tolkning av olika resultat. Samtidigt betonas också att övervakning och forskning har olika syften och att de strategiska prioriteringarna kan skilja sig åt. I intervju med tjänstemän vid verket framförs att användningen av miljöövervakningsdata i forskningen är begränsad. Enligt tjänstemännen beror detta framför allt på att sådan forskning inte ger någon hög status i universitetsvärlden och att det är svårt att få forskningsmedel för den. Samtidigt konstateras att övervaknings- data faktiskt också används mer än vad som kommer fram, bl.a. på grund av det faktum att det är forskare som genomför en stor del av övervakningen.
10.3 Tillsyn
Allmänt om miljötillsyn
Tillsynen inom miljöområdet ska säkerställa syftet med miljöbalkens be- stämmelser. De olika tillsynsmyndigheterna ska för detta ändamål kontrollera efterlevnaden av de regler som finns i miljöbalken och de underliggande
204
10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN | 2008/09:RFR3 |
författningarna. Vidare ska tillsynsmyndigheterna fortlöpande bedöma om villkoren i tillstånd är tillräckliga. Tillsynen utövas av Naturvårdsverket, länsstyrelserna, kommunerna och de övriga myndigheter som regeringen bestämmer. De nationella tillsynsmyndigheterna bör aktivt stödja de regionala och lokala myndigheterna i deras arbete och även ingripa i de fall som tillsy- nen inte sköts.310
Naturvårdsverket har det centrala ansvaret för tillsynsvägledning kring miljöbalkens tillämpning, Enligt tillsynsförordningen har även ett flertal andra myndigheter ansvar för detta. Det regionala ansvaret för tillsynsvägled- ning ligger på länsstyrelserna. Olika samverkansformer har utvecklats under senare år. Ett exempel på detta är Miljösamverkan Sverige, vilket är ett sam- arbete mellan Naturvårdsverket och länsstyrelserna för att öka enhetligheten över landet i olika tillsynsfrågor. Det finns även regionala samverkansformer som omfattar länsstyrelser och kommuner.
Det operativa tillsynsansvaret gentemot verksamhetsutövarna ligger främst på länsstyrelserna och den kommunala nämnd som kommunen har utsett att sköta tillsynen enligt miljöbalken. Något förenklat innebär fördelningen att länsstyrelserna sköter naturvården, vattenfrågorna och de stora industrian- läggningarna och att resterande frågor sköts av kommunerna. Miljösamverkan Sydost är ett exempel på samarbete i Kalmar län mellan miljötillsynen i samt- liga kommuner, länsstyrelsen och regionförbundet. Samarbetet innebär att man arbetar strukturerat genom att bl.a. samordna tillsynsprojekt och ta fram gemensamma underlag i kommunerna. Dessutom görs en gemensam utvärde- ring. Det hela finansieras av kommunerna, vilket regionförbundet menar är viktigt. Länsstyrelsen står för tillsynsvägledningen. Tillsynen sker i samarbete med näringslivet. För kommunerna i Kalmar län utgör jordbruket flest antal tillsynsobjekt, följt av verkstadsindustrin. För länsstyrelsen utgörs tillsynsob- jekten av stora industrier.
Olika förväntningar på tillsynen
Utredningen av Naturvårdsverket konstaterar att synen på Naturvårdsverkets roll i tillsynsarbetet skiljer sig stort. Naturvårdsverket uttrycker tillförsikt med den valda inriktningen, medan länsstyrelser och kommuner uttrycker kritik som emellanåt är skarp. Kommuner och länsstyrelser efterfrågar praktisk användbar vägledning och betonar dess roll för att öka effektiviteten i miljö- arbetet, uppnå likformighet i rättstillämpningen och vinna större oberoende gentemot branschintressena. De uppfattar att vägledningen har blivit mer generell och att Naturvårdsverket på flera områden inte längre har kompetens för att möta behoven hos de operativa myndigheterna. Naturvårdsverket me- nar å sin sida att det inte är möjligt att tillhandahålla en detaljerad vägledning på miljöbalkens alla områden.
I uppföljningen har SKL framfört att tillsynen inom havsmiljöområdet fun- gerar bra. SKL menar att kommunerna bygger upp samverkan med länsstyrel-
310 Prop. 1997/98:45.
205
2008/09:RFR3 | 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN |
serna som har en vägledningsroll. Enligt SKL fungerar även tillståndsgiv- ningen bra, samtidigt som de konstaterar att närmiljön antagligen spelar en viktigare roll än havsmiljön i de övervägningar som görs i samband med tillståndsgivningen.
När det gäller tillsynsvägledning har flera kommuntjänstemän framfört att de upplever att Naturvårdsverket tidigare var mer aktivt inom tillsynsvägled- ning. En intervjuad tjänsteman från Sundsvalls kommun menar att verket tidigare gav mer konkret hjälp i olika havsmiljöfrågor, t.ex. kring enskilda avlopp. Timrå kommun framhåller däremot att Naturvårdsverket ger ut rap- porter och råd som är mycket bra.
Miljörapportering
Den som bedriver en tillståndspliktig miljöfarlig verksamhet ska varje år lämna en miljörapport till tillsynsmyndigheten.311 Miljörapporten är en redo- visning inom egenkontrollen, och alla tillståndspliktiga miljöfarliga verksam- heter ska skicka in en rapport till tillsynsmyndigheten.
I uppföljningen har det framförts att det skulle behövas mer enhetliga och nationellt täckande rapporter. I dag ser det olika ut i olika län. Det finns enligt bl.a. Länsstyrelsen i Stockholms län ingen täckande och samlad nationell bild av utsläppens storlek och lokalisering. Naturvårdsverket uppger att uppgifter till vissa internationella rapporteringar inom miljöområdet hämtas från bl.a. miljörapporterna. Länsstyrelsen i Kalmar län konstaterar dock att man inte alltid hinner granska de miljörapporter som kommer in.
Av en kartläggning från IVL framgår att det år 1995 fanns 183 svenska an- läggningar med direktutsläpp till havet av kväve eller fosfor. I en rapport har kostnaden för dessa anläggningars arbete med miljörapportering uppskattats till totalt 9 miljoner kronor.312
Användningen av tillsynens resultat är begränsad
En fråga som har tagits upp är hur tillsynens resultat används för att öka kun- skapen om havsmiljön. I uppföljningen har flera kommuner uppgett att tillsy- nens resultat inte används för att t.ex. sammanställa omfattningen av utsläp- pen till havet. Det görs inte någon generell sammanställning av miljötillsynen av enskilda verksamheter. Flera har påpekat att det finns mycket information, men den samlas inte ihop.
311Miljöbalken 26 kap. 20 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd samt Naturvårdsverkets föreskrifter NFS 2006:9.
312IVL, 2007.
206
10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN | 2008/09:RFR3 |
10.4 Havsmiljöforskning
Sveriges marina forskningscentrum
De marina centrumen inrättades av regeringen 1989 för att samordna, stödja och informera om marin forskning, miljöövervakning och utbildning. Cent- rumen har varit en nationell resurs som fungerat som paraplyorganisation för marin forskning i Sverige. Centrumen har varit förlagda vid var sitt universi- tet och har haft var sitt ansvarsområde: Umeå marina forskningscentrum (UMF) vid Umeå universitet (Bottniska viken), Stockholms marina forsk- ningscentrum (SMF) vid Stockholms universitet (Egentliga Östersjön) och Göteborgs marina forskningscentrum (GMF) vid Göteborgs universitet (Ska- gerrak, Kattegatt och Öresund). En viktig uppgift för de marina centrumen har varit att underhålla och förbättra kommunikationen mellan forskare och samhälle på alla nivåer samt att tillsammans utgöra ett nav i det nätverk där den svenska kunskapsbasen om den marina miljön finns samlad.313
Vetenskapsrådet lät år 2004 genomföra en utvärdering av verksamheten vid de marina centrumen av vilken det bl.a. framgår att centrumen hade ut- vecklats olika och att verksamheten vid centrumen skiljde sig åt.314 Havsmil- jöutredningen har i ett delbetänkande konstaterat att inget av centrumen har ett nationellt ansvar eller en tvärvetenskaplig verksamhet. Utredningen före- slog i delbetänkandet från 2006 att de marina centrumen skulle avvecklas och att ett vetenskapligt havsmiljöinstitut skulle etableras i stället. I betänkandet angavs att ett tvärvetenskapligt angreppssätt är nödvändigt för att kunna lösa de komplexa miljöproblemen i havsmiljön och att det krävs internationell samverkan. Institutets uppgifter föreslogs bl.a. bli att ge vetenskapligt stöd, öka kommunikationen mellan forskare och sprida information.315
I april 2008 beslutade regeringen att inrätta ett nytt havsmiljöinstitut. Insti- tutets uppgift är att sammanställa och göra synteser av forskning och miljö- övervakning. Verksamheten inleddes den 1 juli 2008. Ledningen för institutet finns i Göteborg och verksamheten bedrivs som ett samarbete mellan univer- siteten i Göteborg, Stockholm och Umeå samt Högskolan i Kalmar. Kansliet i Göteborg tillförs 10 miljoner kronor årligen.316
I uppföljningen har uppföljnings- och utvärderingsgruppen gjort ett studie- besök vid SMF och Askölaboratoriet. När det gäller UMF har bl.a. Länssty- relsen i Västernorrlands län betonat att man har ett mycket bra samarbete med forskningscentrumet. Från länsstyrelsen framfördes viss oro över vilka följder som ett överförande av analys- och utvärderarresurser från UMF till GMF skulle få. Länsstyrelsen menade att en fara med att flytta analysresurserna till Göteborg är att kopplingen till Bottniska viken försvagas och att norra Sveri- ges behov inte kommer att bli täckta.
313Webbplatsen www.havet.nu.
314Vetenskapsrådet, 2004.
315SOU 2006:112.
316Miljödepartementet, 2008b samt prop. 2008/09:1.
207
2008/09:RFR3 | 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN |
Finansiering av havsmiljöforskning
Enligt Havsmiljöutredningen har forskning rörande den marina miljön under senare år finansierats med offentliga medel för ca 135 miljoner kronor per år, varav ca 34 miljoner kronor från Vetenskapsrådet, ca 34 miljoner kronor från Formas, 30 miljoner kronor från Mistra, 20 miljoner kronor från Sida/Sarec och 11 miljoner kronor från Naturvårdsverket. Därutöver stöds forskningen genom anslag till universitet och högskolor och i viss utsträckning till myn- digheter. År 2007 hade Naturvårdsverket ett miljöforskningsanslag på 86 miljoner kronor, varav 20 miljoner kronor gick till miljöinstitutet IVL och 66 miljoner kronor till finansieringen av olika forskningsprogram. Under året startades två nya program, elva program fortsatte och ett program317 avsluta- des. Av verkets årsredovisning för 2007 framgår att andelen marin forskning har minskat betydligt under perioden 2005–2007. Enligt Naturvårdsverket är nya program inom havsmiljöområdet dock planerade, vilka kommer att börja under 2008 eller 2009.
Behov av ny kunskap
Havsmiljöutredningen framförde i sitt betänkande 2008 att kunskapen om havsmiljön är god men att det finns områden där kunskapsbristen är stor. För att kunna åtgärda dagens havsmiljöproblem samt bygga upp ny kunskap om hållbar förvaltning av havsmiljön krävs ytterligare forskningssatsningar. Som redan har nämnts tidigare har flera aktörer uppmärksammat behoven av mer kunskap även i denna uppföljning, men det uppges samtidigt finnas tillräck- ligt med kunskap för att vidta åtgärder. Svenskt Vatten har framfört att det är viktigt att myndigheter stöttar forskningen och använder dess resultat. Det har även framförts att det är en svagare kommunikation mellan forskning och förvaltning inom vattenvårdsområdet än inom t.ex. luftvårdsområdet.
LRF har i uppföljningen framfört att det inte finns tillräckligt med forsk- ning som underlag för de åtgärder som vidtas i dag och sådana åtgärder som planeras. LRF menar att det är en flaskhals i åtgärdsarbetet och efterlyser en systematik och långsiktig samverkan mellan myndigheter som har ett åtgärds- ansvar samt de myndigheter som ansvarar för forskning samt forskningsfi- nansiärer. LRF hänvisar bl.a. till Danmark där man har gjort en koppling mellan forskning och vattenmiljöplanerna. I uppföljningen har flera aktörer även pekat på att det faktum att forskare ibland har olika uppfattningar försvå- rar möjligheten till överblick och genomförandet av åtgärder. Som exempel har flera pekat på debatten om kväve, fosfor och övergödningen i haven.
Det kan i sammanhanget tilläggas att EU-kommissionen tar fram en euro- peisk strategi för havs- och sjöfartsforskning där bl.a. inverkan av mänsklig verksamhet på ekosystem i haven, havens biologiska mångfald och en eko-
systemövergripande ansats för resurshantering och fysisk planering tas upp.318
317Programmet Främmande arter i akvatisk miljö avslutades under år 2007.
318Europeiska kommissionen, 2008d.
208
10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN | 2008/09:RFR3 |
10.5 Information om djupdata m.m.
Regelverk
Enligt gällande lagstiftning är för huvuddelen av Sveriges kust- och havsom- råden detaljerad och lägesbestämd information om djup och bottentopografis- ka förhållanden samt bottenbeskaffenhet inte allmänt tillgängliga.319 Över- siktlig information finns dock på t.ex. offentliga sjökort. Försvarsmakten, Sjöfartsverket och SGU får utföra sjömätningar. Försvarsmakten prövar till- stånd till sjömätning i övrigt. Vidare får Försvarsmakten, Lantmäteriet, Sjö- fartsverket, SGU och SMHI inrätta databaser med landskapsinformation. Frågor om tillstånd för övriga databaser prövas av Lantmäteriet.
Av Havsmiljöutredningens slutbetänkande framgår att antalet ansökningar om sjömätningar har ökat under de senaste åren och att alla ansökningar som inkom år 2007 beviljades tillstånd (40 ansökningar). Till Lantmäteriet in- kommer i genomsnitt drygt 70 ansökningar per år om att få upprätta databa- ser, varav mycket få avser havsmiljön. Alla ansökningar har beviljats. Sjö- fartsverket ger tillstånd om spridning av sjökartor och andra sammanställ- ningar av landskapsinformation som rör Sveriges sjöterritorium. Antalet ärenden har ökat. År 2007 inkom knappt 40 ansökningar, varav ca 80 % fick tillstånd att sprida informationen.
Sekretessen av djupdata m.m. är ett problem
Frågan om tillgång till djupdata m.m. har utretts av bl.a. Statskontoret, Lant- mäteriet och Försvarsmakten. Som tidigare nämnts i avsnitt 9.3 har Samhav i en skrivelse till regeringen pekat på samhällets behov av detaljerad djupin- formation om havs- och kustområden, vilket föranledde regeringen att i För- svarsmaktens regleringsbrev för 2008 lägga in mål och återrapporteringskrav om djupinformation.
I miljö- och jordbruksutskottets uppföljning har flera aktörer pekat på vik- ten av tillgång och tillgänglighet till djupdata i havsmiljöarbetet. Samtidigt har flera aktörer även uppmärksammat de problem som finns i dag när det gäller sekretessfrågor kring djuphavsdata och bottnar. Bland annat Länssty- relsen i Västra Götaland har pekat på att sekretessen av djuphavsdata leder till merarbete på länsstyrelsen. De intervjuade tjänstemännen konstaterar att även om Försvaret ger sjömätningstillstånd är det svårt att få spridningstillstånd, och då kvarstår ändå problemet.
319 Sekretesslagen (1980:100) och lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinforma- tion.
209
2008/09:RFR3 | 10 KUNSKAP OM HAVSMILJÖN |
Utbyte av data mellan myndigheter
Flera aktörer har i uppföljningen betonat att olika havsmiljödata behövs i mycket arbete kring haven. I aktionsplanen för havsmiljön föreslogs att havsmiljödata bör göras tillgängliga utan kostnad för berörda myndigheter.
Flera aktörer har i denna uppföljning pekat på att det fortfarande är ett pro- blem att data är avgiftsbelagda och att detta kan medföra att de olika aktörer- na inte får tillgång till de uppgifter som behövs i havsmiljöarbetet. Exempel- vis Länsstyrelsen i Västernorrlands län har lyft fram att det är ett problem att affärsdrivande myndigheter måste ta betalt för att sälja data. Vid uppföljning- ens besök i länet redovisades exempel på att länsstyrelsen har fått avstå från att ta in uppgifter eftersom det skulle ha blivit för dyrt. De intervjuade tjäns- temännen menar att det är fel att betala för sådant som staten redan har finan- sierat. Världsnaturfonden menar att det är en stor brist i samarbetet mellan olika myndigheter att möjligheten att få tillgång till data i olika databaser är begränsad. Fonden menar att detta bromsar utvecklingen.
Flera olika myndigheter med olika ansvar är inblandade i arbetet kring havsmiljödata, och det har i uppföljningen uppgetts att problemen för närva- rande håller på att redas ut. Bland annat Sjöfartsverket har framfört att samar- betet kring den nationella djupdatabasen har aktualiserat behovet av djupdata i hela samhället och hur detta arbete skulle kunna effektiviseras. Från SMHI har framförts att det inom Samhav har påbörjats ett samarbete genom opera- tionellt datautbyte för effektivare datafångst. Enligt institutet finns dock mycket kvar att göra. Utredningen av Naturvårdsverket har föreslagit att regeringen ska låta utföra en översyn av prissättning av data.
Sjöfartsverket har i uppföljningen framfört att det vore effektivt om djup- mätningar och därtill hörande arbete samordnades mellan myndigheterna. Som exempel nämndes vid uppföljningens besök i Norrköping att en länssty- relse som vill upphandla djupmätningar i ett område, med anslag från Natur- vårdsverket, borde kunna dra nytta av Sjöfartsverkets kompetens på området, inte minst vad gäller administrationen av tillstånd, sekretess, spridningstill- stånd m.m. Innan nya mätningar görs bör också undersökas om det kanske redan finns djupdata som motsvarar behoven och som verket skulle kunna digitalisera, vilket skulle betyda att nya djupmätningar inte behöver genomfö- ras. Alternativt kanske området redan finns med i verkets mätplaner, och verkets mätning skulle kunna tidigareläggas för att tillgodose behoven på ett effektivt sätt. Tjänstemän vid Sjöfartsverket menar att det finns god kompe- tens inom verket när det gäller upphandling av sådana mätningar, vilket san- nolikt skulle medföra en effektivare användning av statliga medel. Vidare har i uppföljningen framkommit att SMHI nyligen har öppnat för kommuner att få tillgång till SMHI:s basdata.
210
2008/09:RFR3
11 Internationellt samarbete
I detta avsnitt beskrivs det internationella havsmiljöarbetet. Uppföljningen visar att det pågår en rad olika havsmiljöaktiviteter inom bl.a. EU, Helcom, Ospar och IMO. Det internationella samarbetet är omfattande, men upplevs ofta leda till få konkreta resultat. Det internationella arbetet tar lång tid, och i uppföljningen har det uppmärksammats att Sverige företräds av olika aktörer som inte alltid är samordnade. Det kan uppstå problem i övervakningen av olika konventioners efterlevnad och i återrapporteringen av deras resultat. EU:s olika insatser har till viss del varit pådrivande i det svenska havsmiljö- arbetet, bl.a. när det gäller vattendirektivet och det marina direktivet. I upp- följningen redovisas några exempel på bilateralt samarbete mellan Sverige och andra länder i havsmiljöfrågor, men det konstateras att det inte finns något etablerat internationellt nätverk för detta.
11.1 Exempel på internationellt samarbete
EU och havsmiljön
Europeiska unionen har genom bl.a. den gemensamma jordbrukspolitiken och fiskepolitiken ett stort inflytande på miljöutvecklingen i havet. Flera EU- direktiv har också stor betydelse för hur åtgärder inom miljöområdet utfor- mas, bl.a. vattendirektivet. Inom EU pågår även arbetet med den maritima strategin (EU:s havspolitik) och det marina direktivet, vilket kan ses som den ekologiska delen av havspolitiken. Dessutom kan även nämnas att kommis- sionen ska ta fram en ny strategi för Östersjöregionen, vilken avses behandlas under det svenska ordförandeskapet i EU hösten 2009. Inom kommissionen inrättades i början av 2008 ett sammanslaget direktorat för fiske och maritima frågor. Syftet med organisationsförändringen var att få en bättre ämnesmässig integration. I bilaga 5 beskrivs EU:s insatser inom havsmiljöområdet närmare.
Regionalt samarbete i Östersjön och Västerhavet
Konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten, Oslo-Paris- konventionen (Ospar), antogs år 1992 och trädde i kraft 1998. Inom Ospar samarbetar 15 stater och EU-kommissionen för att förbättra miljön i Nordost- atlanten och Västerhavet. För svensk del omfattas Nordsjön, Skagerrak och Kattegatt.
Samarbetet för att skydda Östersjöns marina miljö från alla sorters förore- ningar sker genom Helsingsforskommissionen (Helcom). Det är ett mellan- statligt samarbete mellan Finland, Ryssland, Estland, Lettland, Litauen, Po- len, Danmark, Tyskland och Sverige samt EU-kommissionen. Konventionen om Östersjöområdets marina miljö (Helsingforskonventionen) inrättades ursprungligen 1974 och omarbetades 1992. För svensk del omfattas alla havs-
211
2008/09:RFR3 11 INTERNATIONELLT SAMARBETE
områden utom Skagerrak. Detta innebär att för Kattegatt och Bälten är både Ospar och Helcom tillämpliga. Samarbetet inom Ospar och Helcom beskrivs närmare i bilaga 5. För att vidta åtgärder för att minska föroreningen av Ös- tersjön och för att reparera skador i den marina miljön har Helcom tagit fram en aktionsplan för Östersjön (Baltic Sea Action Plan, BSAP), vilken har be- skrivits i avsnitt 4.8.
Ett annat exempel på samarbete är Agenda 21 för Östersjöregionen (Baltic 21) som infördes genom ett toppmöte i regionen år 1996. Samarbetet omfattar elva länder, EU-kommissionen, finansiella institutioner, andra mellanstatliga organisationer samt icke-statliga organisationer. Det syftar till att skapa en ekoregion för hållbar utveckling omfattande de ekonomiska, ekologiska och sociala dimensionerna. Huvudfrågor är att ett hållbarhetstänkande bör genom- syra all verksamhet inom Östersjöstaternas råd och att skapa synliga demon- strationsobjekt om hållbar utveckling i praktiken. En del projekt har avsett den marina miljön, såsom Seabreeze (mot marint avfall) och Baltcoast (om integrerad kustzonsförvaltning). För närvarande utvecklas ett holistiskt pro- gram för utbildning för jordbrukssektorn. Baltic 21 ingår i Helcoms genomfö- randegrupp för aktionsplanen för Östersjön.
Det kan dessutom konstateras att en rad konferenser på senare år har be- handlat Östersjöns miljö, exempelvis Luleå 2003 samt Haga och Saltsjöbaden 2007. Även olika toppmöten inom regionen har uttalat sig om Östersjöns miljö, t.ex. mötena i Laulasmaa, Riga och Reykjavik.320
Sverige deltar även i en rad andra internationella organ. Som exempel kan nämnas FN:s sjöfartsorganisation IMO, vilken har beskrivits i avsnitt 6.
11.2 Möjligheter och problem i samarbetet
Omfattande internationellt samarbete
Sverige har en lång kust och därmed starka intressen i havsmiljöfrågan. När det gäller Östersjön har Sverige en avsevärt längre kuststräcka än övriga länder. I uppföljningen har flera aktörer pekat på att många åtgärder kan och ska vidtas på nationell basis, men att samarbetet internationellt och inom EU är avgörande för att målen för havsmiljön ska kunna nås. Bland annat Natur- vårdsverket har konstaterat att utsläppskällor i andra länder i hög grad bidrar till föroreningen av haven. Sverige är därmed beroende av regionala och andra internationella överenskommelser för att utsläppen till haven av giftiga eller övergödande ämnen ska minska. Regleringar inom fiske och sjöfart kräver också internationell samverkan.
Ett exempel på internationell samverkan runt Östersjön är den s.k. Öster- sjödeklarationen som togs fram år 1990 på initiativ av regeringschefer runt Östersjön. I deklarationen tillkännagav regeringscheferna avsikten att utarbeta och genomföra ett gemensamt övergripande program för att återställa en sund
320 Miljödepartementet, e-brev 2008-10-22.
212
11 INTERNATIONELLT SAMARBETE 2008/09:RFR3
ekologisk balans i Östersjön. Programmet syftade till att åtgärda de mest allvarliga punktutsläppen. I programmet listades 132 punktkällor som krävde speciella satsningar. Inom ramen för arbetet har bl.a. ett stort antal avloppsre- ningsverk byggts. Havsmiljökommissionen såg programmet som en stor framgång för det internationella miljöarbetet. År 2003 hade 50 av de 132 punktkällorna kunnat strykas från listan.321
I denna uppföljning har exempelvis LRF betonat att ett enskilt land som Sverige inte ensamt kan påverka situationen ute till havs. Det som händer i utsjön är summan av allt som görs i alla länder runt havet. LRF har i uppfölj- ningen framfört att regeringen borde verka kraftigare för att de andra länderna når upp till den svenska åtgärdsnivån i både lantbruk och andra källor, som reningsverk. LRF har framfört att man önskar betydligt mer internationellt samarbete: ”Vi har mycket att lära men kan också lära ut något.”
Svenska myndigheter deltar i det internationella arbetet eftersom havsmil- jöfrågorna av naturliga skäl är gränsöverskridande. Flera aktörer har i upp- följningen betonat vikten av internationellt samarbete i havsmiljöfrågor, och ett flertal exempel på både pågående, avslutade och planerade samarbeten har redovisats för uppföljningen. Flera myndigheter menar t.ex. att Helcom och Ospar fungerar bra och att bl.a. EU har drivit på havsmiljöarbetet. Flera aktö- rer har betonat att det är viktigt att även Ryssland är med i arbetet, vilket är fallet i t.ex. Helcom och IMO.
Samarbetet leder till få konkreta resultat
Samtidigt har i uppföljningen framförts att det internationella samarbetet till viss del kan sägas vara omfattande, men att de konkreta resultaten låter vänta på sig. Naturskyddsföreningen menar att internationellt arbete i allmänhet går trögt och tar lång tid samt att efterlevnaden är dålig. Sportfiskarna har i upp- följningen framfört följande:
Samarbetet är mycket omfattande på alla plan och innefattar såväl statli- ga myndigheter som företag och organisationer. Tyvärr pratas det mest, det är otroligt svårt att genomföra gemensamma åtgärder!322
Havsmiljöutredningen har konstaterat att det är mycket svårt att åstadkomma kraftfulla regleringar för havsmiljön. Detta gäller både nationellt och interna- tionellt. Utredningen pekar på att kritik ofta har framförts mot att länder har svårt att enas kring hållbara strategier och insatser. Havsmiljöutredningen konstaterar att Helcom och Ospar är exempel på samarbeten där icke tvingan- de målsättningar för havsmiljöarbetet formuleras gemensamt, även om Ospar innehåller vissa bindande mekanismer. Utredningen menar att den symboliska betydelsen hos överenskommelser och rekommendationer av detta slag inte bör underskattas, men konstaterar att förhandlingar inför en konvention eller liknande vanligtvis leder till att man enas om en minsta gemensamma nämna-
321SOU 2003:72.
322Sportfiskarna, e-brev 2008-07-02.
213
2008/09:RFR3 11 INTERNATIONELLT SAMARBETE
re och att de lägsta ambitionerna på så sätt blir styrande. Utredningen konsta- terar vidare att bindande konventioner även har nackdelar, bl.a. svårigheter att koppla konventionens principer till ländernas genomförande och svårigheten att avgöra måluppfyllelse. Konventioner av icke bindande karaktär kan enligt utredningen ha flera fördelar i taktiskt och strategiskt hänseende: Om länder kan bestraffas för bristande måluppfyllelse är det enligt Havsmiljöutredningen troligt att många väljer att inte bli konventionspart och då rimligen än mer fjärmar sig från måluppfyllelsen. Utredningen menar att Helcom inte kan ses som ”en helt optimal organisation för en modern miljökonvention”, men betonar i sitt huvudbetänkande att Helcom är den enda mellanstatliga organi- sationen som kan samla alla länder runt Östersjön till gemensamt havsmiljö- arbete.
Även i denna uppföljning har flera aktörer pekat på att de internationella konventionerna inte alltid är bindande utan bara innehåller rekommendatio- ner. Naturvårdsverket har i sin miljömålsöversyn från 2007 konstaterat att efter många år följs trots allt många av rekommendationerna i dag. Hade Helcoms konvention varit bindande hade dock åtgärder vidtagits betydligt tidigare, och efterlevnaden hade enligt verket varit bättre. Naturskyddsföre- ningen har i uppföljningen pekat på att avsaknaden av bindande konventioner i det internationella arbetet innebär att det är de enskilda länderna som ska fatta bindande beslut om åtgärder och finansiering, vilket är ett problem. Naturskyddsföreningen menar att länderna måste ta sitt ansvar och verkligen genomföra de åtgärder som man har kommit överens om. Världsnaturfonden menar att Helcom borde stärkas och ges möjlighet att fatta juridiskt bindande beslut. LRF har framfört att eftersom Helcoms rekommendationer och avtal inte är juridiskt bindande får EU en mycket viktig roll att spela inom havsmil- jöområdet.
I uppföljningen har det konstaterats att Helsingforskonventionen saknar en formell mekanism för övervakning av parternas efterlevnad av konventionen. Helcom har till uppgift att fortlöpande övervaka tillämpning, men har inga konkreta befogenheter att agera mot brister i genomförandet utöver att föreslå olika typer av åtgärder. En genomgång som Havsmiljöutredningen har redo- visat visar att få av Helcoms rekommendationer hade genomförts fullt ut år 2003. Helcom har framfört att rapporteringen ger ett relativt gott underlag för att uvärdera formell implementering i form av legala och administrativa åt- gärder, men att det kan vara svårt att fastställa om myndigheter och andra faktiskt vidtar de konkreta åtgärder som krävs för att rekommendationerna ska ha effekt.
Flera aktörer från svensk sida i havsmiljösammanhang
I uppföljningen har uppmärksammats att Sverige företräds av olika aktörer i de olika havsmiljöorganen och att problem kan uppstå när det gäller att sam- ordna den svenska ståndpunkten. Enligt Naturvårdsverket representeras Sve- rige ibland av departement och ibland av olika myndigheter, vilket gör att det kan vara svårt att få fram en gemensam svensk syn.
214
11 INTERNATIONELLT SAMARBETE 2008/09:RFR3
Bland annat Sjöfartsverket har tagit upp frågan om den svenska samord- ningen inför internationella förhandlingar m.m. Som exempel nämns de olika verkens roller inom EU och IMO. Enligt Sjöfartsverkets tjänstemän sker samordning mellan t.ex. Sjöfartsverket och Naturvårdsverket, men ibland kan samsyn mellan verken inte nås och då finns risken att olika signaler från Sverige ges i olika internationella forum. Sjöfartsverket nämner även ett lyckat exempel på samarbete, nämligen IMO:s (Sjöfartsverket) arbete med att skapa en ny konvention om fartygsåtervinning och motsvarande överens- kommelser i Baselkonventionen (Naturvårdsverket). I detta arbete represente- rades Sverige av båda verken.
Sjöfartsverkets tjänstemän har även uppmärksammat att det kan vara ett problem att Regeringskansliet inte alltid hinner bereda och förankra frågor tillräckligt väl inför EU-möten. SMHI konstaterar att det även är ett problem att det ofta saknas formella mandat och instruktioner från regering och depar- tement till de svenska delegaternas arbete i olika arbetsgrupper. SMHI anser att det ligger i allas intresse att myndigheterna får en bättre bas för represente- randet.
Naturvårdsverket har tagit upp att många forskare är engagerade i det in- ternationella samarbetet rörande bl.a. miljöövervakning. Enligt verket är det svårt att samordna forskarnas deltagande i olika arbetsgrupper m.m. inom EU, Helcom och Ospar. Det kan t.ex. vara ett problem att få forskarna att företräda Sverige och inte bara sig själva.
Länsstyrelsen i Västra Götaland har dessutom tagit upp att det är viktigt att ansvariga tjänstemän på Miljödepartementet och Naturvårdsverket informerar regelbundet om vad som händer inom t.ex. Ospar. Enligt länsstyrelsen funger inte återkopplingen tillfredsställande i dag utan kan förbättras avsevärt.
Internationell rapportering
I uppföljningen har flera aktörer uppmärksammat att det kan uppstå problem när det gäller att återrapportera resultat m.m. enligt olika EG-direktiv och internationella konventioner. Världsnaturfonden menar att det är ett problem att samordningen med andra länder i datainsamlingen inte är tillräcklig. Fon- den menar att det är viktigt att data samlas in på samma sätt för att man ska kunna använda data internationellt och göra jämförelser mellan länder. Ett exempel på detta har framförts av Sjöfartsverket som konstaterar att olika uppgifter ska inrapporteras till verket och därefter till IMO, bl.a. mängden sludge och fast avfall. Ett problem när det gäller att rapportera in olika upp- gifter är att det för många av dem som fyller i rapporterna till Sjöfartsinspek- tionen är oklart vad som ska räknas in i t.ex. sludge och fast avfall (se vidare avsnitt 6.6).
När det gäller rapportering enligt olika EG-direktiv har Naturvårdsverket fört fram IPCC-direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar som ett exempel. Där finns en lång rad krav på rappor- tering. Naturvårdsverkets tjänstemän upplever att direktivet är ”rapporterings- tungt”, men man betonar att det är viktigt att Sverige föregår med gott exem-
215
2008/09:RFR3 11 INTERNATIONELLT SAMARBETE
pel i rapporteringen. En av de intervjuade tjänstemännen menar dock att det ibland kan kännas oklart vad rapporteringen används till och till vad den leder. Från verket konstateras vidare att EU och internationella konventioner inte alltid ställer samma typer av krav på återrapportering, vilket innebär att Naturvårdsverket även måste göra mätningar som man inte alltid tycker be- hövs. Ett annat problem är att mätningar i förhållande till användning av modeller och prognoser inte alltid är samordnade.
Aktionsplanen för Östersjön
Havsmiljöutredningen menade i sitt betänkande från våren 2008 att aktions- planen för Östersjön innehåller relativt långtgående åtaganden rörande utsläpp av kväve och fosfor, men konstaterade att det dock väntas bli svårt för länder- na att uppfylla de utsläppstak som man enats om. Utredningen slog fast att länderna inte har tagit tidigare överenskommelser inom ramen för Helcom på tillräckligt stort allvar och frågade sig om värdet av denna aktionsplan kan anses starkare än tidigare överenskommelser. Utredningen menade vidare att inrättandet av en genomförandegrupp inte kunde anses vara en särskilt kraft- full mekanism.
I denna uppföljning har de flesta aktörer lyft fram aktionsplanen för Öster- sjön och dess betydelse för havsmiljöarbetet. Som redan har redovisats i bl.a. avsnitt 4.8 har planen medfört att Naturvårdsverket och andra myndigheter har fått en rad arbetsuppgifter. Exempelvis Svenskt Vatten menar att aktions- planen är ett mycket ambitiöst handlingsprogram som bygger på en samlad bedömning av de vetenskapliga rön som finns om åtgärdsbehov för Östersjön och att de ambitiösa målen kan ses som en framgång. LRF däremot konstate- rar att aktionsplanen är den fjärde räddningsplanen för Östersjön sedan 1980- talet och menar att detta visar att Helcoms avtal inte följs. Däremot följer länderna EU:s direktiv på området något bättre, exempelvis nitratdirektivet.
Naturskyddsföreningen har framfört att det finns flera bra förslag i planen, bl.a. när det gäller övergödningen. Samtidigt konstaterar föreningen att ak- tionsplanen i stor utsträckning endast hänvisar till befintliga rekommendatio- ner och pågående arbete samt att åtgärdsplaner ska redovisas om två år och att åtgärder ska börja vidtas först om åtta år. Föreningen konstaterar:
Men som så många andra gånger är detta bara en pappersprodukt än så länge, ett förslag som nu ska malas i kvarnarna i alla medlemsländer.
– – – Vi är mycket oroade över att arbetet tar så lång tid.323
EU:s havsmiljöarbete har drivit på svenskt havsmiljöarbete
Flera aktörer har pekat på EU:s betydelse för havsmiljöarbetet, inte minst när det gäller arbetet med vattendirektivet. Exempelvis SMHI har framfört att vattenfrågorna har lyfts fram på ett sätt som aldrig tidigare bland centrala myndigheter i Sverige. Svenskt Vatten har fört fram bl.a. EU:s kemikalielag- stiftning, Reach, och menar att den kommer att bli en viktig pusselbit i arbetet
323 Naturskyddsföreningen, 2008b.
216
11 INTERNATIONELLT SAMARBETE 2008/09:RFR3
med att allt färre miljöstörande ämnen når vattnets kretslopp. I uppföljningen har flera aktörer vidare lyft fram vikten av det marina direktivet, samtidigt som fler också har betonat att man ännu inte har kommit in i arbetet. Bland annat Naturvårdsverket menar att man ännu inte har blivit insatt i frågan eftersom Regeringskansliet har skött hela förhandlingsarbetet hittills. Också från länsstyrelser och kommuner i bl.a. Västra Götaland har framförts att man inte är insatt i arbetet och vilka konsekvenser som det marina direktivet kommer att få.
Både Världsnaturfonden och Naturskyddsföreningen menar att EU är på- drivande på många områden, men att ministerrådet bromsar och stoppar upp kommissionens förslag. Naturskyddsföreningen har framfört att andra sam- hällsmål än det miljöpolitiska ständigt prioriteras högre och nämner som exempel på detta EU:s maritima policy. Världsnaturfonden har i uppföljning- en pekat på att det pågår mycket arbete inom EU, bl.a. med den marina stra- tegin och den maritima policyn. Fonden menar att det är bra att Östersjön kan bli ett pilotområde och därmed gå före, men det är fortfarande diffust vad man konkret vill uppnå med den marina strategin.
