Statlig fastighetsförvaltning och lokalförsörjning, m.m.
Betänkande 1997/98:FiU25
Finansutskottets betänkande
1997/98:FIU25
Statlig fastighetsförvaltning och lokalförsörjning, m.m. (prop. 1997/98:137)
Innehåll
1997/98 FiU25
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet proposition 1997/98:137 Förvaltning av statens fastigheter och statliga myndigheters lokalförsörjning, m.m. jämte de med anledning av propositionen väckta motionerna 1997/98:Fi12-16. Dessutom behandlas en motion från allmänna motionstiden 1997 och två motioner som utbildningsutskottet med eget yttrande överlämnat till finansutskottet. I betänkandet instämmer utskottet i regeringens bedömning att den lokalförsörjnings- och fastighetsförvaltningsreform som genomfördes 1991-1992 var nödvändig. Reformen har lett till ökad effektivitet i fastighetsförvaltningen och myndigheternas lokalförsörjning. Utskottet anser att riksdagen som sin mening bör ge regeringen till känna vad utskottet anför om att direktiven till aktuella verk och bolag för ändamålsfastigheter bör utformas så att de går ut på att fastighetsverksamheten är ett stöd till den verksamhet som bedrivs i lokalerna med beaktande av effektivitetskrav i fastighetförvaltningen. Utskottets ställningstagande innebär att hyressättningen för ändamålsfastigheter bör få en flexibel tillämpning. Förslag i motioner om att införa den generella modell för hyressättningen som föreslagits av den särskilde utredaren avstyrks. Utskottet tillstyrker regeringens förslag beträffande styrningen av den statliga lokalförsörjningen. Förslagen innebär att nuvarande begränsningar för statliga myndigheters rätt att teckna nya hyresavtal som sträcker sig längre än sex respektive tio år ersätts med en modell som bygger på krav på flexibilitet i statliga myndigheters lokalbindning. Utskottet tillstyrker vidare regeringens förslag att regeringen övertar aktierna i Specialfastigheter Sverige AB, dotterbolag till Civitas Holding AB, genom utdelning eller annat förfarande, dock avstyrks motionsförslag om att sälja aktier i Vasakronan AB. Dessutom tillstyrker utskottet att styrelserna i Statliga Akademiska Hus AB med dotterbolag utses utan särskilda krav på representation från universitet och högskolor. Slutligen tillstyrks att Stats- kommunala marknämnden läggs ned per den 1 juli 1998. Utskottet avstyrker i betänkandet motionsyrkanden om att hos regeringen begära förslag till en lag om fastighetsinvesteringsbolag. Till betänkandet har fogats 10 reservationer och 1 särskilt yttrande.
Propositionen
I proposition 1997/98:137 föreslår regeringen 1. att riksdagen godkänner vad regeringen föreslår om nya riktlinjer för styrningen av den statliga lokalförsörjningen (avsnitt 6), 2. att riksdagen godkänner att regeringen övertar aktierna i Specialfastigheter Sverige AB (avsnitt 7), 3. att riksdagen godkänner vad regeringen föreslår om sättet att utse styrelserna i Statliga Akademiska Hus AB med dotterbolag (avsnitt 8), 4. att riksdagen godkänner att Stats-kommunala marknämnden läggs ned och att regeringen vidtar de åtgärder som behövs för avvecklingen (avsnitt 9).
Motionerna
1997/98:Fi12 av Carl B Hamilton m.fl. (fp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att avyttringen av statens innehav av kommersiella fastigheter och Vasakronan bör påbörjas snarast, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om vikten av att det i styrelserna för Statliga Akademiska Hus AB med dotterbolag finns sakkunskap om universitetens och högskolornas villkor, 3. att riksdagen beslutar att marknadsmässiga avkastningskrav inte skall ställas på ändamålsfastigheter där hyresgästen saknar frihet att byta lokal utan att verksamhetens karaktär förändras i hög grad, 4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att den bör ange vilken instans som skall avgöra hyrestvist mellan fastighetsvärd och användare av fastigheter eller lokaler med starkt specialiserad användning. 1997/98:Fi13 av Lars Tobisson m.fl. (m) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om hyressättning i av staten ägda ändamålsfastigheter, 2. att riksdagen hos regeringen begär att försäljning av aktier i Vasakronan AB snarast påbörjas i enlighet med vad som anförts i motionen, 3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till lag om fastighetsinvesteringsbolag i enlighet med vad som anförts i motionen. 1997/98:Fi14 av Carl-Johan Wilson m.fl. (fp, m, c, v, mp, kd) vari yrkas 1. att riksdagen, med modifiering av tidigare beslut om avkastningskrav på vissa kulturhistoriska ändamålsfastigheter, beslutar att ett särskilt avkastningskrav inte skall ställas på ändamålsfastighet där hyresgästen saknar frihet att byta lokal och staten av den anledningen inte står någon ekonomisk risk, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att, vid redovisning av effektiviteten i lokalförsörjning, förvaltningen av statliga fastigheter skall belysas ur både ägarens och brukarens perspektiv, 3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att hyran för ifrågavarande ändamålsfastigheter bör kunna fastställas i två delar, dels kapitalkostnader, dels drift och underhåll som hyresgästen kan påverka, 4. att riksdagen hos regeringen begär förslag om vilken instans som skall avgöra hyrestvist mellan fastighetsvärd och lokalbrukare. 1997/98:Fi15 av Johan Lönnroth m.fl. (v) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att en hyres- och kontraktsmodell bör införas enligt utredningens förslag, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om fastigheter av ändamålskaraktär inom Vasakronan AB. 1997/98:Fi16 av Roy Ottosson m.fl. (mp) vari yrkas 1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om hyressättning i ändamålsfastigheter, 2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om styrelserepresentation i Statliga Akademiska Hus AB. 1997/98:Fi908 av Lennart Hedquist och Carl Erik Hedlund (m) vari yrkas att riksdagen hos regeringen begär förslag till lag om fastighetsinvesteringsbolag i enlighet med vad som anförts i motionen. 1997/98:Ub38 av Beatrice Ask m.fl. (m) vari yrkas 8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om universitetens och högskolornas lokalförsörjning. 1997/98:Ub39 av Gunnar Goude m.fl. (mp) vari yrkas 6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om tilläggsdirektiv till Högskoleverkets utredning av universitetens och högskolornas lokalförsörjning.
Yttranden från andra utskott Finansutskottet har berett justitieutskottet, kulturutskottet och utbildningsutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen jämte följdmotioner. Utskotten har avlämnat yttrandena 1997/98:JuU10y, 1997/98:KrU3y och 1997/98: UbU7y som fogats till betänkandet som bilagorna 1-3.
Utskottet
Inledning
Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen gör regeringen bedömningen att nuvarande riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och lokalförsörjningen skall ligga fast. Vad avser statliga myndigheters hyreskontrakt föreslår regeringen att nuvarande begränsningar för statliga myndigheters rätt att teckna nya hyresavtal som sträcker sig längre än sex respektive tio år ersätts med en modell som bygger på krav på flexibilitet i statliga myndigheters lokalbindning. Regeringen begär riksdagens godkännande att överta aktierna i Specialfastigheter Sverige AB, dotterbolag till Civitas Holding AB, genom utdelning eller annat förfarande. Vidare föreslås att styrelserna i Statliga Akademiska Hus AB med dotterbolag utses utan särskilda krav på representation från universitet och högskolor. Slutligen föreslås att Stats-kommunala marknämnden läggs ned per den 1 juli 1998.
Ärendet och dess beredning Genom beslut i mars 1996 gav chefen för Finansdepartementet efter regeringens bemyndigande en särskild utredare i uppdrag att göra en utvärdering av ombildningen av Byggnadsstyrelsen, m.m. (dir. 1996:21). I uppdraget ingick bl.a. att undersöka konsekvenserna av ombildningen, belysa om syftena uppnåtts, peka på eventuella brister och lämna förslag till förändringar. Utredningen överlämnade i december 1996 delbetänkandet Statens ändamålsfastigheter, princip för förvaltning och hyressättning (SOU 1996:187) och i juni 1997 slutbetänkandet Lokalförsörjning och fastighetsägande, en utvärdering av statens fastighetsorganisation (SOU 1997:96). I maj 1997 lämnades tilläggsdirektiv rörande vissa frågor om Fortifikationsverket (dir. 1997:88). Ett särskilt betänkande, Försvarets fastigheter, former för en kostnadseffektiv och verksamhetsinriktad förvaltning (SOU 1997:144), överlämnades i oktober 1997. De två förstnämnda betänkandena har remissbehandlats. Riksdagens revisorer har till riksdagen i maj 1996 anmält sin granskning av myndigheternas lokalförsörjning (1995/96:RR11). I betänkandet (1996/97:FiU8) Myndigheternas lokalförsörjning ansåg finansutskottet i februari 1997, med hänvisning till det pågående utredningsarbetet och i avvaktan på regeringens beredning av aktuella frågor, att det inte då fanns anledning för riksdagen att ta ställning till de förslag som revisorerna framfört i sin granskning. Utskottet ansåg emellertid att revisorernas rapport bör utgöra ett underlag för det vidare utredningsarbetet. Utskottet förutsatte att rapporten även skulle komma att utgöra en del av regeringens kommande beredningsarbete.
