Vissa socialförsäkringsfrågor
Betänkande 1994/95:SfU7
Socialförsäkringsutskottets betänkande
1994/95:SFU07
Vissa socialförsäkringsfrågor
Innehåll
1994/95
SfU7
Sammanfattning
Utskottet behandlar i detta betänkande proposition 1994/95:42 Vissa socialförsäkringsfrågor m.m. Vidare behandlas en motion från den allmänna motionstiden om de allmänna försäkringskassornas lokalkontorsnät. Motionen har remissbehandlats.
I propositionen föreslås att regeringen skall få förordna att tillfällig föräldrapenning får utges till förälder bosatt i Danmark, Finland eller Norge för ett där bosatt barn. Vidare föreslås att de samordningsregler som gäller för föräldrapenningförmåner, rehabiliteringspenning och smittbärarpenning skall utsträckas till att gälla samordning även med motsvarande utländska förmåner.
Regeringen lägger också fram förslag om föräldrapenning under arbetsfri tid innebärande att föräldrapenning med belopp motsvarande förälderns sjukpenning utges för tid som normalt är arbetsfri för föräldern endast om han eller hon i direkt anslutning till den arbetsfria tiden uppbär föräldrapenning. Detta skall dock gälla endast för perioder av arbetsfri tid om högst fyra dagar.
Propositionen innehåller även förslag om att reglerna om bl.a. anställnings- och arbetsvillkor för arbetstagare hos de allmänna försäkringskassorna förs in i lagen om allmän försäkring.
Förslagen har inte föranlett några motionsyrkanden och utskottet tillstyrker bifall till propositionen.
Utskottet har inför sin behandling av motionen gett företrädare för Riksförsäkringsverket och Försäkringskasseförbundet möjligheter att framföra synpunkter.
Med anledning av motionen föreslår utskottet ett tillkännagivande om en översyn av vilka krav som bör ställas på försäkringskassornas lokalkontorsnät och vilket inflytande försäkringskassorna skall ha på nätets utformning respektive vilken styrande roll Riksförsäkringsverket skall ha.
Propositionen
I proposition 1994/95:42 Vissa socialförsäkringsfrågor, m.m. har regeringen (Socialdepartementet) föreslagit riksdagen att anta de i propositionen framlagda förslagen till
1. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring,
2. lag om ändring i lagen (1994:605) om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring,
3. lag om ändring i lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare,
4. lag om ändring i lagen (1994:297) om upphävande av lagen (1965:576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m.m.
Lagförslagen återfinns som bilaga till betänkandet.
Motion
Motion väckt under den allmänna motionstiden 1993/94
1993/94:Sf248 av Sylvia Lindgren och Iréne Vestlund (s) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om behovet av att i 18 kap. 1 § andra stycket AFL föreskriva att allmän försäkringskassa inom sitt verksamhetsområde skall tillhandahålla erforderlig service i olika former,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att beslut om försäkringskassas lokala organisation fattas av styrelsen.
Utskottet
Tillfällig föräldrapenning för gränsarbetare m.m.
I propositionen anförs att tillfällig föräldrapenning som utges till en fader som avstår från förvärvsarbete i samband med barns födelse omfattas av det EG-rättsliga begreppet förmåner vid moderskap och således täcks av förordning (EEG) nr 1408/71. Enligt propositionen är så inte fallet med tillfällig föräldrapenning i övrigt. På grund härav samt att det för rätt till tillfällig föräldrapenning krävs att såväl barnet som föräldern är bosatta i Sverige har den som är bosatt i Danmark, Finland eller Norge men som förvärvsarbetar i Sverige inte rätt till denna förmån annat än vid barns födelse.
Förordning 1408/71 innehåller enligt propositionen lagvalsregler som förutom att utpeka vilket lands lag en anställd eller egenföretagare skall vara omfattad av, även anger obligatoriska bestämmelser för frågan om i vilket land socialavgifter skall betalas. I den mån förordningen anger att någon skall vara omfattad av ett visst lands lagstiftning skall således även avgifter betalas av arbetsgivaren, den anställde eller egenföretagaren. Mot bakgrund härav föreslås i propositionen att regeringen bör ges möjlighet att i förordning meddela föreskrifter om rätt till tillfällig föräldrapenning i de fall vederbörande är bosatt i Danmark, Finland eller Norge.