11.3 Bilateralt samarbete med andra länder
Myndigheternas internationella samarbete
I uppföljningen har de olika myndigheterna redovisat exempel på hur de samarbetar med andra länders myndigheter i frågor som rör havsmiljön. Ett exempel är Kemikalieinspektionen (KemI) som uppger att det finns en stark tradition av samarbete med andra EU-länders myndigheter vid olika förhand- lingar och arbetsgruppsmöten. Inspektionen menar att arbetet inom Helcom de senaste åren dessutom har stärkt kontakterna med de andra Östersjöländer- na. I uppföljningen har från KemI framförts att Sverige ofta ses som ett före- gångsland. Även Sjöfartsverket uppger att man har ett mycket omfattande samarbete med andra länder. Som redan har framgått av avsnitt 6.2 samarbe- tar verket med andra länder både på formell nivå inom t.ex. IMO och EU och på informell nivå. Naturvårdsverket har bilateralt samarbete med några län- der, men enligt uppgift från verket finns inget etablerat internationellt nätverk för havsmiljöfrågor.
Fiskeriverket har initierat kontakter med motsvarande myndigheter i andra länder. Bilaterala kontakter kan sägas vara en ny företeelse för Fiskeriverket, men inom bl.a. EU-arbetet och Ices finns sedan länge etablerade kontaker. Från verket framförs att det är viktigt att få med sig grannländerna i arbetet för en bättre havsmiljö. Inom fiskeområdet känns det enligt verket ofta som om Sverige står ensamt. Jordbruksverket deltar inte i något omfattande inter- nationellt havsmiljöarbete på egen basis, men har i uppföljningen uppgett att man följer andra länders arbete med bl.a. havsmiljöfrågor. I det avseendet har verket ett visst kontaktnätverk som man uppges använda, framför allt i sam- band med att någon specifik fråga kommer upp och man behöver information
217
2008/09:RFR3 11 INTERNATIONELLT SAMARBETE
från andra länder. Ett kontinuerligt och väl etablerat samarbete med motsva- rande myndigheter i andra länder om havsmiljöfrågor har Jordbruksverket för närvarande inte. Boverket uppger att det inte finns något utvecklat samarbete kring havsplanering förutom det arbete som sker inom ramen för Vision and Strategies around the Baltic (VASAB), vilket är ett organ där Östersjöländer- na ingår. Inom ramen för det nordiska samarbetet sker dessutom årliga möten.
SMHI har i uppföljningen uppgett att det inte finns något formellt samar- bete med andra länder i havsmiljöfrågor. Däremot bedrivs ett informellt sam- arbete där de frågor som behandlas oftast är av teknisk natur. Kontakter med myndigheter i de övriga länderna är sporadiska och sker ofta genom gemen- samma EU-projekt. En representant för SMHI menar att det behövs ökad tydlighet i ansvarsfördelning i svensk förvaltning av havsmiljöfrågorna för att det internationella havsmiljösamarbetet ska kunna prioriteras. SMHI har även pekat på att myndigheterna ofta arbetar sektoriellt, vilket gör att den kom- plexa havsmiljöfrågan blir svår att hantera och att samverkan måste ske med flera olika myndigheter och institut i samma land.
Världsnaturfonden menar att svenska myndigheters samarbete med andra länders myndigheter fungerar inom olika projekt, men i övrigt är det mycket begränsat. Fonden menar att det dock finns enstaka exempel på gott samarbe- te och nämner Kustbevakningen som har övningar med andra länder kring t.ex. oljesanering. Fonden menar att det borde ske mer samarbete även på kommunal nivå. Fonden lyfter även fram att mer bilateralt och multilateralt samarbete borde ske på högsta politiska nivå, inte bara mellan de olika län- dernas miljöministrar utan även på stats- och regeringschefsnivå.
Internationellt samarbete på lokal och regional nivå
I de län som har ingått i miljö- och jordbruksutskottets uppföljning är samar- betet med andra länder kring havsmiljöfrågor av skiftande omfattning och karaktär. I exempelvis Västernorrlands län uppges att samarbetet har minskat i omfattning, medan det i Kalmar län uppges vara av relativt stor omfattning. Från Västra Götaland har länsstyrelsen pekat på att det är viktigt med ökat samarbete med Danmark och Norge. I uppföljningen har uppgetts att länet har inlett ett sådant samarbete inom ramen för två Interregprojekt (Forum Skager- rak I och II).
Länsstyrelsen i Kalmar län uppger att det finns olika projekt där andra Ös- tersjöländer ingår. Som exempel nämns bl.a. ett kulturarvsprojekt där de olika världsarven runt Östersjön planerar att samarbeta. Ett annat projekt som lyfts fram är Baltic Link, vilket är en färjeförbindelse som länen i sydöstra Sverige är mycket positiva till. Landshövdingen konstaterar att länsstyrelsen dock inte har någon roll i det internationella samarbetet, men att man ändå har beröring med bl.a. Finland, Danmark och de baltiska länderna. Från vattenmyndighe- ten i Kalmar betonas att man gärna vill arbeta mer internationellt, men att man inte mäktar med. Vattenmyndigheten har bl.a. anordnat ett möte för vattenmyndigheter från andra europeiska länder, bl.a. eftersom man anser att
218
11 INTERNATIONELLT SAMARBETE 2008/09:RFR3
det är viktigt med nätverk på genomförandenivån och att veta hur man arbetar i andra länder. På nordisk nivå uppges fungerande nätverk finnas.
Kommuner i södra Sverige samverkar bl.a. kring olika internationella pro- jekt inom ramen för Sydsam. Ett sådant projekt är Baltic Master som handlar bl.a. om säkerhet till havs och olyckor.324 För Kalmar län handlar projektet om hamnarnas hantering av avfall från handelsfartyg. En bakgrund till projek- tet är att kommunerna har observerat att handelsfartygen har med sig mindre avfall än vad de borde ha utifrån rutter och antagen avfallsproduktion. Ett annat exempel på internationellt samarbete är Euroregion Baltic (ERB). Sam- arbetet har pågått i tio år och omfattar fem Östersjöländer (inklusive Ryss- land). När det gäller vattenfrågor arbetar ERB med fokus på övergödning, samordning av vattenåtgärder och utsläpp i Kaliningradregionen. Det finns en särskild arbetsgrupp för vattenfrågor som samordnas av Regionförbundet i Kalmar län. För närvarande medfinansieras tre olika förstudier av Sida. Ett tredje exempel från Kalmar län är projektet CBC South Baltic Programme som delfinansieras av EU. Projektet handlar om konkurrenskraft och regio- nens attraktivitet, och vattenfrågor ingår i programmet. Från Regionförbundet i Kalmar län uppges att ett problem i arbetet har varit finansieringen av Ryss- lands medverkan. Regionförbundet konstaterar att det för närvarande inte finns något vatteninvesteringsprogram och menar att ett sådant skulle behövas inom ramen för Östersjöstrategin för att kunna ge hjälp till den lokala nivån för insatser som ingår i ett helt program. Regionförbundets representant me- nar att exempel kunde hämtas från det lokala investeringsprogrammet som uppges ha fungerat bra.
Från Västernorrlands län uppger Sundsvalls kommun att man har visst samarbete med Björneborgs kommun i Finland kring bl.a. VA-frågor. Kom- munen var tidigare aktiv i Union of the Baltic Sea, men uppger att man nume- ra inte har några resurser för detta. Timrå kommun uppger att man på 1990- talet inom ramen för ett Sidaprojekt samarbetade med kommuner i Polen kring att bygga ut reningsverk. Det handlade mycket om att få in konsulter från Västernorrland på den polska marknaden, men det visade sig vara svårt. Numera har det internationella arbetet nedprioriterats.
324 Se webbplatsen www.balticmaster.org.
219
2008/09:RFR3
12 Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar
I detta avsnitt redovisar utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp sina bedömningar av vad som har framkommit i uppföljningen. Enligt gruppens bedömning har en lång rad åtgärder vidtagits som har resulterat i en minsk- ning av olika typer av utsläpp till havsmiljön, men det konstateras att tillstån- det i våra hav inte har förbättrats i motsvarande grad. Det är därför fortsatt viktigt att satsa på havsmiljöförbättrande åtgärder. Gruppen betonar även vikten av förbättrad uppföljning och utvärdering, förbättrat internationellt samarbete samt utvecklat samarbete och samverkan mellan myndigheter i havsmiljöfrågor.
Miljö- och jordbruksutskottets uppföljning
Miljö- och jordbruksutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp har följt upp och utvärderat statens insatser inom havsmiljöområdet. En utgångspunkt för uppföljningen har varit miljöpolitikens övergripande mål att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta. Riksdagen har beslutat om olika miljökvalitetsmål och delmål för mil- jöpolitiken. I dessa ingår bl.a. att Västerhavet och Östersjön ska ha en lång- siktigt hållbar produktionsförmåga och att den biologiska mångfalden ska bevaras. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar. En annan utgångspunkt för gruppens uppföljning har varit utskottets tidigare uttalanden.
Gruppen kan konstatera att havsmiljö är ett aktuellt område inte bara inom den politiska debatten, utan även hos allmänheten, inom olika organisationer och i bl.a. medierna. Frågor som rör havsmiljön har dessutom under senare tid varit föremål för olika utredningar. Vidare pågår för närvarande en särskild satsning på havsmiljön, och regeringen har aviserat att en havspolitisk propo- sition kommer att läggas fram till riksdagen under våren 2009.
Mot den bakgrunden har syftet med utskottets uppföljning varit att ge ut- skottet ett fördjupat beslutsunderlag inför behandlingen av budgetpropositio- nen för 2009 samt inför beredningen av bl.a. motioner och den aviserade havspropositionen. Gruppen är medveten om att det är mycket svårt att kunna fastställa direkta orsakssamband mellan vidtagna åtgärder och observerade effekter på havsmiljön. I uppföljningen har därför inte ingått att göra egna analyser av vilka resultat som olika insatser ger. Det har heller inte ingått att utvärdera de faktiska resultaten av den nu pågående havsmiljösatsningen.
I uppföljningen har gruppen utgått från ett antal frågor. Vilka insatser gör olika myndigheter för havsmiljön och vilka resultat och konsekvenser av genomförda insatser har hittills kunnat konstateras? Hur ser samverkan ut
220
12 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR 2008/09:RFR3
mellan de myndigheter som arbetar med havsmiljöfrågor på lokal, regional och nationell nivå? Hur ser systemen för uppföljning och utvärdering ut? Vad görs inom EU och det internationella samarbetet?
Resultatet av insatta åtgärder för havsmiljön
Enligt gruppens bedömning är tillståndet för våra hav fortsatt dåligt, trots att åtgärder för att förbättra havsmiljön har vidtagits sedan flera år tillbaka. Åt- skilliga problem kvarstår i både Östersjön och Västerhavet. Miljö- och jord- bruksutskottet har tidigare gjort bedömningen att de miljökvalitetsmål som berör havsmiljön inte kommer att uppnås inom utsatt tid och att det därför behövs fortsatta och intensifierade insatser för att rädda haven. Gruppen me- nar att denna bedömning kvarstår och vill därför framhålla att det är särskilt viktigt att följa upp vilka resultat som redan genomförda åtgärder har fått.
Gruppen kan konstatera att ett stort antal utredningar kring olika havsmil- jörelaterade frågor har genomförts under senare år. I dessa har ett flertal för- slag på åtgärder och mål tagits fram. Samtidigt kan gruppen konstatera att uppföljningen visar att det finns en stor otålighet bland de olika aktörerna inom området och att många menar att förhållandevis få konkreta åtgärder har genomförts i praktiken.
Enligt gruppens bedömning har under de senaste decennierna ett flertal olika åtgärder genomförts som har fått direkt betydelse för havsmiljön. Inte minst har det handlat om åtgärder inom lagstiftningsområdet, bl.a. förbud mot vissa miljögifter och krav på förbättrad avloppsrening. Flera av de åtgärder som har vidtagits är till sin natur långsiktiga och det kan ta lång tid innan resultaten blir tydliga, särskilt ute på öppna havet. Samtidigt finns behov av ytterligare åtgärder, inte minst vad gäller övergödning, fiske och marint om- rådesskydd. Mot bakgrund av de stora miljöproblemen för havet menar grup- pen att mer behöver göras. Gruppen vill peka på att det kan vara viktigt att satsa på havsmiljöåtgärder som ger snabba och tydliga resultat, exempelvis när det gäller att begränsa fisket på arter som ligger under biologiskt säkra nivåer. Enligt gruppens bedömning är det dock viktigast att arbeta med åtgär- der som på ett långsiktigt sätt bidrar till att åtgärda miljöproblemen i våra hav. Gruppen vill därför starkt betona vikten av uthållighet, framförhållning och långsiktighet i det fortsatta havsmiljöarbetet.
När det gäller lagstiftningen har uppföljningen visat att det finns problem i efterlevnaden av regelverket. Gruppen kan konstatera att det är svårt för stat- liga och kommunala myndigheter att kontrollera efterlevnaden av många av de regelverk som finns. Tillsynen hinner inte alltid med, och det är svårt att rent fysiskt kunna kontrollera allt som händer ute på haven, vid kusterna eller i andra områden som påverkar havsmiljön. Gruppen vill peka på att proble- men för våra hav ofta har sitt ursprung på land och att det därför är viktigt att problemen åtgärdas redan på land.
Det har i uppföljningen tydligt framkommit att det finns stora skillnader mellan de olika havsområden som omger Sverige, inte minst vad gäller miljö- problemen. Förutsättningarna och havsmiljöproblemen varierar mellan olika
221
2008/09:RFR3 12 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR
delar av haven, vilket enligt gruppens bedömning är viktigt att uppmärksam- ma i det fortsatta havsmiljöarbetet. Den stora variationen mellan t.ex. Bott- niska viken, Egentliga Östersjön och Västerhavet ställer stora krav på flexibi- litet i åtgärdsarbetet. Det är enligt gruppens bedömning viktigt att anpassa åtgärderna efter lokala förhållanden och förutsättningar.
Övergödning och syrefria bottnar
Riksdagen har beslutat att målet är att halterna av gödande ämnen i mark och vatten inte ska ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättning- ar för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. Uppföljningen har visat att det är svårt att nå målet, bl.a. eftersom större delen av belastningen på haven kommer från andra länder, återhämt- ningstiden är lång och storskaliga naturliga processer påverkar näringsämne- nas spridning.
Gruppen kan konstatera att de största problemen med övergödning finns i Egentliga Östersjön. I uppföljningen har framkommit att utsläppen av över- gödande ämnen har minskat, men att övergödningsproblemen i havsmiljön fortfarande är stora. Minskningar av utsläpp har skett främst genom åtgärder inom den kommunala avloppsreningen och industrin, men även inom jord- bruket och enskilda avlopp. Uppföljningen har visat att minskningen av ut- släpp i första hand har skett från punktkällor, medan det diffusa läckaget av näringsämnen har varit svårare att få bukt med. Trots att övergödningspro- blemen kvarstår tyder mycket på att övergödningen skulle ha varit ännu mer omfattande om inga åtgärder alls hade vidtagits.
Gruppen konstaterar att det finns en stor medvetenhet kring övergödnings- problematiken och en frustration hos flera aktörer över att så få praktiska åtgärder har genomförts. I uppföljningen har flera aktörer pekat på att de själva inte har ansvaret för genomförandet och att det finns brist på finansie- ring. Samtidigt ställer aktionsplanen för Östersjön stora krav på att minska utsläppen av näringsämnen.
Det har i uppföljningen blivit tydligt att det ofta är mycket svårt att kunna fastställa direkta orsakssamband mellan vidtagna åtgärder och observerade effekter på havsmiljön. Det kan ofta även ta mycket lång tid innan de insatser som görs får resultat på miljön ute i haven. Som exempel kan nämnas att de insatser som har gjorts mot övergödning har fått resultat i olika havsvikar, men att det ännu är svårt att se resultat ute på öppet hav. Uppföljningen visar att det dessutom finns en osäkerhet om vilka åtgärder som bör vidtas när det gäller t.ex. övergödningen. Det handlar bl.a. om en osäkerhet kring vilka åtgärder som är mest kostnadseffektiva och vilka åtgärder som passar för olika delar av våra havsområden.
Jordbruket är den enskilt största svenska källan till övergödning, följt av atmosfäriskt nedfall och avloppsvatten från reningsverken. Gruppen kan konstatera att olika insatser mot övergödningen har gjorts inom jordbruksom- rådet sedan slutet av 1980-talet, vilka har bidragit till minskade utsläpp av kväve och fosfor till haven. De miljöförbättringar som har gjorts har dock inte
222
12 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR 2008/09:RFR3
varit tillräckliga för att förbättra miljötillståndet i havet. Enligt gruppens bedömning är det viktigt att ansvariga myndigheter arbetar vidare med denna fråga för att Sverige ska kunna uppfylla sin del av aktionsplanen för Öster- sjön. Gruppen vill peka på att åtgärder mot såväl atmosfäriskt nedfall som landbaserade diffusa källor är nödvändiga.
I uppföljningen har det uppmärksammats olika problem kring våtmarker och kantzoner, bl.a. att nyanlagda våtmarker inte alltid har placerats där de gör störst nytta och att de har haft en lägre reningseffekt än förväntat. Grup- pen kan konstatera att nya våtmarker behövs framför allt i jordbruksintensiva bygder nära kusten, där också markpriserna är högst. Gruppen konstaterar att flera aktörer har pekat på att ersättningarna är viktiga, men alltför låga. Det finns dessutom begränsade resurser för underhåll och utvärdering av de an- lagda våtmarkerna. Enligt gruppens bedömning är det viktigt att närmare studera de problem som har framkommit i utskottets uppföljning samt att fortsättningsvis följa upp och utvärdera resultaten av anläggande av våtmar- ker och kantzoner.
Gruppen konstaterar att uppföljningen visar att den kommunala avloppsre- ningen fungerar bra när det gäller övergödningsaspekten. Insatser inom den kommunala avloppsreningen har lett till minskade utsläpp av övergödande ämnen, särskilt fosfor men även kväve. Lokalt har övergödningsproblemen i kustnära områden minskat och vattenkvaliteten har förbättrats. När det gäller enskilda avlopp har det i uppföljningen framkommit att regelverket ställer tydliga krav, men att uppskattningsvis drygt hälften av avloppen inte uppfyl- ler lagens minimikrav. Kommuner med många avlopp har inte tillräckliga resurser för att hinna med tillsynen av enskilda avlopp. Gruppen kan konstate- ra att enskilda avlopp är en fråga som är besvärlig att hantera i kommunerna, kanske särskilt när det gäller fritidshusområden som övergår till permanent- boende. Det är dessutom dyrt för enskilda fastighetsägare att åtgärda avlop- pen för att minska utsläpp av bl.a. övergödande ämnen till havet. Samtidigt har gruppen i uppföljningen uppmärksammat att det är oklart hur kostnadsef- fektivt det egentligen är att satsa på enskilda avlopp för att minska övergöd- ningen. Gruppen menar att det är viktigt att centrala myndigheter ges tillräck- liga resurser för att kunna bistå länsstyrelser och kommuner i dessa frågor och att kunskaperna ökar.
Miljögifter
Riksdagen har beslutat att målet är att miljön ska vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota männi- skors hälsa eller den biologiska mångfalden. I utskottets uppföljning har framkommit att halterna av flera kända miljögifter har minskat påtagligt i havsmiljön som ett resultat av de åtgärder som vidtagits under de senaste decennierna. Gruppen kan konstatera att lagstiftningen har ställt ökade krav på industri och reningsverk samt att olika ämnen antingen har förbjudits eller starkt begränsats. Industrin och jordbruket har därmed begränsat användning- en av giftiga ämnen, och utsläppen från bl.a. industri- och förbränningsan-
223
2008/09:RFR3 12 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR
läggningar har minskat i takt med att ny och bättre teknik har införts. Samti- digt kan gruppen konstatera att miljögifter fortfarande är ett stort problem i havsmiljön. Halterna av olika ämnen är fortfarande höga i t.ex. bottensedi- menten, trots att flera av dem är förbjudna. Enligt gruppens bedömning finns fortfarande behov av ytterligare förbättringar och reduceringar av giftanvänd- ningen inom bl.a. industrin och jordbruket. Det är viktigt att ha en stark kemi- kalielagstiftning och att alla aktörer arbetar för att begränsa mängden miljö- gifter.
Gruppen kan konstatera att insatser har genomförts för att minska använd- ningen av gifter inom bl.a. jordbruket. Gruppen menar att det är viktigt att fortsatt arbeta för att öka medvetandet hos lantbrukarna kring de problem som finns med bl.a. bekämpningsmedel.
Gruppen vill vidare lyfta fram att det är ett stort problem att det hela tiden tillkommer nya miljögifter som innebär nya risker för havsmiljön. När det gäller den kommunala avloppsreningen visar uppföljningen att det är svårt att rena avloppsvattnet från nya miljögifter och läkemedelsrester. Det kan kon- stateras att de kommunala reningsverken har brister i tekniken för att avskilja gifter. Samtidigt är gruppen medveten om att det är dyrt att bygga om re- ningsverk i takt med att nya miljögifter uppträder. Enligt gruppens bedöm- ning är det därför mycket viktigt att fortsätta ansträngningarna att minska tillflödet av gifter till reningsverken, bl.a. genom att mer generellt arbeta för minskad giftanvändning i samhället (s.k. uppströmsarbete). Ett exempel som har tagits upp i uppföljningen är förekomsten av kemikalier i importerade textilier. När dessa tvättas ut hamnar de via avloppen i vattendrag och slutli- gen i havet. Uppföljningen har visat att det finns en medvetenhet hos ansvari- ga myndigheter kring problemet med nya gifter. Gruppen vill här särskilt betona vikten av att arbeta vidare med det mer allmänna problem som inför- seln av produkter innehållande miljöfarliga ämnen innebär.
Ett annat problemområde rör läkemedelsrester som via avloppen når ha- ven. Gruppen kan konstatera att avloppsreningsverken inte är konstruerade för att bryta ned läkemedelsrester, och i uppföljningen har framkommit att mer underlag behövs för att man ska kunna ta ställning till vilka åtgärder som måste vidtas. Gruppen vill framföra att detta är en viktig havsmiljöfråga och bl.a. peka på vikten av att miljöhänsynen ges en stor tyngd i läkemedelspröv- ningen.
Gruppen konstaterar vidare att kunskapen om miljögifters långsiktiga häl- so- och miljöeffekter i flera fall är liten och att miljöövervakningen konstate- rar att bedömningar av miljögiftssituationen i havet är förknippade med stor osäkerhet. Enligt gruppens bedömning är det viktigt att öka kunskapen om miljögifterna i haven och hur de påverkar vår miljö och hälsa. Gruppen vill även peka på betydelsen av en god tillsyn inom kemikalieområdet. I uppfölj- ningen har uppmärksammats att det finns problem i tillsynen, bl.a. att det är svårt att kontrollera efterlevnaden av de strängare regler som finns för an- vändningen av båtbottenfärger för fritidsbåtar på ostkusten.
224
12 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR 2008/09:RFR3
I uppföljningen har även uppmärksammats att de miljögifter som bl.a. tidi- gare industrier har efterlämnat i form av förorenade områden är ett stort pro- blem med bäring på havsmiljön. Riksdagen har beslutat att målet är att samt- liga förorenade områden som innebär akuta risker vid direktexponering och sådana förorenade områden som hotar betydelsefulla vattentäkter eller värde- fulla naturområden ska vara utredda och vid behov åtgärdade vid utgången av år 2010. Enligt gruppens bedömning är det inte möjligt att nå detta delmål inom utsatt tid. Efterbehandling av förorenade områden är ett förhållandevis nytt område som är både tvärvetenskapligt och komplext. Det finns ett stort antal förorenade områden och många finns i direkt anknytning till kusten. Sanering är förknippad med stora kostnader och ofta otydligt ansvar för bl.a. finansieringen. Gruppen kan konstatera att sanering måste ske i högre takt för att nå riksdagens mål. Det är viktigt att åtgärder i första hand genomförs där miljö- och hälsoriskerna är störst och inte enbart där det finns tillgänglig finansiering. Gruppen vill dessutom betona vikten av att kunskapen om för- orenade områden och deras effekter på miljön och vår hälsa förbättras. Enligt gruppens bedömning är det viktigt att uppmärksamma problematiken kring de förorenade områdena i det fortsatta arbetet med havsmiljön.
Oljeutsläpp och avfall till havs
Riksdagen har beslutat att målet är att genom skärpt lagstiftning och ökad övervakning minimera utsläppen av olja och kemikalier från fartyg så att de är försumbara senast år 2010. Gruppen konstaterar att Miljömålsrådet menar att det kan vara möjligt att nå målet. Antalet konstaterade oljeutsläpp har minskat något de senaste åren, men däremot har risken för olyckor ökat på grund av den ökande trafiken med oljetankfartyg.
Gruppen konstaterar att ökad sjöfart innebär en ökad belastning på de ma- rina ekosystemen, samtidigt som sjöfarten också har miljömässiga fördelar i jämförelse med andra transportslag. Uppföljningen visar att flera åtgärder har vidtagits under senare år för att begränsa sjöfartens utsläpp och för att ta hand om det marina avfallet. Det internationella regelverket har lett till en minsk- ning av antalet konstaterade utsläpp, men av uppföljningen framgår att det finns brister i efterlevnaden av regelverket. Naturvårdsverket har redovisat att de faktiska utsläppen inom svensk ansvarszon är minst dubbelt så stora som de konstaterade utsläppen. När det gäller oljeutsläpp har Kustbevakningens flygövervakning ökat och den tros ha bidragit till minskade oljeutsläpp. Gruppen kan dock konstatera att risken att bli avslöjad fortfarande är liten, och risken för straff uppges vara ännu mindre. I uppföljningen har gruppen dessutom uppmärksammat att vattenföroreningsavgiften inte är tillräckligt hög för att verka avskräckande. Fortfarande sker ett stort antal oljeutsläpp varje år. Gruppen vill därför understryka vikten av fortsatta insatser mot oljeutsläppen.
Gruppen kan konstatera att det internationella arbete som föregår framta- gandet av internationella regler tar lång tid och ofta präglas av kompromisser mellan olika länder med skilda synsätt på havsmiljöarbetet. Av uppföljningen
225
2008/09:RFR3 12 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR
framgår att flera aktörer menar att arbetet går för långsamt. Gruppen kan förstå detta, men vill samtidigt betona vikten av att samla världens sjöfartsna- tioner till ett gemensamt regelverk. Sjöfartsnäringen är i hög grad internatio- nell, och det kan finnas risk för att fartyg flaggas om i det fall som några länder genomför egna skärpningar i regelsystem. I så fall uppnås inga förbätt- ringar i havsmiljön. Detta innebär att särregler för svenskflaggade fartyg i största möjliga utsträckning bör undvikas. Gruppen vill därför betona vikten av ett fortsatt internationellt och långsiktigt arbete för att minska sjöfartens negativa miljöpåverkan.
Förutom det internationella arbetet har åtgärder även vidtagits här i Sveri- ge, bl.a. miljödifferentierade hamn- och farledsavgifter, vilka enligt gruppens bedömning har gett goda resultat när det gäller att uppmuntra rederier att gå före i miljöarbetet. I uppföljningen har även framkommit att olika insatser har vidtagits för att minska olycksrisken till havs, bl.a. genom styrning och över- vakning av sjötrafiken. Gruppen konstaterar att ny teknik bidrar till att redu- cera riskerna för kollisioner och att sjöfartsnäringen efterlyser mer och bättre trafikövervakning i Östersjön. Gruppen kan även konstatera att det av upp- följningen framgår att det finns indikationer på att beredskapen för oljeolyck- or kan förbättras. Detta är en fråga som är viktig att uppmärksamma i det fortsatta havsmiljöarbetet.
När det gäller marint avfall kan gruppen konstatera att det finns ett interna- tionellt regelverk. Hamnarna är skyldiga att utan extra avgift ta emot avfall från fartygen. I uppföljningen har framkommit att det finns olika uppfattning- ar om hur väl systemet med mottagningsanordningar för avfall fungerar. Från sjöfartsnäringen har bl.a. framförts att det finns för få mottagningsanlägg- ningar i hamnarna, att det är för krångligt att lämna avfall där och att inspek- tioner borde genomföras i hamnarna för att komma åt problemen med det marina avfallet. Gruppen kan konstatera att stora mängder avfall fortfarande dumpas till havs. Det är enligt gruppens bedömning viktigt att fortsätta arbetet med att underlätta mottagande av avfall i hamnarna.
När det gäller avfall från fritidsbåtar kan gruppen konstatera att det ännu inte finns något förbud mot utsläpp av avfall. Gruppen kan konstatera att det sedan mer än tio år har förts diskussioner om att genomföra ett förbud mot utsläpp av toalettavfall från fritidsbåtar. Gruppen är medveten om att de totala utsläppsmängderna från fritidsbåtar kan betraktas som små, men det är ändå ett principiellt problem att det är tillåtet att släppa ut avfall. Enligt gruppens bedömning är detta en fråga som bör lösas i syfte att Sverige bättre ska kunna leva upp till bl.a. Helcoms rekommendationer. För att detta ska kunna genom- föras är det viktigt att infrastrukturen för att ta emot avfall från fritidsbåtar motsvarar behoven. Enligt gruppens bedömning visar uppföljningen att infra- strukturen och mottagningsservicen kan behöva förbättras.
Biologisk mångfald och fiske
Riksdagen har beslutat att målet är att den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. På ett
226
12 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR 2008/09:RFR3
allmänt plan tyder dock mycket på att förlusten av den biologiska mångfalden fortsätter, även om takten har minskat något. Generellt bedöms många av de marina och kustnära naturtyperna runt Sverige vara i stort behov av åtgärder för att inte ytterligare försämras.
Inom havsmiljöområdet kan konstateras att situationen för flera fiskbe- stånd är kritisk. Gruppen kan konstatera att kritik har framförts mot de fiske- politiska insatserna och deras konsekvenser för fisken i våra hav. Flera aktö- rer menar att EU:s fiskepolitik har misslyckats med att förvalta fiskbestånden, att överkapaciteten i fiskeflottan består och att fiskekvoterna inte följer de vetenskapliga råden från Ices. Gruppen kan konstatera att det pågår en rad olika insatser som inom ramen för det befintliga systemet syftar till att för- bättra situationen för fiskresursen. Gruppen vill här hänvisa till de ställnings- taganden som gruppen gjorde förra året i miljö- och jordbruksutskottets upp- följning av de fiskepolitiska insatsernas resultat och konsekvenser. Där fram- fördes bl.a. att det är viktigt att Sverige även fortsättningsvis lyfter fram de problem som den gemensamma fiskepolitiken medför och att det är viktigt att ha en helhetssyn på fortsatta insatser för fiskens roll i ekosystemet. Enligt gruppens bedömning är det fortsatt av stor vikt att uppmärksamma fiskets konsekvenser för havsmiljön och att vidta nödvändiga åtgärder.
Gruppen vill särskilt lyfta fram de problem som finns vad gäller utkast av fisk. Miljö- och jordbruksutskottet har uttalat att omfattningen av den mängd fisk som kastas ut är så stor att åtgärder måste vidtas. Utkast leder till en så hög fiskedödlighet att det i många fall kan sägas vara ett direkt hot mot fisk- bestånden. Gruppen kan konstatera att de problem som har påtalats tidigare av utskottet kvarstår. Gruppen kan vidare konstatera att det pågår ett arbete mot utkast både inom den svenska fiskeförvaltningen och inom EU. Enligt grup- pens bedömning är det av stor vikt att denna fråga ges stor tyngd i det fortsat- ta arbetet.
När det gäller spridningen av främmande marina arter genom bl.a. barlast- vatten kan gruppen konstatera att barlastvattenkonventionen är en viktig insats men att den ännu inte har ratificerats. Enligt gruppens bedömning är det viktigt att arbetet med denna fråga drivs vidare. Det är bl.a. viktigt att pro- blemen med främmande marina arter uppmärksammas inom den nationella miljöövervakningen.
Vad gäller det övriga arbetet med den biologiska mångfalden i havsmiljön kan gruppen konstatera att detta är en fråga som på senare tid till viss del har kommit i skymundan. Gruppen vill här peka på att Sverige har åtagit sig att både bevara och nyttja den biologiska mångfalden på ett hållbart sätt, i enlig- het med FN:s konvention för biologisk mångfald, och att det är fortsatt viktigt att uppmärksamma denna fråga.
Marin naturvård och strandskydd
Riksdagen har beslutat om målet att senast år 2010 ska minst hälften av de skyddsvärda marina miljöerna och minst 70 % av kust- och skärgårdsområde- na med höga natur- och kulturvärden ha ett långsiktigt skydd.
227
2008/09:RFR3 12 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR
Gruppen kan konstatera att antalet marina naturreservat har ökat, bl.a. som en följd av riktade resursförstärkningar. Samtidigt kan konstateras att arbetet med att bilda marina skyddsområden har gått långsamt men att antalet skyd- dade områden har ökat de senaste åren. Varken den nuvarande fördelningen av skyddade marina livsmiljöer eller prognosen till år 2010 uppfyller målet om ett representativt nätverk. Det är vidare svårt att redovisa skyddet i pro- cent på det sätt som målet anger. Uppföljningen visar att en liten andel av resurserna för områdesskydd har använts till havsrelaterade områden. Det är enligt gruppens bedömning viktigt att arbetet med områdesskydd fortsätter och att det leder till ett representativt skydd av olika marina och kustnära miljöer där hänsyn tas till hela ekosystem.
Gruppen har vidare uppmärksammat att de flesta havsområden som har skyddats hittills har fått sin skyddsstatus utifrån naturvärden som finns på land. Bristen på kunskap om marina miljöer har gjort det svårt att peka ut de mest skyddsvärda och värdefulla områdena. Enligt gruppens bedömning bör fortsättningsvis vattenperspektivet få en större betydelse, vilket även kommer att öka behoven av kunskap om miljön under vattenytan. Dessutom bör den geografiska spridningen av skyddet förbättras. I sammanhanget kan lyftas fram att gruppens uppföljning har visat att intrångsersättningar ofta upplevs som låga och att tillsynen av skyddsområdena kan vara eftersatt. Detta är frågor som bör lyftas fram i det fortsatta havsmiljöarbetet.
Gruppen är medveten om att det finns många olika intressen längs kusten, vilket kan leda till intressekonflikter i samband med att t.ex. skyddsområden inrättas eller strandskyddsfrågor diskuteras. Uppföljningen har visat att ex- ploateringen av kusten trots strandskyddet har ökat och att exploaterings- trycket på kusterna är högt. Gruppen har i uppföljningen även uppmärksam- mat att svall från fartygstrafik på vissa håll har orsakat erosionsskador på stränderna. I uppföljningen konstateras att tillsyn och uppföljning av strand- skyddet inte alltid hinns med. Gruppen menar att det behövs en tydligare uppföljning av användningen av kusterna och havet och hur utvecklingen för skyddet av stränderna ser ut. Gruppen vill även lyfta fram den fysiska plane- ringens betydelse för att bl.a. upprätthålla strandskyddet. Det kan konstateras att kommunernas planeringsaktiviteter när det gäller kustvatten varierar. Kommunerna prioriterar ofta de traditionella frågorna inom planeringsarbetet. Enligt gruppens bedömning är det viktigt att vattenperspektivet lyfts fram i den fysiska planeringen. Enligt gruppens bedömning är det viktigt att noga avväga naturskyddsintresset gentemot andra intressen. En viktig grund för en sådan avvägning kan vara olika typer av marina inventeringar. Det är viktigt att fastställa var de marina värdena finns och var det är möjligt att t.ex. förtäta bebyggelse.
Riksdagen har beslutat att målet är att buller och andra störningar från båt- trafik ska vara försumbara inom särskilt känsliga och utpekade skärgårds- och kustområden senast år 2010. I uppföljningen har framkommit att vissa insat- ser har gjorts för att minska bullerstörningar men att det fortsatt är svårt att övervaka bl.a. hur vattenskotrars förare följer regelverken. Gruppen kan kon-
228
12 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR 2008/09:RFR3
statera att arbetet med hänsynsområden har gått långsamt men nu har kommit i gång.
Havsmiljösatsningen
Gruppen kan konstatera att problemen i havsmiljön har kommit i fokus för inte bara den politiska debatten utan även för allmänhetens och bl.a. medier- nas intresse. Enligt gruppens bedömning är detta också nödvändigt för att kunna uppnå resultat i havsmiljöarbetet.
År 2007 inledde regeringen en havsmiljösatsning där inledningsvis en halv miljard kronor avsattes för perioden 2007–2010. I den senaste budgetproposi- tionen har regeringen föreslagit att satsningen utökas till en miljard kronor under mandatperioden. Av gruppens uppföljning framgår att den nu pågående havsmiljösatsningen har bidragit till att rikta myndigheters och andra aktörers fokus på tillståndet i havsmiljön och att de aktörer som har ingått i uppfölj- ningen är positiva till att havsmiljöfrågor uppmärksammas. Samtidigt vill gruppen betona att det är alltför tidigt att utvärdera de faktiska effekterna av havsmiljösatsningen. I denna uppföljning har därför endast ingått att följa hur arbetet fortskrider samt hur olika aktörer ser på de insatser som görs respekti- ve planeras.
I uppföljningen har olika möjligheter och problem kring den nu pågående havsmiljösatsningen uppmärksammats. Uppföljningen visar att satsningen har sänt tydliga signaler om att havsmiljöfrågan är viktig och att denna styrsignal har uppmärksammats inom statliga myndigheter och bland andra aktörer inom havsmiljöområdet. Inrättandet av ett särskilt anslag för havsmiljön har tydliggjort behovet av att satsa särskilda resurser på området. Samtidigt kan det konstateras att resursbehovet är mycket stort när det gäller att genomföra konkreta åtgärder för havsmiljön. Gruppen vill här peka på att regeringen, under uppföljningens gång, har föreslagit utökade resurser för havsmiljöinsat- ser i budgetpropositionen för 2009.