Bakgrund Riksdagen beslutade i december 1991 om nya riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildningen av Byggnadsstyrelsen, m.m. (prop. 1991/92:44, bet. 1991/92:FiU8, rskr. 1991/92:107). Riksdagen lade då också fast nya riktlinjer för den statliga lokalförsörjningen. Samtidigt tillkännagav riksdagen att regeringen borde återkomma till riksdagen i vissa frågor angående förvaltning av universitetens och högskolornas fastigheter, statens ansvar för slottsanläggningar med omgivande mark och kronomarkerna samt förvaltningen av nationella kulturinstitutioner. Riksdagen beslutade i december 1992 om en ny organisation för förvaltning av statens fastigheter och lokaler m.m. (prop. 1992/93:37, bet. 1992/93:FiU8, rskr. 1992/93:123). Bland annat godkände riksdagen att huvuddelen av universitets- och högskolefastigheterna fördes över till en särskild fastighetskoncern, sedermera benämnd Statliga Akademiska Hus AB. Lokalförsörjningsreformen och Byggnadsstyrelsens ombildning syftade till att uppnå en effektivare lokalförsörjning samt en effektivare fastighets- och förmögenhetsförvaltning. Riksdagen beslutade följande riktlinjer för den statliga lokalförsörjningen: Ð Fastighetsförvaltningen skall skiljas från brukandet av lokaler och mark. Ð En mer rättvisande bild skall ges av mark- och lokalkostnaderna i statsbudgeten. Ð Fastighetsförvaltningen skall bedrivas med ett, så långt möjligt, mark- nadsmässigt avkastningskrav. Ð Fastighetsförvaltningen bör bedrivas i separata resultatenheter, som så långt möjligt formas efter olika fastigheters särart. Ð Statens ägarroll bör renodlas. Graden av kapitalbindning och avkastningen på kapitalet bör fortlöpande bli föremål för prövning. Ð Styrelsens och den verkställande ledningens ansvar för fastighetsför- valtningen bör klaras ut på ett bättre sätt än vad som är möjligt inom myndighetsformen. Förvaltningen bör därför företrädesvis bedrivas i aktiebolagsform. Ð De fastigheter som av historiska eller andra skäl inte kan överföras till bolag bör, oavsett nuvarande förvaltare, omfattas av en samordnad förvaltning i myndighetsform.
Övergripande utvärdering av lokalförsörjningsreformen
Propositionen Regeringen konstaterar i propositionen (avsnitt 4) att den genomförda reformen var bra och att principerna bakom den skall ligga fast. Regeringen aviserar dock att den avser verka för ytterligare effektiviseringar inom lokalförsörjningsområdet. Skälen för regeringens bedömning är följande. Den reform av statens fastighetsförvaltning och myndigheternas lokalförsörjningsansvar som genom- fördes i början av 1990-talet och som bl.a. innebar att Byggnadsstyrelsen ombildades var nödvändig. Den hade sitt ursprung i att den offentliga verksamheten blivit mer differentierad. Effektivitet i verksamheten fordrar då ökad delegering av ansvar och beslut, bl.a. om hur resurser skall fördelas mellan personal och lokaler. Fastighetsreformen måste alltså ses som ett led i en förändrad syn på budgetprocessen. Utvärderingen av Byggnadsstyrelsens ombildning har visat att den nya reformen innebar en positiv förändring. Huvudprinciperna om myndigheternas lokalförsörjningsansvar och uppdelningen mellan fastighetsägande och lokalutnyttjande är bra. Lokalkostnader och lokalanvändning analyseras på ett helt annat sätt än tidigare i myndigheternas verksamhetsplanering. Flexibilitet och smidighet i hanteringen av lokalfrågor har samtidigt ökat jämfört med tidigare. Utvecklingen går i den riktning som reformen syftade till. En klar majoritet av lokalanvändarna anser också att det nuvarande systemet fungerar bättre än det tidigare. Regeringen konstaterar att förändringarna av lokalförsörjningen och fastighetsförvaltningen är sammantaget så stora att man med fog kan tala om ett systemskifte - från en centralstyrd och monopolistisk lokalför-sörjningsmodell till ett delegerat och marknadsorienterat system. Om-läggningen, som är en konsekvens av den mål- och resultatstyrning som har införts i statsförvaltningen, kom tidsmässigt att sammanfalla med efterkrigstidens djupaste kris på fastighetsmarknaden. Myndigheterna och de nya fastighetsförvaltarna har tvingats förhandla fram nya hyresavtal för ett fastighetsbestånd som i omfattning motsvarar en stor del av de börsnoterade fastighetsbolagens lokaler. Mot denna bakgrund kan det vara svårt att dra långtgående slutsatser av några få års erfarenheter av reformen. Vidare anser regeringen att det är viktigt att förändringar inte grundas på övergångsproblem, speciella yttre förutsättningar de inledande åren, kritik som bottnar i kvarstående önskemål om hyresgästförvaltning eller intressemotsättningar i enskilda hyresförhandlingar som till stor del kan vara en naturlig följd av att lokalkostnaderna nu har fått en reell betydelse för hyresgästernas (myndigheternas) ekonomi. Regeringen anser därför inte att det finns skäl att ändra på principen om myndigheternas lokalförsörjningsansvar. Ytterligare effektiviseringar inom lokalförsörjningsområdet kan dock åstadkommas genom att de statliga myndigheterna mer aktivt engagerar sig i och prioriterar sina lokalförsörjningsfrågor. Vissa myndigheter kan t.ex. krympa sitt lokalutnyttjande.
Finansutskottets ställningstagande Utskottet delar den bedömning som regeringen gör att reformen av statens fastighetsförvaltning och myndigheternas lokalförsörjningsansvar som genomfördes i början av 1990-talet, och som bl.a. innebar att Byggnadsstyrelsen avskaffades, var nödvändig. Bedömningen bygger på den utvärdering som gjorts och som bl.a. ledde till slutsatsen att reformen förde till ökad effektivitet. Huvudprinciperna bakom reformen är bra, både myndigheternas lokalförsörjningsansvar och uppdelningen mellan fastighetsägande och lokalutnyttjande. I likhet med regeringen anser utskottet att det saknas skäl att ändra dessa.
Statens ägande av ändamålsfastigheter och hyressättning i ändamålslokaler
Bakgrund - utredningen Utredningens definition av en ändamålsfastighet är att den i regel består av en byggnad som helt saknar eller har en mycket liten alternativ användning och att den har skräddarsytts för sitt ändamål. Vissa lokaler är så specialanpassade till unika hyresgästbehov, läge och funktion att hyresvärden sannolikt aldrig kan finna en alternativ användning som på ett rimligt sätt kan förränta kapitalet. Ett ömsesidigt och starkt beroendeförhållande föreligger mellan hyresvärd och hyresgäst. För denna typ av mycket specialanpassade ändamålslokaler är det enligt utredningen inte meningsfullt att tala om en marknad eller marknadslik hyra. Utredningen konstaterar att det efter lokalförsörjningsreformen på vissa håll uppstod konflikter mellan hyresvärd och hyresgäst, främst när det gäller hyressättning för ändamålsfastigheter. Konflikterna härrör enligt utredningen från brister i utformningen av spelreglerna vid fastighetsreformen, t.ex. dålig öppenhet vid hyresförhandlingar från fastighetsägarens sida samt dunkla principer vid hyressättning och utformning av statens avkastningskrav. För att komma till rätta med bristerna föreslår utredningen att en hyres- och kontraktsmodell införs som i stort innebär långa kontraktstider för statens ändamålslokaler. Hyreskontrakten skall bygga på långsiktighet. Hyresgästen skall ha rätt att förlänga kontrakten, och vid en sådan omsättning skall samma hyressättningsprincip fortsätta att gälla. Hyresgästen skall samtidigt vara skyldig att kompensera fastighetsägaren om han lämnar fastigheten innan hela investeringen är betald. Hyran utformas som en komponenthyra, dvs. att hyra för kapitalkostnad, behov av ombyggnadsarbete, drift och underhåll skiljs åt. I en separat klausul i kontraktet bör anges att fastighetsägaren inte har rätt att ta ut mer än marknadsmässig ersättning för drift och underhåll och att hyresgästen skall ha full insyn i upphandlingsprocesser och liknande. Den del av hyran som utgör kapitalkostnad bör bestämmas enligt en nominell modell där hyran minskar över tiden. Utgångspunkten för statens avkastningskrav bör vara den femåriga statsobligationsräntan samt den tekniska risk som är förknippad med fastigheten och som bärs av fastighetsägaren. Om hyresgästen lämnar fastigheten i förtid och fastigheten har ett värde, utöver restvärdet, i alternativ användning skall 75 % av detta värde tillfalla hyresgästen. Vidare föreslås i utredningen att, utöver utformning av hyreskontrakt enligt ovan, styrningen av de fastighetsförvaltande enheterna skall ske genom att ägaren utformar direktiv som innefattar vilket risktagande bolaget/verket skall få ta, dvs. marknadsrisker knutna till den framtida efterfrågan samt ränte- och inflationsrisker. Särskilda anvisningar för att styra myndigheters lokalfrågor i budgetprocessen bör samtidigt utarbetas. Utredningen anser att ändamålsfastigheter kan betraktas som en viktig produktionsfaktor för staten, och ett ägande kan motiveras av den kontroll som staten därmed får över denna produktionsfaktor.
