Värdepappersfonder
Betänkande 1990/91:NU27
Näringsutskottets betänkande
1990/91:NU27
Värdepappersfonder
Innehåll
1990/91 NU27
Ärendet
I detta betänkande behandlas fyra motionsyrkanden - i tre motioner - vilka har samband med den nya lag (1990:1114) om värdepappersfonder som har trätt i kraft den 1 januari 1991.
Sammanfattning
I en reservation (m, fp, c, mp) begärs att andelsägarna i en värdepappersfond på nytt skall få lagstadgad rätt att utse vissa styrelseledamöter i fondbolaget. Utskottet avstyrker yrkanden härom liksom om generös bedömning av ansökningar beträffande slutna fonder med utpräglad riskprofil och om åtgärder för ökad boskillnad mellan banker och fondbolag.
Motionerna
De motioner som behandlas här är följande:
1990/91:N322 av Håkan Hansson m.fl. (c) såvitt gäller yrkandet (4) att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om placeringsrätt och riskprofil för värdepappersfonder.
1990/91:N351 av Bengt Westerberg m.fl. (fp) såvitt gäller yrkandet (5) att riksdagen beslutar återinföra rätten för fondandelsägare att utse styrelseledamöter i fondbolag.
1990/91:N372 av Alf Wennerfors (m) såvitt gäller yrkandena att riksdagen 2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kopplingen banker/fondkommissionärer och aktiefonder, 3. beslutar i enlighet med vad i motionen anförts om rätten för andelsägare i en aktiefond att besluta om fondens angelägenheter på en obligatorisk andelsägarstämma.
Utskottet
Inledning
Riksdagen antog i november 1990 -- med några mindre ändringar -- ett av regeringen framlagt förslag till lag om värdepappersfonder (prop. 1990/91:153, 1990/91:NU4). Denna lag (1990:1114) har trätt i kraft den 1januari 1991. Vissa övergångsbestämmelser finns i lagen (1990:1115) om ikraftträdande av lagen om värdepappersfonder. Med stöd av förordningen (1990:1123) om värdepappersfonder har bankinspektionen utfärdat ytterligare föreskrifter, publicerade i bankinspektionens och försäkringsinspektionens författningssamling (BFFS 1990:23).
Lagen om värdepappersfonder har ersatt aktiefondslagen (1974:931). Ett huvudmotiv för den nya lagstiftningen har varit den ökande internationaliseringen av finansiella tjänster. Reglerna om fondsparande har anpassats dels till nya förhållanden i Sverige -- avreglerad kapitalmarknad och i huvudsak avskaffad valutareglering --, dels till minimikraven i EGs direktiv om kollektiva investeringar i värdepapper. Detaljstyrningen av fonderna har minskats. Inom vissa ramar får fonderna själva bestämma placeringsinriktning och riskprofil. De får också själva reglera andelsägarnas eventuella deltagande i fondbolagets styrelse. Den tidigare lagfästa rätten för andelsägarna att utse vissa styrelseledamöter har sålunda slopats. Samtidigt har kravet på information från fonderna skärpts.
Den nya lagen omfattar liksom den tidigare endast öppna fonder, dvs. fonder som kännetecknas av att andelsägarna när som helst kan lösa in sina andelar. Regeringen eller, efter dess bemyndigande, bankinspektionen får emellertid ge särskilt tillstånd för kollektivt sparande i slutna fonder. För sådana är inte EG-direktivens placeringsbestämmelser bindande.
Placeringsbestämmelser
Värdepappersfondssystemet har, heter det i motion 1990/91:N322 (c), i huvudsak kommit att begränsas till placeringen i de börsnoterade bolagen. De banker och övriga institutioner som ger tillstånd att skapa värdepappersfonder borde emellertid vara fria att utforma den riskprofil som de önskar och som spararna efterfrågar. Det borde sålunda bli möjligt att skapa fonder där andelen icke börsnoterade värdepapper är högre än med nuvarande begränsningar. Fonderna måste dock, understryker motionärerna, marknadsföras som riskfonder och stå under kontinuerlig kontroll av bankinspektionen.
Vid behandlingen av propositionen hösten 1990 om värdepappersfonder redogjorde näringsutskottet (1990/91:NU4 s. 6f.) i detalj för de placeringsregler som skulle komma att gälla enligt den nya lagen och för bakgrunden till dessa. Till denna framställning hänvisar utskottet nu. Av betydelse är särskilt en begränsning som, i överensstämmelse med EGs direktiv på området, gäller för de öppna värdepappersfonderna, vilka lagen i första hand reglerar. Av en sådan fonds värde får högst 10 % placeras i andra fondpapper etc. än sådana som är eller inom viss tid avses bli föremål för handel vid någon reglerad marknad som är öppen för allmänheten. Motsvarande restriktion har tidigare föreskrivits i aktiefondslagen.