I uppföljningen har framkommit att de medel som hittills har avsatts till stor del har använts för att bl.a. genomföra nya utredningar. Gruppen konsta- terar att viss kritik har riktats mot delar av satsningen, bl.a. skarpsillsutfisk- ningen och syresättningen av havsbottnar. Fler aktörer har framfört att dessa är kortsiktiga åtgärder som inte mer än lokalt kan ha en viss effekt. Gruppen anser att det är för tidigt att bedöma hur relevant den framförda kritiken är. För att lösa problemen med bl.a. övergödningen krävs långsiktiga förändring- ar där en kraftig reducering av näringsämnen från land är nödvändig. I kom- bination med åtgärder beträffande fisket kan detta ge goda resultat på sikt. Det är enligt gruppens bedömning viktigt att angripa de grundläggande pro- blemen för havsmiljön. Gruppen har även noterat att det finns viss kritik mot regeringens detaljstyrning av havsmiljösatsningen. Gruppen menar att det är viktigt att i det fortsatta arbetet beakta de synpunkter som har framförts från olika aktörer. Gruppen vill även här betona behovet av att tidigare åtgärder utvärderas innan nya satsningar görs och att det är viktigt med långsiktighet, framförhållning och uthållighet i havsmiljöarbetet.
229
2008/09:RFR3 12 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR
Statlig styrning
Statens insatser för havet och havsmiljön styrs inte bara av miljömålen utan påverkas även av mål och insatser inom en lång rad politikområden. I upp- följningen har ett antal olika målkonflikter blivit tydliga, både mellan mål för olika politikområden och mellan de olika miljömålen. Gruppen menar att det vore önskvärt om en djupare genomlysning av olika målkonflikter kom till stånd i det fortsatta havsmiljöarbetet.
I uppföljningen konstateras olika problem i regeringens styrning av myn- digheternas havsmiljöarbete. Gruppen vill betona vikten av god framförhåll- ning i styrningen av förvaltningen och behovet av mer långsiktighet och ut- hållighet i havsmiljöarbetet. Flera myndigheter har framfört att det är otydligt vad som förväntas av dem när det gäller insatser inom havsmiljöområdet. Gruppen vill påminna om att för flertalet myndigheter är havsmiljöfrågor ingen huvudfråga för myndighetens verksamhet. Havsmiljö är också i flera fall en relativt ny del i myndigheternas verksamhet. En fråga som har upp- märksammats rör önskemål om ökad tydlighet i regleringsbreven, bl.a. när det gäller uppdrag som berör flera myndigheter. Samtidigt har det framkommit att det finns tendenser till att regeringen utövar alltför mycket detaljstyrning genom bl.a. regleringsbreven. Gruppen konstaterar att styrning innebär en svår balansgång när det gäller hur tydligt mål och insatser ska anges. Mål- och resultatstyrningen utgår från att regeringen anger mål och återrapporte- ringskrav, medan myndigheten väljer de mest effektiva insatserna för att uppnå målen och återrapporterar detta i bl.a. årsredovisningen. Det är vidare en balansgång mellan det lokala perspektivet och den kunskap som finns nära den egna verksamheten samt det nationella perspektivet och behovet av över- blick.
För att kunna planera, genomföra och administrera långsiktiga insatser för att rädda haven är det viktigt att de olika myndigheterna ges nödvändiga instrument för detta. I uppföljningen har det t.ex. blivit tydligt att det tar lång tid att sätta i gång olika åtgärder. En viktig fråga som har uppmärksammats i uppföljningen är behovet av fleråriga budgetramar. Gruppen konstaterar att regeringen i budgetpropositionen för 2009 föreslår ett bemyndigande att besluta om bidrag som medför behov av framtida anslag fram t.o.m. år 2015.
Enligt gruppens bedömning är det vällovligt att satsa på åtgärder som ger märkbara resultat, inte minst för att upprätthålla allmänhetens förtroende för havsmiljöförvaltningen. Samtidigt är det enligt gruppens bedömning också viktigt att satsa på insatser som ger resultat på lång sikt. Balansgången mellan kortsiktiga och långsiktiga insatser är svår men viktig att uppmärksamma i det fortsatta arbetet. Effekterna av många insatser syns först på lång sikt, särskilt ute på öppna havet. Det är därför viktigt att fortsättningsvis skilja mellan vilka effekter som olika havspolitiska insatser får ute på öppna havet respek- tive i skärgårdar och havsvikar.
När det gäller styrningen av Naturvårdsverket kan gruppen konstatera att verket har fått alltfler uppgifter. I uppföljningen har framkommit att arbets- bördan har ökat och att verket tvingas använda sakanslag till att köpa in kon-
230
12 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR 2008/09:RFR3
sulter eftersom man inte har kunnat anställa mer personal. Den kunskap som köps in med konsulter försvinner när uppdragen är klara. Det innebär också att åtgärdsmedel används till administration. Detta är enligt gruppens bedöm- ning ett problem som bör uppmärksammas.
I uppföljningen har framkommit att det finns problem i samordningen inom Regeringskansliet, t.ex. när det gäller utformning av regleringsbrev och uppdrag till myndigheter. Ansvaret för olika aspekter av havsmiljön är uppde- lat på olika departement, och det är enligt gruppens bedömning olyckligt om olika styrsignaler kommer från olika departement. För att uppnå goda resultat i det samlade havsmiljöarbetet är det viktigt att styrningen av förvaltningen är tydlig. Gruppen konstaterar att det i uppföljningen har framkommit önskemål om bl.a. en mer permanent samordnande departementsövergripande funktion för havsmiljöfrågor.
Det finns ett stort antal statliga och kommunala myndigheter samt andra aktörer som på olika sätt hanterar frågor med anknytning till haven och havs- miljön. Miljö- och jordbruksutskottet har i olika sammanhang lyft fram beho- vet av samordning mellan berörda myndigheter. Uppföljningen har visat att ansvaret för havsmiljön är uppdelat på olika myndigheter med olika inriktning och mål. Ingen myndighet anser sig ha något tydligt övergripande ansvar för havsmiljön och för samordningen av statens olika insatser. Uppföljningen visar att det finns ambitioner att samarbeta och samverka, men gruppen kan konstatera att havsmiljö är ett så stort, komplext och mångfacetterat område att det i praktiken är mycket svårt att samarbeta och samverka. Havsmiljö- aspekter kommer in i en rad olika frågor som handläggs av myndigheter på lokal, regional och central nivå.
Sedan ett par år tillbaka finns en samordningsgrupp för de berörda myn- digheternas chefer, Samhav. Uppföljningen har visat att den hittills har funge- rat bra som ett forum för information och för att lösa vissa problem, men enligt gruppens bedömning har den kanske inte haft någon större inverkan på det dagliga havsmiljöarbetet vid de olika myndigheterna. Enligt gruppens bedömning kan inte alla frågor och problem inom havsmiljöområdet lösas genom den typ av myndighetssamarbete som Samhav är ett exempel på. Gruppen noterar att det för närvarande pågår en diskussion om hur Samhav kan vidareutvecklas.
Enligt gruppens bedömning finns ett behov av att förbättra samarbetet och samordningen mellan de olika aktörerna och att lösa de olika intressekonflik- ter som finns i dag. Uppföljningen har visat att en mängd olika frågor har betydelse för hur miljön i våra hav utvecklas. Det är därför viktigt att de olika myndigheterna fortsätter att utveckla ett arbetssätt där miljöaspekter på ett naturligt sätt integreras i den löpande verksamheten. Gruppen konstaterar att detta är en mer övergripande fråga som inte bara handlar om havsmiljö, utan om hur staten kan styra sin verksamhet mot ökad miljöhänsyn.
Gruppen vill också uppmärksamma att ökade krav på samarbete och sam- verkan ställer krav på att myndigheterna avsätter resurser för detta. Om en myndighet vill öka sitt engagemang i havsmiljöfrågor innebär det att resurser
231
2008/09:RFR3 12 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR
måste omprioriteras från annan verksamhet inom myndigheten, vilket ofta kan vara svårt. Om staten vill få ett ökat fokus på myndigheternas havsmiljö- arbete ställer detta därför krav på en tydlig styrning från regeringens sida.
Miljö- och jordbruksutskottet har pekat på vikten av lokal delaktighet, bred samverkan mellan aktörer och regional samordning. Uppföljningen har visat flera goda exempel på att lokalt engagemang i havsmiljöarbetet också ger goda resultat. Det är enligt gruppens bedömning viktigt att lokalbefolkning, föreningsliv och inte minst kommunala förvaltningar i ökad utsträckning engageras i havsmiljöarbetet.
Vattenarbetet
Gruppen vill betona att vattendirektivet och de fem vattenmyndigheternas arbete ingår som en del av havsmiljöarbetet. I uppföljningen har framkommit att det svenska vattenarbetet inledningsvis har haft en del problem, inte minst med att organisera arbetet. Avsaknaden av en nationell vattenmyndighet har lett till att vattenarbetet har fått en förhållandevis svag ställning med otydlig roll och otydligt mandat i förhållande till andra myndigheter. Den nationella samordningen av vattenmyndigheternas arbete är inte formaliserad utan byg- ger på ett stort personligt engagemang från de olika vattenmyndigheterna. Enligt gruppens bedömning är det viktigt att vattenarbetet ges en tydlig orga- nisation och tydlig ansvarsfördelning mellan olika aktörer på olika nivåer. Inte minst är kommunernas roll i arbetet viktig att tydliggöra. Det finns ett stort lokalt intresse för havsmiljöfrågor, och det är viktigt att detta och den lokala kompetensen fångas upp inom vattenarbetet.
Kunskap om havsmiljön
Kunskapen om havsmiljön och om de effekter som de olika insatserna har är begränsad. I uppföljningen har framkommit att kunskapen om miljön under havsytan är mer bristfällig än kunskapen om miljön på land. Samtidigt har det i uppföljningen blivit tydligt att det finns tillräckligt med kunskap för att vidta åtgärder, särskilt när det gäller att minska utsläpp av t.ex. övergödande ämnen och miljögifter. Gruppen vill i likhet med de flesta aktörerna inom havsmiljö- området betona att avsaknaden av viss kunskap inte får bli en anledning till att inte göra något alls.
Miljö- och jordbruksutskottet har i olika sammanhang pekat på vikten av att uppföljning och utvärdering av effekterna av vidtagna åtgärder i havsmil- jöarbetet genomförs för att insatserna ska kunna förbättras. I uppföljningen har framkommit att det dock fortfarande råder osäkerhet kring vilka effekter som olika åtgärder har på havsmiljön och de problem som de ska försöka lösa. Gruppen kan konstatera att det är svårt att utvärdera resultatet av de olika insatser som staten gör för havsmiljön. Uppföljningen har visat att det är svårt att knyta effekter till enskilda åtgärder, bl.a. eftersom resultaten kan avläsas först efter flera år och samtidigt påverkas av en rad olika faktorer. Havet är ett komplicerat ekosystem, varför det enligt gruppens bedömning
232
12 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR 2008/09:RFR3
rent generellt måste iakttas försiktighet när det gäller genomförande av olika åtgärder som påverkar ekosystemen. Det kan vara svårt att förutse vilka effek- ter som olika åtgärder får på havens ekosystem. Gruppen kan konstatera att uppföljning och utvärdering inte är något prioriterat område inom de olika myndigheterna. Samtidigt har uppföljningen visat att det finns ett stort behov av att kunna värdera olika insatsers effekter i förhållande till målen och hur mycket åtgärderna kostar, inte minst med tanke på de begränsade resurser som finns tillgängliga. Flertalet aktörer har också uttryckt att det finns en vilja att utveckla detta arbete.
Mot bakgrund av att både riksdag och regering har uttalat att havsmiljön är ett prioriterat område och med tanke på att åtgärder inom området kan vara både dyra och mycket komplicerade är det enligt gruppens bedömning myck- et viktigt att kunskapen om de olika åtgärdernas resultat och konsekvenser ökar. Gruppen menar att det behöver byggas upp en mer uppföljningsinriktad och resultatorienterad kultur inom havsmiljöområdet. Detta kan delvis göras genom en förbättrad nationell styrning av uppföljningsarbetet. Ett sätt är att tydliggöra de återrapporteringskrav som regeringen ställer på myndigheterna. Gruppen konstaterar att riksdagen redan har uttryckt önskemål till regeringen om en särskild resultatredovisning för utvecklingen inom havsmiljöområdet. Enligt gruppens bedömning är det viktigt att fortsättningsvis följa upp havs- miljöinsatsernas resultat i bl.a. årliga resultatredovisningar till riksdagen i budgetpropositionen.
Gruppen kan konstatera att det finns kunskapsluckor vad gäller tillståndet i den marina miljön. En orsak till detta är att miljöövervakningen har byggts upp under en lång tid utifrån olika syften och med olika finansiering. Över- vakningen är spridd på flera aktörer. Bristen på samordning mellan nationell, regional och lokal övervakning gör bl.a. att den marina miljöövervakningen inte är heltäckande utan har flera olika typer av luckor. Det kan också konsta- teras att recipientkontrollen står för en stor del av de data som tas fram. Upp- följningen visar att övervakningens samlade resultat inte följs upp och analy- seras i tillräcklig utsträckning. Det är vidare svårt att använda miljöövervak- ningens resultat för att bl.a. analysera olika åtgärders effektivitet. Gruppen konstaterar att kunskap om havsmiljön även samlas in inom ramen för olika typer av tillsyn. Gruppen kan även här konstatera att mycket information samlas in men att det kan vara svårt att få tillgång till den och att den inte sammanställs på en mer aggregerad nivå.
Enligt gruppens bedömning är det viktigt att ytterligare insatser görs för att öka användandet av den samlade miljöövervakningens resultat. Gruppen vill vidare peka på behovet av att upprätthålla höga krav på kvalitet i övervak- ningens olika delar, inklusive recipientkontrollen. Det synes t.ex. vara viktigt att knyta miljöövervakningen till forskningen, inte minst för att övervakning- ens resultat ska komma till nytta. Gruppen vill särskilt betona vikten av att insamlade data görs tillgängliga. Detta ställer stora krav på samordning mel- lan olika datainsamlande och datalagrande myndigheter och aktörer. I sam- manhanget är det viktigt att reda ut hur den ökade tillgängligheten ska finan-
233
2008/09:RFR3 12 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR
sieras och i vilken grad som kostnaderna ska falla på användare av insamlade havsmiljödata. När det gäller tillgången till djupdata visar uppföljningen att problemen inom området verkar vara på väg att redas ut, vilket gruppen me- nar är mycket positivt.
Gruppen har under uppföljningens gång och bl.a. i samband med besöket vid Askölaboratoriet i Trosa skärgård uppmärksammat att ett nytt havsmiljö- institut inrättades den 1 juli 2008. Institutets uppgift är att sammanställa och göra synteser av forskning och miljöövervakning. Gruppen utgår från att Havsmiljöinstitutets underlag kommer att användas även av miljö- och jord- bruksutskottet i det fortsatta arbetet med havsmiljöfrågor.
Internationellt samarbete
Miljö- och jordbruksutskottet har i olika sammanhang pekat på vikten av internationellt samarbete och samarbete inom EU när det gäller havsmiljöar- betet. Havens miljötillstånd beror inte bara på hur vi i Sverige hanterar miljö- frågor, utan också i hög grad på hur andra länder hanterar t.ex. utsläpp av giftiga och övergödande ämnen samt hur Sverige tillsammans med andra länder kommer fram till internationella regleringar inom t.ex. fisket och sjö- farten. Gruppen kan konstatera att det finns ett omfattande internationellt samarbete där svenska myndigheter och andra aktörer deltar. Samtidigt visar uppföljningen också att det internationella arbetet i vissa fall går långsamt och att många upplever att det leder till få konkreta resultat. Det upplevs som frustrerande att vissa internationella konventioner inte är bindande och att de inte följs. Gruppen vill samtidigt betona att det är viktigt att fortsätta arbetet på olika internationella arenor eftersom flera problem i havsmiljön måste lösas på en internationell nivå.
Uppföljningen har visat att det pågår mycket arbete inom havsmiljöområ- det i bl.a. EU, Helcom, Ospar och IMO. Ibland kan det uppstå problem när det gäller hur Sverige företräds i olika internationella organisationer. Gruppen menar att det är viktigt att reda ut denna fråga och att inför olika möten m.m. ta fram samordnade svenska ståndpunkter. Detta är en fråga som visar på att det finns ett behov av ökad nationell samordning i havsmiljöfrågor. När det gäller t.ex. arbetet med det marina direktivet har uppföljningen visat på behov av att myndigheter på olika nivåer engageras i arbetet på ett tidigt stadium. Det är viktigt att de olika aktörerna är insatta i arbetet och vad ett nytt direktiv kommer att få för konsekvenser för myndigheterna.
Gruppen kan konstatera att det inte finns något etablerat internationellt nät- verk för olika länders myndigheter när det gäller havsmiljöfrågor. Uppfölj- ningen visar att det bilaterala samarbete som existerar mellan myndigheterna är sporadiskt och ofta knutet till olika projekt. Gruppen menar att detta inne- bär att samarbetet inte blir långsiktigt.
.
234
2008/09:RFR3
Referenser
Bet. 1998/99:MJU6 Miljöpolitiken.
Bet. 2001/02:MJU3 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier. Bet. 2005/06:FöU9 Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle. Bet. 2005/06:KU21 Riksdagen i en ny tid.
Bet. 2005/06:MJU3 Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag m.m. Bet. 2005/06:MJU4 En nationell strategi för havsmiljön.
Bet. 2006/07:MJU11 Havsmiljöpolitik.
Bet. 2006/07:TU14 En framtida havspolitik för EU.
Bet. 2007/08:MJU1 Utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård m.m.
Bet. 2007/08:MJU2 Utgiftsområde 23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar.
Bet. 2008/09:MJU3 Miljöskyddet i Sveriges ekonomiska zon.
Boverket (2006): Vad händer med kusten? Erfarenheter från kommunal och regional planering samt EU-projekt i Sveriges kustområden.
Dir. 2006:87 Kunskap för bevarande och hållbart nyttjande av havsmiljön. Dir. 2007:30 Översyn av svensk kemikalielagstiftning.
Dir. 2007:40 Fördjupad prövning av Naturvårdsverkets verksamhet. Dir. 2007:67 Tilläggsdirektiv till Havsmiljöutredningen M 2006:05.
Dir. 2008:7: Tilläggsdirektiv till Utredningen om Naturvårdsverket (M 2007:02). Ds 2007:46 Säkerhet i samverkan.
Ds 2008:21 Stranden – en värdefull miljö.
Europeiska kommissionen (2005): Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpo- litikens område, KOM(2005) 505 slutlig.
Europeiska kommissionen (2006): Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regi- onkommittén – Unionens framtida havspolitik: En europeisk vision för ocea- nerna och haven, KOM(2006) 275 slutlig.
Europeiska kommissionen (2007): Towards Sustainable Water Management in the European Union. First stage in the implementation of the Water Framework Directive 2000/60/EC. COM(2007) 128 final. Commission Staff Working Do- cument.
Europeiska kommissionen (2008a): Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Com- mittee and the Committee of the Regions. Annual Policy Strategy for 2009.
235
2008/09:RFR3 REFERENSER
Europeiska kommissionen (2008b): Rapport från kommissionen. Allmänna rap- porten 2007.
Europeiska kommissionen (2008c): Förslag till rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 423/2004 när det gäller återhämtning av torskbestånd och om ändring av förordning (EEG) nr 2847/93. KOM(2008) 162 slutlig.
Europeiska kommissionen (2008d): En europeisk strategi för havs- och sjöfarts- forskning. KOM(2008) 534 slutlig.
Fiskeriverket (2007): Effekterna för det småskaliga kustfisket av maximalt 1 pro- cents bifångst av marina däggdjur. PM 2007-02-27.
Fiskeriverket (2008a): Plan för anpassning av fiskeflottan – torskfiske i Östersjön.
PM 2008-03-18. Dnr 40-1337-08.
Fiskeriverket (2008b): Möjligheter till och konsekvenser av fiskefria områden. Delrapport till regeringen 2008-03-01.
Fiskeriverket (2008c): Försök med skarpsillsutfiskning. Delrapport till regeringen 2008-03-31.
Fiskeriverket (2008d): En utvecklad havsmiljöförvaltning. Skrivelse 2008-08-06.
Fiskeriverket och Naturvårdsverket (2005): Överenskommelse om samarbetet mellan Fiskeriverket och Naturvårdsverket.
Framställning 2005/06:RS3 Riksdagen i en ny tid. Havsutsikt 1/2008 och 2/2008.
Helcom (2007): Helcom Baltic Sea Action Plan.
Helcom (2008): Helcom Report on Illegal Discharges Observed During Aerial Surveillance in 2006.
Helsingborgs Hamnar (2002, rev 2007): Avfallshantering i Helsingborgs hamnar.
IVL Svenska Miljöinstitutet (2007): Kartläggning av svensk miljöövervakning och annan undersökningsverksamhet med bäring på havsmiljön. För Havsmiljöut- redningen.
IVL Svenska Miljöinstitutet (2008): Nationellt maritimt kristräningscentrum i Kalmar. Förstudie för Regionförbundet i Kalmar län, Sjöfartsverket och Sjö- fartshögskolan.
Jordbruksdepartementet (2008): Pressmeddelande 28 januari 2008.
Jordbruksverket (2006): Åtgärdsprogrammet mot växtnäringsförluster från jord- bruket.
Jordbruksverket (2007): Riktlinjer för gödsling och kalkning 2008. Rapport 2007:22.
Jordbruksverket (2007b): Jordbruksverkets miljömålsöversyn. Rapport 2007:14.
Jordbruksverket (2007c): Miljöeffekter av 2003 års jordbruksreform. Rapport från projekt CAP:s miljöeffekter. Rapport 2007:4.
Jordbruksverket (2008a): Växtskyddsmedel och miljöeffekter – rapport från pro- jektet CAP:s miljöeffekter. Rapport 2008:3.
236
REFERENSER 2008/09:RFR3
Jordbruksverket och Statistiska centralbyrån (2007): Jordbruksstatistisk årsbok 2007 med data om livsmedel. Sveriges officiella statistik.
Kalmarsundskommissionen (2007): Slutrapport 2007.
Kemakta Konsult AB (2008): Utredning rörande kvicksilvertunnor i Sundsvalls- bukten.
Kemikalieinspektionen (2005): Kemikalier i textilier. Fakta.
Kemikalieinspektionen (2005): Hur riskerna med båtbottenfärger för fritidsbåtar kan minska. KemI PM 4/05.
Kemikalieinspektionen (2007): Underlag till den andra fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. PM 2007-09-28.
Länsstyrelserna (2007): Handlingsplan för etablering av hänsynsområden i kust- och skärgårdsområden. Kustlänsstyrelsernas gemensamma redovisning av re- geringsuppdrag 47 enligt regleringsbrev 2006.
Länsstyrelsen i Stockholms län (2006): Vad händer med våra stränder? Deras framtid i våra händer. Rapport 2006:18.
Länsstyrelsen i Stockholms län (2007): Fiskevårdsplan 2007–2010 för Stockholms län. Rapport 2007:05.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län (2007): Plan för oljeskadeskydd. Länsstyrelsen i Västernorrlands län (2008): Skrivelse 2008-02-29. Dnr 577-8179-07.
Länsstyrelsen i Västra Götalands län (2006): Vrak i Skagerrak. Sammanfattning av kunskaperna kring miljöriskerna med läckande vrak i Skagerrak.
Länsstyrelsen i Västra Götalands län (2007): Analys av fem översiktsplaner. Strömstad, Tanum, Sotenäs, Lysekil och Munkedals kommun.
Länsstyrelsen i Västra Götalands län (2008): Hänsynsområden. Tillsammans skapar vi lugn och ro i kust- och skärgårdsnatur.
Miljödepartementet (2007a): Pressmeddelande 2007-09-03.
Miljödepartementet (2007b): Pressmeddelande 2007-11-15.
Miljödepartementet (2007c): Rivstart för havsmiljösatsningen: 40-miljoners- program 2007. PM 2007-07-08.
Miljödepartementet (2007d): Pressmeddelande 2007-07-06. Miljödepartementet (2008a): Lagrådsremiss. Reach och miljöbalken. Miljödepartementet (2008b): Pressmeddelande 2008-04-22. Miljödepartementet (2008c): Pressmeddelande 2008-03-10.
Miljömålsrådet (2008): Miljömålen – nu är det bråttom! Miljömålsrådets utvärde- ring av Sveriges miljömål 2008.
Molander, P. (2008): Biologisk mångfald. En analys av begreppet och dess an- vändning i den svenska miljöpolitiken. Rapport till Expertgruppen för miljöstu- dier 2008:2.
237
2008/09:RFR3 REFERENSER
Mundebo, I. (2008): Hur styrs staten? Resultat av resultatstyrningen. Stockholm Studies in Politics.
Naturskyddsföreningen (2003): Hav – Svenska Naturskyddsföreningens policy. Naturskyddsföreningen (2008a): T-tröjor med ett smutsigt förflutet. Rapport.
Naturskyddsföreningen (2008b): Naturskyddsföreningens och åländska Östersjö- fondens seminarium om Östersjön 12 februari 2008. PM 2008-02-08.
Naturvårdsverket (1996): Miljöövervakningens framtida inriktning och omfatt- ning. Rapport 4543.
Naturvårdsverket (2004): Rikare mångfald och mindre kväve – Utvärdering av våtmarker anlagda inom lokala investeringsprogram (LIP) och LBU-stöd. Rap- port 5362. Våtmarkscentrum, Högskolan i Halmstad.
Naturvårdsverket (2005): Förändringar under ytan. Sveriges havsmiljö granskad på djupet. Monitor 19.
Naturvårdsverket (2006a): Aktionsplan för havsmiljön. Rapport 5563. Naturvårdsverket (2006b): Eutrophication of Swedish Seas. Rapport 5509.
Naturvårdsverket (2006c): Övergödningen av Sveriges kuster och hav – Natur- vårdsverkets ställningstaganden med anledning av en internationell expertut- värdering av kväve/fosfor-problematiken i våra omgivande hav. Rapport 5587.
Naturvårdsverket (2007a): Hav i balans samt levande kust och skärgård – Under- lagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet. Rapport 5770.
Naturvårdsverket (2007b): Ett rikt växt- och djurliv – Underlagsrapport till för- djupad utvärdering av miljömålsarbetet. Rapport 5773.
Naturvårdsverket (2007c): Ingen övergödning. Underlagsrapport till fördjupad utvärdering av miljömålsarbetet. Rapport 5768.
Naturvårdsverket (2007d): Årsredovisning 2006.
Naturvårdsverket (2007e): Strategi för information om miljötillståndet i havet. Rapport 5779.
Naturvårdsverket (2007f): Skydd av marina miljöer med höga naturvärden – Vägledning. Rapport 5739.
Naturvårdsverket (2007g): En effektiv förvaltning av havsmiljön och Naturvårds- verkets roll. PM 2007-11-15.
Naturvårdsverket (2007h): Myllrande våtmarker – Underlagsrapport till fördju- pad utvärdering av miljömålsarbetet. Rapport 5771.
Naturvårdsverket (2008a): Naturvårdsverkets årsredovisning 2007.
Naturvårdsverket (2008b): Avloppsreningsverkens förmåga att ta hand om läke- medelsrester och andra farliga ämnen. Rapport 5794.
Naturvårdsverket (2008c): Rapport för år 2007 från SamHav, Samordningsgrup- pen för Havsmiljöfrågor. PM 2008-02-05.
Naturvårdsverket (2008d): Nära 30 miljoner för att förebygga och ersätta viltska- dor. Pressmedelande 2008-04-29.
238
REFERENSER 2008/09:RFR3
Naturvårdsverket (2008e): Möjliga åtgärder och effekter för att minska fos- forläckage från Östersjöns syrefria bottnar. NV Dnr 806-390-06 F och 304- 5453-07 Nh.
Naturvårdsverket (2008f): Sveriges åtaganden i Baltic Sea Action Plan. Delrap- port.
Naturvårdsverket (2008g): Pressmeddelande 2008-04-07.
Naturvårdsverket (2008h): Ändamålsenlig ansvarsfördelning i vattenarbetet – Redovisning av ett regeringsuppdrag. Skrivelse 2008-04-24.
Naturvårdsverket och Energimyndigheten (2006): Ekonomiska styrmedel i miljö- politiken. Rapport från Naturvårdsverket och Energimyndigheten.
Naturvårdsverket och Fiskeriverket (2008): Åtgärdsprogram för tumlare.
Naturvårdsverket, UMF, SMF och GMF (2007): Havet 2007 – Om miljötillståndet i svenska havsområden.
Näringsdepartementet (2007a): Promemoria 2007-06-29. Näringsdepartementet (2007b): Faktapromemoria 2007/08:FPM52. Prop. 1990/91:90 En god livsmiljö.
Prop. 1997/98:145 Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart Sverige. Prop. 2000/01:130 Svenska miljömål – delmål och åtgärdsstrategier. Prop. 2004/05:150 Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag.
Prop. 2006/07:100 2007 års ekonomiska vårproposition. Prop. 2007/08:1 Budgetpropositionen för 2008.
Prop. 2007/08:80 Miljöbalken och EG-förordningen om kemikalieregistrering. Prop. 2007/08:154 Miljöskyddet i Sveriges ekonomiska zon.
Prop. 2008/09:1 Budgetpropositionen för 2009.
Rapporter från riksdagen 2007/08:RFR3 Uppföljning av de fiskepolitiska insat- sernas resultat och konsekvenser för företag inom fiskeområdet.
Regeringsbeslut 2007-12-19. Regleringsbrev för budgetåret 2008 avseende Na- turvårdsverket.
Riksrevisionen (2005a): Miljömålsrapporteringen – för mycket och för lite. Rap- port RiR 2005:1.
Riksrevisionen (2005b): Miljögifter från avfallsförbränningen – hur fungerar tillsynen? Rapport RiR 2005:4.
Riksrevisionen (2005c): När oljan når land – har staten säkerställt en god kom- munal beredskap för oljekatastrofer? Rapport RiR 2005:31.
Riksrevisionen (2006a): Regeringens styrning av Naturvårdsverket. Rapport RiR 2006:2.
Riksrevisionen (2006b): Mer kemikalier och bristande kontroll – tillsynen av tillverkare och importörer av kemiska produkter. Rapport 2006:4.
239
2008/09:RFR3 REFERENSER
Sjöfartsverket (2005): Genomförande av Östersjöstrategin i Sverige – Redovis- ning av regeringsuppdrag. 0302-05-01814.
Sjöfartsverket (2007a): Sjöfartens utveckling 2006. Sjöfartsverkets sektorrapport.
Sjöfartsverket (2007b): Sjöfartsverkets underlagsrapport till den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen.
Sjöfartsverket (2008a): Fakta om båtlivet i Sverige. Sjöfartsverket (2008b): Miljöprogram för fritidsbåtar 2008.
Sjöfartsverket (2008c): Sjöfartens utveckling 2007. Sjöfartsverkets sektorrapport. Skr. 2004/05:173 En nationell strategi för havsmiljön.
SOU 1997:34 Övervakning av miljön.
SOU 2003:9 Skatt på handelsgödsel och bekämpningsmedel? SOU 2003:72 Havet – tid för en ny strategi.
SOU 2006:112 Ett svenskt havsmiljöinstitut.
SOU 2007:60 Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjligheter. SOU 2007:75 Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. SOU 2007:80 Reach – genomförande och sanktioner.
SOU 2008:1 Barlastvattenkonventionen – om Sveriges anslutning.
SOU 2008:48 En utvecklad havsmiljöförvaltning. Slutbetänkande av Havsmiljöut- redningen.
SOU 2008:53 Styra rätt! Förslag om Sjöfartsverkets organisation. Slutbetänkande av Lotsutredningen.
SOU 2008:55 Kustbevakningens rättsliga befogenheter.
SOU 2008:62 Myndighet för miljön – en granskning av Naturvårdsverket.
Statistiska centralbyrån (2007): Vattendistriktens ekonomiska strukturer och miljöpåverkan 1995–2005. Rapport 2007:1.
Statskontoret (2008): Vrak och ägarlösa båtar. Rapport 2008:6. Stockholms Hamn AB (2008): Prislista 2008.
Stockholms universitet, Stockholm Resilience Centre och Baltic Nest Institute (2008): Fiskeriförvaltning och miljöfaktorer skapar en win-win situation för Östersjötorsken. 20 oktober 2008.
Strömstads Södra Hamn (2007): Miljörapport för år 2007.
Svenskt Vatten, pressmeddelande 2008-04-02: Öppet brev till miljöminister And- reas Carlgren och generaldirektör Lars-Erik Liljelund angående kväveåtalet.
Sveriges Fiskares Riksförbund (2008): Ang. remiss – Slutbetänkande En utvecklad havsmiljöförvaltning. Skrivelse 2008-08-19.
Sveriges Kommuner och Landsting (2007): Nationella miljömål en lokal utma- ning.
240
REFERENSER 2008/09:RFR3
Vetenskapsrådet (2004): Utvärdering av centrum för marin forskning. Rapport 2004:7.
Världsnaturfonden (2008): 2008 Baltic Sea Scorecard. WWF Baltic Ecoregion Programme 2008.
WSP Akustik (2007): Bullerundersökningar i skärgården i Västra Götalands län 2007. Rapport 10095492.08.
Yttrande 2006/07:MJU2y Tilläggsbudget för 2007.
Övriga källor
Boverket, skrivelse 2008-07-04.
Fiskeriverket, telefonintervju 2008-05-21, intervju 2008-09-09 samt e-brev 2008- 09-19 och 2008-10-21.
Forskare vid Högskolan i Kalmar, professor Per Larsson och Jonas Nilsson, inter- vju 2008-06-02.
Forum för miljöforskning, konferens 2008-02-06–2008-02-07. Tema Vatten. Kon- ferensen anordnades av Formas, Mistra och Naturvårdsverket.
Helsingborg hamn, e-brev 2008-10-06 och 2008-10-08. Jordbruksverket, e-brev 2008-07-04 och 2008-10-22. Kalmar och Mönsterås kommuner, intervju 2008-06-03.
Kemikalieinspektionen, intervju 2008-06-12 och e-brev 2008-06-19. Kustbevakningen, region norr, intervju 2008-05-21 och e-brev 2008-06-13. Lantbrukarnas riksförbund (LRF), e-brev 2008-09-08.
Länsstyrelsen i Kalmar län (inkl. Vattenmyndigheten för Södra Östersjöns vatten- distrikt), intervjuer 2008-06-02 och 2008-06-03.
Länsstyrelsen i Stockholms län, intervju 2008-04-14 och telefonintervju 2008-09-08.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län (inkl. Vattenmyndigheten för Bottenhavets vattendistrikt), intervjuer 2008-05-20 och 2008-05-21 samt e-brev 2008-06-09.
Länsstyrelsen i Västra Götalands län (inkl. Vattenmyndigheten för Västerhavets vattendistrikt), intervjuer 2008-09-10.
Miljödepartementet, telefonintervju 2008-08-19 samt e-brev 2008-10-08 och 2008-10-22.
Naturskyddsföreningen, intervju 2008-04-22.
Naturvårdsverket, intervjuer 2008-02-15 och 2008-08-21 samt e-brev 2007-10-17, 2008-04-29, 2008-08-22, 2008-08-25, 2008-08-26, 2008-08-29, 2008-10-20 och 2008-10-21.
Orust kommun, intervju 2008-09-10. Regionförbundet i Kalmar län, intervju 2008-06-03.
Sjöfartsverket, intervju 2008-05-27, e-brev 2008-10-21 och telefonintervju 2008-10-22.
241
2008/09:RFR3 REFERENSER
Sportfiskarna, e-brev 2008-07-02.
Stockholms marina forskningscentrum, studiebesök på Askö 2008-08-28. Strömstads kommun, intervju 2008-09-10.
Sundsvalls kommun, intervju 2008-05-21 och e-brev 2008-05-22. Svenskt Vatten AB, e-brev 2008-06-24 och 2008-08-12. Sveriges Fiskares Riksförbund, intervju 2008-09-09.
Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), intervju 2008-04-22.
Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), e-brev 2008-07-11. Sveriges Hamnar, e-brev 2008-06-17 och telefonintervju 2008-10-01. Sveriges Redareförening, intervju 2008-09-09.
Timrå kommun, intervju 2008-05-21. Torsås kommun, intervju 2008-06-03.
Världsnaturfonden (WWF), intervju 2008-05-12.
242
2008/09:RFR3
BILAGA 1
Miljökvalitetsmål inom havsmiljöområdet
Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård
Miljökvalitetsmålet innebär att Västerhavet och Östersjön ska ha en långsik- tigt hållbar produktionsförmåga och att den biologiska mångfalden ska beva- ras. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelse- värden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar. Riksdagen har även beslutat om följande sju nationella delmål som anger inriktning och tidsperspektiv i det fortsatta miljöarbetet för att nå miljökvali- tetsmålet.
-Skyddsvärda marina miljöer: Senast 2010 ska minst 50 % av skyddsvärda marina miljöer och minst 70 % av kust- och skärgårdsområden med höga natur- och kulturvärden ha ett långsiktigt skydd. Senast 2005 ska ytterli- gare fem, och senast 2010 därutöver ytterligare fjorton, marina områden vara skyddade som naturreservat och tillsammans utgöra ett representativt nätverk av marina naturtyper. Därutöver ska ett område med permanent fiskeförbud inrättas till 2006, för utvärdering till 2010 samt ytterligare tre områden med permanent fiskeförbud (kustnära områden och utsjöområ- den) inrättas till 2010 i vardera Östersjön och Västerhavet för utvärdering till 2015. (Formuleringen för delmålet har ändrats sedan 2005.)
-Kustens och skärgårdens kulturarv och odlingslandskap: Senast 2005 ska en strategi finnas för hur kustens och skärgårdens kulturarv och odlings- landskap kan bevaras och brukas.
-Hotade arter: Senast 2005 ska åtgärdsprogram finnas och ha inletts för de hotade marina arter och fiskstammar som har behov av riktade åtgärder.
-Bifångster: Senast 2010 ska de årliga bifångsterna av marina däggdjur understiga 1 % av respektive bestånd. Bifångsterna av sjöfåglar och icke målarter ska inte ha mer än försumbara negativa effekter på populationer- na eller ekosystemet.
-Uttag – återväxt: Uttaget av fisk, inklusive bifångster av ungfisk, ska senast 2008 inte vara större än att det möjliggör en storlek och samman- sättning på fiskbestånden som ger förutsättningar för att ekosystemets grundläggande sammansättning och funktion bibehålls. Bestånden ska ha återuppbyggts till nivåer betydligt över biologiskt säkra gränser. (Formu- leringen för delmålet har ändrats sedan 2005.)