Propositionen I propositionen (avsnitt 5) redogör regeringen för sin bedömning att det inte är lämpligt att införa en sådan hyres- och kontraktsmodell för ändamålsfastigheter som utredningen föreslagit. Däremot är det viktigt med en öppen och aktiv dialog mellan fastighetsägare och hyresgäster. Detta är särskilt angeläget beträffande ändamålslokaler. Skälen för regeringens bedömning är följande. De fastigheter som utnyttjas i den statliga verksamheten är av många olika slag. Staten bedriver verksamhet i generella kontorslokaler på orter med väl fungerande lokalmarknader där alternativen är många och uppenbara för såväl hyresvärd som hyresgäst (kommersiella fastigheter). Annan statlig verksamhet bedrivs i specialanpassade lokaler, t.ex. speciallaboratorier inom ett universitets campus-område och kriminalvårdsanstalter, där alternativen för såväl hyresvärd som hyresgäst är begränsade (ändamålsfastigheter). Regeringens uppfattning är dock att gränsen mellan vad som är en ändamålsfastighet och en kommersiell fastighet ofta är mycket svår att dra. Skälen till att staten äger vissa ändamålsfastigheter är t.ex. att byggnaden är symbolen för den primära verksamhet som bedrivs, att fastigheten betraktas som ett nationellt kulturarv, att den ägs av historiska skäl, att den ägs av säkerhetsskäl, eller att staten vill ha full rådighet över en produktionsfaktor. Staten äger genom fastighetsförvaltande bolag och verk ett omfattande fastighetsbestånd av ändamålskaraktär. Dessa bolag och verk äger dock normalt också fastigheter som inte bör betraktas som ändamålsfastigheter. Gemensamt för statliga ändamålsfastigheter är att de är starkt förbundna med en viss statlig verksamhet och att de inte kan förvaltas på renodlat kommersiella grunder. Ett motiv för ett långsiktigt statligt ägande av ändamålsfastigheter är att kunna erbjuda statlig verksamhet långsiktiga och stabila förutsättningar. Vanligtvis utgör inte en fastighetsrörelse av ändamålskaraktär en självständig affärsidé utan fastighetsrörelsen bedrivs i ett ömsesidigt beroendeförhållande med en primärverksamhet. Inriktningen på en fastighetsrörelse av ändamålskaraktär bör därför vara att stödja den myndighet som brukar ändamålslokalerna i sin verksamhet. Ägarens uppdrag bör utgå ifrån att fastighetsbolaget skall äga och förvalta vissa kategorier av fastigheter, eller fastigheter för vissa hyresgäster, för att tillgodose en primärverksamhets behov av ändamålslokaler. Ett självklart mål bör vara att optimera kundnyttan, dvs. att till en given hyresnivå erbjuda maximal nytta i form av t.ex. funktionella lokaler, hög standard och god service. De ekonomiska målen får här inte samma mening som i en fullt konkurrensutsatt verksamhet där ekonomiska resultatmått fungerar som det viktigaste, och kanske det enda, kriteriet för effektivitet. Målstrukturen för fastighetsbolag och verk med ändamålsfastigheter skiljer sig därför från vinstmaximerande fastighetsbolag och kan många gånger vara mer komplicerat att fastställa. Regeringen anser att bolag och verk som äger ändamålsfastigheter skall bedriva verksamheten på ett kostnadseffektivt sätt. Verksamheten skall generera avkastning på det av staten tillskjutna kapitalet, med hänsyn till risktagande, utan att högre hyror behöver tas ut än vad marknaden i övrigt betalar för jämförbara lokaler. Kundnyttan kan inte drivas dithän att det i fastigheterna investerade kapitalet inte genererar erforderlig avkastning och successivt urholkas i värde. En sådan utveckling skulle innebära att primärverksamheten subventioneras på bekostnad av fastighetsrörelsen och att hyressättningen inte sker korrekt. Lokalförsörjningsreformen innebär en frihet för statliga hyresgäster att välja hyresvärd och lokal. Även de statliga ägarna av ändamålsfastigheter är därför utsatta för konkurrens, särskilt i en nybyggnadssituation. Detta innebär att förräntningskraven inte heller kan sättas för högt. Avkastningskraven skall därför bestämmas utifrån affärsmässiga principer med beaktande av risktagande. Det är rimligt att hyresvärd och hyresgäst i hyresförhandlingar enas om villkor som innebär att hyresgästen betalar en större del av investeringen under kontraktstiden ju mer speciellt utformad fastigheten är. I de fall där vare sig hyresvärd eller hyresgäst har några alternativ kan det vara affärsmässigt att vid en nyinvestering avtala om att hyresgästen förbinder sig att under kontraktstiden betala hela investeringen. I andra fall kan parterna enas om andra villkor för t.ex. hur verksamhetsrisken skall fördelas mellan hyresvärd och hyresgäst. Regeringen anser därför att det är viktigt att låta parterna ha möjlighet att förhandla fritt i varje enskild situation. Ledningen i fastighetsverksamheterna ansvarar samtidigt för att de finansiella riskerna hanteras på ett ändamålsenligt sätt. Regeringen anser därmed att det inte är lämpligt att införa en sådan hyres- och kontraktsmodell som utredningen föreslagit. Regeringen anser däremot att det är viktigt med en öppen och aktiv dialog mellan fastighetsägare och hyresgäster i lokalfrågor. Det är särskilt angeläget beträffande ändamålslokaler.
Motionerna I flera motioner tar man mer eller mindre uttryckligen avstånd från regeringens redovisade principer för hyressättningen. Sålunda konstateras i motion Fi13 av Lars Tobisson m.fl. (m) att regeringen valt att utan rimliga skäl avvisa den av utredningen föreslagna modellen för hyressättningen av ändamålsfastigheter. Regeringen bör återkomma med ett förslag i den riktning som utredaren anvisat (yrkande 1). I motion Fi15 av Johan Lönnroth m.fl. (v) yrkande 1 begärs uttryckligen att en hyres- och kontraktsmodell skall införas enligt utredningens förslag. Regeringen gör, menar motionärerna, inget åt hyressättningsproblemet, utan skjuter det framför sig. Det var välkommet, heter det i motion Fi16 av Roy Ottosson m.fl. (mp), när den särskilde utredaren lämnade förslag om ändrade principer för hyressättningen. Regeringen väljer att avstå från förändringar och betonar statens roll som kostnadseffektiv fastighetsägare samt framhåller att hyresgästerna är fria att välja andra hyresvärdar, anför motionärerna (yrkande 1). I två likartade yrkanden, motion Fi12 av Carl B Hamilton m.fl. (fp) yrkande 3 och motion Fi14 av Carl-Johan Wilson m.fl. (fp, m, c, v, mp, kd) yrkande 1, framförs uppfattningen att marknadsmässiga avkastningskrav inte skall ställas på ändamålsfastigheter där hyresgästen saknar frihet att byta lokal. Motionärerna anser det vidare lämpligt att regeringen i förväg anger hur tvister mellan fastighetsvärd och lokalanvändare skall lösas (yrkande 4 i resp. motion). I den senare motionens yrkande 3 begärs att riksdagen skall uttala sig för att hyran för ifrågavarande ändamålsfastigheter bör kunna fastställas i två delar, dels kapitalkostnad, dels drift och underhåll som hyresgästen kan påverka. I motion Ub38 av Beatrice Ask m.fl. (m) slutligen begärs att riksdagen som sin mening skall ge regeringen till känna vad i motionen anförts om universitetens och högskolornas lokalförsörjning (yrkande 8). Motionärerna pekar på att det ställs krav på snabba anpassningar av lokalbeståndet och att det är angeläget att besluten ligger så nära pedagoger och forskare som möjligt. ?Marknadshyrorna? (cit. i mot.) har tillämpats trots att någon marknad knappast kan anses råda. Höga avkastningskrav driver upp lokalhyrorna, anför motionärerna, som anser att universiteten och de större högskolorna bör ges ett större inflytande över sitt fastighetsbestånd.