Enligt bestämmelser i 4 kap. 17 lagen om allmän försäkring (AFL) skall föräldrapenningförmåner samordnas med vissa andra förmåner som till exempel sjukpenning. Liknande bestämmelser finns för rehabiliteringspenning och smittbärarpenning.
I propositionen föreslås att samordning skall kunna ske mellan de nämnda förmånerna och motsvarande utländska förmåner.
Utskottet biträder regeringens förslag i angivna delar.
Föräldrapenning under arbetsfri tid
För att motverka att föräldrar tar ut föräldrapenning under veckoslut i syfte att stärka familjeekonomin föreslog den dåvarande regeringen i proposition 1993/94:220 att det i AFL skulle införas en bestämmelse innebärande att föräldrapenning skulle få utges för tid som normalt är arbetsfri endast om föräldern i direkt anslutning till den arbetsfria tiden uppbär föräldrapenning. I sitt av riksdagen godkända betänkande 1993/94:SfU15 uttalade utskottet med anledning av förslaget bl.a. att den föreslagna bestämmelsens konstruktion innebar att för vissa arbetstagare i vissa branscher och på vissa arbetsplatser, där längre arbetsfri tid förekommer efter en längre tids koncentrerad arbetstid, kunde följden bli att de fick mycket svårt att utnyttja sin möjlighet att uppbära föräldrapenning. Utskottet ansåg att ytterligare överväganden om bestämmelsens konstruktion borde göras och efterlyste ett nytt förslag.
I nu förevarande proposition föreslås att hel föräldrapenning med belopp motsvarande förälderns sjukpenning skall utges för tid som normalt är arbetsfri för föräldern endast om han eller hon i direkt anslutning till den arbetsfria tiden uppbär hel föräldrapenning. Detta skall dock gälla endast för perioder av arbetsfri tid om högst fyra dagar. Motsvarande skall gälla för rätt till halv respektive fjärdedels föräldrapenning. I propositionen framhålls att regeringen föreslagit att de 90 s.k. garantidagarna skall återinföras fr.o.m. den 1 januari 1995. Detta förslag skulle kunna innebära att en förälder förkortar sin arbetstid t.ex. en fredag eftermiddag och samtidigt tar ut en hel garantidag. För att motverka denna effekt bör enligt propositionen föräldrapenning under arbetsfri tid få tas ut på sjukpenningnivå endast under förutsättning att föräldern i direkt anslutning till den arbetsfria tiden tar ut föräldrapenning på sjukpenningnivå.
Utskottet anser att den föreslagna regelns utformning innebär att de av utskottet påtalade olägenheterna undviks. Utskottet biträder förslaget.
Sjuklön under utlandsvistelse
Enligt 3 kap. 15 § första stycket e) AFL utges sjukpenning inte för tid då en försäkrad vistas utomlands. Undantag gäller dels om den försäkrade insjuknar medan han utför arbete som ett led i en i Sverige bedriven verksamhet eller som sjöman anställd på ett svenskt handelsfartyg, dels om den försäkrade under pågående sjukdom eller för rehabilitering har rest utomlands med försäkringskassans medgivande. Även om den försäkrade enligt AFL inte har rätt till sjukpenning kan en sådan rätt föreligga på grund av någon av de konventioner om social trygghet som Sverige har slutit.
Med anledning av en motion uttalade utskottet i betänkande 1991/92:SfU5 att för en arbetstagares rätt till sjuklön enligt sjuklönelagen (SjLL) bör gälla samma begränsningar som för rätten till sjukpenning. Utskottet ansåg vidare att om EES-avtalet eller ingående av nya eller ändring av redan träffade konventioner medförde förändringar vid tillämpningen av sjukförsäkringen borde rätten till sjuklön följa dessa förändringar. Utskottet ansåg att regeringen snarast borde återkomma med lagförslag i enlighet härmed. Riksdagen biföll utskottets hemställan (rskr. 1991/92:81).
Med anledning av detta uttalande gav regeringen Utredningen om socialförsäkringen och EG i uppdrag att överväga frågan.