-Buller och andra störningar: Buller och andra störningar från båttrafik ska vara försumbara inom särskilt känsliga och utpekade skärgårds- och kust- områden senast 2010.
243
2008/09:RFR3 | BILAGA 1 MILJÖKVALITETSMÅL INOM HAVSMILJÖOMRÅDET |
-Utsläpp av olja och kemikalier: Genom skärpt lagstiftning och ökad över- vakning ska utsläppen av olja och kemikalier från fartyg minimeras och vara försumbara senast år 2010.
Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning
Miljökvalitetsmålet innebär att halterna av gödande ämnen i mark och vatten inte ska ha någon negativ inverkan på människors hälsa, förutsättningar för biologisk mångfald eller möjligheterna till allsidig användning av mark och vatten. Riksdagen har även beslutat om följande fyra nationella delmål som anger inriktning och tidsperspektiv i det fortsatta miljöarbetet för att nå miljö- kvalitetsmålet.
-Utsläpp av fosfor: Fram till 2010 ska de svenska vattenburna utsläppen av fosforföreningar från mänsklig verksamhet till sjöar, vattendrag och kust- vatten ha minskat med minst 20 % från 1995 års nivå. De största minsk- ningarna ska ske i de känsligaste områdena.
-Utsläpp av kväve: Senast 2010 ska de svenska vattenburna utsläppen av kväveföreningar från mänsklig verksamhet till haven söder om Ålands hav ha minskat med minst 30 % från 1995 års nivå.
-Utsläpp av ammoniak: Senast 2010 ska utsläppen av ammoniak i Sverige ha minskat med minst 15 % från 1995 års nivå.
-Utsläpp av kväveoxider: Senast 2010 ska utsläppen i Sverige av kväveox- ider till luft ha minskat till 148 000 ton.
Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö
Miljökvalitetsmålet innebär att miljön ska vara fri från ämnen och metaller som skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Riksdagen har även beslutat om nio natio- nella delmål som anger inriktning och tidsperspektiv i det fortsatta miljöarbe- tet för att nå miljökvalitetsmålet. Bland de nationella delmålen för Giftfri miljö berör följande delmål utvecklingen inom havsmiljöområdet.
-Delmål 3, Utfasning av farliga ämnen: I fråga om utfasning av farliga ämnen ska följande gälla. Nyproducerade varor ska så långt det är möjligt vara fria från: 1) nya organiska ämnen som är långlivade (persistenta) och bioackumulerande, nya ämnen som är cancerframkallande, arvsmassepå- verkande och fortplantningsstörande samt kvicksilver så snart som möj- ligt, dock senast 2007, 2) övriga cancerframkallande, arvsmassepåverkan- de och fortplantningsstörande ämnen samt sådana ämnen som är hormon- störande eller kraftigt allergiframkallande, senast 2010 om varorna är av- sedda att användas på ett sådant sätt att de kommer ut i kretsloppet, 3) öv- riga organiska ämnen som är långlivade och bioackumulerande samt kadmium och bly, senast 2010. Dessa ämnen ska inte heller användas i produktionsprocesser om inte företaget kan visa att hälsa och miljö inte kan komma till skada. Redan befintliga varor, som innehåller ämnen med ovanstående egenskaper eller kvicksilver, kadmium samt bly, ska hanteras
244
MILJÖKVALITETSMÅL INOM HAVSMILJÖOMRÅDET BILAGA 1 | 2008/09:RFR3 |
på ett sådant sätt att ämnena inte läcker ut i miljön. Spridning via luft och vatten till Sverige av ämnen som omfattas av delmålet ska minska fortlö- pande. Delmålet omfattar ämnen som människan framställt eller utvunnit från naturen. Delmålet omfattar även ämnen som ger upphov till ämnen med ovanstående egenskaper, inklusive dem som bildas oavsiktligt.
-Delmål 6, Efterbehandling av förorenade områden: Samtliga förorenade områden som innebär akuta risker vid direktexponering och sådana för- orenade områden som i dag, eller inom en nära framtid, hotar betydelse- fulla vattentäkter eller värdefulla naturområden ska vara utredda och vid behov åtgärdade vid utgången av 2010.
-Delmål 8, Om dioxiner i livsmedel: År 2010 ska tydliga åtgärdsprogram som medför en kontinuerlig minskning av halterna av för människan skadliga dioxiner i livsmedel ha etablerats.
Miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv
Miljökvalitetsmålet innebär att den biologiska mångfalden ska bevaras och nyttjas på ett hållbart sätt, för nuvarande och framtida generationer. Arternas livsmiljöer och ekosystemen samt deras funktioner och processer ska värnas. Arter ska kunna fortleva i långsiktigt livskraftiga bestånd med tillräcklig genetisk variation. Människor ska ha tillgång till en god natur- och kulturmil- jö med rik biologisk mångfald, som grund för hälsa, livskvalitet och välfärd.
Riksdagen har även beslutat om tre nationella delmål som anger inriktning och tidsperspektiv i det fortsatta miljöarbetet för att nå miljökvalitetsmålet. De nationella delmålen för Ett rikt växt- och djurliv berör utvecklingen inom havsmiljöområdet.
-Hejdad förlust av biologisk mångfald: Senast 2010 ska förlusten av biolo- gisk mångfald inom Sverige vara hejdad.
-Minskad andel hotade arter: År 2015 ska bevarandestatusen för hotade arter i landet ha förbättrats så att andelen bedömda arter som klassificeras som hotade har minskat med minst 30 % jämfört med 2000, och utan att andelen försvunna arter har ökat.
-Hållbart nyttjande: Senast 2007 ska det finnas metoder för att följa upp att biologisk mångfald och biologiska resurser såväl på land som i vatten nyttjas på ett hållbart sätt. Senast 2010 ska biologisk mångfald och biolo- giska resurser såväl på land som i vatten nyttjas på ett hållbart sätt så att biologisk mångfald upprätthålls på landskapsnivå.
Indikatorer för uppföljning av utvecklingen inom havsmiljöområdet
För att underlätta uppföljningen av de olika miljökvalitetsmålen och delmålen har ett antal olika indikatorer tagits fram. Syftet med indikatorerna är att beskriva det aktuella miljötillståndet och följa trender. Valet av indikatorer följer den s.k. DPSIR-modellen325 som stegvis har utvecklats genom arbete i
325 Drivkraft, Påverkan, Status, Inverkan, Respons (DPSIR).
245
2008/09:RFR3 | BILAGA 1 MILJÖKVALITETSMÅL INOM HAVSMILJÖOMRÅDET |
OECD och EU. Modellen tar sin utgångspunkt i följande fem aspekter: driv- krafter, miljöpåverkan, miljötillstånd, konsekvenser och vidtagna åtgärder.
Till de sju delmål som har formulerats till miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård har elva olika indikatorer tagits fram. Till de nio delmål som har formulerats till miljökvalitetsmålet Giftfri miljö har tolv olika indikatorer tagits fram. För de fyra delmål som har formulerats till mil- jökvalitetsmålet Ingen övergödning har nio olika indikatorer tagits fram. Till de tre delmål som har formulerats till miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv har fyra olika indikatorer tagits fram. Enligt Miljömålsrådet är miljö- målsindikatorerna en hjälp i att följa upp olika delmål. I de fall som indikato- rer inte är kopplade till något specifikt delmål används de för att följa upp miljökvalitetsmålet som helhet.
Tabell A. Indikatorer för uppföljning av havsmiljöområdet avseende miljö- kvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård, Giftfri miljö, Ingen övergödning samt Ett rikt växt- och djurliv
Miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård
Delmål | Indikatorer | |
1. | Skyddsvärda marina miljöer | – |
2. | Kustens och skärgårdens kultur- | – |
arv och odlingslandskap |
| |
3. | Hotade arter | – |
4. | Bifångster | – |
5. | Uttag – återväxt | Lekbiomassa för torsk |
6. | Buller och andra störningar | – |
7. | Utsläpp av olja och kemikalier | Oljeutsläpp till havet |
Övriga indikatorer som tagits fram | Begränsat näringsläckage – fånggrödor, | |
för delmålet | Begränsat näringsläckage – skyddszoner, | |
|
| Fiskefartyg, Fosfor i havet, Kväve i |
|
| havet, Strandnära byggande vid havet, |
Tillförsel av fosfor till kusten, Tillförsel av kväve till kusten, Yrkesfiske
246
| MILJÖKVALITETSMÅL INOM HAVSMILJÖOMRÅDET BILAGA 1 | 2008/09:RFR3 | ||
|
|
|
| |
Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö |
|
|
| |
Delmål | Indikatorer |
|
| |
3. | Utfasning av farliga ämnen | CMR-ämnen i varor |
| |
6. | Efterbehandling av förorenade | Förorenade områden |
| |
områden |
|
|
| |
Övriga indikatorer som tagits fram för delmålet
Allergiframkallande kemiska produkter, Ekologisk animalieproduktion, Ekolo- giskt odlad mark, Hälsofarliga kemiska produkter, Konsumenttillgängliga ke- miska produkter, Kravmärkt mjölk, Miljöföroreningar i modersmjölk, Miljö- ledningssystem, Nickelallergi, Växt- skyddsmedel
Miljökvalitetsmålet Ingen övergödning
Delmål | Indikatorer | |
1. | Utsläpp av fosfor | Tillförsel av fosfor till kusten |
2. | Utsläpp av kväve | Tillförsel av kväve till kusten |
3. | Utsläpp av ammoniak | Ammoniakutsläpp |
4. | Utsläpp av kväveoxider | Kväveoxidutsläpp |
Övriga indikatorer som tagits fram | Begränsat näringsläckage – fånggrödor, | |
för delmålet | Begränsat näringsläckage – skyddszoner, | |
|
| Fosfor i havet, Kväve i havet, Körsträcka |
|
| med bil |
Miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv | ||
Delmål | Indikatorer | |
1. | Hejda förlusten av biologisk | – |
mångfald |
| |
2. | Minskad andel hotade arter | – |
3. | Hållbart utnyttjande | – |
Övriga indikatorer som tagits fram | Föryngring av flodpärlmussla, Häckande | |
för delmålet | fåglar i fjällen, Häckande fåglar i od- | |
|
| lingslandskapet, Häckande fåglar i sko- |
|
| gen |
247
2008/09:RFR3
BILAGA 2
Fyra styrmedel inom miljöområdet
I denna bilaga görs en kort genomgång av de fyra typer av styrmedel som staten använder för att påverka alla att handla mer miljöanpassat.326
Juridiska styrmedel
Med juridiska styrmedel avses lagar och andra regler. Den svenska lagstift- ningen inom miljöområdet finns huvudsakligen samlad i miljöbalken, vilken trädde i kraft 1999. Miljöbalken tar sin utgångspunkt i ett antal av de grund- läggande principer som nu genomsyrar det internationella arbetet med miljö och naturresursanvändning, bl.a. försiktighetsprincipen, principen om att förorenaren ska betala, produktvalsprincipen samt principer om hushållning, kretslopp och lämplig lokalisering av verksamhet och åtgärder.
Miljöbalken består av sju avdelningar som innehåller 33 kapitel och unge- fär 500 paragrafer. Till detta hör ett stort antal förordningar och föreskrifter som har meddelats med stöd av bestämmelser i miljöbalken. Förordningar beslutas av regeringen som i sin tur lämnar bemyndigande till myndigheter att besluta om föreskrifter inom respektive ansvarsområde. Utöver de bindande regler som är kopplade till lagstiftningen kan myndigheter utfärda allmänna råd. De innehåller generella rekommendationer om tillämpning av lagar och regler. Det finns flera lagar som är kopplade till miljöbalken, bl.a. skogs- vårdslagen, luftfartslagen och väglagen, vilket innebär att lagen hänvisar till bestämmelser i miljöbalken som ska tillämpas vid prövningar och bedöm- ningar enligt lagen.
I december 1999 tillkallade regeringen en parlamentariskt sammansatt kommitté, Miljöbalkskommittén, som började sitt arbete under våren 2000. Uppdraget var att utvärdera tillämpningen av miljöbalken och föreslå nöd- vändiga reformer. Kommittén har lämnat sex delbetänkanden och ett slutbe- tänkande. Förslagen i Miljöbalkskommitténs slutbetänkande327 bereds för närvarande i Regeringskansliet. Enligt Miljödepartementets preliminära pla- nering väntas en lagrådsremiss och en eventuell proposition om dessa frågor tidigast under hösten 2008.328
Lagstiftningen tillämpas och fullföljs på olika sätt, bl.a. genom att miljö- brott beivras genom domstolsväsendet, att miljöfarliga verksamheter är till- ståndspliktiga och genom tillsyn av miljöpåverkande verksamheter. Tillsyn utövas av bl.a. länsstyrelserna och kommunerna. Naturvårdsverket vägleder länsstyrelsernas och kommunernas tillsynsverksamhet.329
326Webbplatsen www.naturvardsverket.se.
327SOU 2005:59.
328Bet. 2007/08:MJU18.
329Förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken. Riksrevisionen, 2006a.
248
FYRA STYRMEDEL INOM MILJÖOMRÅDET BILAGA 2 | 2008/09:RFR3 |
Sverige lyder även under EG-rätten och är därmed skyldigt att införliva förordningar och direktiv i svensk lagstiftning. Sverige har också anslutit sig till ett fyrtiotal internationella miljökonventioner och internationella avtal för att skydda miljön och hushålla med naturresurserna. Några är regionala och täcker en del av Europa, andra är globala. En internationell konvention blir juridiskt bindande för ett land när man ratificerat den och den trätt i kraft. Ratifikation innebär att statsmakterna arbetar in konventionsbesluten i den nationella lagstiftningen och gör sådana förändringar eller anpassningar av lagstiftningen att syftet med konventionen kan uppnås. Förutom internationel- la påtryckningar finns dock inga egentliga bestraffningsmöjligheter om en stat inte uppfyller sina åtaganden.
Ekonomiska styrmedel
Till de ekonomiska styrmedlen räknas skatter, avgifter och bidrag. En bak- grund till användningen av dessa styrmedel är att det sällan har satts ett klart pris på miljövärden eller miljöskador, vilket gör att en konsument inte ser i priset på varan eller tjänsten vad det verkligen kostar att konsumera den. En annan bakgrund är att t.ex. vatten och biologisk mångfald kan ses som ge- mensamma nyttigheter som många inte känner något individuellt ansvar för.
Med ”positiva” ekonomiska styrmedel avses sådana som är tänkta att fun- gera som en morot. Det handlar om styrmedel som leder till inkomster eller lättnader i form av skatterabatter (lägre skatt, avdrag), skattebefrielse (ingen skatt alls), återbäring (pant) och subventioner i form av statliga eller kommu- nala bidrag och stöd. Andra styrmedel kan betecknas som ”negativa” och mer fungera som en piska. Ekonomiska styrmedel som innebär utgifter för den som försämrar miljön är främst skatter och avgifter. Elcertifikat och utsläpps- handel är exempel på marknadsbaserade ekonomiska styrmedel. Grön skatte- växling är ett annat begrepp bland de ekonomiska styrmedlen för miljön.
Naturvårdsverket menar att ett effektiv ekonomiskt styrmedel för miljön kännetecknas av att styrmedlet leder till att det önskade miljömålet uppnås snabbast möjligt till lägsta möjliga kostnad samtidigt som det helst också stimulerar teknisk utveckling och gör det ekonomisk lönsamt att förbättra produktionsprocesser och ändra konsumtionsmönster.
Ekonomiska styrmedel är en internationellt uppmärksammad fråga. I Agenda 21 uppmanas världens länder att öka användningen av ekonomiska styrmedel. Tio år senare, i genomförandeplanen från FN:s världskonferens för hållbar utveckling (2002), skriver världens länder att de ska ”fortsätta att främja en internalisering av miljökostnader och användning av ekonomiska styrmedel, med beaktande av att förorenaren i princip ska bära kostnaderna för föroreningarna, med vederbörlig hänsyn till allmänintresset samt utan att snedvrida internationell handel och internationella investeringar”. Även OECD har visat hur medlemsländerna ska kunna öka användningen av miljöskatter och miljöavgifter. Att använda ekonomiska styrmedel är också en del av miljöpolitiken inom EU och framhävs i det sjätte miljöhandlingspro- grammet. Likaså har EU-parlamentet krävt att miljöskatter ska kunna införas
249
2008/09:RFR3 | BILAGA 2 FYRA STYRMEDEL INOM MILJÖOMRÅDET |
på gemensam EU-nivå. Som exempel på ”positiva” ekonomiska styrmedel inom jordbruksområdet kan nämnas ersättningar inom miljö- och landsbygds- programmet, och ett ”negativt” ekonomiskt styrmedel är skatten på handels- gödsel och bekämpningsmedel.
Riksdagen beslutade i december 2007 att för 2008 anslå sammanlagt 4 722 miljoner kronor för miljö- och naturvård, varav 100 miljoner kronor på det nyinrättade anslaget för havsmiljö. Anslaget för åtgärder för biologisk mång- fald uppgår 2008 till drygt 1,9 miljarder kronor och används bl.a. för åtgärder med bäring på havsmiljön.330
Samhällsplanering som styrmedel
Ett annat styrmedel är samhällsplanering, vilket används för att ändra faktorer i samhället i syfte att skapa bättre förutsättningar för bl.a. ett miljövänligt beteende. Boverket och Naturvårdsverket har kartlagt metoder och verktyg för att planera och arbeta med miljömål i den fysiska planeringen.
Information som styrmedel
Information används både för att direkt påverka människors beteende och för att informera om andra och mer styrande styrmedel. Naturvårdsverket menar att information är ett nödvändigt men inte i sig själv tillräckligt styrmedel för att lösa miljöproblem.
Informationsmottagaren är inte tvingad att göra någonting av det som in- formationen handlar om. Även om informationen inte direkt leder till ändrade beteenden kan det ändå öka kunskaper och påverka attityder så att människor lättare accepterar samhälleliga beslut om t.ex. ökade kostnader eller inskränk- ningar i friheten att välja. Det är också svårt att avgöra t.ex. hur effektiv just en informationskampanj har varit för att påverka beteenden och attityder. Information anses vara mest effektiv som styrmedel om mottagarna är direkt berörda och kan tala om för avsändaren vilken sorts information de vill ha och behöver. Att visa upp goda exempel är en väg att gå när information används som styrmedel.
Naturvårdsverket och andra myndigheter har fått en rad regeringsuppdrag med anledning av 2005 års miljömålsproposition och havsmiljöskrivelse. Bland annat har verket tagit fram en strategi för information om miljötillstån- det i havet. Strategin tar upp hur Naturvårdsverkets information om miljötill- ståndet i havet ska förbättras. Rapporten innehåller också resultaten från en undersökning om olika målgruppers syn på information om havsmiljön och hur indikatorer kan utformas.331
330Prop. 2007/08:1, bet. 2007/08:MJU2. Naturvårdsverket intervju 2008-02-15.
331Naturvårdsverket, 2007e.
250
2008/09:RFR3
BILAGA 3
Aktörer inom havsmiljöområdet
Regeringskansliet
Miljödepartementet samordnar regeringens miljöpolitik. Miljödepartementet ansvarar för frågor rörande vatten och hav. I detta ingår vattenvård, försur- ning, miljögifter, havsmiljö, föroreningar, oljeutsläpp och överfiske. Enheter- na inom Miljödepartementet sköter det löpande arbetet, bl.a. bereder enheter- na regeringens beslut. Havsmiljöfrågor handläggs av enheten för naturresur- ser. Genomförandet överlämnas oftast till departementets myndigheter. Havsmiljöfrågor berör även flera andra departement. Som exempel kan näm- nas Jordbruksdepartementet som ansvarar för bl.a. fiske, jordbruk och skogs- bruk samt Näringsdepartmentet som ansvarar för bl.a. sjöfartsfrågor.
Naturvårdsverket
Naturvårdsverket är förvaltningsmyndighet på miljöområdet och ska vara pådrivande och samlande i miljöarbetet. Verkets arbete ska syfta till att främja en hållbar utveckling med utgångspunkt i den ekologiska dimensionen. De miljökvalitetsmål som riksdagen har fastställt och strategierna för att nå må- len ska vara vägledande i arbetet.332 Naturvårdsverkets huvudsakliga uppgif- ter är att föreslå mål, åtgärder och styrmedel i miljöpolitiken och miljöarbetet, genomföra miljöpolitiska beslut om statliga anslag, lagtillämpning m.m. samt följa upp och utvärdera miljösituationen och miljöarbetet. Av tabellen nedan framgår hur verkets kostnader fördelas på olika verksamhetsgrenar.
Tabell B. Naturvårdsverkets kostnader år 2007 (tkr)
Verksamhetsgrenar | Personal- | Övriga | Summa | Andel |
| kostnader | kostnader | kostnader | (%) |
Tillsyn och normgivning | 88 149 | 29 719 | 117 868 | 10,3 |
Övriga styrmedel | 78 268 | 31 997 | 110 265 | 9,6 |
Förorenade områden | 2 132 | 9 127 | 11 258 | 1,0 |
Biologisk mångfald | 48 359 | 542 616 | 590 975 | 51,6 |
Investeringsprogram | 8 845 | 19 286 | 28 131 | 2,4 |
Miljöforskning | 13 943 | 8 708 | 22 650 | 2,0 |
Uppföljning och utvärdering | 58 784 | 206 331 | 265 115 | 23,1 |
Summa | 298 478 | 847 783 | 1 146 261 | 100 % |
Källa: Naturvårdsverket, 2008a. |
|
|
|
|
332 Förordning (2007:1052) med instruktion för Naturvårdsverket.
251
2008/09:RFR3 | BILAGA 3 AKTÖRER INOM HAVSMILJÖOMRÅDET |
Naturvårdsverkets roll i vattenförvaltningen är att ta fram föreskrifter, all- männa råd och annan vägledning, representera Sverige i EU-arbetet och rap- portera Sveriges resultat till EU. Av Naturvårdsverkets årsredovisning för 2007 framgår att verket har använt 109 miljoner kronor för länsstyrelsernas, vattenmyndigheternas och de centrala verkens arbete med vattenförvaltning enligt EU:s ramdirektiv för vatten.
Vid verket finns vidare Havsmiljörådet och Samordningsgruppen för havsmiljöfrågor som är inrättade av regeringen för att öka samordningen i havsmiljöfrågor. Det finns även bl.a. ett miljömålsråd som är knutet till Na- turvårdsverket och som arbetar med uppföljning och utvärdering av utveck- lingen mot miljökvalitetsmålen. Miljömålsrådet ska följa upp och utvärdera utvecklingen mot miljökvalitetsmålen, rapportera till regeringen om hur arbe- tet mot miljömålen går och vad som ytterligare behöver göras, samordna informationsinsatser från miljömålsmyndigheterna, övergripande samordna regional fördelning av miljökvalitetsmål och delmål samt fördela medel till miljöövervakning och miljömålsuppföljning.333 Tillsyns- och föreskriftsrådet är ett samråds- och samverkansorgan för myndigheternas arbete i frågor som rör tillsyn och föreskrifter enligt miljöbalken. Rådet är administrativt knutet till Naturvårdsverket.
Länsstyrelserna
I varje län finns en länsstyrelse som svarar för den statliga förvaltningen i länet, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret för särskil- da förvaltningsuppgifter. Länsstyrelsen ska verka för att nationella mål får genomslag i länet samtidigt som hänsyn ska tas till regionala förhållanden och förutsättningar. Länsstyrelsen ska utifrån ett statligt helhetsperspektiv sam- ordna olika samhällsintressen inom myndighetens ansvarsområde. Länsstyrel- sen ska främja länets utveckling och noga följa länets tillstånd samt underrätta regeringen om vad som är särskilt viktigt för regeringen att få veta om länet och händelser som inträffat där. Länsstyrelsen har bl.a. uppgifter i fråga om naturvård och miljöskydd, lantbruk, fiske, hållbar samhällsplanering och boende samt förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön. Länsstyrelsen ska vidare bl.a. verka för att de av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålen upp- nås och därvid svara för regionalt mål- och uppföljningsarbete, stödja kom- munerna med underlag för deras miljömålsarbete samt verka för att målen får genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen.334 Vid tre av länsstyrelserna finns s.k. informationscentraler:
-Informationscentralen för Bottniska viken, Umeå
-Informationscentralen för Egentliga Östersjön, Stockholm
-Informationscentralen för Västerhavet, Göteborg.
333Miljömålsrådets uppgifter regleras i förordning (2001:1096) med instruktion för Naturvårdsverket.
334Förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion.
252
AKTÖRER INOM HAVSMILJÖOMRÅDET BILAGA 3 | 2008/09:RFR3 |
Dessa är placerade på respektive länsstyrelse i de tre orter där marina forsk- ningscentrum finns. Exempelvis Informationscentralen för Egentliga Öster- sjön vid Länsstyrelsen i Stockholms län har som syfte att informera om stor- skaliga händelser i havsmiljön, dvs. händelser som inte är lokalt begränsade. Informationscentralen bevakar havsområdet från Ålands hav ned till Öresund (exklusive Finska viken och Rigabukten) med hjälp av utförare av såväl in- ternationell som nationell, regional och lokal miljöövervakning inom hela Östersjön. Centralen samarbetar med SMHI och Stockholms Marina Forsk- ningscentrum (SMF) som förmedlare av aktuella data från havsområdet in- samlade inom den nationella miljöövervakningen men också som kunskaps- källor rörande viktiga frågor i havsmiljön.335 Informationscentralerna har utvärderats på uppdrag av Naturvårdsverket. Enligt utvärderingen uppfyller de huvudsakligen de huvudsyften som formulerades då de inrättades, men de har i avsaknad av formell styrning utvecklats i olika riktning.336
Vattenmyndigheterna
Riksdagen beslutade i mars 2004 att Sverige ska delas in i fem vattendistrikt med en vattenmyndighet i varje distrikt. En länsstyrelse i varje vattendistrikt har utsetts till vattenmyndighet med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön inom distriktet. För varje vattenmyndighet finns det en särskild vattendelegation med uppgift att fatta beslut inom vattenmyndighetens an- svarsområde. Ordförande för delegationen är landshövdingen i det län som svarar för vattenmyndigheten. Delegationens medlemmar utses av regeringen. Varje länsstyrelse inom vattendistriktet har ett beredningssekretariat med uppgift att ta fram underlag och bistå vattenmyndigheten i uppdraget.337
-Länsstyrelsen i Norrbottens län har utsetts att ansvara för Vattenmyndig- heten i Bottenvikens vattendistrikt. Hela Norrbotten och huvuddelen av Västerbottens län utgör Bottenvikens vattendistrikt.
-Länsstyrelsen i Västernorrlands län är vattenmyndighet för Bottenhavets vattendistrikt. Gränserna för distriktet följer vattnets väg från Dalälven i söder till och med Leduån i södra Västerbotten.
-Länsstyrelsen i Västmanlands län är utsedd till vattenmyndighet i Norra Östersjöns vattendistrikt. Distriktet omfattar hela eller delar av Stock- holms, Uppsala, Södermanlands, Örebro, Västmanlands, Östergötlands och Dalarnas län.
-Länsstyrelsen i Kalmar län är utsedd till vattenmyndighet i Södra Öster- sjöns vattendistrikt. Distriktet omfattar Östergötland, en stor del av Små- land, Öland, Gotland, Blekinge och en stor del av Skåne. Alla landområ- den med avrinning till Östersjön från och med Bråviken till och med Öre- sund ingår i distriktet.
335Webbplatsen www.ab.lst.se.
336SOU 2008:48.
337Se webbplatsen www.vattenmyndigheterna.se.
253
2008/09:RFR3 | BILAGA 3 AKTÖRER INOM HAVSMILJÖOMRÅDET |
-Länsstyrelsen i Västra Götaland är vattenmyndighet i Västerhavets vatten- distrikt. Västerhavsdistriktet omfattar åarna i norra Skåne till Göta älvs källflöden i Härjedalen och Norge. Helt eller delvis inom distriktet finns 9 län och 112 kommuner samt ett trettiotal vattenvårdsförbund.
Vattenmyndigheternas arbetssätt är indelat i fem moment. Vattenmyndighe- terna ska:
1.Beskriva och kartlägga sina vattenförekomster (sjöar, vattendrag, vatten i övergångszon, kustvatten och grundvatten). I detta ingår att inventera och analysera påverkan av mänsklig verksamhet samt att genomföra en ekonomisk analys av vattenanvändningen.
2.Klassificera nuvarande status på dessa vattenförekomster i förhållan- de till det som ska uppnås (fastställa miljökvalitetsnormen), och då särskilt beakta om vattenförekomsten är kraftigt modifierad eller konstgjord samt behov av eventuella undantag.
3.Utarbeta åtgärdsprogram för att uppnå miljökvalitetsnormerna.
4.Övervaka miljötillståndet i de olika vattenförekomsterna för att kon- trollera om åtgärder har effekt och utvärdera vilka fortsatta åtgärder som behövs.
5.Genom förvaltningsplaner sammanfatta och kommunicera ovanstå- ende process med berörda, såväl allmänheten som myndigheter.
De olika momenten innehåller både naturvetenskapliga och ekonomiska analyser. Arbetet sker i sexårscykler och under processen ska vattenmyndig- heterna samverka med kommuner och andra intressenter. Naturvårdsverket har ansvar för att ta fram föreskrifter, allmänna råd och vägledning för olika moment som rör ytvatten i vattenförvaltningen. Sveriges geologiska under- sökning (SGU) har ett liknande ansvar för grundvatten.338
Kemikalieinspektionen
Kemikalieinspektionen (KemI) är, i den mån inte någon annan myndighet har uppgiften, förvaltningsmyndighet för ärenden om hälso- och miljörisker med kemiska produkter, varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt och biotekniska organismer. KemI ansvarar för samordning, utveck- ling, uppföljning, utvärdering, rapportering och information i fråga om miljö- kvalitetsmålet Giftfri miljö.339
Sjöfartsverket
Sjöfartsverket har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för sjöfarten. Sjöfartsver- ket ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. En av Sjöfartsverkets huvuduppgifter är att svara för att sjöfartens påverkan på miljön minimeras. Verksamheten ska bedrivas med inriktning huvudsakligen på handelssjöfar-
338Webbplatsen www.naturvardsverket.se.
339Förordning (2007:1064) med instruktion för Kemikalieinspektionen.
254
AKTÖRER INOM HAVSMILJÖOMRÅDET BILAGA 3 | 2008/09:RFR3 |
ten. Sjösäkerheten i fritidsbåtstrafiken ska främjas genom information och rådgivande verksamhet. Fritidsbåtstrafikens intressen i övrigt liksom fiskets och marinens intressen ska beaktas.340 Sjöfartsverket är ett affärsverk som bl.a. svarar för sjöfartens säkerhet och framkomlighet. Genom Sjöfartsinspek- tionen har verket ansvaret för införlivandet av en mängd internationella be- stämmelser i svenskt regelverk. Sjöfartsverket är även huvudman för Båtmil- jörådet som består av representanter för olika myndigheter och andra aktörer.
Fiskeriverket
Fiskeriverket är förvaltningsmyndighet för bevarande och nyttjande av fiskre- surserna. Myndigheten har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för miljöfrågor med anknytning till myndighetens verksamhetsområde. Myndigheten ska inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i för- hållande till övriga berörda parter. Myndigheten ska bl.a. verka för ett rikt och varierat fiskbestånd, en ekologiskt hållbar förvaltning av fiskresurserna samt ett ekologiskt hållbart och miljöanpassat fiske och vattenbruk samt ha ett särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet.341
Jordbruksverket
Statens jordbruksverk har som förvaltningsmyndighet inom jordbrukets om- råde till uppgift att arbeta aktivt för en konkurrenskraftig och miljö- och djur- skyddsanpassad livsmedelsproduktion till nytta för konsumenterna. Verket har bl.a. ett särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet. Myndigheten ska enligt sin instruktion vidta åtgärder i syfte att bl.a. jordbrukets belastning på miljön blir så liten som möjligt.342
Kustbevakningen
Kustbevakningen har till uppgift att bedriva sjöövervakning och utföra rädd- ningstjänst till sjöss. Kustbevakningen ska också ha förmåga att förebygga, motstå och hantera krissituationer inom sitt ansvarsområde. Verksamheten bedrivs inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon samt på land i anslutning till dessa vatten. I Kustbevakningens uppgift att bedriva sjööver- vakning ingår att ansvara för eller bistå andra myndigheter med övervakning, brottsbekämpande verksamhet samt kontroll och tillsyn. Kustbevakningen ska bedriva tillsyns- och kontrollverksamhet i fråga om bl.a. skydd av miljö- och naturvårdsintressen. Kustbevakningen ska vidare bl.a. ansvara för miljörädd- ningstjänsten till sjöss i syfte att begränsa konsekvenserna av olyckor och utsläpp.343 Utredningen om Kustbevakningens befogenheter lämnade sitt betänkande i juni 2008. Där konstateras bl.a. att samhällets samlade brottsbe- kämpande resurser skulle kunna utnyttjas effektivare och fler brott beivras om
340Förordning (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket.
341Förordning (2007:1045) med instruktion för Fiskeriverket.
342Förordning (2007:1042) med instruktion för Statens jordbruksverk.
343Förordning (2007:853) med instruktion för Kustbevakningen.
255
2008/09:RFR3 | BILAGA 3 AKTÖRER INOM HAVSMILJÖOMRÅDET |
Kustbevakningen i ökad utsträckning kunde utnyttjas som en självständig resurs vid sidan av polisen och tullen.344
Boverket
Boverket är förvaltningsmyndighet för frågor om byggd miljö och hushåll- ning med mark- och vattenområden, för fysisk planering, byggande och för- valtning av bebyggelsen och för boendefrågor. Boverket ska inom sina an- svarsområden främja en hållbar utveckling. Boverket har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för miljöfrågor med anknytning till verkets verksamhetsområ- de. Verket ska inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till andra berörda parter. Boverket har ett särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet.345
Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI)
Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) är förvaltnings- myndighet för meteorologiska, klimatologiska, hydrologiska och oceanogra- fiska frågor. SMHI ska inhämta och förmedla kunskaper om landets meteoro- logiska, klimatologiska, hydrologiska och oceanografiska förhållanden.346 SMHI bedriver bl.a. regelbunden övervakning av havsmiljön i utsjöområden och är nationell datavärd för oceanografiska och biologiska miljöövervak- ningsdata.347
Sveriges geologiska undersökning (SGU)
Sveriges geologiska undersökning (SGU) är förvaltningsmyndighet för frågor om landets geologiska beskaffenhet och mineralhantering. SGU ska bl.a. ansvara för samordning, utveckling, uppföljning, utvärdering, rapportering
och information i fråga om miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvali- tet.348
Kommunerna
Kommunerna har bl.a. ansvar för miljö- och hälsoskydd. I varje kommun finns en kommunal miljömyndighet som ansvarar för den lokala tillsynen av miljöfarliga verksamheter enligt miljöbalken. Länsstyrelsen ger råd till de kommunala miljömyndigheternas arbete samt följer upp och utvärderar deras verksamhet.
Vattenvårdsförbund och kustvattenvårdsförbund
Vattenvårdsförbunden och kustvattenvårdsförbunden organiserar lokala och regionala intressenter inom ett kustområde, bl.a. kommuner, industrier, lands- ting, företag och jordbruksorganisationer. Vattenvårdsförbunden ansvarar för
344SOU 2008:55.
345Förordning (2007:1065) med instruktion för Boverket.
346Förordning (2007:1053) med instruktion för Sveriges meteorologiska och hydrolo- giska institut.
347SOU 2008:48.
348Förordning (2007:1318) med instruktion för Sveriges geologiska undersökning.
256
AKTÖRER INOM HAVSMILJÖOMRÅDET BILAGA 3 | 2008/09:RFR3 |
vattenprovtagning (recipientkontroll). Förbunden kan också initiera och orga- nisera genomförandet av olika vattenvårdsåtgärder. Det finns ett stort antal vattenvårdsförbund och kustvattenvårdsförbund i Sverige.349 Ett exempel är Bohuskustens vattenvårdsförbund, vars verksamhet började 1990. Medlem- mar i vattenvårdsförbundet är företag och kommuner med egna utsläpp i havet eller som indirekt påverkar eller påverkas av miljön i havet. Förbundet utför undersökningar i den marina miljön. År 2005 var kostnaden för under- sökningsprogrammet ca 3,1 miljoner kronor inklusive de medel som avsätts årligen för analyser av miljögifter.350 Ett annat exempel är Kalmar läns kust- vattenkommitté som ansvarar för den samordnade kustvattenkontrollen i Kalmar län. I kommittén ingår sju kustkommuner och sju av länets större företag. Kommittén har samordnat arbetet med provtagningar från mitten av 1980-talet. Högskolan i Kalmar har anlitats som konsult och har i sin tur anlitat SMHI, Fiskeriverket och SGU för att utföra en del mätningar. År 2005 uppgick kostnaden för kontrollprogrammet till ca 2,8 miljoner kronor.351
Andra aktörer
Ett stort antal övriga aktörer är på olika sätt involverade i frågor som handlar om havsmiljö.352 Bland annat olika miljöorganisationer är engagerade i havs- miljöfrågor. Som exempel kan nämnas Naturskyddsföreningen som är en politiskt och religiöst obunden ideell förening med omsorgen om miljön som drivkraft. Naturskyddsföreningen arbetar med havsmiljöfrågor på en rad olika sätt.353 Naturskyddsföreningen ingår i Havsmiljörådet. Världsnaturfonden (World Wide Fund for Nature, WWF) är en oberoende och partipolitiskt obunden naturvårdsorganisation, med syftet att bedriva naturvårdsarbete där akuta eller långsiktiga åtgärder är nödvändiga för att bevara utrotningshotade växt- och djurarter eller hela naturtyper. Fondens marina verksamhet är inrik- tad på att öka antalet marina reservat och i ökande grad arbeta med fiskefrå- gor. WWF ingår i Havsmiljörådet. Greenpeace är en internationell miljöorga- nisation som vill konfrontera global miljöförstöring och driva fram lösningar som leder till en värld i fred och ekologisk balans. Greenpeace arbetar bl.a. med havsmiljöfrågor och menar att vi måste se till både våra och till kom- mande generationers behov.