Yttrandena
Justitieutskottets yttrande Justitieutskottet gör i sitt yttrande (JuU10y) bedömningen att avståndet mellan utredningens och regeringens respektive ståndpunkter inte är särskilt stort. Utskottet anser emellertid att det är angeläget att uttryckligen slå fast att avkastningskravet för ändamålsfastigheter inte kan sättas lika högt som för det statliga fastighetsbeståndet i övrigt. Utskottet vill dock betona att det inte kan bli fråga om att återgå till ett system med anslagsfinansierade lokaler; ett hyressättningssystem måste naturligtvis uppmuntra ett effektivt lokal- utnyttjande. Utskottet vill mot den bakgrunden förorda att en ny hyressättningsmodell konstrueras för ändamålsfastigheterna med huvudsaklig utgångspunkt i utredningens förslag. Samtidigt vill utskottet, i enlighet med vad regeringen anför, understryka vikten av att största möjliga utrymme lämnas för parterna att förhandla fritt i alla frågor som rör drift och underhåll, m.m. Justitieutskottet föreslår att finansutskottet föreslår riksdagen att som sin mening ge regeringen till känna vad utskottet anfört.
Kulturutskottets yttrande Kulturutskottet delar i sitt yttrande (KrU3y) regeringens uppfattning att gränsen mellan vad som kan betecknas som en ändamålsfastighet och en kommersiell fastighet ofta är mycket svår att dra. Utskottet anser att en gränsdragning likväl måste göras för att fastighetsägare och hyresgäst skall veta vilken hyressättningsprincip de har att utgå från. Kulturutskottet understryker - i likhet med vad som görs i propositionen och motionerna - vikten av att det förs en öppen och aktiv dialog mellan hyresvärd och hyresgäst. För vissa statliga hyresgäster inom kulturområdet, framför allt för dem som bedriver central musei- och teaterverksamhet, utgör lokalhyran en mycket stor del av verksamhetens totala kostnader. Situationen är också ofta den att dessa hyresgäster har få, om ens några, alternativ till de nuvarande lokalerna och därför är bundna vid staten som hyresvärd. Dessa speciella omständigheter bör enligt utskottet föranleda att statens målsättning i fråga om fastigheter av denna karaktär bör vara att stödja den institution som brukar lokalerna i sin verksamhet. Ett självklart mål bör vara att optimera kundnyttan, dvs. att till en given hyresnivå erbjuda maximal nytta i form av t.ex. funktionella lokaler, hög standard och god service. För denna typ av ändamålsfastigheter är det enligt utskottets mening, och som framhållits i en av motionerna, inte meningsfullt att tala om en marknad eller en marknadslik hyra. För att det tydligt skall framgå hur hyran räknas fram anser utskottet, i likhet med vad som föreslås av utredningen och i motionerna, att hyran skall utformas som en komponenthyra, dvs. att kapitalkostnader samt kostnader för drift och underhåll skiljs åt och klart redovisas för hyresgästen. Vidare bör, såsom utredningen förslår, en separat klausul tas in i kontraktet där det anges dels att fastighetsägaren inte har rätt att ta ut mer än marknadsmässig ersättning för drift och underhåll, dels att hyresgästen skall ha full insyn i upphandlingsprocesser och liknande. Hur den del av hyran som utgör kapitalkostnad skall betalas, dvs. enligt en nominell modell, där hyran initialt är hög och minskar över tiden, eller enligt en balanshyresmodell, där hyran ligger på en konstant nivå, eller enligt någon annan modell bör enligt utskottets mening parterna ha möjlighet att förhandla fritt om. För vissa ändamålsfastigheter inom kulturområdet finns ofta särskilda skäl till att staten beslutat att äga dessa fastigheter. Ett sådant skäl kan vara att byggnaden är symbol för den primära verksamhet som bedrivs där. Ett annat skäl kan vara byggnadens kulturhistoriska värde. Någon alternativ användning av lokalerna är då inte aktuell. Detta bör enligt utskottets mening beaktas inte minst då frågan om tillgodoseende av ett avkastningskrav, som är en del av kapitalkostnaden, skall bedömas. Dessutom anser kulturutskottet att fastighetsägaren inte bör ta betalt för den risk som är förknippad med verksamhetens framtid om situationen är den att hyresgästen i praktiken saknar alternativ till lokal. Därigenom kan kapitalkostnaden minska. I den öppna och aktiva dialogen mellan fastighetsägare och hyresgäst som förordas i propositionen bör även redovisas kapitalkostnadens olika delar. Detta bör göras för att undanröja en del av de oklarheter som kan ha varit orsak till de problem som uppstått inom kultursektorn sedan lokalförsörjningsreformen genomfördes. I utredningen föreslås att frågor om ersättning för drift- och underhålls- kostnader och frågor om villkor för ombyggnader och kompletteringar skall, om tvist uppkommer, hänskjutas till en skiljenämnd. Regeringen har i propositionen inte tagit ställning till om tvister bör avgöras av skiljenämnd eller på annat sätt. Utskottet förutsätter att denna fråga blir löst i regeringens fortsatta beredningsarbete. Det är kulturutskottets bestämda uppfattning att de hittillsvarande svårigheterna och oklarheterna när det gäller hyresfrågor inom kulturområdet måste avhjälpas genom tydliga ägardirektiv och spelregler att läggas till grund för det fortsatta samspelet mellan parterna. Finansutskottet bör vid sin behandling av propositionen i dess helhet föra fram de synpunkter som kulturutskottet anfört med anledning av propositionen och motionerna i de delar som rör kulturområdet.
Utbildningsutskottets yttrande Utbildningsutskottet föreslår i sitt yttrande (UbU7y) att inget av de i yttrandet behandlade yrkandena om hyressättning m.m. skall föranleda någon särskild åtgärd från riksdagens sida, varför de bör avstyrkas av finansutskottet. Som skäl för sitt ställningstagande anför utskottet följande. Utbildningsutskottet erinrar om att dess överväganden görs med beaktande av förhållanden som gäller för myndigheterna på utbildningsutskottets ansvarsområde, dvs. universitet och högskolor. I likhet med regeringen vill utbildningsutskottet understryka det positiva i lokalförsörjningsreformen. Ett delegerat och marknadsorienterat system har ersatt en centralstyrd lokalförsörjningsmodell. Lokalkostnaderna har fått en reell betydelse för lärosätenas ekonomi. Det har skapats en medvetenhet om kostnaderna för lokaler, vilket har lett till allt större krav på effektivitet i verksamheten. Jämsides med lokalförsörjningsreformen har det skett en radikal förändring av högskolans resurstilldelningssystem, vilken bl.a. inneburit en i jämförelse med den tidigare ordningen stor frihet för lärosätena att själva förfoga över hur de medel skall användas som anvisas av statsmakterna. Kostnaderna för lokaler är numera schablonmässigt beräknade som en del i de prislappar efter vilka ersättningen för utförda prestationer utgår till universitet och högskolor. Det är utskottets bestämda uppfattning att principerna bakom lokalförsörjningsreformen bör ligga fast. Utskottet konstaterar att den snabba och omfattande utbyggnaden av högre utbildning och forskning som skett under 1990-talet ägt rum med tillämpning av bl.a. det nuvarande sy-stemet för lokalförsörjning. Som utbildningsutskottet har uppfattat utredningens förslag kan ett genomförande av det på sikt föra med sig mer inslag av planekonomi, vilket innebär att regler kommer att tillämpas för högskolans lokaler som avviker från marknaden i övrigt och som generellt möjliggör en lägre prissättning jämfört med den övriga marknaden. Den frihet för lärosätena att välja mellan olika aktörer på fastighetsmarknaden som i princip skall råda kan komma att sättas ur spel. Detta gäller inte minst vid beslut om investeringar i utpräglade ändamålsfastigheter. En monopolsituation skulle kunna uppstå för Statliga Akademiska Hus AB. Utskottet delar regeringens uppfattning att även statliga ägare av ändamålsfastigheter bör vara utsatta för konkurrens. Utskottet vill för egen del tillägga att detta bör gälla också för Statliga Akademiska Hus AB. Det bör här erinras om att flera högskolor i dag har andra hyresvärdar än Statliga Akademiska Hus AB. En ordning bör självfallet undvikas som medför att somliga högskolor följer marknadsregler och andra inte, beroende på vilken hyresvärd man har. Utskottet påminner än en gång om att en lokalkostnadsdel ingår i prislapparna. Denna beräknas schablonmässigt utifrån läget på hyresmarknaden. Utskottet motsätter sig ett system som leder till att lokalkostnadsdelen skall prövas individuellt vid beräkningen av varje enskild högskolas anslag. Utbildningsutskottet delar också regeringens uppfattning att bolag som äger ändamålsfastigheter skall bedriva verksamheten på ett kostnadseffektivt sätt. Kundnyttan kan alltså inte, som regeringen påpekar, drivas därhän att det i fastigheterna investerade kapitalet inte genererar erforderlig avkastning och successivt urholkas i värde. En sådan utveckling skulle innebära att primärverksamheten subventioneras på bekostnad av fastighetsrörelsen och att hyressättningen inte sker korrekt. Utskottet påminner om att det redan i det tidigare systemet, där Byggnadsstyrelsen var ägare till fastigheterna, förelåg ett avkastningskrav vid beräkningen av lokalanslagen. Skulle avkastningskravet på bolaget till följd av en formaliserad ordning alltför mycket avvika från vad som generellt gäller på marknaden och lokalkostnaderna därmed avsevärt skilja sig från vad som allmänt gäller, finner utskottet det naturligt att riksdagen reagerar och särskilt beaktar ett uppkommet sådant förhållande vid anvisandet av anslagen till universitet och högskolor. Lokalförsörjningsreformen innebär en frihet för lärosätena att välja hyresvärd och lokal. Detta bör naturligtvis beaktas av fastighetsbolagen vid hyresförhandlingarna och deras överväganden om förräntningskrav. Utskottet delar regeringens uppfattning att det är viktigt att låta parterna ha möjlighet att förhandla fritt i varje enskild situation. Det är viktigt, inte minst beträffande ändamålslokaler, att det förs en öppen och aktiv dialog mellan fastighetsägare och hyresgäster, vilket också framhålls av regeringen. Utbildningsutskottet anser det inte påkallat att förorda något särskilt uttalande av riksdagen med anledning av de båda yrkandena i motionerna Fi12 (fp) och Fi14 (fp, m, c, v, mp, kd), vilka förefaller syfta till att en särskild ordning skall läggas fast för hur eventuella tvister mellan fastighetsägare och lokalbrukare skall lösas. Med det anförda har utskottet - såvitt avser högskoleområdet - inget att erinra mot regeringens bedömning beträffande statens ägande av ändamålsfastigheter och hyressättning i ändamålslokaler. Till utbildningsutskottets yttrande har i denna del fogats avvikande meningar från företrädare för Moderata samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna, Vänsterpartiet, Miljöpartiet de gröna och Kristdemokraterna.