Vid sin behandling av lagförslaget avstyrkte utskottet motionsyrkanden som gick ut på att den berörda gränsen skulle sättas vid 15 % i stället för 10 % resp. att ingen begränsning av detta slag skulle gälla. Det förstnämnda ändringsförslaget fick stöd i en reservation (c). Riksdagen följde utskottet. Det nu föreliggande motionsyrkandet syftar, enligt vad som har förklarats från motionärernas sida, inte till någon ändring av 10 %-regeln. Det avser i stället planeringsprofilen för slutna fonder, som bankinspektionen meddelar särskilda bestämmelser för.
Ett motionsyrkande hösten 1990 gick ut på att aktiefonder med en mer utpräglad riskprofil skulle få tillskapas; 15--60 % av en sådan fonds värde föreslogs få utgöras av onoterade värdepapper. Utskottet hänvisade till den möjlighet som skulle ges att inrätta slutna fonder för mera riskfyllda placeringar. Därigenom tillgodosågs, menade utskottet, i det väsentliga vad motionärerna ville uppnå.
Med anledning av det nu föreliggande motionsyrkandet åberopar utskottet detta tidigare uttalande. Det får ankomma på intresserade aktörer inom näringslivet och bland spararna att ta de initiativ som behövs för att fonder med den av motionärerna förespråkade inriktningen skall komma till stånd. Gällande bestämmelser ger, som framgår av utskottets redogörelse, möjligheter för bankinspektionen att lämna tillstånd för sådana fonder försåvitt den avsedda placeringsprofilen bedöms vara godtagbar. Något uttalande av riksdagen på grundval av motionsyrkandet finner utskottet inte skäl att förorda.
Rätt för fondandelsägare att utse styrelseledamöter i fondbolag
Enligt 7§ aktiefondslagen har ägarna av andelar i en aktiefond haft en närmare reglerad rätt att utöva inflytande på sammansättningen av styrelsen för det fondbolag som förvaltar fonden. Styrelsen skulle bestå av minst fem ledamöter. Av dem skulle fondandelsägarna eller en intressesammanslutning för dem utse en ledamot för varje påbörjat tretal ledamöter. Om ledamot inte kunde utses enligt denna huvudregel skulle uppgiften att utse företrädare för andelsägarna övertas av länsstyrelsen i det län där fondbolagets styrelse hade sitt säte.
Hur valet skulle gå till reglerades inte i lagen. Flertalet aktiefonder har i sina fondbestämmelser haft en regel om att det varje år skulle hållas en fondandelsägarstämma vid vilken bl.a. skulle förrättas val av styrelseledamöter. Vanligen fanns också en regel enligt vilken andelsägarstämman var behörig bara om minst 0,3% av andelsägarna var närvarande. Denna regel var dock inte absolut. Enligt samma fondbestämmelser fick bankinspektionen ge dispens från närvarokravet, något som har varit vanligt förekommande.
I den departementspromemoria (Ds 1989:71) som låg till grund för proposition 1989/90:153 om värdepappersfonder anfördes -- med hänvisning till den låga närvarofrekvensen vid andelsägarstämmorna -- att de andelsägare som hade valts till ledamöter i ett fondbolags styrelse knappast kunde påstås representera andelsägarna i någon högre grad. Från fondbolagens sida hade framförts att anordnandet av andelsägarstämmor var kostsamt och administrativt sett betungande, särskilt som fondbolagen också regelmässigt måste söka dispens från fondbestämmelsernas föreskrifter. Bankinspektionens hantering av dispensansökningarna angavs vara tidskrävande.
I propositionen anfördes sammanfattningsvis att det hade skett en förskjutning vad gäller andelsägarnas beteende, från önskemål att den enskilde andelsägaren skall kunna påverka den egna fondens verksamhet till en efterfrågan av kvalificerade förvaltartjänster. Andelsägarnas handlande hade uppfattats som ett tydligt tecken på detta. De nu angivna förhållandena angavs som ett motiv till att i den nya lagen inte föreslogs ingå några bestämmelser om rätt för fondandelsägarna att utse styrelseledamöter. Den vidgade informationsplikt som samtidigt skulle införas -- i enlighet med EGs krav -- avsågs emellertid ge andelsägarna ökad inblick i fondernas förvaltning. Det skall finnas en aktuell informationsbroschyr för varje värdepappersfond, och ett fondbolag skall tillställa alla andelsägare årsberättelser och halvårsredogörelser innehållande den information som behövs för att fondens utveckling och ställning skall kunna bedömas.