Frågor kring haven och havsmiljön tas även upp av olika bransch- och in- tresseorganisationer. Sveriges Redareförening är en branschorganisation för svensk sjöfartsnäring. Föreningen representerar svenska rederier med verk- samhet över hela världen, med uppgift att skapa goda konkurrensvillkor.354 Sjöfartsforum är en ideell intresseförening med syfte att främja sjöfartens intressen.355 Sveriges Hamnar är hamnföretagens bransch- och arbetsgivaror-
349IVL, 2007 och webbplatsen www.vattenportalen.se.
350Webbplatsen www.bvvf.com och IVL, 2007.
351Webbplatsen www.kalmarlanskustvatten.org och IVL, 2007.
352Se bl.a. webbplatsen www.vattenportalen.se.
353Webbplatsen www.snf.se.
354Webbplatsen www.sweship.se.
355Webbplatsen www.maritimeforum.se.
257
2008/09:RFR3 | BILAGA 3 AKTÖRER INOM HAVSMILJÖOMRÅDET |
ganisation. Sveriges Hamnar förhandlar om löner och andra anställningsvill- kor samt arbetar med branschfrågor som infrastruktur-, miljö- och säkerhets- frågor.356 Svenskt Näringsliv arbetar på olika sätt med miljöfrågor. Svenskt Näringsliv menar att miljödebatten ska handla om hur man skapar en fram- tidsinriktad miljöpolitik genom tillväxt. Svenskt Näringslivs uppfattning är att näringslivet som omfattas av miljöbalken generellt har kommit långt i sitt arbete med att vidta åtgärder internt i processerna och externt i reningsan- läggningar i syfte att minska utsläppen till vatten och luft.357 Svenska Kryssarklubben är en organisation för båtägare som verkar för gott sjöman- skap, vilket inbegriper hänsyn till den marina miljön.358
Branschorganisationen Svenskt Vatten har som syfte att fungera som ta- lesman för den svenska VA-branschen, med budskapet ”Friskt vatten och rena sjöar”. Svenskt Vatten arbetar med att tydliggöra och stärka VA- verksamhetens roll i samhället, bl.a. genom att organisera samarbete och kunskapsspridning i tekniska, administrativa och ekonomiska frågor. Organi- sationen arbetar bl.a. med att ta fram en översikt över svensk vattenforskning. Föreningen Vatten är en rikstäckande ideell och opolitisk förening inom VA- området, som verkar för rätt hushållning och vård av vattentillgångarna samt för en god vattenmiljö. Sveriges Redareförening, Svenska Båtunionen, Svenskt Näringsliv, Svenskt Vatten AB, Svensk Energi och Sveriges Hamnar ingår i Havsmiljörådet.
Inom fiskeområdet finns bl.a. Sveriges Fiskares Riksförbund (SFR) som är en gemensam organisation för Sveriges yrkesfiskare. SFR ingår i Havsmiljö- rådet. Sveriges Sportfiske- och Fiskevårdsförbund är en ideell organisation som har till uppgift att tillvarata medlemmarnas intressen i frågor rörande sportfiske. Sportfiskarna ingår i Havsmiljörådet. Fiskbranschens Riksförbund är den samlade organisationen för handel och industri inom fiskets område i Sverige. Krav arbetar med att på olika sätt främja ekologisk produktion och konsumtion, bl.a. fisk. Arbetet sker genom regelutveckling, internationellt samarbete, opinionsbildning, marknadsföring och information m.m.
Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) ser vattenfrågorna som en av de vikti- gaste miljöfrågorna och betonar att lantbruket och livsmedelsproduktionen är beroende av och påverkar vattenmiljön på många olika sätt. Djuren och grö- dorna behöver tillgång till vatten men odlingen och djurhållningen påverkar också vattenmiljön. Näringsläckage från åkermarken och rester av växt- skyddsmedel är de två frågor som är mest i fokus för lantbrukets miljöarbete. LRF uppger att lantbrukarna sedan 1988 arbetar i ett systematiskt åtgärdspro- gram för att minska näringsläckage.359 Som exempel kan kampanjen Greppa Näringen nämnas, vilken är en satsning för att lantbruket ska nå de nya miljö- kvalitetsmålen. I Greppa Näringen samverkar LRF, Jordbruksverket, länssty- relserna och ett stort antal rådgivningsföretag i lantbruksnäringen.360 Skär-
356Webbplatsen www.transportgruppen.se.
357Webbplatsen www.svensktnaringsliv.se.
358Webbplatsen www.sxk.se.
359Webbplatsen http://www.lrf.se/viarbetarmed/vatten.
360Webbplatsen www.greppa.nu.
258
AKTÖRER INOM HAVSMILJÖOMRÅDET BILAGA 3 | 2008/09:RFR3 |
gårdarnas Riksförbund arbetar för en levande skärgård och representerar den bofasta befolkningen och består av kust- och ö-föreningar vid kusten och de stora insjöarna.361 LRF och Skärgårdarnas Riksförbund ingår i Havsmiljörå- det.
Svenska Föreningen för Limnologi (SFL) är en sammanslutning av perso- ner intresserade av limnologi och vattenvård. Föreningens mål är att främja samarbetet mellan dem som arbetar med limnologi och vattenvård vid hög- skolor, företag och myndigheter. Svenska hydrologiska rådet är ett svenskt hydrologiskt samarbetsorgan med det övergripande syftet att främja hydrolo- gisk forskning och utbildning samt att verka för att hydrologiska kunskaper och forskningsresultat kommer hela samhället till godo.
IVL Svenska Miljöinstitutet AB arbetar med uppdrag och forskning inom hela miljöområdet. IVL mäter på uppdrag av Naturvårdsverket, länsstyrelser och luftvårdsförbund halterna av nedfall och luftföroreningar i Sverige. Inom vattenområdet utför IVL på uppdrag övervakning och utvärdering av vatten- miljöns tillstånd med hjälp av olika verktyg, varav några utgörs av nationella och internationella nätverk, experimentella system och datasimuleringar.362 Artdatabanken arbetar med kunskapen om den biologiska mångfalden i Sve- rige. Databanken samlar in, lagrar, utvärderar och tillhandahåller information om vildlevande arter. Med stöd av kunskapen om arters status i landet upprät- tar Artdatabanken Sveriges rödlista.363
På internationell nivå finns ett flertal organisationer som på olika sätt arbe- tar med havsmiljöfrågor. Bland annat följande kan nämnas. International Maritime Organization (IMO) är en mellanstatlig rådgivande sjöfartsorgani- sation som sorterar under FN och utgör internationell sjöfartsmyndighet.364
FN:s miljöprogram, Unep – Marine and coastal areas, har bl.a. hav och kust på sin agenda. Deras olika program, aktionsplaner och utvärderingar för oce- aner, havs- och kustområden utgör en viktig global grund för andra institutio- ner och organisationer. GIWA – Global International Waters Assessment arbetar sedan 1999 med en systematisk utvärdering av miljötillståndet och miljöproblemen i alla världens vattenområden. Utvärderingen leds av FN:s miljöprogram Unep. Food and Agricultural Organization (FAO) är FN:s fackorgan för jordbruk, skogsbruk och fiske.
Internationella havsforskningsrådet (Ices) är bl.a. rådgivare för EU:s fis- kepolitik. Ices samordnar och stöder undersökningar om haven. Under senare tid har Havsforskningsrådet utvecklats till ett vetenskapligt rådgivande organ även inom miljöfrågor.
Global Ecolabelling Network (GEN) är en icke vinstdrivande organisation där miljömärkningsorganisationer från hela världen är medlemmar. European Environmental Bureau är en lobbyorganisation för Europas miljörörelse. Nätverket Coalition Clean Baltic (CCB) stöder nationella miljöorganisationer
361Webbplatsen http://www.skargardarnasriksforbund.se/.
362Webbplatsen http://www.ivl.se/affar/miljo_kartl/miljoovervakning_vatten-sv.asp.
363Webbplatsen www.artdata.slu.se.
364Webbplatsen www.imo.org.
259
2008/09:RFR3 | BILAGA 3 AKTÖRER INOM HAVSMILJÖOMRÅDET |
runt om Östersjön. Seas at Risk är en organisation som arbetar med Nordsjön. Baltic Sea 2020 är en stiftelse vars mål är att stimulera åtgärder som förbättrar Östersjöns miljö. Stiftelsen grundades genom en enskild donation, och med- len ska användas till åtgärder som genomförs på god vetenskaplig grund. Projekten ”får gärna vara djärva och nydanande och ska leda till konkreta resultat, påverka politiker och institutioner och förbättra miljötillståndet i Östersjön”.365 Både Baltic Sea 2020 och Coalition Clean Baltic ingår i Havs- miljörådet.
365 Webbplatsen www.balticsea2020.se.
260
2008/09:RFR3
BILAGA 4
Tillståndet i havsområdena runt Sveriges kuster
Havsområdena som omger Sverige
Sveriges havsområden, inklusive den ekonomiska zonen, utgör ca 35 % av den totala arean av Östersjön och Västerhavet. Sverige har den längsta kust- sträckan i Östersjön. Närmare 90 % av Sveriges befolkning bor inom 10 mil från kusten. Drygt 85 miljoner personer är bosatta i Östersjöns och Västerha- vets avrinningsområden. Som framgår av tabellen nedan är havsområdena relativt grunda, vilket innebär att en relativt liten vattenvolym får ta emot en stor mängd ämnen som transporteras från land till hav.366
Tabell C. Havsområden i Sveriges närhet
Havsområde | Areal (km²) | Medeldjup (m) |
Bottenviken | 36 740 | 37 |
Bottenhavet (inkl. norra Ålands hav) | 73 270 | 62 |
Summa Bottniska viken | 110 010 | 54 |
Finska viken | 30 660 | 35 |
Rigabukten | 18 360 | 23 |
Egentliga Östersjön (inkl. södra Ålands hav, | 227 650 | 59 |
Bälthavet och Öresund) |
|
|
Summa hela Östersjön (inkl. Bottniska viken) | 386 680 | 54 |
Kattegatt | 29 320 | 21 |
Skagerrak | 31 570 | 190 |
Summa Västerhavet | 60 890 | 110 |
Källa: SOU 2008:48 och Naturvårdsverket, 2005.
Det finns stora skillnader mellan de olika havsområden som omger Sverige, bl.a. vad gäller isläggning och salthalt. I denna bilaga sammanfattas den be- skrivning av havens miljötillstånd som tagits fram av Naturvårdsverket i samarbete med Sveriges tre marina forskningscentrum i Umeå, Stockholm och Göteborg. I rapporten konstateras inledningsvis att det inte råder full enighet om hur miljösituationen i haven ser ut och hur utvecklingen kommer att bli. Kunskapen om den miljö som finns under havsytan uppges vara mer bristfällig än för andra miljöer. Det kan t.ex. vara svårt att urskilja vad som är en faktisk förändring och vad som är naturlig variation.367
366SOU 2008:48.
367Naturvårdsverket, UMF, SMF och GMF, 2007.
261
2008/09:RFR3 BILAGA 4 TILLSTÅNDET I HAVSOMRÅDENA RUNT SVERIGES KUSTER
Egentliga Östersjön
Östersjön är nästan avskuren från världshavet, vilket gör att miljön där har blivit särpräglad. Salthalten är betydligt lägre än ute i oceanerna och vattnet är tydligt skiktat.368 Östersjön omgärdas av Sverige, Finland, Ryssland, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tyskland och Danmark. Östersjöns avrinningsområ- de befolkas av ett mycket stort antal människor och havsmiljön påverkas också av mänskliga aktiviteter som sker långt inne i Centraleuropa. Det be- gränsade vattenutbytet med omgivningen medför att föroreningar som tillförs Östersjön kan bli kvar där mycket länge. Faunan i Östersjön är mer artfattig än i Västerhavet.
Egentliga Östersjön är havsområdet mellan Ålands hav och de danska sun- den. Det är det område som uppvisar de tydligaste tecknen på övergödning, bl.a. i form av syrefria bottnar. Syrefria bottnar i Östersjön är dock även bero- ende av naturliga storskaliga variationer i vattenutbytet. Ökningen av som- marblommande cyanobakterier anses bl.a. kunna bero på klimatrelaterade faktorer, såsom högre vattentemperatur och lägre salthalt snarare än ökad tillgång på fosfor. Naturvårdsverket konstaterar att Östersjöns avsnörda läge gör att föroreningarna stannar kvar under lång tid, vilket är förklaringen till att Östersjön har högre halter av miljögifter än de flesta andra hav i världen. De senaste åren har mängden fosfor i Östersjöns ytvatten ökat samtidigt som kvävehalterna har minskat. Detta har gynnat förekomsten av blågrönalger (cyanobakterier).
I Östersjöns öppna havsområden, utsjön, har någon förbättring av över- gödningssituationen inte kunnat observeras inom den nationella miljööver- vakningen. I de övre vattenlagren har fosfathalterna ökat och kvävehalterna minskat, båda som en effekt av att syresituationen i bottenvattnet är den säms- ta någonsin sedan observationerna startade. På djup större än 80 meter saknas liv helt. I miljöövervakningens årsrapport 2007 pekas på att överfisket av de bottenlevande fiskbestånden fortsätter. Den minskande förekomsten av torsk har fått skarpsillen att ta allt större plats. Detta dominansskifte från rovfisk till planktonätande fisk påverkar sannolikt hela ekosystemet. Halterna av de miljögifter som sedan länge förbjudits i vårt närområde fortsätter att minska. Andra substanser ökar däremot, och halterna av vissa organiska miljögifter i fet fisk överstiger fortfarande EU:s gränsvärden.
När det gäller kustområdena påvisar de sedimentlevande djursamhällenas utbredning och sammansättning i allmänhet god miljöstatus i de kustnära bottenmiljöerna enligt de kvalitetskriterer som utarbetats för bottenfauna. Blåstångens djuputbredning i den norra delen av havsområdet har gradvis förbättrats. De lokaler i ytterskärgården som övervakas uppvisar nu god till hög miljöstatus. Brist på övervakningsdata från södra Egentliga Östersjön försvårar emellertid en bedömning för hela kuststräckan. Den höga frekven-
368 Det bräckta ytvattnet blandar sig ogärna med det saltare djupvattnet. Mellan de två vattenmassorna finns ett markant gränsskikt, en s.k. halokin.
262
TILLSTÅNDET I HAVSOMRÅDENA RUNT SVERIGES KUSTER BILAGA 4 2008/09:RFR3
sen av tarmsår hos gråsäl och ökande halter av avgiftningsenzym i fisk, som mäts i Östergötland, indikerar förekomst av miljögifter.
Enligt Naturvårdsverket (2005) har under de senaste hundra åren främ- mande arter etablerat sig i svenska havsområden i betydligt större omfattning än tidigare. Östersjöns ekosystem var förr tämligen isolerat, men sjöfarten har brutit denna isolering. Nya arter förs dit på fartygsskrov och i tankar med barlastvatten. Andra arter har kommit sedan de oavsiktligt införts i samband med t.ex. fisk- eller musselodling eller avsiktligt genom utplantering.
Bottniska viken
Bottniska viken, dvs. Bottenviken och Bottenhavet, omgärdas av Sverige och Finland. Bottniska viken kännetecknas av fosforbrist, särskilt i den nordligas- te delen, Bottenviken. I årsrapporten för havet 2007, som baseras på den nationella miljöövervakningen, uppmärksammas att vikaresälens fortplant- ningsproblem är det främsta tecknet på miljöstörning i Bottenviken, och på- verkan av miljögifter anges vara den troligaste orsaken. Halterna av kadmium och dioxiner under vår och sommar gör att tillståndet med avseende på dessa ämnen klassificeras som dålig. Bottenviken är i övrigt näringsfattig, väl syre- satt och utan dokumenterade övergödningsproblem. Den invandrade havs- borstmasken Marenzelleria viridis, vars antal ökade kraftigt runt sekelskiftet, har nu planat ut i förekomst utan säkerställda störningar på ekosystemet.
Södra Bottenhavet har en hög lokal belastning av organiska miljögifter. Dioxinsituationen under vår- och sommarperioden visar på dålig status enligt de i årsrapporten föreslagna klassgränserna, medan situationen för övriga miljögifter bedöms som god. En klart lägre kullstorlek hos havsörnarna vid södra Bottenhavet än i övriga svenska havsområden antyder att biologiska miljögiftseffekter förekommer. Det finns också en hög förekomst av tarmsår hos säl. Bottenhavets utsjöområde har en god näringsstatus utan tydliga över- gödningssymtom, men med en svag ökning av förekomsten av cyanobakterier under de senaste åren. Förekomsten av havsborstmasken Marenzelleria viridis har stabiliserats.
Västerhavet
Västerhavet omgärdas av Sverige, Norge och Danmark. Kattegatt påverkas av närsaltutsläpp från Danmark och Sverige men också av utflödet från Öster- sjön. Skagerrak å andra sidan påverkas speciellt av närsaltsflödet från de kontinentala floderna men också från Norge, Sverige och Danmark. Både Kattegatt och Skagerrak är påverkade av övergödning samt fiske- och sjö- fartsnäringarna.
Av den nationella miljöövervakningen framgår att Skagerrak har svaga be- stånd av torsk och annan bottenlevande fisk, höga halter och effekter av gifti- ga ämnen från båtbottenfärger samt dåliga syreförhållanden i vissa kust- och fjordlokaler. Förekomsten av giftiga tennföreningar från bottenfärger antyder att nuvarande förbud inte har önskad verkan. Positiva tecken är att andelen
263
2008/09:RFR3 BILAGA 4 TILLSTÅNDET I HAVSOMRÅDENA RUNT SVERIGES KUSTER
bifångster i fisket minskar, att det finns livskraftiga bestånd av knubbsäl och en god förekomst av bottenvegetation på klippbottnar.
Vidare framgår att tillståndet i Kattegatt sedan en tid präglas av svaga be- stånd av torsk och annan bottenlevande fisk, viss förekomst av syrebrist i bottenvattnet, minskande halter av miljögifter och god reproduktion av knubbsäl. Syresituationen uppges vara något bättre än på 1980- och 1990- talen, men problemen för fisken gör att situationen enligt miljöövervakningen är bekymmersam. Även om flera faktorer kan ha samverkat, är det troligt att ett alltför hårt fisketryck starkt bidragit till beståndens svaga ställning. Kun- skapen om miljötillståndet i Kattegatt uppges begränsas i dag av bristen på övervakning av makrovegetation, det ringa antalet lokaler för mjukbotten- provtagning i utsjön och avsaknaden av lokaler för miljögifter i de södra delarna.
Tabell D. Utveckling av närsaltsbelastningen 1970–2005
| Källor | Årlig belastning via | Flödeskorrigerade |
|
| vattendragen på havet | halter (koncentra- |
|
|
| tion) |
Fosfor | Norra Sverige: | Belastningen har inte | Totalfosforhalter |
| Läckage från | ändrats nämnvärt. | minskar med tiden, |
| skogsmark. |
| vilket anses bero på |
| Södra Sverige: |
| insatta åtgärder. |
|
|
| |
| Jordbruksmark, |
|
|
| punktutsläpp, |
|
|
| enskilda avlopp. |
|
|
Kväve | Norra Sverige: | Belastningen har ökat | Totalkvävehalterna |
| Läckage från | något. Ökningen sätts i | har inte ändrats |
| skogsmark. | samband med ökad | nämnvärt under |
| Södra Sverige: | årsmedelvattenföring. | perioden. |
|
|
| |
| Jordbruksmark, |
|
|
| punktutsläpp. |
|
|
Organiskt |
| Belastningen har ökat | Halterna har inte |
material |
| något. Ökningen sätts i | ändrats nämnvärt |
(CODMn) |
| samband med ökad | under perioden. |
|
| årsmedelvattenföring. |
|
Källa: Naturvårdsverket, UMF, SMF och GMF, 2007.
264
TILLSTÅNDET I HAVSOMRÅDENA RUNT SVERIGES KUSTER BILAGA 4 2008/09:RFR3
Tabell E. Exempel på utvecklingen för några miljögifter och metaller
Ämne | Utveckling |
Kvicksilver | Halterna i sill/strömming är förhållandevis låga och inga |
| dramatiska förändringar har skett, med undantag för Gävle- |
| bukten där en markant minskning har skett. Det finns indika- |
| tioner på att halterna har halverats sedan början av 1970- |
| talet. |
Bly | En markant minskning av blyhalten i strömming har uppstått |
| sedan blytillsatserna i bensin försvann. |
Kadmium | Den dramatiska ökningen under 1990-talet har vänt och |
| koncentrationen är tillbaka på 1980-talets nivåer. |
PCB | Koncentrationerna av PCB i strömming är på väg ned efter |
| att ha planat ut under 1990-talet. Parallellt har havsörn, säl |
| och utter ökat markant. |
Dioxin | Sedan början på 1990-talet har koncentrationen i strömming |
| legat på ungefär samma nivå, med undantag för Gävlebukten |
| där halterna ligger på en mycket hög nivå, men visar en |
| nedåtgående trend. |
PFC | Många perfluorerade ämnen (PFC) är varken kemiskt eller |
| biologiskt nedbrytbara i miljön. Ett av dessa ämnen, PFOS, |
| har ökat kraftigt i sillgrissleägg sedan början på 1970-talet. |
Källa: Naturvårdsverket, UMF, SMF och GMF, 2007.
265
2008/09:RFR3
BILAGA 5
Internationellt och europeiskt havsmiljösamarbete
Samarbete kring Västerhavet
Konventionen för skydd av den marina miljön i Nordostatlanten (Ospar)
Inom Oslo–Paris-konventionen (Ospar) samarbetar 15 stater och EU- kommissionen för att förbättra miljön i Nordostatlanten och Västerhavet. Sekretariatet ligger i London. Konventionen hanterar frågor om övergödning, farliga ämnen, radioaktiva ämnen, offshoreverksamhet i olje- och gasindu- strin, marin biodiversitet samt övervakning och bedömning av tillståndet i den marina miljön. Vid årliga möten i Ospar-kommissionen definierar medlems- länderna gemensamma rekommendationer och beslut om miljöregler och åtgärder för att förbättra miljön i Nordostatlanten. Ospars område täcker medlemsländernas inre vatten, territorialhav och ekonomiska zoner. För svensk del berörs Kattegatt och Skagerrak.
Länderna ska genomföra övervakning och bidra till att utarbeta gemen- samma statusrapporter över miljötillståndet i konventionsområdet. Ospar arbetar med två typer av åtgärder: rekommendationer respektive beslut. Be- sluten är bindande och tas genom majoritetsbeslut medan rekommendationer- na inte är bindande. I Ospar-kommissionens strategi från 2003 ingår fem delar: biologisk mångfald och ekosystem, övergödning, farliga ämnen, havs- baserad gas- och oljeproduktion samt radioaktiva ämnen. Ospar har även en strategi för övervakning och utvärdering (Joint Assessment and Monitoring Programme, JAMP), vilken också är det program genom vilket uppsatta mil- jökvalitetsmål ska kunna följas upp. Data från Ospars gemensamma miljö- övervakningsprogram rapporteras årligen till Ices.369
Nordsjökonferensen
I mitten av 1980-talet startade länderna kring Nordsjön ett politiskt samarbete för att skydda och förbättra Nordsjöns marina miljö. I maj 2006 anordnade Sverige ett ministermöte i Göteborg inom ramen för Nordsjösamarbetet. Mötet fokuserade på sjöfartens och fiskets miljöpåverkan på Nordsjön. Sjö- farten är ett relativt miljövänligt transportmedel, men den för ändå med sig en ökad belastning på Nordsjön i form av spridning av främmande organismer, giftiga båtbottenfärger och luftföroreningar. Överexploateringen av fisket har lett till att fiskbestånden på många håll nästan försvunnit, vilket skapat en obalans i det ekologiska livet i havet. Bland annat drabbas fiskenäringen. På sjöfartsområdet fattades vid Nordsjökonferensen bl.a. beslut om att försöka minska sjöfartens utsläpp av kväveoxid med 40 % samt att minska svavelin-
369 SOU 2006:112.
266
INTERNATIONELLT OCH EUROPEISKT HAVSMILJÖSAMARBETE BILAGA 5 | 2008/09:RFR3 |
nehållet i fartygens bränslen. Vid konferensen kom ministrarna även överens om att gemensamt starta ett utvecklingsarbete för att utforma ett förbättrat förvaltningssystem med målsättningen att minimera utkast av fisk. På grund av regelverket i EU:s gemensamma fiskepolitik är det i dag inte tillåtet att ta hand om vissa bifångster i bl.a. Nordsjön, i stället slängs dessa överbord.
Samarbete kring Östersjön
Helsingforskommissionen – Helcom
Helcom är en mellanstatlig organisation som arbetar med att skydda den marina miljön i Östersjön som funnits under tre decennier. I Helcom ingår nio länder (Finland, Ryssland, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Danmark, Tysk- land och Sverige) samt EU-kommissionen. Helcom bildades i samband med att Helsingforskonventionen antogs. En första aktionsplan antogs 1992, och därefter har olika åtgärder i form av rekommendationer antagits. Dessa är inte formellt legalt bindande men är avsedda att införas i medlemsländernas natio- nella lagstiftning. Helcom genomför regelbunden gemensam miljöövervak- ning, från vilken data årligen rapporteras till Ices. De samlade resultaten används för att genomföra regelbundna utvärderingar av miljötillståndet i Östersjön.370
Helcoms arbete präglas av de speciella omständigheterna rörande miljö, ekonomi och sociala förhållanden i Östersjöområdet och dess speciellt känsli- ga karaktär. Fem olika arbetsgrupper genomför politik och strategier samt föreslår frågor som tas upp till diskussion på mötena:
-Gruppen för övervakning och utvärdering (Helcom Monas)
-Gruppen för landbaserade föroreningar (Helcom Land)
-Gruppen för naturvård och skydd av den biologiska mångfalden (Helcom Habitat)
-Maritima gruppen (Helcom Maritime)
-Bekämpningsgruppen (Helcom Response).
Östersjöstaternas råd – forum för regionalt samarbete
Östersjöstaternas råd bildades 1992 av regionens utrikesministrar och är ett forum för multilateralt samarbete mellan Östersjöns regeringar. Sverige var ordförande i Östersjöstaternas råd till juni 2007, och ordförandeskapet har nu tagits över av Lettland. Miljö var ett prioriterat område under det svenska ordförandeskapet. Inom ramen för detta anordnas bl.a. ett expertseminarium om fosforutsläpp i Östersjöregionen och ett seminarium om integrerad kust- zonsförvaltning. Sverige inbjöd också till ett högnivåmöte för representanter från jordbruks- och miljödepartementen runt Östersjön i april 2007 för att uppmärksamma jordbrukets påverkan på Östersjöns miljö.
370 SOU 2006:112 och Naturskyddsföreningen, 2008b.
267
2008/09:RFR3 | BILAGA 5 INTERNATIONELLT OCH EUROPEISKT HAVSMILJÖSAMARBETE |
Agenda 21 för Östersjöregionen – Baltic 21
Baltic 21 är en del av samarbetet inom Östersjöstaternas råd. Länderna kring Östersjön enades 1998 om en Agenda 21 för Östersjön som utgör en konkret handlingsplan för hållbar utveckling i regionen. Sverige innehar ordföran- deskapet i Baltic 21 från hösten 2006 till sommaren 2008. Baltic 21 omfattar 11 länder, EU-kommissionen, finansiella institutioner, mellanstatliga organi- sationer samt icke-statliga organisationer. Samarbetet syftar till att skapa en ekoregion för hållbar utveckling omfattande de ekonomiska, ekologiska och sociala dimensionerna. Huvudfrågor är att ett hållbarhetstänkande bör genom- syra all verksamhet inom Östersjöstaternas råd, kapacitetshöjande åtgärder i regionen samt att skapa synliga demonstrationsobjekt om hållbar utveckling i praktiken. Tre projekt med inriktning på landsbygdsutveckling pågår och ett om hållbara stadstransporter, Bustrip, har nyligen inletts. Ett internationellt sekretariat med två tjänstemän biträder i arbetet.
EU:s havsmiljöarbete
EU:s miljöpolitik
EU:s miljöpolitik styrs av ett antal mål och principer. Miljöpolitiken ska bidra till att bevara, skydda och förbättra miljön, skydda människors hälsa, utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt samt främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem. Miljöpolitiken ska bygga på fyra principer. Försiktighetsprincipen innebär att åtgärder kan vidtas mot en verksamhet om det finns skäl att misstänka att den kan skada miljö eller hälsa, även om det saknas vetenskapliga bevis. Principen om förebyg- gande åtgärder innebär att EU ska sträva efter att förhindra att miljöskador uppstår i stället för att bara återställa miljön efter att de uppstått. Principen om att föroreningar ska åtgärdas vid källan innebär att föroreningar bör motver- kas där de uppstår, helst så snabbt att de inte hinner sprida sig. Den fjärde principen är den s.k. förorenaren betalar-principen (Polluters Pay Principle, PPP), som innebär att den som orsakat en miljöskada ska betala kostnaden för att reparera den.
När EU utarbetar miljöpolitiken ska beaktas tillgängliga vetenskapliga och tekniska data, miljöförhållanden i EU:s olika regioner, fördelar och kostnader som följer av att åtgärder vidtas eller inte vidtas samt den ekonomiska och sociala utvecklingen i EU och dess regioner.
Det finns två typer av miljöregler: marknadsrelaterade miljöregler och mil- jöskyddsregler. De marknadsrelaterade miljöreglerna motiveras av att under- lätta rörligheten på den inre marknaden. Reglerna är därför harmoniserande, dvs. helt lika i samtliga medlemsländer. De harmoniserande reglerna ska utgå från en hög miljöskyddsnivå. Medlemsländerna har dock vissa möjligheter att behålla eller införa förbud mot en produkt inom det egna landet om de anser att produkten är skadlig för miljön eller för hälsan. Denna möjlighet kallas ofta för miljögarantin. Sedan 1987 har EU möjlighet att anta regler till skydd för miljön som inte är direkt marknadsrelaterade. Miljöskyddsreglerna är
268
INTERNATIONELLT OCH EUROPEISKT HAVSMILJÖSAMARBETE BILAGA 5 | 2008/09:RFR3 |
minimiregler och syftar därmed till att sätta en lägsta standard bland med- lemsländerna. Medlemsländerna har alltså rätt att anta strängare miljökrav under förutsättning att de inte utgör förtäckta handelshinder eller diskrimine- rar på grund av nationalitet.
Ramdirektivet för vatten
Vattenpolitiken är ett av de äldsta och mest utbyggda områdena inom EU:s miljöpolitik. EU har sedan 2000 ett ramdirektiv för vattenförvaltningen. Ramdirektivet omfattar alla typer av vatten: ytvatten, grundvatten, floder, sjöar och kustvatten. Som komplement till ramdirektivet finns ett antal regler om särskilda kvalitetskrav och utsläppsbegränsningar. Ramdirektivet för vatten antogs 2000. Riksdag och regering beslutade om nationell lagstiftning, vilket innebar en komplettering av miljöbalken och en särskild vattenförvalt- ningsförordning (SFS 2004:660) samt organisation för den svenska vattenför- valtningen.
Vattendirektivet syftar till att upprätta en ram för skydd av inlandsvatten, vatten i övergångszon, kustvatten och grundvatten. Direktivet kan sägas ha sin grund i en insikt om att Europas invånare måste vårda sina vattenresurser bättre om inte framtida generationer ska få sänkt levnadsstandard, vidare en insikt om att vatten är gränslöst och att Europas länder måste samarbeta över nationsgränser och andra administrativa gränser för att kunna försäkra sig om en god tillgång på bra vatten. Direktivet omfattar kustvatten en nautisk mil utanför den s.k. baslinjen längs med kusten. Direktivets slutmål om god vat- tenstatus i de olika vattentyperna ska vara uppnått till 2015.371
EU:s havspolitik – den maritima strategin
Europeiska kommissionen presenterade 2006 en grönbok om unionens fram- tida havspolitik där en europeisk vision för oceanerna och haven beskrivs.372 Grönboken utgår från Lissabonstrategin och klargör EU:s roll och ledarskap när det gäller havsfrågorna samt efterlyser nya verktyg och nya former att styra förvaltningen av haven. Syftet är bl.a. att ta ett helhetsgrepp på näringar och sektorer utifrån en ekosystemansats och maximera ett hållbart nyttjande av havet. Kommissionen har därefter tagit fram ett meddelande om en inte- grerad havspolitik för EU, den s.k. blåboken, vilken i huvudsak består av en handlingsplan för kommissionens kommande arbete. I planen annonseras ca 50 konkreta åtgärder. Planen syftar till att skapa länkar mellan olika politik- områden. Avsikten är att i ett första steg utforma verktyg för att planera re- sursanvändningen, inhämta samt bearbeta data och skapa övervakningssy- stem. Syftet är att med stöd av dessa verktyg utforma en gemensam havspoli- tik, i första hand genom samverkan mellan medlemsstaterna. Kommissionen konstaterar bl.a. följande:
371Webbplatsen www.vattenmyndigheterna.se.
372Europeiska kommissionen, 2006.
269
2008/09:RFR3 | BILAGA 5 INTERNATIONELLT OCH EUROPEISKT HAVSMILJÖSAMARBETE |
Kommissionen menar att olika politikområden som påverkar EU:s havs- områden hittills har utvecklats oberoende av varandra, utan hänsyn till hur helheten påverkas. Fragmenteringen har lett till att olika politiska mål har kolliderat med varandra, i vissa fall med negativa konsekvenser för havsmiljön eller för konkurrerande havsrelaterade aktiviteter. Det stän- digt tilltagande trycket på haven och efterfrågan på aktiviteter i anslut-
ning till EU:s hav och havsområden gör att behovet ökar för en samord- nad havspolitik.373
Den 12 juli 2007 antog Europaparlamentet en resolution om unionens framti- da havspolitik. Parlamentet ansåg att havspolitiken kräver att politik, åtgärder och beslut som rör havsfrågor ska integreras och att denna politik främjar bättre samordning, större öppenhet och ökat samarbete mellan alla aktörer vars verksamhet påverkar Europas oceaner och hav.374
Kommissionen har inrättat en havspolitisk funktion som ska analysera havsfrågor och de politikområden som påverkar dessa. Den ska också sam- ordna olika politiska sektorer och på annat sätt utveckla sektorsövergripande politiska verktyg. Kommissionen kommer att uppmana medlemsstaterna att utarbeta egna nationella havsstrategier och under 2008 föreslå riktlinjer och strukturer för samråd för den integrerade havspolitiken i medlemsstaterna med årliga återrapporteringar från 2009. Kommissionen har i sin politiska strategi för 2009 uttalat att den kommer att fortsätt utvecklingen av en ny integrerad havspolitik (Integrated Maritime Policy).375
Generaldirektoratet för fiske och havsfrågor ansvarar för genomförandet av kommissionens politiska prioriteringar inom områdena fiske, havsrätt och havsfrågor. Generaldirektoratet ansvarar bl.a. för arbetsgruppen om havsfrå- gor, som biträder den styrgrupp inom kommissionen i vilken kommissionens fiskekommissionär, Joe Borg, är ordförande. Dessutom samordnar generaldi- rektoratet det förberedande arbetet med en ny grönbok om EU:s framtida havspolitik.
Dessutom kan nämnas att kommissionen i juni 2007 antog ett meddelande efter utvärderingen av den europeiska rekommendationen om integrerad förvaltning av kustområden. Kommissionen fastställer att två teman är priori- terade för kustområdena: anpassningen till klimatförändringen och andra risker samt bättre regionalt samarbete i havsrelaterade frågor, vilket även omfattar bättre samstämmighet mellan planer, program och förvaltning för land- och havsgränsen. I oktober antog kommissionen vidare ett förslag till förordning om skydd av känsliga marina ekosystem mot de negativa verk- ningarna av fiske med bottenredskap på öppet hav.
Det marina direktivet – EU-strategi för skydd av den marina miljön
Kommissionen har presenterat ett förslag till direktiv om en marin strategi.376 Detta kan ses som den ekologiska delen av havspolitiken. Förslaget antogs
373Näringsdepartementet, 2007b.
374Europeiska kommissionen, 2008b.
375Europeiska kommissionen, 2008a.
376Europeiska kommissionen, 2005.
270
INTERNATIONELLT OCH EUROPEISKT HAVSMILJÖSAMARBETE BILAGA 5 | 2008/09:RFR3 |
vid ett miljörådsmöte i december 2006 och överlämnades därefter till Europa- parlamentet för en andra läsning under 2007. Parlamentet och rådet kom överens om direktivet i december 2007, och det kommer att träda i kraft under våren 2008. Det marina direktivet innebär en ökad regionalisering av havs-
miljöfrågorna, dvs. att de olika behoven i olika havsregioner ska styra insat- serna.377
Direktivet syftar till att skydda och bevara miljön i Europas hav och uppnå ett gott miljötillstånd till 2021. Det kompletterar ramdirektivet för vatten som enbart omfattar inlands- och kustvatten. Enligt direktivförslaget ska medlems- länderna själva formulera de mål och åtgärdsplaner som behövs för att för- bättra havsmiljön. Detta ska ske i en process där länderna samordnar sig inom havsregioner, varav Östersjön är en region. Strategin bygger på en kombine- rad ansats på EU-nivå och på regional nivå. Gemensamma övergripande mål och ansatser läggs fast på EU-nivå men detaljutformning, planering och ge- nomförande av åtgärder lämnas till den regionala nivån. Ländernas åtgärds- program ska vara klara 2016 och i drift senast 2018. I budgetpropositionen för 2008 uppger regeringen att arbetet med unionens marina strategi och det marina direktivet kommer att slutföras och arbetet med EU:s maritima politik kommer att mynna ut i särskilda åtgärder. Det marina direktivet täcker med- lemsländernas havsområden från kusten ut till den yttre gränsen av den eko- nomiska zonen, dvs. maximalt 200 nautiska mil.
Ny strategi för Östersjön
I det marina direktivet ingår möjligheten att skapa pilotområden för snabbare inrättande av åtgärdsprogram för områden i behov av akuta insatser samt för att vidta striktare skyddsåtgärder. Kommissionen ska på begäran av Europeis- ka rådet ta fram en ny strategi för Östersjöregionen. Kommissionen ska lämna
ett förslag som ska behandlas under det svenska ordförandeskapet hösten 2009.378
Nytt finansieringsprogram för miljön
Life Plus är sedan juni 2007 EU:s nya finansieringsprogram för miljön. I Sverige är Naturvårdsverket ansvarig myndighet. Programmet gäller under perioden 2007–2013 och har en total budget på ca 20 miljarder kronor. Pro- grammet består huvudsakligen av två delområden: naturvård och biologisk mångfald samt miljölagstiftning och förvaltning/styrning. Sverige har tillde- lats en rambudget på ca 80 miljoner kronor per år (4,2 % av den totala budge- ten).