Mot bakgrund av bl.a. utredningens överväganden anser regeringen att det för närvarande inte finns tillräckligt starka skäl för att i SjLL införa regler som begränsar en arbetstagares rätt att uppbära sjuklön vid vistelse utomlands. I propositionen anförs att på grund av skillnader i bosättningskravet kommer formella skillnader fortfarande att finnas kvar. Arbetsgivaren kan vidare antas komma att få stora svårigheter att tillämpa den praxis som gäller enligt AFL. Samtidigt har arbetsgivaren redan i dag möjlighet att vägra sjuklön om arbetsoförmågan inte är styrkt.
Propositionen i denna del påkallar inte någon riksdagens åtgärd.
Allmänna försäkringkassor
Mandatperioder m.m.
I propositionen föreslås att styrelseledamöter i allmänna försäkringskassor, om regeringen inte föreskriver annat, skall utses för en tid av fyra år räknat fr.o.m. den 1 januari året efter det då val i hela riket till landsting och kommunfullmäktige har ägt rum med början år 1999. Detsamma föreslås gälla för ledamöter i socialförsäkringsnämnder. Förslaget föranleder en ändring i 18 kap. 8 § AFL och är en anpassning till att riksdagen beslutat slutgiltigt anta det vilande förslaget om att ordinarie allmänna val skall hållas vart fjärde år i stället för vart tredje år (1994/95:KU1, rskr. 3).
Vidare föreslås att bestämmelser införs i AFL om att Arbetsgivarverket gemensamt med de allmänna försäkringskassorna skall avgöra frågor om anställnings- och arbetsvillkor för arbetstagare hos allmän försäkringskassa. Arbetsgivarverket skall efter samråd med kassorna besluta i frågor om lockout och andra stridsåtgärder samt företräda dem vid tvister. De föreslagna reglerna är enligt propositionen en konsekvens av att lagen (1965:756) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar (ställföreträdarlagen) upphör att gälla vid utgången av år 1994.
Utskottet biträder förslagen.
Kassornas lokalkontorsnät
I 18 kap. 1 § AFL stadgas att för varje landsting samt varje kommun, som inte tillhör något landsting skall det finnas en allmän försäkringskassa. En försäkringskassas verksamhetsområde får dock, om regeringen för ett särskilt fall bestämmer det, omfatta två landsting eller ett landsting och en sådan kommun som nyss sagts. Vidare stadgas att allmän försäkringskassa skall inrätta lokalkontor i den mån så prövas erforderligt.
Riksförsäkringsverket har i anslutning härtill utfärdat föreskrifter (RFFS 1987:6 med ändringar RFFS 1992:16) varav bl.a. framgår att i varje kommun skall försäkringskassa ha minst ett lokalkontor.
Riksförsäkringsverket skall enligt bestämmelser i 18 kap. 2 § AFL utöva tillsyn över försäkringskassorna, vilka har att ställa sig verkets anvisningar till efterättelse. Av förordning (SFS 1988:1204) med instruktion för Riksförsäkringsverket framgår att verket särskilt skall svara för bl.a. den centrala ledningen och för tillsynen av försäkringskassornas verksamhet samt se till att allmänheten får tillfredsställande service och information om trygghetsanordningarna.
En allmän försäkringskassa leds av en styrelse. Ordförande och vice ordförande utses av regeringen. Övriga ledamöter utses av landstingen eller, i fråga om kassa vars verksamhetsområde utgörs av en kommun av kommunfullmäktige.
I motion 1993/94:Sf248 av Sylvia Lindgren och Iréne Vestlund (s) begärs i yrkande 1 ett tillkännagivande om att det i 18 kap. 1 § andra stycket AFL skall föreskrivas att allmän försäkringskassa inom sitt verksamhetsområde skall tillhandahålla erforderlig service i olika former. Motionärerna anför bl.a. att behoven av lokala kontor eller annan form av service förändras över tiden i takt med förändringar i förmånssystemet. Behoven är även olika i glesbygd med långa avstånd och storstadsområden med korta resvägar och goda allmänna kommunikationer. Enligt motionärerna bör alternativ till lokalkontor i form av servicepunkter, filialkontor etc. kunna komma i fråga. I motionen anförs att det är naturligt att den lokala kännedomen och överblicken av de olika specifika förhållandena finns hos de lokala styrelserna och att dessa bör vara bäst skickade att fatta beslut om den lokala organisationen. I yrkande 2 begärs ett tillkännagivande härom.