Finansutskottets ställningstagande
Modell för hyressättningen Finansutskottet vill inledningsvis behandla förslaget att införa en särskild modell för hyressättningen av ändamålsfastigheter. De problem som i vissa fall har uppstått mellan hyresvärd och hyresgäst för ändamålslokaler har, enligt utskottets bedömning, sin grund i att det vid fastighetsreformens genomförande inte analyserades vilka särdrag som gäller för ändamålsfastigheter. En gemensam utgångspunkt för såväl utredningens som regeringens bedömningar är att de problem som uppstått mellan hyresvärd och hyresgäst för ändamålsfastigheter har sin grund i avsaknaden av tydliga ägardirektiv och klara spelregler för samspelet mellan parterna. Det har uppstått osäkerhet om och skilda tolkningar av på vilka principiella grunder denna samverkan skall vila. Detta har i sin tur till stor del orsakat de svårigheter i hyresförhandlingar m.m. som förevarit. I sitt förslag till lösning av detta har utredningen föreslagit att principerna för en hyressättningsmodell anvisas bolaget eller verket, att det skall råda krav på öppenhet samt att direktiv om inflation och ränterisk lämnas. Principerna för hyressättningsmodellen bygger på att hyreskontrakten bör utgå från långsiktighet. Hyresgästen skall ha rätt att förlänga kontrakten och vid sådan omsättning skall samma hyressättningsprincip gälla som tidigare. Hyresgästen skall samtidigt vara skyldig att kompensera fastighetsägaren om fastigheten lämnas innan hela investeringen är betald. Hyran utformas som en komponenthyra, dvs. att hyra för kapitalkostnad och drift och underhåll skiljs åt. I en separat klausul i kontraktet bör framgå att fastighetsägaren inte har rätt att ta ut mer än marknadsmässig ersättning för drift och underhåll och att hyresgästen skall ha full insyn i upphandlingsprocesser och liknande. Den del av hyran som utgör kapitalkostnad bör bestämmas enligt en nominell modell där hyran faller över tiden. Utgångspunkten för statens avkastningskrav bör vara den femåriga statsobligationsräntan plus en halv procentenhet för den tekniska risken på byggnader som skall bäras av fastighetsägaren. Om hyresgästen lämnar fastigheten i förtid och fastigheten har ett värde i alternativ användning skall 75 % av detta värde tillfalla hyresgästen. Utgångspunkten i regeringens bedömning är att det är särskilt viktigt att ägaren ger klara och entydiga direktiv om fastighetsverksamhetens syfte, inriktningar och mål, anpassade till de förutsättningar som ges av den primärverksamhet den riktar sig till. Regeringen anser det däremot inte lämpligt att i direktiven införa detaljerade principer för en hyressättningsmodell m.m. såsom har föreslagits av utredningen. Regeringens bedömning grundas på inställningen att parterna själva kan välja och anpassa sig till de villkor som är rimliga i det enskilda fallet med de förutsättningar som gäller vid varje tidpunkt givet de ramar som är ställda av statsmakterna i tydliga direktiv. Som utskottet ser det är det inget som hindrar att parterna upprättar kontrakt i enlighet med vad som föreslås i utredningen i de fall det bedöms vara lämpligt. Utskottet delar regeringens uppfattning att det inte är lämpligt att påbörda parterna en hyressättningsmodell. I stället bör även hyreskontraktets utformning vara föremål för förhandlingar och ömsesidiga överenskommelser mellan parterna. Finansutskottet noterar att det i propositionen tas fasta på att direktiv för ändamålsfastigheter bör ha sin grund i optimal kundnytta och kostnadseffektivitet för att styra verksamheterna i den riktning som regeringen anser överensstämmer med ändamålsfastigheternas särdrag. Såsom har påpekats i flera motioner och i alla tre yttrandena är en fastighetsrörelse av ändamålskaraktär starkt förbunden med den verksamhet som bedrivs i fastigheten. Uppdraget till en sådan verksamhet bör enligt utskottets mening utgå ifrån att tillgodose en primärverksamhets behov av ändamålslokaler och optimera brukarens nytta av de resurser som läggs på lokalanskaffning. Samtidigt måste krav ställas att verksamheterna skall bedrivas på ett kostnadseffektivt sätt. Direktiv med utgångspunkt från ovanstående resonemang anser utskottet ha en hög grad av överensstämmelse med utredningens förslag. I begreppet kundnytta bör enligt utskottets uppfattning inrymmas vad utredningen bl.a. föreslår om hyresgästens och hyresvärdens gemensamt upprättade förvaltningsplaner för de olika objekten, att hyresvärden över tiden inte kan ta ut mer än marknadsmässig ersättning för underhåll, service m.m. som värden utför, att neddragning av underhåll av fastigheterna ej sker för att frigöra medel för hyresgästen så att fastigheternas långsiktiga användning hotas, att möjlighet skapas att särskilja drift- och underhållskostnaden i hyressättningen m.m. En grundläggande förutsättning för att uppnå maximal nytta för brukaren är enligt utskottets bestämda uppfattning att denne känner att det råder god insyn i förvaltningen. En naturlig följd härav är att krav därmed ställs på stor öppenhet i den meningen att de olika hyresdelarna öppet redovisas, både de delar som avser drift och underhåll och de olika komponenter som ingår i kapitalkostnader. När kostnadseffektiviteten bedöms måste enligt utskottets mening beaktas dels statens kostnad för det kapital som tillförts fastigheterna, dels inflations- och ränterisk och dels att drift- och underhållsinsatser sker effektivt. En väsentlig del av hyran utgörs av kapitalkostnaden, dvs. avskrivningar och räntekravet på bundet kapital. Sammantaget delar finansutskottet regeringens uppfattning att det inte är önskvärt att genomföra utredningens förslag till modell för hyressättning. Propositionen innebär som utskottet ser det ett förtydligande i synsättet på ägande av och hyressättning i ändamålslokaler jämfört med riksdagens beslut från 1992. Utskottet anser dock att riksdagen som sin mening bör ge regeringen till känna vad utskottet ovan anfört om att direktiven till aktuella verk och bolag för ändamålsfastigheter bör utformas så att de går ut på att fastighetsverksamheten är ett stöd till den verksamhet som bedrivs i lokalerna. Motionerna Fi13 (m) yrkande 1, Fi14 (fp, m, c, v, mp, kd) yrkande 3, Fi15 (v) yrkande 1 och Fi16 (mp) yrkande 1 avstyrks.