377Information från Miljödepartementet vid konferens 6–7 februari 2008.
378Europeiska kommissionen, 2008 samt information från Miljödepartementet vid konferens 6–7 februari 2008.
271
2008/09:RFR3 | BILAGA 5 INTERNATIONELLT OCH EUROPEISKT HAVSMILJÖSAMARBETE |
Andra direktiv
Det finns även andra direktiv som påverkar havsmiljön. Som exempel kan nämnas avloppsvattendirektivet, nitratdirektivet och takdirektivet för utsläpp till luft. Arbetet inom programmet mot luftföroreningar (Clean Air For Euro- pe, CAFE) är ett annat exempel på en EU-insats för att bl.a. minska gräns- överskridande flöden av kväve och fosfor. Fågeldirektivet och habitatdirekti- vet innehåller regler om inrättande av skyddade områden för djur- och växtar- ter av gemenskapsintresse, s.k. Natura 2000-områden. Direktivet om mottag- ningsanläggningar i hamnarna för fartygsgenererat avfall och oljerester syftar till att minska utsläppen från sjöfarten genom att öka tillgången på lämpliga mottagningsanläggningar och därigenom förbättra skyddet av den marina miljön.379
379 SOU 2006:112.
272
2008/09:RFR3
BILAGA 6
Genomförandet av havsaktionsplanen
I denna bilaga redovisas ett utdrag ur en rapport för 2007 från Samordnings- gruppen för havsmiljöfrågor (Samhav).380
1.Finn de områden som göder havet mest: Åtgärden pågår. Södra Östersjöns vattendistrikt har lämnat en delrapport till Naturvårdsverket i september 2007. Datum för slutrapporten har på begäran förlängts till december 2008. Rapporten förväntas visa en metod för hur man kan finna de områden som göder havet mest inom ett så pass geografiskt litet område att det via en källfördelning se- dan går att prioritera de åtgärder som är mest kostnadseffektiva. De andra två vattendistrikt som utpekats i aktionsplanen har kommit igång med arbetet.
2.Fixa de värsta avloppen först: Åtgärden har en delvis ny inriktning. Allmänna råd har tagits fram och remitterats. NV föreslår bidragssystem, kunskapscentra, certifieringssystem och kommunala VA-planer. Kommunernas tillsyn är av central betydelse för genomförandet av åtgärden och där kan Samhav stödja bl.a. genom rådgivning. Åtgärderna har lyfts fram i den fördjupade utvärdering- en av miljökvalitetsmålet Ingen övergödning och även lämnats till regeringen.
3.Gör rätt val av tvättmedel lätt: KemI har redovisat en utredning om fosfat i tvätt- och maskindiskmedel i december 2006 respektive ett förnyat uppdrag om fosfater i maskindiskmedel i september 2007. Regeringen har notifierat en na- tionell begränsning av fosfatinnehållet i textiltvättmedel till kommissionen. Diskussioner om begränsning av fosfathalten i tvätt- och rengöringsmedel pågår på EU-nivå under detergentförordningen.
4.Hjälp jordbrukarna att behålla fosforn: Åtgärden pågår inom ”Greppa fosforn”. Områden har valts ut där frivilliga åtgärder ska genomföras i ett treårigt åt- gärdsprogram för att bättre följa faktiskt utläckage av fosfor och ifall åtgärder har någon påverkan på utläckaget. Finansieras via landsbygdsprogrammet och Naturvårdsverket.
5.Skapa rätt våtmarker på rätt plats: Våtmarkstrategin håller på att genomföras. Länsstyrelserna har fått i uppdrag att av regeringen att ta fram ett planeringsun- derlag för återskapande och återställning av våtmarker. Naturvårdsverket har fördelat 17 miljoner till länsstyrelserna för att ta fram planeringsunderlag. Des- sa medel har fått ett högt utnyttjande och ska också användas för uppsökande verksamhet med syfte att fånga upp intresse hos markägarna. Genom det nya landsbygdsprogrammet 2007–2013 har ersättningarna riktade till våtmarker bli- vit mer flexibla, bl.a. kan ersättning numera ges även för restaurering av befint- liga våtmarker. Ersättningsnivån för anläggning och restaurering av våtmarker har höjts i några län. Ersättning för anläggning och restaurering av våtmarker
380 Naturvårdsverket, 2008c.
273
2008/09:RFR3 BILAGA 6 GENOMFÖRANDET AV HAVSAKTIONSPLANEN
lämnas numera inom ersättningsformen Utvald miljö. Vilka åtgärder eller pro- jekt som ska genomföras inom ersättningsformen prioriteras på regional nivå.
6.Övertyga om minskning av kväveutsläpp till luft: Nedfallet av kväve från luften på havs- och vattenområden beror till stor del på utsläpp i Europa från trafik och energiproduktion. De internationella förhandlingarna om nya nivåer i takdi- rektivet under LRTAP har avstannat. Ett nytt förslag förväntas till våren.
7.Minska utsläppen till luft från sjöfarten: Generalsekreteraren för International Maritime Organization (IMO) har tillsatt en expertgrupp för att underlätta arbe- tet med skärpning av reglerna för utsläpp till luft från fartyg och hans önskemål är att inom IMO etablera en långsiktig strategi för skyddet av miljön från ut- släpp från internationell sjöfart. Reglerna återfinns huvudsakligen i annex VI till internationella konventionen för miljöskydd, Marpol 73/78 (The Internatio- nal Convention for the Prevention of Pollution from Ships). Annexet håller på att revideras främst med sikte på att skärpa reglerna för NOx- och SOx-utsläpp. Handelssystem med NOx och SOx där sjöfarten ingår har utretts och en slutsats är att handelssystem har en teoretisk potential att bidra till väsentliga effektivi- tetsförbättringar för att minska utsläppen från fartyg. Kompletterande utred- ningar föreslås i utredningen.
8.Stoppa båtburna främmande arter: För närvarande pågår en utredning om ratifi- ceringen av barlastvattenkonventionen. Förutsättningarna att ratificera konven- tionen ska granskas och ett antal utestående frågeställningar ska klargöras. Bland annat utreds ansvarsfördelningen mellan myndigheter, budgetära konse- kvenser, biologiska konsekvenserna av skifte av barlastvatten i svensk ekono- misk zon. Uppdraget ska redovisas senast den 2 januari 2008. I juli 2007 gav IMO ett ”final approval” till ett system för första gången. Det var det svenska systemet PureBallast av AlfaWall AB som blev godkänt.
9.Skona hotade djuphavsfiskar: Fiske med hajgarn är förbjudet från 1 januari 2008. Speciellt tillstånd kan ges till yrkesfiskare som bedrivit ett traditionellt fiske på pigghaj, men en befarad ökning av detta fiske har nu hejdats. Frågan om införande av rist i räkfisket har även under 2007 drivits av Sverige i för- handlingsarbetet internationellt. Ingen överenskommelse har kunnat nås. Tek- nisk utveckling av rist har inte påbörjats, men näringen har uttryckt intresse för ett samarbete med Fiskeriverket kring redskapsutveckling i räkfisket – främst för att minska fångsten av småräka. I detta arbete kommer även utvecklingen av rist att vara aktuellt. Från och med 1 jan 2008 krävs speciellt tillstånd för räk- fiske. En möjlig åtgärd är att i dessa tillstånd införa ristanvändning som villkor.
10.Inför dagar till sjöss för att reglera fisketrycket: Ett förslag om försök 2007 med havdagar i Kattegatt drogs tillbaka av Rådgivande kommittén för Nordsjön (NCRAC), på grund av bristande intresse från Danmark. EU-kommissionen vi- sar fortsatt ett mycket stort intresse att genomföra försöket och har bett NSRAC återkomma med förslag. Diskussioner med kommissionen och inom NSRAC pågår. Sverige är fortfarande positivt till försöket, förutsatt att utformningen inte ger oacceptabla risker för överexploatering av det redan utsatta torskbe- ståndet i Kattegatt.
274
GENOMFÖRANDET AV HAVSAKTIONSPLANEN BILAGA 6 2008/09:RFR3
11.Förbehåll visst fiske för passiva redskap: EU har beslutat om en återhämt- ningsplan för torsk i Östersjön, som bl.a. innebär en minskning av kvoten för det östra beståndet av torsk, vilket är det som är viktigast för svenskt fiske. I en situation med begränsad kvot har det effektivare och mindre väderberoende trålfisket en fördel och kan fiska in en relativt större del av en gemensam kvot. En process har därför påbörjats för att inför fiskesäsongen 2008 dela upp de svenska torskkvoterna i Östersjön mellan trål- och passivt fiske. På så sätt kan det småskaliga torskfisket med passiva redskap få en säkerhet i sitt fiske och bättre möjligheter att bedriva ett planerat och lönsamt fiske.
12.Inför fiskekonto: Inget har skett.
13.Starta yrkesutbildning för fiskare: Denna fråga behandlas av Havsmiljöutred- ningen och förslag kommer att redovisas i april 2008. I samverkan mellan Fis- keriverket, universiteten och näringen har det genomförts korta kurser i miljö och ekologi för yrkesverksamma fiskare. Sådana kurser har hållits både på väst- och ostkusten och har varit mycket uppskattade av deltagarna.
14.Införliva EU-direktiv om vissa farliga ämnen: Inget hänt hittills, ligger hos regeringen.
15.Marknadsför miljöanpassad båtbensin: Det finns en arbetsgrupp för båtmotor- strategin. Strategins viktigaste delar är samordning och förankring av miljöin- formationen till och om båtlivet vad gäller budskap, medium, avsändare och tid för att uppnå största möjliga effekt och säkerställa att alla resurser används op- timalt. Arbetsgruppen har genomfört två möten och är överens om strukturen av mål och budskap: Byta ut gamla miljöoriktiga motorer mot nya miljöanpassade; I väntan på utbyte bör äldre tvåtaktsmotorer med dåliga miljöprestanda köras på alkylatbensin och med biologiskt nedbrytbar utombordarolja; Alla båtar och båtmotorer bör hållas i trim. Insatser bör fokuseras på mackar som båtägare passerar med bil när de har sin transportabla tank med sig. Sjöfartsverket begär inom kort offert från några byråer på kampanjupplägg. Arbetsgruppen har också tagit förberedande kontakter om miljötorg på två båtmässor.
16.Minska riskerna med farliga båtbottenfärger: Utveckling av riskbedömnings- metodik pågår i nationell tillståndsprövning. EU-beslut om verksamma ämnen i båtbottenfärger fattas 2009. Riskerna med båtbottenfärger i Östersjön kommer att utvärderas i produktgodkännandet efter 2009. KemI och Stockholms univer- sitet samarbetar om utvärdering av om fysikaliskt verksamma färger även har kemisk verkan.
17.Finn farliga ämnen i hamnar: Åtgärden har påbörjats men går långsamt.Viss information finns redan framtagen av SGU vad gäller de mycket giftiga orga- niska tennföreningarna (bl.a. TBT) som främst använts i båtbottenfärger. SGU rikstäckande inventering av bl.a. hamnar och marinor visar att TBT-halterna i sedimenten i många av dessa ligger flera tusen gånger högre än Ospars ekotoxi- kologiska gränsvärden (EAC-värden). Resultat som visar på vikten av att ham- nar och marinor systematiskt undersöks med avseende på farliga ämnen och vid behov saneras för att inte ytterligare skada den marina miljön.
275
2008/09:RFR3 BILAGA 6 GENOMFÖRANDET AV HAVSAKTIONSPLANEN
18.Håll bättre koll på sjöfarten: Fartyg anmäler i förväg sin ankomst till svenska hamnar i ett fartygsrapporteringssystem (FRS). Samtidigt lämnas uppgifter om bl.a. fartygsgenererat avfall som de avser lämna och om de fraktar farligt gods. Information förs vidare till det europeiska ”Safe sea net” så att uppgifterna om fartyget blir tillgängligt inom Europa. Systemet kommer att få en funktion som innebär att uppgifter från fartygets AIS, om bl.a. fartygets position, kurs och fart automatiskt sänds till ”Safe sea net” med vissa tidsintervall. Syftet är att positionsuppgifter med mera ska vara tillgängligt i realtid särskilt för fartyg som fraktar farligt gods. Arbetet med att förbättra AIS-täckningen av öster om Gotland pågår men har fördröjts p.g.a. att planerat utnyttjande av befintliga master inte har kunnat genomföras.
19.Förbättra samordningen av mätningar: Arbetet mot att utnyttja amplituddata för bedömning av bottenbeskaffenhet går trögt eftersom Sjöfartsverket måste ha internationellt expertstöd, men slutrapport från gruppen förväntas till vårens möte i Samhav. Internetbaserad samordning av mätningar skulle kunna utgå från Helcom Re-Survey-plan. Även här planeras en slutrapport till samma möte i Samhav. Inför SGUs maringeologisk undersökning utanför norra Bohuskusten genomfördes, i enlighet med den processbeskrivning som gäller för verksamhe- ten, ett informations- och samrådförfarande där den planerade verksamheten presenteras och intressenter inbjuds att lämna synpunkter och påverka projektet. Kontaktade organisationer var: Berörd länsstyrelse och berörda kommuner, Na- turvårdsverket, SMHI, Fiskeriverket, Riksantikvarieämbetet, Kustbevakningen, Sjöfartsverket, Bohuskustens vattenvårdsförbund, Göteborgs marina forsk- ningscentrum och Tjärnö marinbiologiska laboratorium.
20.Se över sekretessen kring vattendjup: Rapporterat till Samhav 28 mars. Skri- velse skickad till regeringen i maj om att utreda frågan vidare i utredningen om Översyn av bestämmelser om skydd av samhällsviktiga anläggningar m.m. (Fö 2007:1). Frågan kommer sannolikt inte att tas upp i utredningen utan i stället behandlas av Försvarsmakten på uppdrag av regeringen.
21.Förbättra tillgängligheten till miljödata: Havsmiljöutredningen har i sitt upp- drag att se över denna frågeställning. Utredningen redovisas i april 2008.
22.Komplettera kunskapen om vattendjup: Arbetet med bildandet av nationell djupdatabas pågår. En PM om legala förutsättningar och förslag till förändring- ar håller på att utarbetas. Syftet är att Sjöfartsverket ska kunna samla djupdata och göra den tillgänglig samtidigt som nödvändig sekretess upprätthålls.
23.Undersök bottnarnas geologi och kemi: Endast en mindre del av den svenska havsbottens (ca 20 %) geologiska och kemiska statur är känt. Havsmiljöutred- ningen behandlar frågan om basalt kunskapsunderlag, dit bl.a. bottenförhållan- dena hör, och kommer att redovisa resultaten i april 2008. I de områden där där denna typ av kartläggning är genomförd har en habitatklassning av bottensedi-
menten enligt EUNIS-systemet startat och beräknas klart i mars 2008. SGU har beslutat, bl.a. för att stödja havsmiljöarbetet, att från och med år 2008 öka undersökningstakten i den maringeologiska karteringen med 20 %. Verk- samheten kommer att vara inriktad mot kustzonen i enlighet med SGUs re-
276
GENOMFÖRANDET AV HAVSAKTIONSPLANEN BILAGA 6 2008/09:RFR3
gleringsbrev för 2007: ”SGU skall vidare påbörja en ny insamling av geologisk information med målet att till 2014 ha samlat in maringeologisk information enligt lokal modell till en databas inom prioriterade områden längs den svenska kustzonen.”
24.Beskriv naturen under ytan: Ett projekt att samla och påbörja harmonisering av data som legat ute hos olika aktörer som länsstyrelser, universitet m.m. på- går. Beräknas redovisas i mars 2009.
25.Forska om fosfor i jordbruket.: Ett ”Letter of intent” är inskickat till Bonus. Programstart är beräknad till juli 2008. Stiftelsen lantbruksforskning har också från Jordbruksverket fått 5 milj kr till forskning om fosfor i jordbruket. Arbetet med att få igång ett forskningsprogram beräknas starta under 2008.
26.Forska om biologiska dominoeffekter i havet: Flera olika projekt pågår inom grundforskningen. Dessa kommer att utvärderas när programmen är klara under 2009 och därefter beslutas om ytterligare insatser ska göras och i så fall vilka.
27.Erbjud vetenskapligt stöd för beslut: Den finansiering av Baltic Nest under 2007 som åtgärden avser har genomförts.
28.Utse myndighetsansvar för öppet hav: Uppdraget har lagts på Havsmiljöutred- ningen.
29.Starta havsmiljöråd och samordningsgrupp: Åtgärd slutförd. Havsmiljörådet har träffats fyra gånger under 2007 och bland annat diskuterat det nya havsmil- jöanslaget, den fördjupade utvärderingen och Havsmiljöutredningen. Mer in- formation om Havsmiljörådet finns på Naturvårdsverkets webbplats.
30.Skapa en pådrivande internationell agenda: En ny havsmiljöambassadör har utsetts.
277
2008/09:RFR3
BILAGA 7
Båtbottenfärger
Bakgrund
Båtbottenfärger används bl.a. för att hindra att alger, musslor och havstulpa- ner sätter sig fast på båtskrovet. De kallas även för antifoulingprodukter. De båtbottenfärger som tar bort påväxten på kemisk och biologisk väg måste godkännas av Kemikalieinspektionen innan de får säljas och användas. Det behöver däremot inte de färger som tar bort påväxten på fysikalisk väg, ex- empelvis genom en ytstruktur där inte påväxten får fäste. Det är tillverkarens ansvar att informera om och märka produkterna så att den som hanterar dem kan göra det på ett säkert sätt.
Flera av ämnena som används för att förhindra påväxt har visat sig vara skadliga för vattenlevande växt- och djurarter. Reglerna för godkännande av båtbottenfärger har successivt skärpts för att skydda vattenmiljön. Tennorga- niska föreningar, t.ex. tributyltenn (TBT) och diuron, har förbjudits. Färger som har ett högt läckage av koppar godkänns inte. Färger som innehåller koppar, irgarol och isotiazolin får bara användas under vissa förhållanden.
Förbud mot tennorganiska föreningar
TBT har sedan 1960-talet framför allt använts som biocid i båtbottenfärger för att förhindra påväxt. Under 1970-talet ökade användningen kraftigt och det kunde konstateras allvarliga skador på bl.a. ostronodlingar i Frankrike. Som en följd av detta inleddes arbetet för att begränsa användningen av TBT i
båtbottenfärger. I början av 1990-talet förbjöds användning av båtbottenfärger med TBT på fartyg under 25 meter inom hela EU.381
I Sverige har reglerna för båtbottenfärger skärpts successivt sedan 1989. Båtbottenfärger som innehåller tennorganiska föreningar är från och med 2003 helt förbjudna inom EU.382 I det s.k. begränsningsdirektivet stadgas följande om tennorganiska föreningar:
1.Får inte släppas ut på marknaden för användning som ämnen och be- ståndsdelar i preparat som fungerar som biocider i fritt associerad anti- foulingfärg.
2.Får inte släppas ut på marknaden eller användas som ämnen och be- ståndsdelar i preparat när de fungerar som biocider avsedda att förhindra påväxt av mikroorganismer, växter och djur på
a) alla farkoster oavsett längd avsedda att användas på hav, i kustvatten, flodmynningar och på inre vattenvägar samt i insjöar,
381Rådets direktiv av den 21 december 1989 om ändring för åttonde gången av direktiv 76/769/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat (beredningar) (89/677/EEG).
382Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 782/2003 av den 14 april 2003 om förbud mot tennorganiska föreningar på fartyg.
278
BÅTBOTTENFÄRGER BILAGA 7 | 2008/09:RFR3 |
b)burar, flottar, nät och andra redskap samt annan utrustning som an- vänds för odling av fisk eller skaldjur,
c)andra redskap eller annan utrustning som helt eller delvis är nedsänkt i vatten.
3. Får inte användas som ämnen och beståndsdelar i preparat som är av- sedda att användas för behandling av industriellt processvatten.
Regler för båtbottenfärger – harmonisering inom EU
Enligt uppgift på Kemikalieinspektionens webbplats383 kommer reglerna för båtbottenfärger att harmoniseras inom EU. Arbete pågår för närvarande med det s.k. biociddirektivet384, där verksamma ämnen i båtbottenfärger som fanns på marknaden före maj 2000 granskas inom EU. Om ett ämne bedöms vara acceptabelt kommer färger som innehåller ämnet att kunna godkännas i varje enskilt medlemsland. Ämnen som bedöms vara oacceptabla och ämnen som inte stöds i processen av något företag kommer på sikt att fasas ut. Ett flertal utvärderingar av ämnen för båtbottenfärger förväntas under 2008, och Kemi- kalieinspektionen ska aktivt delta i de vetenskapliga och politiska förhand- lingar som följer av dessa.
Även andra länder har restriktioner när det gäller båtbottenfärger, exem- pelvis Danmark, Finland, Storbritannien och Nederländerna. Även globala överenskommelser tar form. IMO (International Maritime Organization) arbetar med ett globalt förbud mot tennorganiska föreningar i båtbottenfärger.
Skador på miljön
Organiska tennföreningar är en grupp föreningar som är mycket effektiva mot havstulpaner och andra organismer som kan sätta sig fast på båtskroven. De är också mycket giftiga för många andra organismer i havet, särskilt för snäckor och musslor. Tennföreningarna frigörs långsamt från skroven till vattnet, binds till partiklar i vattnet och hamnar så småningom i bottensedi- menten. De organiska tennföreningarna förekommer längs hela svenska kus- ten och i vissa områden i mycket höga halter.
Det har visat sig att de organiska tennföreningarna är skadliga i så låga hal- ter att det knappt går att mäta. Redan i koncentrationer på något enda miljard- dels gram per liter kan ämnet medföra att vissa snäckor av honkön börjar utveckla hanliga könsorgan. Orsaken är att tennföreningen hämmar snäckor- nas omvandling och utsöndring av könshormonet testosteron. Från en jolle som målats med färg innehållande tennföreningar kan 10 miljoner kubikmeter vatten få en sådan gifthalt att de känsliga snäckorna skadas. Från ett stort fartyg kan en lika stor mängd gift läcka ut inom en timme. Trots förbudet mot användning av färger innehållande organiska tennföreningar tyder de höga mätvärdena i småbåtshamnar på att färgerna fortfarande används. Möjligtvis kan föroreningar komma från gammal, avskrapad färg.385
383Faktabladet Båtbottenfärger för fritidsbåtar (december 2007).
384Europaparlamentets och rådets direktiv 98/8/EG om utsläppande av biocidprodukter på marknaden.
385Webbplatsen www.havet.nu.
279
2008/09:RFR3 | BILAGA 7 BÅTBOTTENFÄRGER |
Dokumentation, forskning och övervakning
I publikationen ”Havet – om miljötillståndet i svenska havsområden” konsta- terar företrädare för SGU och Göteborgs universitet följande:
Muddring stort problem: Detta innebär ändå inte att föreningarna inom överskådlig tid försvinner ur den marina miljön, eftersom organiska tennföre- ningar binds starkt till partiklar i vattenmassan och till bottensedimenten. Inte minst utgör underhållsmuddringar i hamnar och marinor ett stort problem till följd av kraftigt TBT-förorenade sediment. Fysisk omröring av sedimenten ökar spridningen markant.
Skrämmande bild: Under 2002 påbörjade SGU ett projekt med syfte att kartlägga förekomsten och spridningen av organiska tennföreningar i svenska havssediment. Resultaten ger en skrämmande bild av Sveriges havsmiljö. TBT och dess nedbrytningsprodukter förekommer i så gott som alla sedi- mentprover, även ute i öppet hav. Koncentrationen varierar från mindre än 1 μg per kg torrsubstans till anmärkningsvärt höga 10 200 μg per kg torrsub- stans. Enligt norska bedömningsgrunder är en halt på mer än 100 μg per kg torrsubstans att betrakta som mycket hög.
Höga halter i marinor: De högsta koncentrationerna påträffas i hamnar, marinor, invid skeppsvarv och utanför fritidsbåtsvarv. Lägre men fortfarande höga koncentrationer påträffas i örlogsbaser. Anmärkningsvärt är att några av de högsta halterna (8 600 μg per kg torrsubstans) påträffas i marinor, exem- pelvis Björlanda Kile vid Nordre älv, som är norra Europas största marina med plats för 2 300 båtar. Mitt ute i norra Egentliga Östersjön uppmättes inom ramen för den nationella miljöövervakningen TBT-halter på upp till 110 μg per kg torrsubstans. Andra i det närmaste lika giftiga organiska tennföre- ningar som också blandats in i dessa båtbottenfärger är fenyltenn. I allmänhet ligger halterna i sediment under detektionsgränsen, men i många kustnära områden och hamnar har dessa föreningar, främst trifenyltenn (TFT), påvisats av SGU. I Oxelösunds marina låg TFT-halten så högt som 1 600 μg per kg torrsubstans.
Klassificering nödvändig: Resultaten visar på behovet och nödvändigheten av att genomföra en systematisk inventering och riskklassificering av alla hamnar, marinor, båt- och skeppsvarv i Sverige med avseende på organiska tennföreningar i både sediment och biota. En sådan inventering måste enligt rapporten också inkludera båtuppläggningsplatser där skroven blästrats, skra- pats och målats i årtionden med färg innehållande dessa giftiga tennförening- ar. Färgspill och slipdamm sköljs bl.a. med regnvatten ned i hamnbassänger- na. Det kan i nuvarande läge inte uteslutas att ett stort antal uppläggningsplat- ser, marinor och hamnar behöver saneras för att säkerställa den framtida marina miljön.
Sveriges geologiska undersökningar (SGU) visar i en studie från 2007 att bottnar i svenska småbåtshamnar innehåller mycket höga halter av TBT från
280
BÅTBOTTENFÄRGER BILAGA 7 | 2008/09:RFR3 |
båtbottenfärger. I studien redovisas vilka småbåtshamnar som undersökts och vilka halter av TBT som där hittats.386
Det är inte endast marinor som innehåller höga halter av TBT från båtbot- tenfärger. Det giftiga ämnet finns även i naturhamnar. I Södermanland har länsstyrelsen tagit prov på sediment i vikar, från småbåtshamnar och i mer eller mindre välbesökta naturhamnar. TBT och MBT387 påvisades i samtliga prov, vilket anses anmärkningsvärt. Ämnena är bevisligen spridda längs hela Södermanlands kust.388 I mars 2008 skrev svenska massmedier om nya forsk- ningsresultat om båtfärger. Gifthalterna i svenska vatten konstaterades vara ”mångdubbelt större än i övriga Europa”.389
Mistra bedriver ett forskningsprogram under perioden 2003–2010, ”Mari- ne Paint – Båtbottenfärger: Åtgärder mot påväxt på båtar”, vars mål är att forskningsresultaten kan leda till en produkt som är överlägsen de alternativ som i dag finns på marknaden. Produkten ska på ett ekologiskt godtagbart sätt förhindra att havstulpanens larv limmar sig fast vid fartygsytan. Programmet bygger på kunskap som genererats vid Göteborgs universitet kring havstul- panlarvens receptorer. Mistra investerar 84 miljoner kronor i programmet.390
Effekter av tennorganiska föreningar har övervakats på västkusten i flera år. Förstudier har genomförts 2007 för att även Egentliga Östersjön ska ingå i miljöövervakningsprogrammet från 2008.391
Kontroll av utsläpp
Båtbottenfärger som motverkar påväxt på kemisk väg måste godkännas som bekämpningsmedel av Kemikalieinspektionen.392 Av godkännandet ska fram- gå om produkten är avsedd för fritidsbåtar eller för yrkesmässigt bruk samt i vilka vatten den får användas. De för fritidsbåtar hör till behörighetsklass 3, de för fartyg till behörighetsklass 1 eller 2. Antifoulingprodukter för fritidsbå- tar är endast godkända för att användas på båtar med ”huvudsaklig fart” på västkusten, förutom en produkt som är godkänd också för ostkusten. Inga av dem får användas på båtar för huvudsaklig fart i sötvatten. Inga antifouling- produkter är godkända för båtar med egenvikt under 200 kg. Färger som verkar fysikaliskt behöver inte godkännas.
Användningsvillkor för färger som får användas på fritidsbåtar respektive yrkesmässigt på fartyg framgår av olika listor på Kemikalieinspektionens webbplats.393
Rester av båtbottenfärger från slipning och tvättning av båtbottnar kan bli ett problem i hamnar och på uppläggningsplatser. När båtarna tas upp och
386SvD 2007-06-04.
387Monobutyltenn (MBT).
388Länsstyrelsens rapport Båtbottenfärger i Sörmländska natur- och småbåtshamnar.
389DN 2008-03-04, Miljöaktuellt 2008-04-30 och Eklund, B. (Halter av organiska tennföreningar, irgarol och PAH i sediment från olika typer av hamnar i Stockholms- området, ITM, Stockholms universitet 2008-03-12).
390Se även webbplatsen www.mistra.org.
391Naturvårdsverkets årsredovisning 2007.
392Förordning (2000:338) om biocidprodukter.
393Se webbplatsen www.kemi.se.
281
2008/09:RFR3 | BILAGA 7 BÅTBOTTENFÄRGER |
bottnen görs ren kommer inte bara beväxningen att spolas av. Även delar av bottenfärgen lossnar och kan komma ut i vattnet eller naturen. I synnerhet på de ställen där giftiga bottenfärger används är det viktigt att ta hand om spol- vattnet och låta det giftiga slammet sedimentera eller filtreras bort.
Sjöfartsverket rekommenderar skriften ”Fritidsbåtshamnar – tillsynshand- ledning för miljökontoren, maj 2005” som Miljösamverkan i Västra Götaland har publicerat.394 Den är avsedd att vara ett stöd för miljökontorens tillsyn enligt miljöbalken av fritidsbåtshamnar. Avsikten är att förenkla och effekti- visera den kommunala tillsynen och att göra den mer enhetlig. Skriften tar upp aktuella miljö- och hälsoskyddsfrågor för olika typer av fritidsbåthamnar. När det gäller båtbottenfärger sägs bl.a. följande:
Risker i samband med fritidsbåtshamnar: Genom läckage direkt från båtar- na när de ligger i vattnet påverkas miljön i hamnen. Koncentrerade utsläpp kan dessutom ske vid upptagningen på hösten då båtarna spolas rena. Slip- damm och färgskrap innehållande antifoulingfärg kan bidra till markförore- ning på vinteruppläggningsplatsen. I inlandshamnarna i länet bör problemen vara mindre eftersom medlen inte är tillåtna här. En del båtar med hemma- hamn i inlandet kan dock användas större delen av säsongen på västkusten och därför målas med antifoulingfärg. Otillåten användning kan naturligtvis inte heller uteslutas.
Otillåten användning: Ett speciellt problem som verkar vara stort är att båtägare på olika sätt kommer över båtbottenfärg som inte längre är godkänd alls, eller bara är godkänd för fartyg. När så sker ökar naturligtvis miljöpåver- kan betydligt. Det förekommer också att färger som bara är godkända för västkusten används på ostkusten eller i sjöar. Det är en viktig uppgift för såväl myndigheter som båtklubbar m.fl. att genom information och kontroller tillse att sådan otillåten användning upphör.
Miljöprogram för fritidsbåtar
Båtmiljörådet där Sjöfartsverket är huvudman har antagit ett miljöprogram395 vars syfte är att minska negativ påverkan från båtlivet. Av miljöprogrammet framgår att problemet med beväxning på båtbottnar upplevs som mycket besvärande för båtlivet. Bränsleförbrukningen kan stiga markant om inte båtbottnen hålls ren. Vissa färger har av Kemikalieinspektionen klassats som fysikaliskt verkande eftersom de inte innehåller någon biocid. Studier har dock påvisat att dessa färger kan ha toxiska effekter mot akvatiska organis- mer. Vid båtupptagning har hamnpersonalen på ostkusten svårt att bedöma om uppsamling av spolvattnet är nödvändigt för att undvika utsläpp av toxis- ka ämnen till vattnet.
394Webbplatsen www.sjofartsverket.se.
395”Miljöprogram för fritidsbåtar” (Sjöfartsverket 2008).
282
2008/09:RFR3
BILAGA 8
Miljöövervakning
Miljöövervakningens syfte
Miljöövervakningen är ett system som har funnits under flera decennier för att återkommande dokumentera tillståndet i miljön. Verksamheten bygger på bl.a. miljömålen, krav i miljölagstiftningen och Sveriges åtaganden om rap- portering utifrån EU-direktiv och konventioner. Den regionala miljöövervak- ningen började på 1950-talet då kommuner och industrier slöt sig samman i bl.a. vattenvårdsförbund som övervakade vattenmiljön där föroreningarna släpptes ut, s.k. recipientkontroll. Naturvårdsverket började sin nationella övervakning i slutet av 1970-talet. Under 1980-talet bedrevs en omfattande övervakning av miljökvalitet och kontroll av miljösituationen i olika påverka- de områden med ett stort antal myndigheter, institutioner och företag inblan- dade. Genom riksdagens beslut år 1991 infördes ett nytt samordnat program för att övervaka miljötillståndet i landet där bl.a. behovet av samordning betonades.396
I slutet av 1990-talet behandlades frågan om miljöövervakningens framtida inriktning och omfattning av bl.a. Naturvårdsverket som tog fram förslag angående miljöövervakningens omfattning, struktur, finansiering och sam- ordning.397 Naturvårdsverkets rapport var utgångspunkten för Miljöövervak- ningsutredningen som redovisat sina slutsatser 1997.398 I den proposition som därefter lades fram i riksdagen anförde regeringen att miljöövervakningen bör inriktas mot uppföljning av de nationella miljökvalitetsmålen och omfatta en samlad information om miljötillståndet samt effekter av sådana skeenden i samhället som är av betydelse för en ekologiskt hållbar utveckling. Vidare framfördes bl.a. att Naturvårdsverket bör utveckla sitt samarbete med utförare och forskare inom miljöövervakningsområdet.399
Syftet med miljöövervakningen är att
-beskriva tillståndet i miljön, bl.a. som bas för internationell rapportering och officiell statistik om miljötillstånd,
-bedöma hotbilder och varna för nya miljöstörningar,
-vara ett utvecklingsinstrument för miljöarbetet, bl.a. vad gäller att utforma miljökvalitetsmål och lämna underlag för åtgärder,
-visa om miljökvalitetsmålen uppfylls och följa upp om beslutade åtgärder får önskad effekt,
-ge underlag för analys av olika utsläppskällors nationella och internatio- nella miljöpåverkan.
396Prop. 1990/91:90.
397Naturvårdsverket, 1996.
398SOU 1997:34.
399Prop. 1997/98:145.
283
2008/09:RFR3 | BILAGA 8 MILJÖÖVERVAKNING |
Miljöövervakningens inriktning och upplägg
Miljöövervakningsprogrammet är uppdelat i två delar:
-Nationell miljöövervakning, där Naturvårdsverket har ansvar för plane- ring och drift. Det nationella miljöövervakningsprogrammet beslutas av Miljömålsrådet och revideras vart femte år. Miljöövervakningen är inde- lad i tio programområden, varav Kust och hav är ett. Programområdena är uppdelade i delprogram som i sin tur kan vara uppdelade i olika under- sökningar. Undersökningarna ska utföras enligt standardiserade metoder (undersökningstyper) som innehåller mätningar av olika variabler. Hand- ledningen för miljöövervakning är ett styrinstrument för att skapa enhet- lighet och effektivitet. Miljöövervakningen har en gemensam grundstruk- tur och stommen består av långa och obrutna serier av mätningar.
-Regional miljöövervakning sker bl.a. genom länsstyrelserna och kustvat- tenvårdsförbund med statlig finansiering. Tyngdpunkten ligger inom bl.a. havsmiljöområdet. EU:s vattendirektiv har inneburit att nya krav ställs på övervakningen av bl.a. kustvatten. Alla miljöstörande verksamheter är skyldiga att genomföra olika kontrollprogram. I flera fall är den regionala övervakningen av havsmiljön samordnad med den nationella. I andra fall är övervakningen anpassad efter de behov som finns i just den regionen.
Lokal eller kommunal miljöövervakning bedrivs för att tillgodose kommu- nernas behov av information om miljön. Den lokala övervakningen inkluderas inte i den statligt finansierade miljöövervakningen. Kommunerna har genom miljöbalken skyldighet att ställa krav på egenkontroll av företag i kommunen. Kommunerna ska även samla in uppgifter om bl.a. badvattenkvalitet i tätorter. Miljöövervakningen ser mycket olika ut i kommunerna, bl.a. eftersom resur- ser och miljöproblem skiljer sig åt. De flesta kommuner saknar långsiktiga miljöövervakningsprogram. Den totala resurs som årligen avsätts för miljö- övervakning är enligt Naturvårdsverket omfattande.
Miljöövervakningens aktörer
En lång rad verksamheter och aktörer är på olika sätt involverade i miljööver- vakningen.
-Naturvårdsverket ansvarar för att samordna miljöövervakningen i Sverige och driva det nationella miljöövervakningsprogrammet. Verket har även samordningsansvar för den regionala miljöövervakningen.
-Miljömålsrådet vid Naturvårdsverket samordnar arbetet med miljömålen och uppföljningsindikatorer mellan olika myndigheter. Rådet fördelar även medel till nationell och regional miljöövervakning.
-Länsstyrelserna samordnar regional och lokal eller kommunal miljööver- vakning.
-Kommunerna bedriver lokal miljöövervakning.
-Sektorsmyndigheter gör undersökningar för att följa upp och utveckla sektorns miljömål och utvärdera genomförda miljöåtgärder. Under 2005
284
MILJÖÖVERVAKNING BILAGA 8 | 2008/09:RFR3 |
gjorde Naturvårdsverket på uppdrag av regeringen en genomgång av mil- jöövervakningsverksamheten vid sektorsmyndigheterna. Genomgången visar att verksamheten utökades under perioden 2000–2005.