Riksförsäkringsverket och Försäkringskasseförbundet har yttrat sig över motionen.
I yttrandet framhåller Riksförsäkringsverket att dess grundinställning är att mindre lokalkontor, som är de enda i kommunen, bör behållas som fullvärdiga. Verket menar att en viss fördyring för dessa kontor kan accepteras samt att tillfälliga stödåtgärder bör sättas in från centralkontorets sida om detta erfordras, t.ex. vid sjukdom eller liknande. Vid ett första påseende kan det, framhåller verket, framstå som likgiltigt om försäkringskassan har ett fullvärdigt lokalkontor eller en filialexpedition om allmänheten i alla fall erhåller en fullgod service. Enligt verkets uppfattning visar emellertid erfarenheten att nedläggningar av lokalkontor i praktiken sker i flera steg. Efter att lokalkontoret omvandlats till filialexpedition minskar besöksfrekvensen och de försäkrade vänder sig i allt högre grad till det nya "huvudkontoret". Som en följd av minskad besöksfrekvens minskar då filialexpeditionens öppethållandetider vilket i sin tur leder till att det inte ens finns underlag för att behålla filialexpeditionen. Servicen på orten försvinner sålunda helt. Riksförsäkringsverket är emellertid medvetet om att en försäkringskassa, som inom sitt verksamhetsområde har flera sådana mindre lokalkontor, kan ha problem med de fördyringar som uppstår. Enligt verket bör i sådana fall särskilda lösningar kunna övervägas. I den fördjupade anslagsframställningen för budgetåren 1995/96--1997/98 har verket pekat på behovet av att vidare analysera olika organisatoriska utvecklingsalternativ, t.ex. genom att ledningsfunktioner för flera lokalkontor läggs samman, eller vissa specialfunktioner läggs på några kontor medan andra specialfunktioner läggs på andra kontor för att fylla upp volym och ge underlag för kompetens på lågfrekventa ärenden eller funktioner.
Avseende beslutsordningen i den lokala organisationen anför verket att det enligt sin instruktion har att se till att allmänheten får en fullgod service. Verket anser därför inte att någon ändring bör ske när det gäller beslutsordningen i dessa avseenden. Riksförsäkringsverket anser med det anförda inte att någon åtgärd från riksdagens sida är erforderlig med anledning av motionen.
Försäkringskasseförbundet framhåller att förnyelsearbetet inom försäkringskassorna och offentlig sektor generellt tar sikte på decentralisering av verksamhet och delegering mot den lokala operativa nivån. Detta behövs för att skapa en effektiv verksamhet med korta beslutsvägar där kassornas kännedom om lokala förhållanden tillvaratas och är till gagn för de försäkrade. Förbundet anser att i en decentraliserad verksamhet måste det vara försäkringskassorna med sin kännedom om kundernas behov som bäst kan bedöma behovet av lokala kontor eller annan form av service. I en mål- och resultatstyrd organisation är det enligt förbundet helt rimligt och logiskt att kassastyrelsens ansvar för verksamhetens resultat åtföljs av befogenhet att organisera verksamheten på ett kostnadseffektivt och resultatoptimerande sätt även vad gäller lokalkontorsnätets utformning. Försäkringskasseförbundet föreslår att utskottet tillstyrker motionen.
Enligt utskottets uppfattning måste det grundläggande kravet på socialförsäkringen vara att de försäkrade ges en så god service som möjligt och att kravet på rättssäkerhet och lika bedömning upprätthålls. Detta ställer stora krav på kompetens och förmåga inom organisationen att handlägga och fatta beslut i enskilda ärenden inom det komplicerade socialförsäkringssystemet.