Sänkt avkastningskrav på ändamålsfastigheter I några motioner föreslås ett sänkt avkastningskrav på ändamålsfastigheter. Justitieutskottet och kulturutskottet förordar en sådan sänkning. Justitieutskottet anser att avkastningskravet för ändamålsfastigheter inte bör sättas lika högt som för det statliga fastighetsbeståndet i övrigt. Kulturutskottet anför att det på kulturområdet ofta förhåller sig på så sätt att statens ägande av fastigheterna grundas på att byggnaderna är en symbol för den verksamhet som bedrivs i den eller att byggnaden har kulturhistoriskt värde. Någon alternativ användning, hävdar de, är inte aktuell. Detta bör enligt kulturutskottets mening beaktas inte minst då frågan om tillgodoseende av ett avkastningskrav skall bedömas. Vidare anser kulturutskottet att fastighetsägaren inte bör ta betalt för den risk som är förknippad med verksamhetens framtid om situationen är den att hyresgästen i praktiken saknar alternativ till lokal. Därigenom, skriver kulturutskottet, kan kapitalkostnaden minska. Finansutskottet har under beredningen inhämtat följande upplysningar. Statens fastighetsverk har i dagsläget ett avkastningskrav på 2,8 %. Detta avkastningskrav är uppbyggt från de olika verksamhetsgrenarnas avkastningskrav där inrikes hyresfastigheter åläggs 8 %, utrikes hyresfastigheter 5 %, mark 2 % och bidragsfastigheter 0 %. I och med att det statliga avkastningskravet är vägt till 2,8 % med utgångspunkt från de olika verksamhetsgrenarnas andel kapital och avkastning bär respektive gren sin ålagda kapitalkostnad. Utskottet vill erinra om att en av riktlinjerna inför reformen 1991/92 var att skapa en mer rättvisande bild av lokalkostnaderna i statsbudgeten. Även i det fall fastigheten är helt avskriven finns det en kapitalkostnad, nämligen om fastighetsägaren har en möjlighet att utnyttja byggnaden för annat ändamål. Statens fastighetsverk beslutar i dialog med hyresgästen ett återanskaffningsvärde som grund för kapitalkostnaden. Därigenom fås en hyra som indikerar vad den statliga verksamheten kostar. Väl att märka justerades myndigheternas anslag inför systemomläggningen för att förändrade lokalkostnader inte skulle påverka verksamhetens förutsättningar. Skulle man sänka avkastningskravet och därmed sänka hyran är det därför rimligt att minska myndigheternas anslag med ett belopp motsvarande denna hyressänkning. Manövern att sänka avkastningskravet leder nämligen inte till att kapitalkostnaden minskar. Från statens synvinkel skulle ett ändrat avkastningskrav leda till lägre inkomster från Statens fastighetsverk, vilket i sin tur skulle leda till ökat upplåningsbehov och därmed förbundna räntekostnader. Slutsatsen av detta är att, om det finns önskemål om att öka de statliga medlen till kulturinstitutionernas verksamhet, det är naturligare att öka deras anslag i den årliga budgetberedningen än att subventionera deras hyreskostnader genom ett sänkt avkastningskrav på Statens fastighetsverk. Finansutskottet vill emellertid inte utesluta att beslut om värderingar av vissa ändamålsfastigheter skulle behöva omprövas. Utskottet utgår därför från att regeringen i dialog med berörda myndigheter vidtar nödvändiga åtgärder för att i vissa fall skapa en mer rättvisande bild av lokalkostnaderna i statsbudgeten i enlighet med riksdagens tidigare beslut om riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och lokalförsörjningen. Utskottet vill vidare peka på att när hyresgästen har begränsade alternativ och därmed är beroende av en statlig hyresvärd är det naturligt att utgångspunkten för hyressättningen är självkostnad. I regeringens förslag är det upp till parterna att förhandla om riskfördelningen i varje enskild situation. Det är utifrån marknadsmässiga utgångspunkter uppenbart att ju högre grad av specialanpassning i investeringarna, desto naturligare är det att hyresgästen betalar investeringen under kontraktsperioden. Den överföring av verksamhetsrisken på hyresgästen som detta medför innebär att fastighetsägarens kostnadsrisk bör minska. Med vad finansutskottet här anfört avstyrks motionerna Fi12 (fp) yrkande 3, Fi14 (fp, m, c, v, mp, kd) yrkande 1 och Ub38 (m) yrkande 8.
Tvistelösning Vad slutligen gäller motionerna om tvistelösning vill finansutskottet anföra följande. Behov av tvistelösning kan uppkomma när parterna inte kan komma överens om att ingå avtal eller att parterna är oense om tolkning av ingånget avtal. I de fall tvist gäller avtal mellan statligt bolag och myndighet är avtalen bindande enligt vanliga civilrättsliga regler. Sådana tvister avgörs enligt hyreslagen genom allmän domstol, hyresnämnd eller skiljenämndsförfarande. Motsvarande ordning gäller inte för kontrakt mellan ett statligt verk och en statlig myndighet. Kan parterna inte komma överens så är det ytterst regeringens sak att avgöra frågan. Väl att märka har, enligt uppgift i betänkandet Lokalförsörjning och fastighetsägande (SOU 1997:96, s. 48), inga konflikter på fastighetsområdet som rört Statens fastighetsverk avgjorts av regeringen. I utredningen Statliga myndigheters avtal (SOU 1994:136) presenterades ett förslag till modell för konflikthantering mellan myndigheter. Förslaget ledde emellertid inte till någon proposition. Utskottet kan således konstatera att det ur formell synvinkel inte råder någon oklarhet om hur tvister slutgiltigt skall lösas. Utskottet kan inte heller se att det föreligger något behov av att ändra dessa bestämmelser, t.ex. genom att införa en särskild ordning för att lösa tvister beträffande avtal om ändamålsfastigheter. Motionerna Fi12 (fp) yrkande 4 och Fi14 (fp, m, c, v, mp, kd) yrkande 4 avstyrks.
Styrningen av den statliga lokalförsörjningen
Propositionen I propositionen (avsnitt 6, yrkande 1) föreslår regeringen att nuvarande begränsning för statliga myndigheters rätt att teckna nya hyresavtal längre än sex respektive tio år ersätts med en modell som bygger på krav på flexibilitet i statliga myndigheters lokalbindning. Styrningen av myndigheternas lokalförsörjning skall i första hand ske inom ramen för den reguljära budgetprocessen. Det är, enligt regeringen, viktigt att myndigheten i ett tidigt stadium redovisar eventuella planer på utökning av lokaler. Det kan också finnas skäl för en särskild prövning av sådana kontrakt som besitter höga värden. Hur modellen för regeringens styrning av flexibiliteten i myndigheternas lokalbildning samt kontrollen av enskilda kontrakt bör utformas kommer att närmare beredas inom Regeringskansliet. Det är viktigt, anför regeringen, att påpeka i detta sammanhang att kravet på flexibilitet i lokalbildningen skall kunna anpassas till myndigheternas verksamhet och lokalsituation. Eftersom lokalkostnader utgör en betydande del av många myndigheters totala kostnader anser regeringen att det är viktigt att kräva en särskild redovisning av myndigheters effektivitet i lokalförsörjningen. Regeringen avser att under året ta initiativ till att en modell för denna redovisning utarbetas.
Motionerna Enligt motion Fi14 av Carl-Johan Wilson m.fl. (fp, m, c, v, mp, kd) är det av stor vikt att se förvaltningen av statliga ändamålsfastigheter ur både ägarens och brukarens perspektiv. När regeringen uppehåller sig vid frågan om myndigheters effektivitet i lokalförsörjningen, är det, anser de, endast ägarens perspektiv som anläggs. Motionärerna föreslår att riksdagen uttalar sig för att förvaltningen skall belysas ur såväl ägarens som brukarens perspektiv vid den av regeringen åberopade redovisningen (yrkande 2). I motion Ub39 av Gunnar Goude m.fl. (mp) föreslås att regeringen vidgar uppdraget till Högskoleverket så att det även omfattar en redovisning av principerna för hyressättning samt principerna för bolagens investeringar, t.ex. strategiska uppköp av mark och investeringar på attraktiva områden (yrkande 6).