-Sakmyndigheter har i uppdrag att följa miljötillståndet inom sina sakom- råden. Som exempel kan nämnas att SMHI gör olika mätningar och att Sjöfartsverket har en djupdatabas. Information från dessa myndigheter är ofta central för att kunna bedöma resultaten från miljöundersökningar.
-Företag ska utöva egenkontroll och tillsyn enligt miljöbalken.
-Forskningsinstitutioner och intresseorganisationer som driver fältförsök under längre tid kan ta fram resultat av intresse för miljöövervakningen.
-Enskilda personer (ideella föreningar) kan bidra med information till miljöövervakningen. Det kan gälla t.ex. fågelobservationer, sälinventer- ingar och information om fiskar.
Naturvårdsverket, som ansvarar för samordningen, uppger att samordningen styrs på följande fyra sätt:
-Styrning genom lagar och föreskrifter. Den legala möjligheten att styra miljöövervakningen uppges inte ”vara så allmän i Sverige”. Det kan hand- la om t.ex. förelägganden av recipientkontroll eller föreskrifter genom EU-direktiv.
-Styrning genom ekonomiska medel. Möjligheten att styra i samband med att medel beviljas utnyttjas ofta inom en verksamhet men mer sällan mel- lan olika verksamheter.
-Styrning genom mål. Inte minst genom systemet med miljökvalitetsmål har denna styrning ökat under senare år. Detta är en teknik som används även i internationella konventioner.
-Styrning genom information. Behov av information om vilka resultat som andra aktörer har iakttagit kan leda till ökad samordning, vilket kräver väl utvecklade nätverk och god tillgänglighet till informationen. En form av samordning är gemensamma datalager för resultat av samma typ hos na- tionella datavärdar.
Uppdraget att utföra den faktiska miljöövervakningen läggs på olika aktörer, bl.a. de marina forskningscentrumen, Naturhistoriska riksmuseet, Sveriges lantbruksuniversitet, SMHI, IVL och Fiskeriverket.
Finansiering av miljöövervakningen
Riksdagen beslutar om anslaget till miljöövervakning m.m., vilket för 2008 uppgår till ca 303 miljoner kronor. Beslut om hur medel till nationell och regional miljöövervakning ska fördelas fattas av Miljömålsrådet vid Natur- vårdsverket. År 2007 disponerade Naturvårdsverket 265,3 miljoner kronor av anslaget. Av dessa fördelades 163,8 miljoner kronor till miljöövervakning, 27,5 miljoner kronor till miljömålsuppföljning och 57,7 miljoner kronor till utsläppsrapportering. Dessutom har 16,3 miljoner kronor utbetalats till AB
285
2008/09:RFR3 | BILAGA 8 MILJÖÖVERVAKNING |
Svenska miljöstyrningsrådet för miljökrav vid offentlig upphandling.400 Av tabellen nedan framgår hur anslaget för miljöövervakning m.m. har utvecklats under de senaste åren.
Tabell F. Anslag 1:2 Miljöövervakning m.m.
År |
| Belopp (tkr) |
2006 | utfall | 222 054 |
2007 | utfall | 275 558 |
2008 | anslag | 302 856 |
2009 | förslag | 308 856 |
2010 | beräknat | 289 156 |
2011 | beräknat | 289 156 |
Källa: Prop. 2007/08:1 och 2008/09:1 utg.omr. 20.
Data från miljöövervakningen
Naturvårdsverket finansierar den nationella miljöövervakningen och äger de data som samlas in, vilka sedan fritt får användas. Verket har ett antal s.k. datavärdar som på verkets uppdrag svarar för kvalitetskontroll, lagring och presentation av miljöövervakningens data på Internet (se tabell nedan). På motsvarande sätt levererar länsstyrelserna regionala uppgifter till vattenmyn- digheterna.
Naturvårdsverket respektive länsstyrelserna har upphovsrätten till grund- data genom avtal med utförare och datavärdar. Grunddata som är resultat av miljöövervakningen är offentliga och utdrag ur databaser kan beställas från respektive datavärd.401 Utförare av miljöövervakning med vilka Naturvårds- verket har avtal ska leverera kvalitetssäkrade data till ansvarig datavärd. Da- tavärdarna ansvarar för kvalitetskontroll, lagring och presentation av data. Naturvårdsverkets kostnader för datavärdskap inom områden som rör havs- miljön var 4,9 miljoner kronor 2006, varav 2,7 miljoner kronor gick till driftskostnader och 2,2 miljoner kronor till utveckling av databaser.402
400Naturvårdsverket, 2008a.
401IVL, 2007.
402SOU 2008:48.
286
| MILJÖÖVERVAKNING BILAGA 8 | 2008/09:RFR3 | |
Tabell G. Exempel på datavärdar inom miljöövervakningen |
|
| |
Typ av data | Datavärd |
|
|
Fiskdata från Sveriges sjöar och vattendrag samt | Fiskeriverket |
| |
kusten |
|
|
|
Hydrografiska, kemiska och marinbiologiska | SMHI |
| |
data från Östersjön och Västerhavet |
|
|
|
Miljögifter och metaller i sediment | SGU |
| |
Miljögifter och metaller i biologiskt material | IVL |
| |
Screeningdatabas, miljögifter och metaller | IVLAB |
| |
Badvattenkvalitet | Smittskyddsinstitutet (SMI) |
|
|
Källa: Webbplatsen www.naturvardsverket.se.
Aktörerna inom marin miljöövervakning
Förutom Naturvårdsverket och länsstyrelserna har ett antal andra myndigheter till uppgift att samla in havsmiljörelaterad information. Detta sker till stor del inom varje myndighets miljömåls- och sektorsansvar. Havsmiljöutredningen har pekat på följande myndigheter:
-Fiskeriverket: En betydande del av myndighetens verksamhet utgörs av forsknings- och undersökningsverksamhet som är inriktad mot att förbätt- ra kunskaperna om fiskbestånd, fiskeriteknik och fiskets miljöeffekter.
-Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) genomför hydrografiska och hydrokemiska undersökningar, bl.a. som stöd åt Fiske- riverket.
-Kustbevakningen övervakar sjötrafiken, genomför fiskekontroller och redovisar årligen antal och storlek av oljespill i svenska havsområden.
-Sveriges geologiska undersökningar (SGU) har ett långsiktigt uppdrag att kartlägga havsbottnarna och dess innehåll av miljöfrämmande substanser.
-Statens strålskyddsinstitut (SSI) har ett återkommande mätprogram för radioaktivitet i marin miljö.
-Artdatabanken samlar in, utvärderar och lagrar information om hotade arter, i bl.a. havsmiljön.
-Försvarsmakten bedriver verksamhet av betydelse för marin kunskaps- uppbyggnad.403
Kust och hav
Programområde Kust och hav omfattar sju delprogramområden som följer förändringarna i miljön. Följande sju delprogram ingår för närvarande i pro- gramområdet Kust och hav:
-Makrofauna mjukbotten
-Embryonalutveckling hos vitmärla
403 SOU 2006:112.
287
2008/09:RFR3 | BILAGA 8 MILJÖÖVERVAKNING |
-Vegetationsklädda bottnar
-Fria vattenmassan
-Integrerad kustfiskövervakning
-Säl och havsörn
-Metaller och organiska miljögifter.
Övervakningen inom programområde Kust och hav är framför allt inriktad på tre problemområden:
-övergödning
-miljögifter
-biologiskt mångfald (arter och livsmiljöer).
Det reviderade programmet för kust och hav som infördes 2007 består av:
-löpande provtagningsprogram/trendövervakning
-återkommande mätkampanjer
-utredningar, analys och infrastruktur.
Inom ramen för programområde Kust och hav pågår ett antal utvecklingspro- jekt:
-Utredning och planering av återkommande mätkampanjer.
-Nationell-regional samordning.
-Prioriterade ämnen (enl. vattendirektivet) i vatten (15 stationer).
-Utredning om undersökningstyperna behöver anpassas till riktlinjerna för miljöövervakning enligt Helcom och Ospar eller till bedömningsgrunder- na för kust och hav för att bedöma kemisk och ekologisk status enligt vat- tenförvaltningsförordningen.
-Satellitövervakning pelagialdata. Anpassning för bättre upplösning av algblomning + trendanalys, indikator (SMHI).
-Så kallad lokalsamhällsbaserad miljöövervakning – dykklubbar (alger).
-Effekt av poolning av prover för olika substansgrupper (miljögifter).
-Samordnat provtagningsnät för olika substansgrupper (miljögifter).
-Användargränssnitt kustzonsmodell (SMHI).
-Teknikinvestering i mobil bojutrustning (SMHI).
-Utvigning av ”ferry-boxar” i Västerhavet, Egentliga Östersjön och Bott- niska viken (SMHI).
-Planering av nationell interkalibrering inom programområdena bottenfau- na och vegetationsklädda bottnar.
-Användning av Fiskeriverkets trålundersökningar för att bestämma status för fisksamhällen från miljösynpunkt.404
Utveckling av miljögiftsövervakningen
I översynen av den nationella miljögiftsövervakningen tog verket fram förslag till hur den löpande marina miljögiftsövervakningen kan utvecklas, bl.a.
404 Webbplatsen www.naturvardsverket.se.
288
MILJÖÖVERVAKNING BILAGA 8 | 2008/09:RFR3 |
genom mätningar av miljögifter i marina sediment samt utökade mätningar av organiska tennföreningar och PFOS. Enligt verkets årsredovisning har vissa av förslagen genomförts eller håller på att genomföras. Naturvårdsverket uppger bl.a. att man har utökat antalet insamlingsstationer för miljögifter i biologiskt material i marin miljö. Planering och provinsamling sker i samar- bete med berörda länsstyrelser. Verket uppger vidare att mätningen av miljö- gifter i sediment i öppet hav kommer att fortsätta att genomföras vart sjätte år. Förstudier har genomförts för att effekter av organiska tennföreningar ska övervakas inte bara på västkusten utan även i Egentliga Östersjön (från 2008). Verket har även infört PFOS-mätningar i fisk och sillgrissleägg samt har utökat dioxinövervakningen från 6 till 13 stationer.
Naturvårdsverket uppger vidare i sin årsredovisning att man varje år scree- nar olika miljögifter i t.ex. fisk, sediment och slam. Detta görs både i sötvat- tenmiljöer och marina kustmiljöer. Sedan 2006 uppges tyngdpunkten ha legat på vattendirektivets prioriterade ämnen. Vidare kan nämnas att verket har haft i uppdrag att ta fram en miljöövervakningsplan vid oljeutsläpp till sjöss. Bland annat föreslås att ett referensnät med nationella och lokala stationer ska användas för att följa bakgrundshalten av polyaromatiska kolväten (PAH) i blåmussla. Vid utsläpp ska dessa mätningar kunna jämföras med mätningar från drabbat område.
Den marina miljöövervakningens kostnader
Tabell H. Programbunden miljöövervakning åren 2005–2007, kronor
| År 2005 | År 2006 | År 2007 | Förändring |
Internationellt |
|
|
|
|
arbete | 1 062 449 | 1 596 826 | 1 412 352 | +32,9 % |
Nationell miljö- |
|
|
|
|
övervakning: |
|
|
|
|
Kust och hav | 19 643 500 | 21 695 500 | 29 344 600 | +49,4 % |
Nationell miljö- |
|
|
|
|
övervakning: |
|
|
|
|
Övriga program | 88 676 404 | 87 733 238 | 103 339 957 | +16,5 % |
Anslagssparande | 198 000 | 573 184 | – | – |
Bidrag till regi- |
|
|
|
|
onal miljööver- |
|
|
|
|
vakning | 23 060 000 | 23 760 000 | 29 642 710 | +28,5 % |
Summa | 132 640 353 | 135 358 748 | 163 739 619 | +23,4 % |
Källa: Naturvårdsverket, 2008a.
Kostnaderna för delprogrammen inom Kust och hav framgår av tabellen nedan.
289
2008/09:RFR3 BILAGA 8 MILJÖÖVERVAKNING
Tabell I. Kostnader per nationellt delprogram år 2005
Delprogram | Total budget |
Embryonalutveckling hos vitmärla, trend- och områdesövervak. | 476 000 |
Flodmynningar | 1 424 000 |
Fria vattenmassan | 7 173 000 |
Kustfisk hälsa, trend- och områdesövervakning | 630 000 |
Kustfiskbestånd, trend- och områdesövervakning | 1 640 000 |
Makrofauna mjukbotten, trend- och områdesövervakning | 2 292 000 |
Metaller/organiska gifter marin biota, trend- och områdesöverv. | 2 846 500 |
Miljöprovbanken | 650 000 |
Toppkonsumenter, trend- och områdesövervakning | 2 730 000 |
Screening | 4 473 000 |
Spridningsberäkningar med Sverigemodellen | 500 000 |
Vegetationsklädda bottnar, trend- och områdesövervakning | 1 424 000 |
Summa | 26 258 500 |
Källa: IVL, 2007. Avser finansiering via Naturvårdsverkets miljöövervakningsanslag.
Exempel från Stockholms län
Den regionala miljöövervakningen har tidigare till största delen finansierats av Naturvårdsverket. Verket kan även ge medel till särskilda insatser. De senaste åren har även Vattenmyndigheten delfinansierat den regionala miljö- övervakningen som ett led i genomförandet av vattendirektivet. På Länssty- relsen i Stockholms län arbetar en till två personer med marin miljöövervak- ning. Effektiv arbetstid för detta arbetsmoment är ca 0,5 heltidstjänster. I Stockholms län tas nu ett nytt regionalt övervakningsprogram fram som ska gälla fr.o.m. 2009. I länet ingår enligt länsstyrelsen för närvarande följande i den marina miljöövervakningen:
-Bottenfaunan: Länsstyrelsen ansvarar för övervakningen längs kusten.
-Vattenkvalitet: Länsstyrelsen bedriver miljöövervakningen tillsammans med Svealands kustvattenvårdsförbund. Det finns också ett antal större väl funge- rande recipientkontrollprogram i länet.
-Fiskpopulationernas storlek mäts vid två stationer i samarbete med Länssty- relsen i Södermanlands län. Mätningarna utförs av Fiskeriverket.
-Miljögifter: Fisk från provfiskena används för att analysera miljögifter. Pro- verna läggs in i miljöprovbanken vid Naturhistoriska riksmuseet.
-Makrofyter som alger, tång etc. kommer att undersökas av länsstyrelsen på tio olika ställen fr.o.m. 2008.
-Miljögifter i sediment mäts vid 30 stationer av länsstyrelsen i samarbete med SGU.
290
2008/09:RFR3
BILAGA 9
Våtmarker
Denna bilaga har tagits fram av praktikant Carolina Enhus från systemekologiska institutionen vid Stockholms universitet.
Våtmarker som näringsrenare
Sedan 1800-talets mitt har runt 2 500 sjöar i jordbrukslandskapet torrlagts, vilket har bidragit till att mer av det kväve som lakas ur dessa marker når havet idag405. Trots att en fjärdedel av Sveriges ursprungliga våtmarksareal beräknas ha försvunnit genom utdikning och uppodling är Sverige ett av de våtmarksrikaste länderna i världen med sina drygt 9 miljoner hektar våtmar- ker406. Anläggande och restaurering av våtmarker är en av de insatser som kan minska transporten av kväve och fosfor till havet och därmed förbättra miljön i framför allt kustzonen.
En våtmark är en sådan mark där vatten under en stor del av året, eller hela året, finns nära, under, i eller strax över markytan samt vegetationstäckta vattenområden och vatten med vegetationsfria ytor, ned till två meters djup407. Då dessa marker anläggs på rätt sätt och med rätt placering i odlings- landskapet kan de effektivt avskilja kväve och fosfor genom en rad processer, såsom denitrifikation och sedimentation408. De flesta processer som kväve genomgår utförs av bakterier, alger, stora växter och olika djur. Processerna är kopplade till bl.a. näringsintag och bildning av restprodukter vid nedbryt- ning av organiskt material.
Nitratkväve är den dominerande kvävefraktionen och dräneras från skogs- och jordbruksmark ut i havet409. På väg till havet och i havet kan nitratet tas upp av organismer och det nu organiskt bundna kvävet kan vandra vidare i näringsväven eller sedimentera då organismen dör. Vid nedbrytning omvand- las kvävet till ammonium, en process kallad ammonifikation. En del av am- moniumet tas upp av bakterier, medan en del frisätts som restprodukter till omgivningen. Ammoniumet kan också oxideras till nitrat, en process kallad nitrifikation. Omvandlingen utförs av bakterier i bl.a. våtmarkssedimentens ytskikt. Nitratet kan sedan omvandlas till kvävgas, s.k. denitrifikation. Den mest effektiva kväveavskiljningen sker vid just denitrifikation, eftersom kvävgasen diffunderar ut i atmosfären. Den enda process som kan återföra kvävgas till biosfären är kvävefixering, vilken utförs av några enstaka orga- nismgrupper, t.ex. cyanobakterier.
Fosfor transporteras till rinnande vatten, sjöar och våtmarker som löst fos- fat, lösta organiska föreningar och partikelbundet fosfor. Fosforföreningar är
405Hoffman et al. 1999.
406Naturvårdsverket 2006.
407Tonderski et al. 2002.
408Jordbruksverket 2004.
409Tonderski et al. 2002.
291
2008/09:RFR3 BILAGA 9 VÅTMARKER
mycket reaktiva och bildar komplex med organiska och oorganiska ämnen i jord, vatten och akvatiska sediment. Tillgängligheten blir därför låg för de organismer som behöver fosfor som näringsämne. Detta plus det faktum att fosfor saknar gasfas gör att det ofta är det begränsande näringsämnet i många sötvattensmiljöer. Grundförutsättningarna för rening av fosfor är att inkom- mande vatten ska innehålla stora mängder partiklar och jordaggregat som fosforn kan binda till och att vattnet bromsas upp tillräckligt så att det sedi- menterbara materialet sjunker till botten410. Växter spelar en viktig roll ge- nom att med rotsystemen stabilisera sedimenten och minska vattenflödet, vilket gynnar sedimentation och hindrar resuspension av fosfor.
Utsläpp av kväve och fosfor
Genom att anlägga våtmarker inom jordbrukslandskapet, i synnerhet med stora avrinningsområden och nära havet, kan mängden kväve och fosfor som kommer ut i havsmiljön reduceras kraftigt. Enligt riksdagens miljökvalitets- mål ”Ingen övergödning” ska utsläppen av fosfor- och kväveföreningar mins- ka med 20 % respektive 30 % från 1995 års nivå fram till år 2010. År 2003 uppgick kväveläckaget från jordbruksmarken till 60 000 ton. Mellan 1995 och 2003 har läckaget minskat med 7 000 ton, troligtvis på grund av de insatser som gjorts, som anläggandet av våtmarker och olika miljöersättningar för exempelvis odling av fånggröda. Vad denna minskning kan ha haft för effekt på sjöar, vattendrag och hav är svårt att säga då få uppföljningar gjorts. Ut- släppen av fosfor är svåra att uppskatta, men det totala utsläppet från Sverige till omgivande hav anses vara ungefär 3 100 ton per år. Halterna beräknas ha
minskat sedan 1995 till följd av bl.a. minskad djurhållning och fosforgöds- ling411.
Mål
Minst 12 000 hektar våtmarker och småvatten ska anläggas eller återställas i jordbrukslandskapet mellan år 2000 och 2010412. Under åren 2000 till 2007 anlades 4 730 hektar våtmarker och 1 700 hektar restaurerades inom jord- brukslandskapet och om detta fortgår under kommande period kommer unge- fär 9 500 hektar våtmarker att ha anlagts och restaurerats till år 2010, vilket alltså är under det nationella målet. Nationellt sett har störst areal våtmarker anlagts i Skåne och här finns även de våtmarker med störst andel åkermark inom avrinningsområdet (74 %), medan våtmarker anlagda i Stockholm och Västra Götaland har lägst andel åkermark i avrinningsområdet (21 % respek- tive 19 %)413. I Stockholms län är 3–4 % av landytan våtmark, vilket är en relativt liten del jämfört med övriga delar av landet. Mellan år 2000 och 2004 ökade den genomsnittliga arealen våtmark som färdigställts per år i Stock- holms län, troligtvis på grund av de olika stöden för anläggande av våtmark.
410Jordbruksverket 2004.
411Jordbruksverket 2004 och Jordbruksdepartementet 2008.
412Naturvårdsverket 2006.
413Svensson et al. 2004.
292
VÅTMARKER BILAGA 9 2008/09:RFR3
Totalt satsade staten tillsammans med EU ca 5,3 miljoner kronor på anläg- gandet av våtmarker och småvatten inom Stockholms län mellan år 2000 och 2006414. Mellan år 2000 och 2005 anlades runt 140 hektar våtmark med hjälp av miljö- och projektstöd415 och mellan 1996 och 2006 anlades totalt 67 våt- marker om 195 ha inom Stockholms län416. För att nå miljömålen för Stock- holms län ska 360 ha våtmarker anläggas fram till 2010, vilket betyder att anläggningstakten måste bli betydligt snabbare. Jämförelsevis har runt 750 hektar våtmark återställts eller anlagts i Skåne län mellan 2000 och 2005. Störst del av finansieringen kommer från EU:s jordbrukarstöd. För att det regionala delmålet ska nås måste minst 2 500 hektar ha anlagts eller restaure- rats mellan 2000 och 2010. I den takt våtmarksarbetet sker idag kommer målet troligtvis inte nås förrän 2017.417 För att få störst effekt av anläggandet av våtmarker bör åtgärderna koncentreras till de län som har störst läckage av kväve, t.ex. Skåne, Blekinge och Hallands län418.
Ersättning för anläggning av våtmarker
Alla medlemsstater inom EU har landsbygdsprogram för perioden 2007– 2013, vilka finansieras ungefär till hälften av EU och till hälften nationellt419. Under programperioden 2000 till 2006 finansierades runt 85 % av alla anlag- da våtmarker i Sverige via landsbygdsprogrammet420. Under den kommande programperioden satsas totalt 35 miljarder kronor på en hållbar ekonomisk, ekologisk och social utveckling av landsbygden i Sverige421.
Inom stödformen ”Utvald miljö”, som består av en mängd insatser som alla har som syfte att bevara och förstärka landskapets natur-, kultur- och rekreationsvärden, kan ersättning erhållas för att anlägga eller restaurera våtmarker i odlingslandskapet. Genom att ansöka till länsstyrelsen kan ersätt- ning för miljöinvestering fås för maximalt 90 % av de stödberättigade kostna- derna. Det finns ett generellt tak på 100 000 kr per hektar anlagd eller restau- rerad våtmark. Vissa regionala skillnader förekommer, t.ex. i Kalmar, Got- lands, Blekinge, Skåne, Hallands och Västra Götalands län uppgår taket till 200 000 kr per hektar. Extra ersättning på 1 000 kr per hektar kan ges vid höga markvärden. Nytt för programperioden 2007–2013 är att ersättning kan sökas för skötsel av våtmarker anlagda 2007 eller senare. Inom jordbruks- landskapet uppgår ersättningen till 3 000 kr/hektar/år och för våtmarker be- lägna på betesmark eller övrig mark ges 1 500 kr/hektar/år. Utöver detta utgår ytterligare ett fast ersättningsbelopp på 900 kr/hektar för rensning av våtmar- ker i syfte att förstärka våtmarkens effekt.422
414Webbplatsen www.ab.lst.se.
415Webbplatsen miljomal.nu.
416Länsstyrelsen i Stockholms län, telefonintervju 2008-09-08.
417Webbplatsen miljomal.nu.
418Jordbruksverket 2004.
419Ibid.
420Webbplatsen miljomal.nu.
421Webbplatsen www.regeringen.se.
422Jordbruksverket 2004.
293
2008/09:RFR3 BILAGA 9 VÅTMARKER
Kävlingeåprojektet
Kävlingeåprojektet i södra Skåne startade 1995 på initiativ av nio kommuner inom åns avrinningsområde. Målsättningen på att 300 hektar våtmark ska ha anlagts från 1995 till projektets slut 2009 kommer att uppnås. Fram till idag har runt 260 ha våtmarker anlagts, med en medelstorlek på runt 2 hek- tar/våtmark. Kostnaden för hela projektet var till en början beräknat till 85 miljoner kronor, men slutsumman beräknas dock bli runt 100 miljoner kronor då projektet förlängts med två år utöver den ursprungliga tidsplanen. Kom- munerna inom avrinningsområdet bidrar med omkring 6 miljoner kronor om året och står för närmare hälften av projektets finansiering. Nästan lika myck- et kommer från statligt stöd, främst miljöinvesteringsstödet och tidigare även LIP-medel423. Under projektets första del erhölls även stöd från EU:s Life- fond. En av projektets målsättningar var att få in mycket stöd utifrån, vilket har uppnåtts. Det är osäkert om Kävlingeåprojektet kommer att fortsätta efter
2009, men förhoppningsvis kommer samarbetet kommunerna emellan att fortgå424.
Våtmarkers placering
De våtmarker som hittills anlagts i Sverige beräknas ha en renande effekt på 600–650 ton kväve per år425. Var våtmarken placeras i landskapet har en betydande effekt för reningsförmågan och det är viktigt att rätt våtmark ham- nar på rätt plats i landskapet. Om möjligheten att styra våtmarkernas placering skulle förbättras, skulle kvaliteten och kostnadseffektiviteten gällande när- ingsrening öka426. Regeringen har utöver landsbygdprogrammet avsatt 17 miljoner kronor per år 2007 och 2008 för att få rätt våtmark på rätt plats i odlingslandskapet.
Inom LIP-projekten har den starka prioriteringen mot våtmarker för när- ingsrening resulterat i en satsning på placering nära havet i flacka jordbruks- landskap, just för att maximera kväveretentionen. I dessa fall blir anlägg- ningskostnaderna högre eftersom dämningsmöjligheterna ofta är nästan obe- fintliga. Våtmarker nära havet är alltså dyrare men mer effektiva.427
En relativt nyanlagd våtmark inom Kävlingeåprojektet är Hjularöds- dammen. På grund av olika intressen gällande placering av våtmarken var målet uppe i miljödomstolen och även miljööverdomstolen. Om våtmarken placerats mitt i vattenfåran skulle näringsreningen ha blivit maximal, men beståndet av öring i ån kunde ha påverkats. Till slut anlades våtmarken mitt i fåran, men kompensationsåtgärder gällande öring har utförts. Våtmarken grävdes ut sommaren 2006 och kostnaden för anläggningen uppgick till 3,5 miljoner kr. Tillrinningsområdet är runt 1 000 ha och består till omkring 70 % av jordbruksmark. Då vattnet står som högst i våtmarken täcker det runt 15
423Lokala investeringsprogram (LIP) fanns perioden 1998–2002.
424Ekologgruppen, föredrag/intervju 2008-09-12.
425Webbplatsenwww.miljomal.nu.
426Naturvårdsverket 2006.
427Svensson et al. 2003.
294
VÅTMARKER BILAGA 9 2008/09:RFR3
ha. Endast en markägare är inblandad i detta projekt, vilket underlättar arbe- tet. Markägaren får stöd för skötsel av våtmarken. Runt våtmarken går betes- djur för att hålla strandängarna öppna. Det är viktigt att sköta vegetationen runt om dammen, med slåtter eller bete, främst för att gynna vadarfåglar. Våtmarken har även ett miniutlopp för att se till att det finns tillförsel av vatten till nedströms liggande vattendrag. Dammen har snabbt blivit en rast- lokal för diverse fågelarter. Än har ingen uppföljning på dammens näringsre- ning utförts.428 För de flesta dammar inom Kävlingeåprojektet ligger ansvaret för skötsel och underhåll hos den enskilde markägaren och vanligtvis finns ingen uppföljning av dammarnas funktion.
Anläggandet av våtmarker kan exempelvis gå till så att entreprenörer upp- handlas, området schaktas ur och dämmen anläggs. Inom Kävlingeåprojektet väljs platsen för våtmarker ofta genom att information går ut till markägare att kommunerna i området stöttar anläggning av våtmarker både ekonomiskt och praktiskt. De markägare som anmäler sitt intresse får sedan ett besök där den föreslagna platsen för en våtmark bedöms.429
Våtmarker för rening av dagvatten, ex. Flemingsbergsviken
Våtmarker kan även anläggas för rening av dagvatten, med vilket menas avrinnande vatten, exempelvis regn- och smältvatten från markytor i urbana områden eller skogsområden. Ett exempel på en sådan våtmark är våtmarks- anläggningen i Flemingsbergsviken i Huddinge kommun. Den 20 hektar stora anläggningen togs i bruk 1995 för att reducera utsläppet av näringsämnen och metaller till sjön Orlången, vilken är belägen nära Östersjön. Anläggningens avrinningsområde är 960 hektar och består runt till häften av skog och till en tredjedel av urbana områden. Beslutet att placera våtmarken på denna lokal föranleddes troligtvis av att platsen var tillgänglig, relativt oattraktiv och bestod enbart av ett rakt dike i vilket förorenat vatten rann ned mot Orlången. Runt 1,8 miljoner m3 dagvatten tillförs anläggningen årligen och vattnets uppehållstid i anläggningen är ungefär 3–5 dygn. Reningsprocessen innefattar flera olika steg, exempelvis avskiljning av olja, sedimentering av fosfor och kväverening. Trots osäkerhet i beräkningarna uppskattas reningseffekten för de första åren till i genomsnitt 7 % för kväve och 36 % för fosfor. Enligt Huddinge kommuns förnyelse- och åtgärdsplan finns det brister i anläggning- ens funktion430. I åtgärdsplanen betonas att Flemingsbergsvikens våtmark borde byggas om eller kompletteras. Mycket kunde ha gjorts annorlunda vid anläggandet av våtmarken vid Orlången, t.ex. kunde instrumenten för mätning av flödeshastighet ha placerats på ett mer strategiskt sätt för att underlätta uppföljning. Våtmarkens reningseffekt är heller inte optimal, då kväve- och fosforavskiljningen kunde vara bättre. Anläggandet av våtmarken kostade 4,5 miljoner kronor och finansierades av Naturvårdsverket. Uppföljning och röjning av våtmarken bekostas och utförs av Stockholm Vatten. Inga uppfölj-
428Ekologgruppen, föredrag/intervju 2008-09-12.
429Ekologgruppen, e-brev 2008-06-25.
430Stockholm Vatten 2005.
295
2008/09:RFR3 BILAGA 9 VÅTMARKER
ningar på effekten av anläggningen på Orlången har utförts, dock kan eventu- ell uppföljning vara svår att tyda då sjön generellt har ett näringsrikt tillrin- ningsområde.431
Uppföljning av våtmarkers reningsförmåga
Våtmarker har en renande effekt på kväve och fosfor. Reduktionen varierar dock mycket mellan olika våtmarker, men också inom en och samma våt- mark, då årstiden och olika belastningssituationer spelar in. Näringsbelast- ningen är nära relaterad till näringsavskiljningen, och generellt gäller att ju
högre näringsbelastningen till en våtmark är, desto högre blir avskiljning- en432.
Biologin och vattenkemin har undersökts i tre våtmarker anlagda inom Kävlingeåns respektive Höjeåns avrinningsområde i Skåne. Den absoluta kvävereduktionen i våtmarkerna ligger mellan 370 och 2 500 kg/hektar/år och den relativa kvävereduktionen mellan 4,3 och 8,9 %. Den våtmark belastad med mest kväve har högst absolut kväverening, men lägst relativ, alltså lägst rening i förhållande till den mängd kväve som kommer in. Den absoluta re- ningen av fosfor ligger mellan 17 och 49 kg/hektar/år, vilket ger en relativ reduktion på 10–30 %.433 I den högst belastade våtmarken gick reningen av fosfor ner efter 5–6 år. Efter rensning gick dock reningen upp igen, vilket visar på vikten av skötsel av våtmarker. Denna våtmark är dock väldigt högt belastad, vissa våtmarker behöver inte rensas förrän efter runt 20 år434.
Den viktigaste förutsättningen för effektiv näringsrening i våtmarker är att belastningen och koncentrationen av kväve och fosfor är hög. Det gäller även att ta hänsyn till vattnets uppehållstid i våtmarken och hur långt avståndet är till det vatten som ska skyddas. I områden nära havet är självreningen i mark och vatten ofta låg, varför anläggandet av våtmarker bör prioriteras till dessa
områden435. Det är viktigt med ett så stort avrinningsområde som möjligt, minst 50436 men gärna över 100 hektar437. Det finns ett tydligt samband mel-
lan andel åker i avrinningsområdet och uppmätt kvävehalt i vattnet438. För att vattnet ska vara tillräckligt näringsrikt ska 70 % av avrinningsområdet bestå av åkermark439. Aktiv skötsel av våtmark är en förutsättning för fortsatt effek- tiv näringsavskiljning440. De våtmarker som anlagts nära havet har effektivare kväverening och dessa är oftast anlagda med projektstöd441. Syftet med an- läggningen styr till stor del utformning och placering.
De viktigaste förutsättningarna för effektiv näringsrening:
431Stockholm Vatten, intervju 2008-06-18.
432Davidsson et al. 2003b, Jordbruksverket, 2004.
433Davidsson et al. 2003a.
434Ekologgruppen, föredrag/intervju 2008-09-12.
435Jordbruksverket 2004.
436Ibid.
437Weppplatsen http://www.hush.se/attachments/64/1042.pdf
438Svensson et al. 2004.
439Weppplatsen http://www.hush.se/attachments/64/1042.pdf
440Jordbruksverket 2004.
441Svensson et al. 2004.
296
VÅTMARKER BILAGA 9 2008/09:RFR3
-Hög koncentration av kväve och fosfor
-Lång uppehållstid i våtmarken
-Kort avstånd till havet
-Stort avrinningsområde med hög andel åkermark
-Aktiv skötsel
Många av de uppföljningar och utvärderingar av anlagda våtmarker som gjorts gäller våtmarker i avrinningsområdet till Öresund. Färre studier och uppföljningar har däremot gjorts gällande våtmarker i avrinningsområdet till Östersjön442.
Biologisk mångfald
En viktig del i våtmarkers nytta är att de kan bidra till ökad biologisk mång- fald och omkring 560 rödlistade arter är beroende av våtmarker i odlings- landskapet443. Då en våtmark anläggs och utformas på bästa sätt kan växt- och djurliv frodas. För våtmarkers funktion är det viktigt med ett rikt växtliv, då växter bland annat stabiliserar sedimenten och även fungerar som ytförsto- rare där bakterier viktiga för denitrifikation kan sitta. Även variation i miljön, t.ex. olika djup och bottensubstrat, bidrar till att våtmarker bli mer effektiva. Om kringliggande områden får översvämmas med naturlig cyklicitet kan den biologiska mångfalden öka. Närhet till andra våtmarksmiljöer är viktigt för att arter ska kunna sprida sig mellan de olika områdena, och artspridning gynnas generellt av att fler våtmarker finns inom ett område. Även om en våtmark har relativt få arter kan den i ett större perspektiv bidra till ett områdes samla- de biologiska mångfald,444. Det är viktigt att se våtmarker i ett landskapsper- spektiv och med en helhetssyn kan vi förbättra migrationsvägar för fågel och fisk. Med buffertzoner, biosfärreservat och skyddsområden runt skyddade våtmarker kan vi se till att flödet av arter, gener, näring och vatten kan fortsk- rida445. Välplanerade våtmarker bidrar till högre biologisk mångfald med höga rekreationsvärden på köpet.
Referenser
Davidsson, T., Hammar, J., Holmström, C., Reuterskiöld, D., Wedding, B. (2003a): Biologi och vattenkemi i nya dammar, undersökningar 2000–2003, slutrapport. Ekologgruppen på uppdrag av Höjeå-projektet, Kävlingeå- projektet, Region Skåne och WWF.
Davidsson, T., Wedding, B. & Holmström K. (2003b rev. 2005): Segeå-projektet, uppföljning av 50 dammar. Ekologgruppen på uppdrag av Segeåns Vatten- dragsförbund.
442Ekologgruppen, e-brev 2008-06-16.
443Jordbruksverket 2004.
444Tonderski et al. 2002 och Jordbruksverket 2004.
445Peter Bridgewater, föredrag 2008-09-11.
297
2008/09:RFR3 BILAGA 9 VÅTMARKER
Hoffman, M., Johnsson, H., Gustafson, A., Grimvall, A. (1999): Stor kväveutlak- ning i 1800-talets jordbruk. Fakta jordbruk, nr 20.
Jordbruksdepartementet (2008): Landsbygdsprogram för Sverige år 2007–2013. Jo 08.007.
Jordbruksverket (2004): Kvalitetskriterier för våtmarker i odlingslandskapet – kriterier för rening av växtnäring med beaktande av biologisk mångfald och kulturmiljö. Rapport 2004:2.
Naturvårdsverket (2006): Nationell strategi för Myllrande våtmarker. ISBN 91-620-1253-3.
Stockholm Vatten (2005): Förnyelse- och åtgärdsplan 2000–2005 – utredning om åtgärdsbehov på ledningsnätet i Huddinge. Rapport nr 1-2000.
Svensson, J. M., Strand, J., Sahlén, G., Weisner, S. (2004): Rikare mångfald och mindre kväve – utvärdering av våtmarker skapade med stöd av lokala invester- ingsprogram och landsbygdsutvecklingsstöd. På uppdrag av Naturvårdsverket och Jordbruksverket, NV 235-5913-02, SJV 15-5049/02.
Tonderski, K., Weisner, S., Landin, J., Oscarsson, H. (2002): Våtmarksboken – skapande och nyttjande av värdefulla våtmarker.
Wedding, B. (2003): Näringsämnesreduktion i nyanlagda dammar – aktuella resultat. Ekologgruppen för Höjeå-projektet och Kävlingeå-projektet. Nr 3 – 2004.
Intervjuer och skriftliga underlag m.m.
Bridgewater, Peter, föredrag 2008-09-11. Ekologgruppen, e-brev 2008-06-16 och 2008-06-25. Ekologgruppen, föredrag/intervju 2008-09-12.
Länsstyrelsen i Stockholms län, telefonintervju 2008-09-08. Stockholm Vatten, intervju 2008-06-18.
Webbplatsen http://miljomal.nu/Pub/Indikator.php?MmID=11&InkID=Anl-112- NV&LocType=CC&LocID=SE, 2008-06-17.
Webbplatsen http://www.ab.lst.se/templates/InformationPage____5291.asp, 2008- 08-26.