Sedan lång tid tillbaka har det pågått ett omfattande förändringsarbete inom socialförsäkringsadministrationen. Genom ett riksdagsbeslut år 1983 (prop. 1982/83:127, SfU24, rskr. 342) fastlades Riksförsäkringsverkets roll och uppgifter som central förvaltnings- och tillsynsmyndighet inom socialförsäkringsområdet och arbetsfördelningen mellan verket och försäkringskassorna. Successivt har också i princip all individinriktad handläggning av försäkringsärendena decentraliserats till kassornas lokalkontor. Den övervägande delen av den verksamhet inom kassorna, som innebär kontakt med de försäkrade i form av ansökningar angående olika förmåner, information etc., bedrivs vid kassornas lokalkontor eller i förekommande fall filialkontor eller servicekontor som knutits till vissa lokalkontor. För närvarande gäller att lokalkontorens kompetens skall vara i princip heltäckande, vilket innebär att samtliga ärenden skall kunna handläggas och avgöras där.
Samtidigt med den pågående decentraliseringsprocessen har det inte minst mot bakgrund av det rådande ekonomiska läget ställts allt större krav på socialförsäkringsadministrationen med avseende på rationaliseringar och produktivitetshöjningar. De olika allmänna försäkringskassorna arbetar också under delvis skilda betingelser. Det som kan vara ett problem för en kassa med glesbygd behöver inte vara något problem för en kassa i ett tätortsområde. I t.ex. Norrlandslänen har kommunerna ofta ett lågt befolkningsunderlag och avstånden är långa samtidigt som de allmänna kommunikationerna är svagt utvecklade. Inom försäkringskassorna pågår enligt vad utskottet erfarit ett fortlöpande arbete med att hitta nya serviceformer. Kassorna upplever därvid att de genom kravet på minst ett lokalkontor i varje kommun i viss omfattning hämmas i detta arbete.
Utskottet har flera gånger tidigare uttalat sig om försäkringskassornas lokalkontorsnät. I betänkande 1991/92:SfU8 framhöll utskottet att det var viktigt att kassornas väl utbyggda kontorsnät bibehålls. För att ett lokalkontor skulle fylla sin funktion måste det dock ha förutsättningar att kunna erbjuda en god service. Vidare anförde utskottet att i likhet med vad som anförts i 1989 års budgetproposition ansåg utskottet att det var vederbörande försäkringskassas styrelse som i det enskilda fallet får ta ställning till lokalkontorsnätets omfattning. Utskottet angav därvid att i enlighet med propositionen borde särskild hänsyn tas i glesbygder, och utskottet ansåg att sådan hänsyn borde tas även när det gäller övriga lokalkontor.
Utskottet kan konstatera att de uttaladen om lokalkontorsnätet som riksdagen tidigare gjort behöver anpassas till den situation som nu råder inom försäkringskassorna. Det ställs allt större krav på försäkringskassornas kompetens, inte minst beroende på det komplicerade regelverket. Teknikutvecklingen har också fortskridit. Dessutom har försäkringskassorna, liksom flertalet andra organisationer i samhället, allt mindre resurser att förfoga över. Med hänsyn härtill är det angeläget att en översyn kommer till stånd om vilka krav som bör ställas på lokalkontorsnätet och vilket inflytande försäkringskassorna själva skall ha på nätets utformning respektive vilken styrande roll verket skall ha. Vid en sådan översyn bör även mer allmänt ses över formerna för Riksförsäkringsverket tillsyn av försäkringskassornas organisation.
Vad utskottet anfört med anledning av motion Sf248 bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande propositionen
att riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring,
2. lag om ändring i lagen (1994:605) om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring,
3. lag om ändring i lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare,
4. lag om ändring i lagen (1994:297) om upphävande av lagen (1965:576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m.m.,
2. beträffande kassornas lokalkontor
att riksdagen med anledning av motion 1993/94:Sf248 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Stockholm den 6 december 1994
På socialförsäkringsutskottets vägnar
Maj-Inger Klingvall
I beslutet har deltagit: Maj-Inger Klingvall (s), Gullan Lindblad (m), Margareta Israelsson (s), Maud Björnemalm (s), Margit Gennser (m), Rune Backlund (c), Anita Jönsson (s), Gustaf von Essen (m), Sigge Godin (fp), Lennnart Klockare (s), Ulla Hoffmann (v), Sven-Åke Nygårds (s), Ulf Kristersson (m), Ragnhild Pohanka (mp), Rose-Marie Frebran (kds), Mona Berglund Nilsson (s) och Ronny Olander (s).
I propositionen framlagt lagförslag
Bilaga