Det finns, framhölls det i propositionen, i den nya lagen ingenting som hindrar att ett fondbolag i fondbestämmelserna reglerar andelsägarnas rätt att utse styrelseledamöter i fondbolaget. De fondandelsägare som anser att möjligheten att genom styrelsen påverka fondens skötsel är väsentlig kan, sades det vidare, förutsättas välja sådana fonder där fondbestämmelserna öppnar denna möjlighet.
Att fondandelsägarnas efterfrågan sålunda skulle komma att styra fondernas interna organisation kunde, uttalade näringsutskottet enhälligt i sitt betänkande över propositionen (1990/91:NU4 s. 10), anses stå i överensstämmelse med ett marknadsekonomiskt synsätt. Utskottet instämde i uppfattningen att de önskemål som fondspararna genom sitt agerande gav uttryck åt borde få bli avgörande för hur de olika fondbolagens beslutsapparat närmare skulle utformas. Därmed avstyrkte utskottet ett motionsyrkande (m) som gick ut på att staten på liknande sätt som tidigare skulle fastställa detaljerade regler om institutionella former för andelsägarnas inflytande på styrelsens sammansättning. Enligt en reservation (m, fp, c, mp) borde emellertid lagen om värdepappersfonder innehålla en bestämmelse -- motsvarande 7§ aktiefondslagen -- med fortsatta krav i detta hänseende.
Samma önskemål som i reservationen framställs nu, sedan den nya lagen om värdepappersfonder har trätt i kraft, i två motioner, 1990/91:N372 (m) och 1990/91:N351 (fp). Avskaffande av andelsägarstämmorna innebär, heter det i den förra motionen, att de som äger en aktiefond fråntas rätten att besluta över förvaltningen av fondens tillgångar. Motionärerna befarar att detta skall leda till att de som äger fondbolagen, dvs. banker och fondkommissionärer, får utökad makt samtidigt som delägarnas direkta insyn och kontrollmöjligheter reduceras. Liknande farhågor kommer till uttryck i den senare motionen. Det är, anförs där, mycket olyckligt att de demokratiska påverkansmöjligheterna på angivet sätt går förlorade. Ett aktivt enskilt sparande riskerar, enligt ett resonemang som förs i båda motionerna, att bli ett passivt sparande där institutioner -- fondbolagen -- enväldigt förvaltar småspararnas medel. I motion 1990/91:N372 (m) tilläggs att ett avskaffande av andelsägarstämmorna dessutom ökar det passiva ägandet utan ägaransvar, eftersom det inte längre blir möjligt för fonderna att utöva rösträtt för sitt aktieinnehav. Detta skulle, menar motionären, vara en både principiellt och i vissa fall även reellt olycklig utveckling.
Utskottet vill först liksom tidigare slå fast följande förhållanden. Aktiefondslagen har inte innehållit någon föreskrift enligt vilken varje fondbolag måste anordna andelsägarstämma. Styrelserepresentanter för aktieägarna har också kunnat utses genom ett valförfarande av annat slag. Den nya lagen om värdepappersfonder innebär inte något förbud vare sig mot att äldre fonder som fortsätter sin verksamhet enligt den nya lagen bevarar ordningen med andelsägarstämma eller motsvarande eller mot att nya fonder inför en sådan ordning. Inte heller är avsaknaden av lagbestämmelser på detta område att se som någon rekommendation om att det tidigare systemet för andelsägarinflytande skall överges. Det är uteslutande fråga om en avreglering som medför att fondbolagens institutionella uppbyggnad inte längre styrs av statsmakterna genom detaljerade regler utan av fondspararna genom deras beteende på marknaden.
Det bör noteras att beslutssituationen nu är förändrad jämfört med hösten 1990, när den nya lagen kom till. Det var då fråga om huruvida vissa redan befintliga regler skulle bibehållas oförändrade eller om de skulle avskaffas. Sedan det senare blev fallet skulle vid ett återinförande av reglerna erfordras övergångsbestämmelser med hänsyn till de äldre och nya fonder som efter årsskiftet 1990--1991 har valt en organisation utan fondandelsägarstämma eller motsvarande.
Utskottet anser liksom motionärerna att det är värdefullt om spararna i värdepappersfonder har möjlighet att via andelsägarstämma eller motsvarande öva inflytande på styrelsens sammansättning och därmed på hur verksamheten läggs upp. Som nämnts riktar sig de nu gällande reglerna icke mot en sådan ordning.