Webbplatsen http://www.regeringen.se/sb/d/8723/a/82724, 2008-08-29.
Webbplatsen http://miljomal.nu/Pub/Indikator.php?MmID=11&InkID=Anl-112- NV&LocType=Lan&LocID=1, 2008-09-03.
Webbplatsen http://miljomal.nu/Pub/Indikator.php?MmID=11&InkID=Anl-112- NV&LocType=Lan&LocID=12, 2008-09-10.
298
2008/09:RFR3
BILAGA 10
Tabeller
Tabell J. Fördelning av medel från havsmiljöanslaget 34:12 år 2007
Användningsområde | Bidrag |
| (tkr) |
Projekt i syfte att inom ett avrinningsområde i distriktet ta fram en |
|
modell för arbetet med restaurering av vattendrag (Länsstyrelserna i |
|
Västernorrlands län och Östergötlands län). | 2 000 |
Bidrag i syfte att förstärka den juridiska kompetens som behövs för |
|
ett effektivt arbete med restaurering av vattendrag (Länsstyrelsen i |
|
Västernorrlands län). | 300 |
Inventera behovet av restaurering av övergödda havsvikar och |
|
kustnära sjöar samt planera och kostnadsbedöma prioriterade insat- |
|
ser (Länsstyrelserna i Västra Götalands län, Kalmar län och Väst- |
|
manlands län). | 3 000 |
För samarbete med kommuner att ta fram metoder och planerings- |
|
underlag för åtgärder samt inleda eller förstärka åtgärder för mins- |
|
kad miljöpåverkan på havsmiljön från enskilda avlopp (Länsstyrel- |
|
serna i Skåne län, Stockholms län och Västra Götalands län). | 5 000 |
Arbete med digitalisering av djupdata (Sjöfartsverket). | 1 000 |
Analys och konvertering av insamlade data om havsbottnars geolo- |
|
gi i enlighet med uppdrag om havsmiljödata (Sveriges geologiska |
|
undersökning (SGU)). | 1 000 |
Arbete med att ta fram prognoser beträffande algblomning i Öster- |
|
sjön och Västerhavet (SMHI). | 400 |
Inrättande av en satellitdatabas vid Lantmäteriverket. | 10 800 |
Samhällsekonomisk havsinformation: Pedagogisk beskrivning av |
|
samhällsekonomiska konsekvenser av mänsklig påverkan på havs- |
|
miljö. | 1 500 |
Pilotprojekt för syresättning av Östersjön. | 1 500 |
Försöksinsats att genom skarpsillsutfiskning bidra till balans i |
|
Östersjöns ekosystem (Fiskeriverket och Naturvårdsverket). | 1 000 |
Avgiftssystem för bättre vattenkvalitet: Ta fram modell för avgifts- |
|
system som kan bidra till att på ett kostnadseffektivt sätt minska |
|
övergödningen i Östersjön och Västerhavet. Systemet ska omfatta |
|
utsläppsrätter för kväve och fosfor. | 1 500 |
Data om bottnar: Sammanställning av biologiska data om naturty- |
|
pers utbredning på havsbottnen samt habitatmodellering och fram- |
|
ställning av kartor och GIS-skikt (Naturvårdsverket). | 3 000 |
299
2008/09:RFR3 BILAGA 10 TABELLER
Kartläggning av utsjöbankar med inriktning på områden intressanta |
|
för naturvård eller vindkraftsetablering. | 500 |
Genomförande av utökad marin basinventering och uppföljning |
|
samt inventering av eventuella kommande marina naturreservat |
|
(Länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Östergöt- |
|
lands, Kalmar, Gotlands, Blekinge, Skåne, Hallands, Västra Göta- |
|
lands, Gävleborgs, Västernorrlands, Västerbottens och Norrbottens |
|
län). | 5 000 |
Arbete med etablering av hänsynsområden i kust- och skärgårds- |
|
områden (Länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Södermanlands, |
|
Östergötlands, Kalmar, Gotlands, Blekinge, Skåne, Hallands, Väst- |
|
ra Götalands, Gävleborgs, Västernorrlands, Västerbottens och |
|
Norrbottens län). | 1 000 |
Summa | 38 500 |
Källa: Naturvårdsverket, 2008a samt e-brev 2007-10-17 och Verksprotokoll, 2007-07- 06 Nr 100-07.
Tabell K. Fördelning av medel från anslag 34:12 år 2008.
| Bidrag |
Användningsområde | (tkr) |
Statsbidrag till kommuner för åtgärder för små avloppsanläggningar | 15 000 |
Vägledning, info och kunskapsspridning till tillsynsmyndigheter |
|
och fastighetsägare för att minska utsläpp från enskilda avlopp | 1 800 |
Samhällsekonomiska konsekvenser av mänsklig påverkan på Öster- |
|
sjön och Västerhavet om inga ytterligare åtgärder genomförs jäm- |
|
fört med om åtgärder genomförs | 2 000 |
Framtagande av modeller för avgiftssystem som kan bidra till |
|
minskad övergödning | 800 |
Sammanställning av biologiska data om naturtypers utbredning på |
|
havsbotten samt genomförande av habitatmodellering och fram- |
|
ställning av kartor och GIS-skikt | 2 000 |
Kartläggning av utsjöbankar, inkl. fågel och fisk | 8 000 |
Pilotprojekt för syresättning av syrefattiga havsbottnar | 10 000 |
Framtagande av förslag till svenska nationella åtgärder för att uppnå |
|
Helcoms aktionsplan för Östersjön | 3 000 |
Skarpsillsutfiskning (Fiskeriverket) | 9 500 |
Digitalisering av djupdata (Sjöfartsverket) | 2 000 |
Havsmiljödata (SGU) | 1 000 |
Uppdrag 51a (Länsstyrelsen i Västernorrlands län) | 300 |
Etablerande av hänsynsområden (kustlänsstyrelserna) | 500 |
Prognoser om algblomning i Östersjön och Västerhavet (SMHI) | 500 |
300
TABELLER BILAGA 10 2008/09:RFR3
Drift av satellitdatabas (Lantmäteriverket) | 5 200 |
Utveckla modellunderlag för beslut om åtgärder mot övergödning |
|
av Östersjön (Baltic Nest Institute vid Stockholms universitet) | 7 000 |
Analys och redovisning av åtgärder/kostnader för att möta krav på |
|
fysisk återställning av sjöar/vattendrag som följer av vattendirekti- |
|
vet, miljökvalitetsmål samt EG:s ålförordning | 1 000 |
Arbete för en ändamålsenlig samverkan med vattenmyndigheter |
|
och berörda länsstyrelser, särskilt vad gäller förhållandet mellan |
|
ramdirektivet och miljömålen Hav i balans och Ingen övergödning | 500 |
Vägledning till myndigheter och enskilda med prioritet för strate- |
|
giska frågor | 300 |
Delta i relevanta EU-kommittéer och arbetsgrupper, inkl. EEA | 100 |
Ices | 60 |
Utveckling av ekosystemansatsen | 1 000 |
Integrerad kustzonsplanering i norra Bohuslän (ICZM) | 1 000 |
Arbetet i Helcom, inkl. fiskexperter | 838 |
Ospar och IMO, inkl. marint avfall | 500 |
MiFi | 100 |
Kansliet för Samhav och Havsmiljörådet | 250 |
Ramdirektivet för vatten; främmande arter | 200 |
EUNIS habitatklassificering | 500 |
Kunskap om bifångster | 2 500 |
Användning av gödsel, foder och växtskyddsmedel | 160 |
Havsaktionsplanen, åtgärd nr 4 | 800 |
Livsmedelskonsumtion (fotavtryck) samt rapport | 250 |
BAT-N | 100 |
SOIL-N (modellsimulering) | 100 |
Modell västnäringsförlust | 200 |
Övergödning P-fraktion åtgärder | 250 |
Dikesrensning (P-förluster) | 250 |
Restaureringserfarenheter i marin miljö | 500 |
Pilotprojekt rekryteringsskador | 1 000 |
PCL | 300 |
Alkylatbensin information (Aktionsplanen för Östersjön) | 400 |
Medel som har reserverats för länsstyrelseprojekt och andra projekt | 12 872 |
Summa | 94 630 |
Källa: Naturvårdsverket, e-brev 2008-04-29. |
|
301
2008/09:RFR3 | BILAGA 10 TABELLER |
Tabell L. Kostnader för områdesskydd 2005–2007 för objektkategorierna Kuster och skärgårdar samt Sjöar och vattendrag
Län | Kuster och skärgårdar | Sjöar och vattendrag |
| |||
| 2005 | 2006 | 2007 | 2005 | 2006 | 2007 |
Stockholm | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
Uppsala | 0 | 1 300 | 0 | 0 | 0 | 0 |
Södermanland | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
Östergötland | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
Jönköping | 0 | 0 | 0 | 325 | 125 | 0 |
Kronoberg | 0 | 0 | 0 | 1 856 | 0 | 0 |
Kalmar | 30 | 0 | 0 | 11 000 | 0 | 0 |
Gotland | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 345 |
Blekinge | 0 | 0 | 0 | 0 | 247 | 160 |
Skåne | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 2 400 |
Halland | 0 | 0 | 538 | 1 500 | 0 | 0 |
Västra Götaland | 0 | 27 690 | 160 | 531 | 1 192 | 1 471 |
Värmland | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
Örebro | 0 | 0 | 0 | 0 | 3 060 | 278 |
Västmanland | 0 | 0 | 0 | 0 | 1 000 | 3 200 |
Dalarna | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 194 |
Gävleborg | 0 | 0 | 0 | 0 | 1 230 | 1 514 |
Västernorrland | 0 | 0 | 0 | 40 | 332 | 120 |
Jämtland | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
Västerbotten | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 659 |
Norrbotten | 0 | 3 750 | 0 | 0 | 0 | 0 |
Summa | 30 | 32 740 | 698 | 15 252 | 7 186 | 10 341 |
Andel av totala |
|
|
|
|
|
|
kostnader för områ- |
|
|
|
|
|
|
desskydd (%) | 0,0 | 3,7 | 0,1 | 1,5 | 0,8 | 1,3 |
Källa: Naturvårdsverket, 2008a.
302
|
|
|
| TABELLER | BILAGA 10 | 2008/09:RFR3 |
Tabell M. Fördelning av förbrukade skötselmedel per naturtyp åren 2005 |
| |||||
och 2006; belopp (tkr ) och andel (%) |
|
|
|
| ||
Naturtyp |
| År 2005 |
| År 2006 |
| |
|
| tkr | procent | tkr | procent |
|
Barrskog | 6 912 | 9,3 | 6 177 | 6,6 |
| |
Lövblandad barrskog | 2 987 | 4,0 | 4 199 | 4,5 |
| |
Triviallövskog | 453 | 0,6 | 872 | 0,9 |
| |
Ädellövskog | 6 043 | 8,1 | 6 018 | 6,4 |
| |
Vattendrag | 210 | 0,3 | 1 050 | 1,1 |
| |
Sjöar | 238 | 0,3 | 232 | 0,2 |
| |
Hav | 200 | 0,3 | 93 | 0,1 |
| |
Substratmark | 282 | 0,4 | 650 | 0,7 |
| |
Våtmark | 1 157 | 1,6 | 3 583 | 3,8 |
| |
Änge | 8 291 | 11,1 | 10 437 | 11,2 |
| |
Betesmark | 44 284 | 59,4 | 53 098 | 56,8 |
| |
Åker/vall | 838 | 1,1 | 1 327 | 1,4 |
| |
Kalfjäll | 0 | 0,0 | 50 | 0,1 |
| |
Tomtmark | 162 | 0,2 | 114 | 0,1 |
| |
Övrigt | 2 483 | 3,3 | 5 516 | 5,9 |
| |
Summa | 74 539 | 100,0 | 92 064 | 100,0 |
| |
Källa: Naturvårdsverket, 2008a. |
|
|
|
|
| |
303
2008/09:RFR3 | BILAGA 10 TABELLER |
Tabell N. Skyddade områden som innehåller havsvatten eller tangerar strandlinjen per 31 december 2006
Län | Nationalparker | Naturreservat |
| Djurskydd | Natura 2000 | |||
| Antal | Varav | Antal | Varav | Antal | Varav | Antal | Varav |
|
| hav |
| hav (ha) |
| hav |
| hav (ha) |
|
| (ha) |
|
|
| (ha) |
|
|
Stockholm | 1 | 115 | 115 | 58642 | 53 | 6770 | 67 | 35684 |
Uppsala | 0 | 0 | 16 | 7716 | 24 | 3398 | 24 | 7937 |
Södermanland | 0 | 0 | 20 | 26754 | 21 | 3854 | 23 | 22417 |
Östergötland | 0 | 0 | 31 | 25132 | 66 | 5110 | 32 | 28536 |
Kalmar | 1 | 125 | 57 | 19558 | 177 | 7731 | 56 | 33787 |
Gotland | 1 | 862 | 32 | 2920 | 12 | 369 | 45 | 60226 |
Blekinge | 0 | 0 | 31 | 5236 | 149 | 1037 | 58 | 15146 |
Skåne | 1 | 60 | 51 | 45505 | 0 | 0 | 35 | 48583 |
Halland | 0 | 0 | 32 | 7251 | 24 | 599 | 21 | 10351 |
Västra Götaland | 0 | 0 | 65 | 27222 | 173 | 1562 | 32 | 93441 |
Gävleborg | 0 | 0 | 18 | 9269 | 8 | 1700 | 21 | 11003 |
Västernorrland | 1 | 300 | 23 | 2320 | 22 | 10 | 17 | 1770 |
Västerbotten | 0 | 0 | 17 | 33669 | 0 | 0 | 21 | 34634 |
Norrbotten | 1 | 5230 | 43 | 39202 | 17 | 686 | 58 | 48758 |
Summa | 6 | 6692 | 551 | 310394 | 746 | 32824 | 510 | 452274 |
Källa: Naturvårdsverket, 2007a.
304
TABELLER BILAGA 10 | 2008/09:RFR3 |
Tabell O. Andel skyddade marina områden per 31 december 2006 och prognos för skyddad andel år 2010
Län | Marina natur- | Marina naturreservat och | |
| reservat |
| Natura 2000 |
|
|
| |
| Läge år 2006 | Läge år 2006 | Prognos år 2010 |
Stockholm | < 0,5 % | 4 % | 5 % |
Uppsala | 0 % | 2 % | 21 % |
Södermanland | 0 % | 13 % | 21 % |
Östergötland | 0 % | 12 % | 12 % |
Kalmar | < 0,5 % | 4 % | 4 % |
Gotland | 5 % | 6 % | 6 % |
Blekinge | 0 % | 4 % | 4 % |
Skåne | 8 % | 9 % | 10 % |
Halland | 2 % | 6 % | 6 % |
Västra Götaland | 3 % | 17 % | 21 % |
Gävleborg | 0 % | 2 % | 2 % |
Västernorrland | 0 % | < 0,5 % | 1 % |
Västerbotten | 3 % | 4 % | 6 % |
Norrbotten | 0 % | 6 % | 9 % |
Inom svenskt terri- |
|
|
|
torialvatten | 1,8 % | 5,7 % | 7,6 % |
Ekonomisk zon |
|
|
|
utanför territorial- |
|
|
|
vatten | 0 % | 1,8 % | 3,2 % |
Sveriges totala |
|
|
|
marina area | 1 % | 3,9 % | 5,5 % |
Källa: Naturvårdsverket, 2007a. Prognosen för 2010 baseras på uppgifter från länssty- relserna till Naturvårdsverket.
305
2008/09:RFR3 | BILAGA 10 TABELLER |
|
|
|
|
| Tabell P. Skyddade arealer Hav respektive Sjöar och vattendrag inom | ||||
| nybildade naturreservat beslutsåren 2005–2007 (hektar) |
| |||
| Naturtyp | 2005 | 2006 | 2007 | Summa |
|
|
|
|
| 2005–2007 |
| Sjöar och vatten- |
|
|
|
|
| drag | 1 390 | 1 350 | 1 450 | 4 190 |
| Hav | 520 | 1 330 | 2 010 | 3 860 |
| Övriga naturtyper | 23 580 | 13 900 | 22 080 | 59 560 |
| Summa | 25 490 | 16 580 | 25 540 | 67 610 |
| Andel av total (%) | 7,5 | 16,2 | 13,5 | 11,9 |
| Källa: Naturvårdsverket, 2008a. |
|
|
|
|
Tabell Q. Bestånd och bifångster för marina däggdjur och fåglar
| Bestånd | Årlig för- | Årlig bifångst (andel av |
| (antal djur) | ändring | bestånd resp. antal |
|
|
| djur) |
Tumlare i Kattegatt | ca 24 200 | oklart | uppskattningsvis 0,47 % |
och Skagerrak |
|
| i svenskt fiske; totalt |
|
|
| kan bifångsterna vara |
|
|
| över 1 % |
Tumlare i Östersjön | mellan några | minskning | inga rapporterade bi- |
| hundra och |
| fångster |
| några tusen |
|
|
Vikare | ca 8 000 | + 5 % | ca 50 djur |
Gråsäl | över 20 000 | + 7,5 % | ca 500 djur (ca 2 % av |
|
|
| beståndet) |
Knubbsäl – östliga | ca 700 | + 9 % | < 7 djur (< 1 % av |
populationen |
|
| beståndet) |
Knubbsäl – västliga | ca 15 000 | + 10 % | ca 400 djur |
populationen |
|
|
|
Fåglar |
|
| ingen uppgift |
Källa: Fiskeriverket, 2007.
306
TABELLER BILAGA 10 | 2008/09:RFR3 |
Tabell R. Utsläpp av olja – rättsliga åtgärder 2004–2007
| 2004 | 2005 | 2006 | 2007 |
Anmälda utsläpp | i.u. | 462 | 389 | 435 |
Konstaterade utsläpp | 342 | 313 | 269 | 325 |
Inledda förundersökningar | 212 | 175 | 147 | 179 |
Antal domar/strafförel. | 7 | 10 | 3 | 8 |
Antal vattenföroreningsavg. | 16 | 14 | 10 | 13 |
S:a vattenföroreningsavg. (kr) | 1 051 220 | 1 519 604 | 603 026 | 985 904 |
Källa: Kustbevakningen (www.kustbevakningen.se).
Tabell S. Mottagna avfallsmängder i svenska hamnar
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 |
Sludge | 48 000 | 50 000 | 36 511 | 125 153 |
Fast avfall | 28 000 | 33 000 | 21 927 | 23 042 |
Kem-rester | 9 | 6,5 | 33,6 | 23,2 |
Övr lastrester | 10 400 | 15 800 | 11 881 | 13 841 |
Toa-avfall | 330 000 | 376 000 | 874 843 | 2 457 |
Källa: Sjöfartsverket, 2008c. Den avsevärt lägre mängden toalettavfall år 2006 beror troligen på att endast tre hamnar har lämnat uppgifter. Den mer än tredubblade mäng- den lämnad sludge kan bara delvis förklaras med ett ökat antal fartygsanlöp. En tre- dubbling av volymen är enligt Sjöfartsverket orimlig och beror troligen på felaktig rapportering eller klassificering.
307
2008/09:RFR3
BILAGA 11
Definitioner och förkortningar
Adaptiv förvaltning innebär att förvaltningen förnyas och anpassas efter skiftande förhållanden.
AIS Automatic Identification System är ett system för identifiering och lokalise- ring av fartyg.
Alkylatbensin är en extra ren form av motorbränsle för motorer som saknar avgas- reningsutrustning. Med alkylatbensin kan de skadliga utsläppen från äldre två- takts utombordsmotorer minskas med 80–90 %. (Sjöfartsverket)
Ammoniak är en kväveförening i gasform. Den är löslig i vatten och bildar då en annan kväveförening som heter ammonium. Ammonium är ett viktigt närings- ämne för t.ex. planktonalger.
Antifouling (påväxthindrande) system: Med påväxthindrande system avses be- läggning, färg, ytbehandling, yta eller anordning på ett fartyg som används för att kontrollera eller förebygga påväxt av oönskade organismer.
Baslinjen bestämmer vad som ingår i en stats sjöterritoruim. Baslinjen följer strandlinjen förutom vid öar och skär då räta baslinjer kan dras över vattnet mellan fastland och ö. Sjöterritoriet sträcker sig sedan maximalt 12 nautiska mil från baslinjen.
Biocider är ämnen som kan döda levande organismer.
Biota är definitionen av den levande faunan och floran inom ett område. Bruttodräktighet är den totala volymen av ett fartygs slutna utrymmen.
BSAP Baltic Sea Action Plan är Helcoms aktionsplan för Östersjön och Kattegatt.
BSPA Baltic Sea Protected Areas är ett nätverk av skyddade marina områden i Östersjön och Kattegatt.
Cyanobakterier utnyttjar liksom växterna solen som energikälla men kan till skillnad från planktoniska alger binda kväve direkt från luften. De flesta arter är vattenlevande och de bildar ofta stora kolonier. Massförekomst av cyanobakte- rier under högsommaren i Östersjön är det som i vardagligt tal kallas algblom- ning. En del cyanobakterier kan producera gifter. (NE)
Datavärd är en myndighet eller annan organisation som för Naturvårdsverkets räkning ansvarar för driften av en eller flera databaser. (SOU 2008:48)
DDT är ett bekämpningsmedel som har använts sedan 1940-talet. Det fick omfat- tande användning fram till mitten av 1960-talet. Besprutning med DDT för- bjöds i Sverige och många andra länder i början av 1970-talet.
Dioxiner är föreningar skapade av mänsklig aktivitet bl.a. vid förbränningsproces- ser i bensinmotorer och vid sopstationer. Ett tiotal dioxinföreningar, bl.a. TCDD, anses vara mycket giftiga eftersom de har hög kemisk stabilitet och god
308
DEFINITIONER OCH FÖRKORTNINGAR BILAGA 11 2008/09:RFR3
fettlöslighet. Dioxiner anrikas därmed i näringskedjan t.ex. i fettdepåerna i fis- kar och däggdjur. (NE)
Djurplankton (zooplankton) är djur som lever i den fria vattenmassan (söt- eller saltvatten) och som mer eller mindre passivt förs runt med strömmar. De är vanligtvis mycket små, men även t.ex. stora maneter brukar föras hit. (NE)
Ekonomiska zonen är belägen utanför territorialhavet (se definition under sjöterri- torium), maximalt 200 nautiska mil från baslinjerna. Sverige upprättade sin ekonomiska zon 1993. Den yttre gränsen för Sveriges ekonomiska zon utgörs i allmänhet av en linje mitt emellan Sveriges och angränsande länders territorial- havsgränser.
Ekosystem består av olika komponenter, dels av djur, växter och andra organis- mer, dels av den omgivande miljön. De olika organismerna i ekosystemet är delar i en näringsväv, där allt hänger ihop och där olika nivåer påverkar var- andra genom komplexa och dynamiska samband. Allt liv på land är beroende av havets förmåga att cirkulera näringsämnen och reglera klimatet. (SOU 2003:72)
Ekosystemansatsen innebär att man bedriver en förvaltning som är inriktad på att återställa ekosystemens funktion och struktur. Även människans roll i ekosy- stemet beaktas.
Eutrofiering (övergödning) innebär en utveckling mot mera näringsrika, ibland övergödda förhållanden, oavsett om detta beror på en naturlig utveckling eller om förhållandena orsakats av människan. Begreppet eutrofiering används oftast när man pratar om akvatiska och marina miljöer. (NE)
Farled omfattar i sin vidaste betydelse de vattenområden som sjöfarten använder. I allmänhet avses dock de vattenvägar som i sjökortet är markerade med hel- dragna svarta linjer. (Sjöfartsverket)
Fosfor (P) bildar tillsammans med syre fosfatföreningar vilka är livsnödvändiga för både växter och djur. Fosfater används dessutom som konstgödsel inom jordbruket. (NE)
FRS, fartygsrapporteringssystem.
Fånggröda är växtlighet som har sin huvudsakliga tillväxt mellan två huvudgrö- dor och som odlas med syfte att ta upp växtnäring efter skörd av huvudgrödan. (Naturvårdsverket)
Helcom, Helsingforskonventionen eller konventionen om skydd av Östersjöområ- dets marina miljö, är ett samarbete mellan de olika staterna runt Östersjön samt EU-kommissionen.
Hydrografi är kartläggning av sjöar och floder och dessas areal- och djupförhål- landen. Inom oceanografin menas kartläggning av farvatten för navigationsän- damål. (NE)
Hydrologi är läran om vattnet på jordens landområden.
Ices International Council for the Exploration of the Sea är det internationella havsforskningsrådet.
309
2008/09:RFR3 BILAGA 11 DEFINITIONER OCH FÖRKORTNINGAR
ICZM, integrerad kustzonsförvaltning.
IMO International Maritime Organization är FN:s internationella sjöfartsorganisa- tion.
KemI, Kemikalieinspektionen.
Kontinentalsockeln (shelfen) är landmassans fortsättning ut i havet som täcks av de förhållandevis grunda kusthaven.
Kväve (N) är ett grundämne som liksom fosfor är livsnödvändigt för alla djur och växter.
LIP, lokalt investeringsprogram. LRF, Lantbrukarnas Riksförbund.
Marpol International Convention for the Prevention of Pollution From Ships är den internationella konventionen om förhindrande av förorening från fartyg.
MIFO, metodik för inventering av förorenade områden.
Miljögifter är ett samlingsnamn för särskilt skadliga kemiska ämnen i den yttre miljön. Utmärkande för miljögifterna är inte bara deras direkta giftverkan på levande organismer utan att de är mycket stabila och endast långsamt bryts ned eller omvandlas till mindre farliga ämnen. Bland miljögifterna finns flera av människan framställda ämnen (t.ex. DDT, PCB, PBB), men också naturligt fö- rekommande ämnen som av människan gjorts tillgängliga i ökad mängd (t.ex. tungmetallerna kvicksilver och bly). (NE)
MPA Marine Protected Area är marina skyddade områden. Nautisk mil eller sjömil motsvarar 1 852 m.
Närsalter/näringsämnen: I den akvatiska miljön syftar man på de nödvändiga ämnen som alger kräver för sin produktion (fotosyntes). I huvudsak handlar det om kväve och fosfor men för kiselalger är även kisel ett mycket viktigt närings- ämne.
NOx är den kemiska betäckningen på kväveoxider, dvs. kväve-syreföreningar.
Ospar är en konvention för bevarande av marina miljöer i Atlantens nordöstra områden (Oslo–Paris-konventionen).
PBL, plan- och bygglagen.
PCB är organiska föreningar som sedan 1920-talet främst har använts inom den kemiska industrin. PCB uppmärksammades som miljögift vid mitten av 1960- talet och förbjöds under 1970-talet, men på grund av att föreningarna är svår- nedbrytbara förekommer de fortfarande i våra miljöer och anrikas i näringsked- jorna. (NE)
Plankton är ett samlingsnamn för de växt- och djurplankton som svävar fritt i vatten och hav.
PSSA Particulary Sensitive Area, dvs. ett särskilt känsligt havsområde.
Reach, Registration, Evaluation, Authorization and Restriction of Chemicals, är EU:s kemikalieförordning från 2007.
310
DEFINITIONER OCH FÖRKORTNINGAR BILAGA 11 | 2008/09:RFR3 |
Recipientkontrollprogram är övervakningsprogram för miljön (recipienten) i |
|
anslutning till utsläppskälla. |
|
Samhav är Samordningsgruppen för havsmiljöfrågor. |
|
SFR, Sveriges Fiskares Riksförbund. |
|
SGU, Sveriges geologiska undersökning. |
|
Sjöterritorium utgörs av vattnet både innanför (inre vatten) samt maximalt 12 |
|
nautiska mil utanför baslinjen (territorialhavet), se även definitionen för baslin- |
|
je. |
|
SKL, Sveriges Kommuner och Landsting. |
|
SLU, Sveriges lantbruksuniversitet. |
|
Sludge är oanvändbara oljerester som ursprungligen kommer från fartygens ma- |
|
skinrum. |
|
SMHI, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut. |
|
Svenskt Vatten är en organisation som företräder vattenverk och vattenbolag i |
|
Sverige. |
|
TAC, Total Allowable Catch, totalt tillåten fiskfångst. |
|
TBT, tributyltenn, är en mycket giftig förening som har använts i båtbottenfärg för |
|
att motverka att djur och växter fäster på skrovet, en s.k. antifoulingsubstans. |
|
Toxisk, annat ord för giftig. |
|
VA, vatten- och avloppsverksamhet. |
|
VMS, Vessel Monitoring System, övervakningssystem för fartyg. |
|
VTS, Vessel Traffic Service, övervakningscentraler. |
|
Vårbearbetning är liksom fånggrödor en metod att bruka jorden med avsikt att |
|
minska näringsläckaget. I praktiken innebär det att jordbrukaren senarelägger |
|
bearbetningen av jorden inför en ny odlingsäsong. |
|
Växtplankton (fytoplankton) utgörs av alger och vissa bakterier. I såväl sött som |
|
salt vatten är de ett viktigt första led i näringskedjorna. Växtplankton utgör föda |
|
för djurplankton, som i sin tur är föda för andra djur. (NE) |
|
Övergödning är i allmänt språkbruk detsamma som eutrofiering. |
|
311
BILAGA 12
Karta över Östersjön och Västerhavet
Källa: Sjöfartsverket.
312
RAPPORTER FRÅN RIKSDAGEN | 2004/05–2005/06 | |
2004/05:RFR1 | TRAFIKUTSKOTTET |
|
| Transportforskning i en föränderlig värld |
|
2004/05:RFR2 | NÄRINGSUTSKOTTET |
|
| Statens insatser för att stödja forskning och utveckling i små företag | |
| Rapport till riksdagens näringsutskott |
|
2004/05:RFR3 | KONSTITUTIONSUTSKOTTET |
|
| Nationella minoriteter och minoritetsspråk |
|
2004/05:RFR4 | SKATTEUTSKOTTET |
|
| Skatteutskottets offentliga seminarium om skattekonkurrensen den | |
| 15 mars 2005 |
|
2005/06:RFR1 | JUSTITIEUTSKOTTET |
|
| Brottsskadeersättning och skadestånd på grund av brott. | |
| Undersökning av skillnader mellan beslutad brottsskadeersättning | |
| och av domstol sakprövat skadestånd |
|
2005/06:RFR2 | JUSTITIEUTSKOTTET |
|
| Särskild företrädare för barn |
|
| Uppföljning om tillämpningen av lagen (1999:997) om särskild | |
| företrädare för barn |
|
2005/06:RFR3 | MILJÖ- OCH JORDBRUKSUTSKOTTET | |
| Förutsättningarna för småskalig livsmedelsproduktion – en uppfölj- | |
| ning |
|
2005/06:RFR4 | KONSTITUTIONSUTSKOTTET |
|
| Regeringsmakt och kontrollmakt. |
|
| Offentligt seminarium tisdagen den 15 november 2005 anordnat av | |
| konstitutionsutskottet |
|
2005/06:RFR5 | KULTURUTSKOTTET |
|
| Statsbidrag till teater och dans |
|
| En uppföljning av pris- och löneomräkningens konsekvenser | |
2005/06:RFR6 | UTRIKESUTSKOTTET |
|
| Utrikesutskottets uppföljning av det multilaterala utvecklingssamar- | |
| betet |
|
2005/06:RFR7 | TRAFIKUTSKOTTET |
|
| Sjöfartsskydd |
|
| En uppföljning av genomförandet av systemet för skydd mot grova | |
| våldsbrott gentemot sjöfarten |
|
2005/06:RFR8 | UTRIKESUTSKOTTET |
|
| Vår relation till den muslimska världen i EU:s grannskapsområde | |
2005/06:RFR9 | NÄRINGSUTSKOTTET |
|
| Näringsutskottets offentliga utfrågning om elmarknaden den 18 maj | |
| 2006 |
|
RAPPORTER FRÅN RIKSDAGEN | 2006/07–2007/08 | |
2006/07:RFR1 | FINANSUTSKOTTET |
|
| En utvärdering av den svenska penningpolitiken 1995–2005 | |
2006/07:RFR2 | UTRIKESUTSKOTTET OCH MILJÖ- OCH JORDBRUKS- | |
| UTSKOTTET |
|
| Offentlig utfrågning den 12 december 2006 om en gasledning i | |
| Östersjön – fakta om projektet – internationell rätt – tillvägagångs- | |
| sätt vid tillståndsprövning |
|
2006/07:RFR3 | TRAFIKUTSKOTTET |
|
| Trafikutskottets uppföljning av flyttning av fordon | |
2006/07:RFR4 | TRAFIKUTSKOTTET |
|
| Trafikutskottets offentliga utfrågning om trafiklösningar för Stock- | |
| holmsregionen |
|
2006/07:RFR5 | MILJÖ- OCH JORDBRUKSUTSKOTTET | |
| Offentlig utfrågning om förutsättningarna för att bedriva småskalig | |
| livsmedelsproduktion |
|
2006/07:RFR6 | KULTURUTSKOTTET |
|
| Offentlig utfrågning på temat Var går gränsen för den konstnärliga | |
| friheten? |
|
2006/07:RFR7 | UTRIKESUTSKOTTET |
|
| Sveriges deltagande i EU:s biståndspolitik |
|
2006/07:RFR8 | SKATTEUTSKOTTET |
|
| Uppföljning av kvittningsregeln för nystartade företag | |
2006/07:RFR9 | SOCIALUTSKOTTET |
|
| Socialutskottets offentliga utfrågning på temat hiv/aids torsdagen | |
| den 15 februari 2007 |
|
| (Omtryck, tidigare utgiven som 2006/07:URF4) | |
2007/08:RFR1 | SKATTEUTSKOTTET |
|
| Inventering av skatteforskare 2007 |
|
2007/08:RFR2 | TRAFIKUTSKOTTET |
|
| Offentlig-privat samverkan kring infrastruktur – en forskningsöver- | |
| sikt |
|
2007/08:RFR3 | MILJÖ- OCH JORDBRUKSUTSKOTTET | |
| Uppföljning av de fiskepolitiska insatsernas resultat och konsekven- | |
| ser för företag inom fiskeområdet |
|
2007/08:RFR4 | SOCIALUTSKOTTET |
|
| Socialutskottets offentliga utfrågning på temat våld mot äldre, den | |
| 19 september 2007 |
|
2007/08:RFR5 | TRAFIKUTSKOTTET |
|
| Uppföljning av hur stormen Gudrun hanterats inom transport- och | |
| kommunikationsområdet |
|
2007/08:RFR6 | FÖRSVARSUTSKOTTET |
|
| Utvärdering av 2004 års försvarspolitiska beslut | |
2007/08:RFR7 | SKATTEUTSKOTTET |
|
| Öppet seminarium om attityder till skatter |
|
2007/08:RFR8 | FÖRSVARSUTSKOTTET |
|
| Forskning och utveckling inom försvarsutskottets ansvarsområde | |
RAPPORTER FRÅN RIKSDAGEN | 2007/08 |
2007/08:RFR9 | JUSTITIEUTSKOTTET | |
| Uppföljning av Kriminalvårdens behandlingsprogram för män som | |
| dömts för våld i nära relationer | |
2007/08:RFR10 | TRAFIKUTSKOTTET | |
| Trafikutskottets offentliga utfrågningar hösten 2007 om trafikens | |
| infrastruktur | |
2007/08:RFR11 | KONSTITUTIONSUTSKOTTET | |
| Offentlig utfrågning den 22 november 2007 om tillstånd för digital | |
| marksänd tv | |
2007/08:RFR12 | MILJÖ- OCH JORDBRUKSUTSKOTTET | |
| Offentlig utfrågning om förutsättningarna för att låta transportsek- | |
| torn omfattas av ett system med handel av utsläppsrätter | |
2007/08:RFR13 | SKATTEUTSKOTTET | |
| Skatteutskottets uppföljning av skogsbeskattningen | |
2007/08:RFR14 | TRAFIKUTSKOTTET | |
| Förnybara drivmedels roll för att minska transportsektorns klimatpå- | |
| verkan | |
2007/08:RFR15 | SOCIALFÖRSÄKRINGSUTSKOTTET | |
| Äldreförsörjningsstödet i dagspressen 2002–2007 | |
2007/08:RFR16 | TRAFIKUTSKOTTET | |
| Anpassningen av trafikens infrastruktur när klimatet förändras | |
2007/08:RFR17 | RIKSDAGENS UTSKOTT | |
| Riksdagens framtidsdag 2008 – konferensrapport | |
2007/08:RFR18 | SOCIALUTSKOTTET | |
| Socialutskottets offentliga utfrågning på temat Tillgänglighet inom | |
| hälso- och sjukvården | |
2007/08:RFR19 | FINANSUTSKOTTET | |
| Finansutskottets offentliga utfrågning Statlig arbetsgivarpolitik och | |
| jämställdhet | |
2007/08:RFR20 | NÄRINGSUTSKOTTET OCH KULTURUTSKOTTET | |
| Näringsutskottets och kulturutskottets offentliga utfrågning om | |
| upphovsrätt på Internet | |
2007/08:RFR21 | TRAFIKUTSKOTTET OCH FÖRSVARSUTSKOTTET | |
| Trafikutskottets och försvarsutskottets offentliga utfrågning om IT- | |
| säkerhet | |
2007/08:RFR22 | FÖRSVARSUTSKOTTET | |
Försvarsutskottets offentliga utfrågning om kärnvapen och radio- | ||
| ||
| logiska hot | |
2007/08:RFR23 | KONSTITUTIONSUTSKOTTET | |
| Utvärdering av det kommunala partistödet | |
2007/08:RFR24 | KULTURUTSKOTTET | |
| Kulturutskottets offentliga utfrågning om de fem nationella minori- | |
| teternas kultur | |
2007/08:RFR25 | FÖRSVARSUTSKOTTET | |
| Försvarsutskottets offentliga utfrågning om utvärdering av 2004 års | |
| försvarspolitiska beslut | |
2007/08:RFR26 | TRAFIKUTSKOTTET | |
| Trafikutskottets offentliga utfrågning om godstransporter |
RAPPORTER FRÅN RIKSDAGEN | 2008/09– |
2008/09:RFR1 KULTURUTSKOTTET
Uppföljning av pensionsvillkoren inom scenkonstområdet
2008/09:RFR2 SOCIALUTSKOTTET
Socialutskottets offentliga utfrågning på temat hemlöshet den 17 september 2008