Yttrandena
Utbildningsutskottets yttrande Utbildningsutskottet anför i sitt yttrande (UbU7y) att det inte har någon annan uppfattning än motionärerna när det gäller de krav på effektivitet som staten bör kunna ställa på både ägare och brukare av fastigheter. Utbildningsutskottet anser att syftet med yrkandet är tillgodosett med vad regeringen anför i nu berört sammanhang. Regeringen framhåller att redovisningskravet skall anpassas till myndighetens verksamhet och lokalsituation. Beträffande innebörden i effektivitet i lokalförsörjningen framhåller regeringen att därmed avses t.ex. hur lokalkostnaden per anställd har utvecklats över tiden. Vad avser förslaget om ett utvidgat uppdrag till Högskoleverket anser utbildningsutskottet inte att en sådan redovisning som motionärerna föreslår är påkallad och bör alltså inte omfattas av uppdraget till Högskoleverket. Utbildningsutskottet anför vidare att när det gäller bolagens principer för investeringar etc. är detta inte en fråga för statsmakterna. Det ankommer på berörda bolagsstyrelser att på eget ansvar fatta de beslut som de bedömer bäst gagnar respektive bolags rörelse. Till utbildningsutskottets yttrande har i denna del fogats avvikande meningar från företrädare för Moderata samlingspartiet och Miljöpartiet.
Kulturutskottets yttrande Kulturutskottet vill i sitt yttrande (KrU3y), i likhet med vad som anförs i motion Fi14 framhålla vikten av att effektiviteten i förvaltningen av statliga ändamålsfastigheter ses ur både hyresgästs- och hyresvärdsperspektiv. Detta bör, anför utskottet, tydligt framgå i den modell för redovisning av effektiviteten som regeringen avser att utarbeta. Utskottet anser att detta bör ges regeringen till känna som riksdagens mening. Kulturutskottet erinrar vidare om att lokalhyran utgör en mycket stor del av vissa kulturinstitutioners totala kostnader. Kulturutskottet anser att det skulle vara av värde om regeringen i resultatredovisningen under institutionernas anslag i kommande budgetpropositioner kort anger hur stor del av föregående års anslag som använts till att betala hyreskostnader.
Finansutskottets ställningstagande Finansutskottet vill inledningsvis framhålla att myndigheterna har ansvaret att hålla sig med lokaler som inte är kostsammare än vad som är motiverat för att uppnå målen med verksamheten. För att styra den statliga lokalförsörjningen i denna riktning föreslår regeringen i propositionen att metoder skall utvecklas som tar sikte på att myndigheten åläggs att ha en viss flexibilitet i sin lokalbildning i syfte att kunna möta förändringar i lokalefterfrågan inom vissa givna kostnader. Vidare avser regeringen att särskilt pröva nya kontrakt som besitter ett högt värde och som kommer att medföra väsentligt högre hyreskostnader i framtiden. Styrningen avses i första hand ske inom ramen för budgetprocessen. Regeringen föreslår också att nuvarande tidsbegränsningar att teckna hyresavtal för myndigheterna upphör. Utskottet anser att regeringen med de föreslagna åtgärderna kommer att ha goda förutsättningar att kunna få kontroll över både lokalförsörjningen och förvaltningen av ändamålslokaler. Finansutskottet kan vidare fullt ut instämma i att statens fastighetsförvaltning och lokalförsörjning måste ses ur såväl hyresgästs- som hyresvärdsper-spektiv. Detta gäller inte enbart ändamålsfastigheter. Utskottet gör dock samma bedömning som utbildningsutskottet och anser att syftet med yrkande 2 i motion Fi14 (fp, m, c, v, mp, kd) är tillgodosett med vad regeringen anför i propositionen. Finansutskottet gör inte heller någon annan bedömning än utbildningsutskottet vad avser förslaget om utvidgat uppdrag till Högskoleverket. Med det anförda tillstyrker finansutskottet propositionen i denna del och avstyrker motionerna Fi14 (fp, m, c, v, mp, kd) yrkande 2 och Ub39 (mp) yrkande 6. Vad gäller den i kulturutskottets yttrande (KrU3y) efterfrågade informationen i budgetpropositionen om hur stor del av föregående års anslag som använts till att betala hyreskostnader vill utskottet inledningsvis erinra om följande. Den modell för styrning av myndigheterna, resultatstyrning, som numera tillämpas bör i första hand inriktas på övergripande frågor, framför allt vilka mål som skall eftersträvas och vilka resultat som uppnås. Denna styrningsmodell ger myndigheterna en större frihet än tidigare att välja metoder för att nå uppsatta mål. Lokalförsörjningsreformen kan ses som ett led i övergången till resultatstyrning eftersom myndigheternas ansvar för sin lokalförsörjning ökade genom reformen. Myndigheterna har numera en större möjlighet att avväga t.ex. vilket lokalutnyttjande, vilken personalbemanning, osv. som de bedömer ger den största måluppfyllelsen. Det förefaller mot den bakgrunden inte nödvändigt att regeringen i budgetpropositionen redovisar varje myndighets lokalkostnader. Det faller inte på riksdagen att besluta om myndigheternas lokaler i enskilda fall. Samtidigt är det naturligtvis viktigt att budgetpropositionen innehåller den information som riksdagen efterfrågar och som utskotten bedömer vara relevant för sin beredning. Den utformning som budgetpropositionen har haft sedan hösten 1996 har varit föremål för utvärdering. Dessutom förekommer en ständig dialog mellan riksdagen och regeringen beträffande vilken information som bör lämnas i budgetpropositionen. Det kan gälla krav från riksdagen på redovisning av hur vissa beslut genomförs eller krav på resultatredovisning av visst slag. Det förefaller naturligt att när riksdagen finner det särskilt påkallat begära särskild redovisning av myndigheternas lokalförsörjning på t.ex. ett verksamhetsområde. Det kan kanske vara särskilt angeläget på politikområden med många ändamålslokaler och där hyreskostnaden utgör en hög andel av anslagen.
Ägande av Specialfastigheter Sverige AB och Civitas Holding AB
Propositionen I propositionen (avsnitt 7, yrkande 2) föreslås att regeringen övertar aktierna i Specialfastigheter Sverige AB genom utdelning eller annat förfarande. Bakgrunden och skälet till förslaget är följande. Vid ombildningen av Byggnadsstyrelsen bildades Vasakronan Holding AB med dotterbolaget Vasakronan AB som i sin tur ägde dotterbolagen Vasakronan Krim AB och Vasajorden AB. Till Vasakronan AB överläts i huvudsak kommersiella fastigheter. Till Vasakronan Krim AB överläts det fastighetsbestånd som Kriminalvårdsstyrelsen nyttjar och till Vasajorden AB de institutionsanknutna utbildningsfastigheterna som nyttjas av Sveriges lantbruksuniversitet (SLU). Förvaltningsansvaret för de rena jord- och skogsbruksfastigheterna som används för forsknings- och försöksändamål överfördes däremot till SLU. Vasajorden AB har senare sålts till Statliga Akademiska Hus AB, vilket har bidragit till ytterligare renodling av det statliga fastighetsägandet. Efter hand har konstaterats att vissa av Vasakronan AB:s fastigheter är så speciella till sin karaktär att de bör betraktas som ändamålsfastigheter. I en strävan att fortsätta renodlingen av Vasakronan AB till ett rent kommersiellt fastighetsbolag bildades Specialfastigheter Sverige AB. Till Specialfastigheter Sverige AB har överlåtits fastigheter av ändamålskaraktär som hyrs ut till vissa statliga verksamheter, t.ex. kriminalvårdsfastigheter, vissa försvarsfastigheter, räddningsskolor, specialskolor och sameskolor. Vasakronan Holding AB har namnändrats till Civitas Holding AB och Vasakronan AB och Specialfastigheter Sverige AB är således numera dotterbolag till detta holdingbolag. Regeringen avser nu att skilja ut dotterbolaget Specialfastigheter Sverige AB ur Civitaskoncernen. Bolaget kommer långsiktigt att ägas av staten. Avskiljandet av Specialfastigheter Sverige AB skall ses som ett led i en ytterligare renodling av Civitaskoncernen och av statens ägande av skilda kategorier av fastigheter. Civitaskoncernen ansvarar därefter för förädling, utveckling, förvaltning och avveckling av kommersiella fastigheter och fastighetsrelaterade tillgångar utan långsiktiga motiv för staten att äga och med mål som innebär högsta möjliga långsiktiga avkastning på kapitalet. Vad avser kommersiella fastigheter anser utredningen att staten på sikt bör avveckla sitt engagemang som ägare av kommersiella fastigheter där eventuella statliga hyresgäster har rimliga alternativ för sin lokalförsörjning. Regeringen avser inte att påbörja ett arbete med utförsäljning av bolag med sådana fastigheter.