Den fråga som utskottet har att besvara med anledning av de båda nu aktuella motionsyrkandena är mot angiven bakgrund följande. Kan det överlämnas åt dem som önskar spara i värdepappersfonder -- såsom ett av tillgängliga alternativ för placering av sparmedel -- att enligt gängse marknadsekonomiska principer styra fondernas ledningsorganisation genom sin efterfrågan av förvaltningstjänster med olika utrymme för andelsägarmedverkan, eller bör staten genom lag föreskriva att alla värdepappersfonder i sina fondbestämmelser skall inrymma en konstruktion med andelsägarstämmor eller motsvarande?
I det förra fallet kan, att döma av fondandelsägarnas hittillsvarande beteende, en konsekvens bli att somliga fonder kommer att sakna institutionaliserat inflytande för andelsägarna, vilkas eventuella negativa reaktioner mot fondförvaltningen då får ta sig uttryck i att de lämnar fonden, åtminstone när det gäller fortsatt sparande. I det senare fallet torde liksom hittills behövas undantagsbestämmelser som, på sätt som nyss har angivits, föranleder insatser av en myndighet för den händelse att det visar sig att andelsägarstämman inte fungerar på avsett vis.
Utskottet anförde i samband med den nya lagens tillkomst att de önskemål som fondspararna genom sitt agerande ger uttryck för borde få bli avgörande för hur de olika fondbolagens beslutsapparat närmare utformas och att statsmakterna således inte borde fastställa något mera detaljerat regelverk för värdepappersfondernas organisation. Utan att därmed göra något eget ställningstagande noterar utskottet att en sådan linje synes stå i god överensstämmelse med principer som man brukar förespråka från motionärernas håll. "Marknadsekonomi förutsätter", heter det exempelvis i motion 1990/91:N357 (m) om konkurrens och konkurrenskraft, "att företagen kan verka utan styrning från statens sida. Lagstiftningen skall ange nödvändiga ramar för skydd för liv, hälsa, säkerhet och egendom. Inom dessa ramar skall sedan företagen får verka fritt." På liknande sätt uttalas i motion 1990/91:N292 (fp) att konsumenternas intressen bäst hävdas genom en marknadsekonomi som skapar valfrihet och ger utrymme för enskilda människors initiativ. Utskottet vidhåller, när den nyss ställda frågan skall besvaras, sin tidigare uppfattning beträffande utformningen av lagen om värdepappersfonder. De nu aktuella yrkandena i motionerna 1990/91:N372 (m) och 1990/91:N372 (fp) avstyrks alltså.
Relationer mellan banker och fondbolag
Många värdepappersfonder är, hävdas det i motion 1990/91:N372 (m), i allt för hög grad knutna till de stora bankerna. Det finns därför, menar motionären, risk för att fonderna inte prioriterar en god avkastning på aktiespararnas insatta kapital utan i stället utnyttjas för att stärka respektive banks intressesfär. Riksdagen borde därför göra ett uttalande till regeringen om att åtgärder bör vidtas för att öka boskillnaden mellan värdepappersfonderna och främst de stora bankerna och deras intressesfärer. Som ett uppslag anges att banker som har flera fondbolag skulle kunna bli underkastade en tvingande regel om att dessa skall förläggas till olika regionbanker eller motsvarande. Motionären utvecklar närmare hur, enligt hans mening, bankerna enligt gällande riktlinjer har alltför stora möjligheter att på olika sätt laborera med värdepappersfondernas placeringar.
Ett motsvarande yrkande väcktes av samme motionär under allmänna motionstiden år 1990. Näringsutskottet behandlade det i anslutning till förslaget till lag om värdepappersfonder. Lagförslaget innehöll, framhöll utskottet, i 1§ en bestämmelse om att fondbolaget och förvaringsinstitutet skall handla oberoende av varandra och uteslutande i andelsägarnas gemensamma intresse. För fondbolagens del fanns redan en motsvarande bestämmelse i 17§ aktiefondslagen. Det var således uppenbart att det hörde till tillsynsmyndighetens uppgifter att beakta att det inte skulle uppkomma missförhållanden av den typ som motionären antydde. Utskottet fann inte skäl för något särskilt uttalande av riksdagen på grundval av motionsyrkandet, och något sådant kom inte heller till stånd.
När motionären nu återkommer i frågan vill utskottet ytterligare meddela att i bankinspektionens föreskrifter angående värdepappersfonder (BFFS1990:23) ingår bl.a. följande. I ansökan om tillstånd att utöva fondverksamhet skall anges aktieägare som har kvalificerad ägarandel liksom storleken på sådana ägarandelar. Styrelsen skall bestå av minst fem ordinarie ledamöter, varav minst två skall vara externa, dvs. inte komma från bolaget eller, om bolaget ingår i en koncern, från företag i koncernen. Verkställande direktören skall ha sin huvuduppgift i fondbolaget.
Med det sagda konstaterar utskottet att regelsystemet är utformat med sikte på att förebygga missförhållanden av det slag som motionären avser och att bankinspektionen kan förväntas inskrida om sådana missförhållanden likväl uppkommer. Något uttalande av riksdagen i enlighet med motionsyrkandet finner utskottet inte motiverat.
Hemställan
1. beträffande placeringsbestämmelser att riksdagen avslår motion 1990/91:N322 yrkande 4,
2. beträffande rätt för fondandelsägare att utse styrelseledamöter i fondbolag, m.m. att riksdagen avslår motion 1990/91:N351 yrkande 5 och motion 1990/91:N372 yrkande 3,
3. beträffande relationer mellan banker och fondbolag att riksdagen avslår motion 1990/91:N372 yrkande 2.
Stockholm den 5 mars 1991
På näringsutskottets vägnar
Lennart Pettersson
Närvarande: Lennart Pettersson (s), Hadar Cars (fp), Per Westerberg (m), Åke Wictorsson (s), Birgitta Johansson (s), Nic Grönvall (m), Bo Finnkvist (s), Gunnar Hökmark (m), Gudrun Norberg (fp), Roland Larsson (c), Rolf L Nilson (v), Lars Norberg (mp), Leif Marklund (s), Mats Lindberg (s), Sven-Åke Nygårds (s), Kjell Ericsson (c) och Björn Kaaling (s).
Reservation
Rätt för fondandelsägare att utse styrelseledamöter i fondbolag, m.m.
Hadar Cars (fp), Per Westerberg (m), Nic Grönvall (m), Gunnar Hökmark (m), Gudrun Norberg (fp), Roland Larsson (c), Lars Norberg (mp) och Kjell Ericsson (c) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s.6 som börjar med "Utskottet anförde" och slutar med "avstyrks alltså" bort ha följande lydelse:
Det är enligt utskottets uppfattning felaktigt att åberopa marknadsekonomins princip mot det krav på lagreglering av fondandelsägarnas inflytande som ställs i motionerna 1990/91:N372 (m) och 1990/91:N371 (fp). Ett viktigt inslag i marknadsekonomin är att statsmakterna skall fastställa klara spelregler beträffande rättigheter och skyldigheter för aktörerna på marknaden. En avreglering som kan få till resultat att systemet med andelsägarstämmor eller motsvarande till stor del går förlorat är uppenbarligen inte acceptabel. Utskottet ser det som ett angeläget krav att det åter införs lagbestämmelser om det viktiga demokratiska inslag som detta system reperesenterar. Att andelsägarstämmorna avskaffas medför, såsom framhålls i den senare motionen, en påtaglig risk för att aktieägandet i ökad utsträckning blir ett passivt ägande utan utövande av ägaransvar. En sådan utveckling skulle vara olycklig och bör motarbetas.
Med hänsyn till behovet av övergångsanordningar framlägger utskottet inte självt förslag till erforderlig komplettering av lagen om värdepappersfonder. Det bör i stället ankomma på regeringen att med det snaraste förelägga riksdagen ett sådant förslag.
dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. beträffande rätt för fondandelsägare att utse styrelseledamöter i fondbolag, m.m. att riksdagen med anledning av motion 1990/91:N351 yrkande 5 och motion 1990/91:N372 yrkande 3 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Särskilt yttrande
Placeringsbestämmelser
Roland Larsson (c), Lars Norberg (mp) och Kjell Ericsson (c) anför:
Regeln att endast 10 % av värdepappersfondernas placeringar får göras i icke marknadsnoterade värdepapper innebär en allvarlig begränsning av dessa fonders möjligheter att tillhandahålla riskkapital till små och medelstora företag. Det är därför angeläget att ansökningar om tillstånd att inrätta slutna fonder med en i detta hänseende mer gynnsam riskprofil får en generös behandling av bankinspektionen. Vi utgår från att, i enlighet med vad näringsutskottet uttalade i lagstiftningsärendet, inspektionens praxis blir sådan att det nu aktuella yrkandet i motion 1990/91:N322 (c) i realiteten blir tillgodosett.