Motionerna I motion Fi13 av Lars Tobisson m.fl. (m) hänvisas till att den särskilde utredaren anser att staten skall avveckla sitt engagemang av de kommersiella fastigheter där eventuella statliga hyresgäster har rimliga alternativ för sin lokalförsörjning. Detta skulle enligt motionärernas mening bäst ske genom en snabb börsintroduktion av Vasakronan AB som nu av ledningen utformats som ett renodlat kommersiellt och börsfähigt fastighetsbolag. Motionärerna föreslår att regeringen ges i uppdrag att åstadkomma en börsintroduktion av Vasakronan AB och en försäljning av statens aktier i bolaget (yrkande 2). Ett likartat förslag framförs även i motion Fi12 av Carl B Hamilton m.fl. (fp). Motionärerna anser att processen med att avveckla kommersiella fastigheter i statlig ägo och att börsintroducera Vasakronan AB bör påbörjas omedelbart. De motiverar sitt förslag med att det är lämpligt att göra det nu när fastighetsmarknaden på många håll håller på att förstärkas. Avgörande för deras förslag är emellertid att det av bl.a. konkurrensskäl inte är lämpligt att staten är en stor ägare på fastighetsmarknaden, särskilt inte som staten genom skattepolitik och andra politiska åtgärder i hög grad fastställer spelreglerna på samma marknad (yrkande 1). Johan Lönnroth m.fl. (v) erinrar i motion Fi15 om att i huvudsak kommersiella fastigheter överläts till Vasakronan AB vid ombildningen av Byggnadsstyrelsen. Efter hand har det konstaterats att vissa av Vasakronan AB:s fastigheter bör betraktas som ändamålsfastigheter. Enligt motionärerna gör regeringen inte klart i propositionen vad som skall hända med sådana fastigheter inom Vasakronan AB. Om Vasakronan skall börsnoteras menar motionärerna att sådana fastigheter som hyresgästen inte kan lämna inte skall finnas med i beståndet. Det behövs, anför de, ytterligare en genomgång av Vasakronans bestånd i syfte att lyfta ut fastigheter av sådan typ innan börsnotering sker (yrkande 2).
Finansutskottets ställningstagande Utskottet bedömer inte att en börsnotering av Civitas Holding AB eller en utförsäljning av aktierna för närvarande är aktuell, varför motionerna Fi13 (m) yrkande 2 och Fi12 (fp) yrkande 1 avstyrks. När det gäller förslaget i motion Fi15 (v) yrkande 2 anser utskottet att syftet med motionen är uppfyllt genom skapandet av Specialfastigheter AB, varför även denna motion avstyrks. Utskottet utgår från att regeringen tillser att ytterligare fastigheter förs över till Specialfastigheter AB från Vasakronan AB om det vid en senare tidpunkt visar sig att några felbedömningar gjorts vid den genomgång som föregått bildandet av Specialfastigheter AB. Utskottet tillstyrker därmed regeringens förslag.
Styrelsesammansättningen i Statliga Akademiska Hus AB
Propositionen I propositionen (avsnitt 8, yrkande 3) föreslår regeringen att styrelserna i Statliga Akademiska Hus AB med dotterbolag utses utan särskilda krav på representation från berörda universitet och högskolor. Den nuvarande ordningen strider mot grundtanken om separation mellan förvaltande och nyttjande och mot strävan att skapa en affärsmässig relation mellan fastighetsägare och hyresgäst, anför regeringen. Den skapar en oklar roll för de styrelseledamöter som nomineras av högskolan. Det skall inte längre föreligga någon rätt för universitet och högskolor att nominera några representanter till styrelserna inom koncernen Statliga Akademiska Hus AB. Men, anför regeringen, staten som ägare till bolaget kommer att se till att sakkunskap om universitetens och högskolornas villkor finns representerad i styrelsen. Regeringen bedömer att även moderbolaget kommer att göra samma överväganden vid val av styrelserepresentanter i sina dotterbolag.
Motionerna I motion Fi12 av Carl B Hamilton m.fl. (fp) föreslås ett uttalande av riksdagen om vikten av att det i styrelsen för Statliga Akademiska Hus AB med dotterbolag finns sakkunskap om universitetens och högskolornas villkor (yrkande 2). Ett likartat uttalande begärs i motion Fi16 av Roy Ottosson m.fl. (mp), dock med den skillnaden att det enligt motionärerna bör föreligga ett formellt krav på tillräcklig representation för de berörda högskolorna och universiteten i styrelserna (yrkande 2).
Utbildningsutskottets yttrande Utbildningsutskottet anser i sitt yttrande (UbU7y) att finansutskottet bör tillstyrka regeringens förslag. Utskottet instämmer i den beskrivning som regeringen ger av de berörda styrelseledamöternas situation. Som styrelseledamot i ett bolag skall dessa agera utifrån bolagets intressen, och de har t.ex. inte rätt att föra information vidare. Å andra sidan är de nominerade av högskolan för att bevaka högskolans intressen och har behov av att kunna diskutera fastighetsfrågorna med andra inom högskolan med utgångspunkt i all den information som de har. Även om den nya ordningen i praktiken har fungerat tämligen väl under genomförandet av reformen bör det inte uteslutas att svåra konfliktsituationer kan komma att uppstå. Det är därför enligt utbildningsutskottet dags att även i nu förevarande hänseende renodla bolagens och högskolemyndigheternas skilda roller. Utskottet vill emellertid kraftigt understryka vikten av att styrelserna tillförs sakkunskap om universitetens och högskolornas villkor. Utskottet förutsätter att detta sker i enlighet med vad regeringen anför i propositionen, varför det inte behövs något riksdagsuttalande i frågan. Utskottet har erfarit att det inom koncernledningen, i avvaktan på ett riksdagsbeslut i enlighet med förslaget i propositionen, pågår överväganden om hur personer med djupa kunskaper om och erfarenheter av högskolans verksamhet och villkor skall kunna rekryteras till dotterbolagens styrelser. Enligt utbildningsutskottet är yrkandet i motion Fi12 (fp) tillgodosett såväl med vad regeringen anfört i propositionen som med vad utskottet nu har anfört. Som utskottet ser det är syftet med motsvarande yrkande i motion Fi16 (mp) likaledes tillgodosett. Finansutskottet bör således avstyrka båda yrkandena. Till utbildningsutskottets yttrande har i denna del fogats avvikande meningar från företrädare för Miljöpartiet de gröna.
Finansutskottets ställningstagande Finansutskottet instämmer i vad utbildningsutskottet anfört och tillstyrker regeringens förslag i denna del samt avstyrker därmed motionerna Fi12 (fp) yrkande 2 och Fi16 (mp) yrkande 2.
Nedläggning av Stats-kommunala marknämnden
Propositionen I propositionen (avsnitt 9, yrkande 4) föreslår regeringen att Stats-kommunala marknämnden läggs ned per den 1 juli 1998. Regeringen skall vidta de åtgärder som behövs för avvecklingen. Skälet till förslaget är att nämnden numera inte har någon egentlig funktion att fylla.
Finansutskottets ställningstagande Utskottet tillstyrker regeringens förslag i denna del.
Fastighetsinvesteringsbolag
Bakgrund - tidigare riksdagsbehandling Vid föregående riksmöte behandlades två motioner med förslag om lagstiftning som skulle möjliggöra bildande av s.k. fastighetsinvesteringsbolag: motionerna 1996/97:Fi909 av Carl Erik Hedlund (m) och 1996/97:L215 av Lennart Hedquist (m). Motionärerna föreslog att det skapas en ny företagsform, fastighetsinvesteringsbolag, för att effektivisera fastighets- och kapitalmarknaderna. Ett fastighetsinvesteringsbolag definieras som ett svenskt aktiebolag som uteslutande eller så gott som uteslutande äger och förvaltar fastigheter, vars uppgift är att erbjuda aktie- och andelsägare möjlighet till direkt tillgång till väl specificerade fastigheters avkastning och vari ett stort antal fysiska och juridiska personer äger aktier eller andelar. Ett fastighetsinvesteringsbolag liknar investmentbolag, men till skillnad från dessa skall realisationsvinster beskattas. Det skall finnas en skyldighet för fastighetsinvesteringsbolagen att utdela 80 % av vinsten. Denna utdelning skall vara avdragsgill till 100 %. Förslaget innebär att privatpersoner kan investera i fastigheter så att de dels har ägandets ekonomiska fördelar, dels har samma skattevillkor som om de skulle placera i direktägande av fastigheter. Även för större investerare skulle förslaget innebära ett säkrare, enklare och mer flexibelt sätt att variera fastighetsandelen i sina portföljer. Finansutskottet avstyrkte båda motionerna (bet. 1996/97:FiU20, rskr. 284) efter att ha inhämtat från Finansdepartementet att det till departementet hade inkommit skrivelser med begäran om införande av nya regler för fastighetsinvesteringsbolag och att regeringen vid sammanträde den 28 november 1996 hade beslutat att inte vidta någon åtgärd med anledning av skrivelserna med hänvisning till att problemen på fastighetsmarknaden torde kunna lösas med tillämpning av befintliga regler. Samma resultat, dvs. enkelbeskattning, kan uppnås genom att ett fastighetsbolag ger ut ett lån.
Motionerna I motion Fi908 återkommer de båda motionärerna, Lennart Hedquist och Carl Erik Hedlund (båda m), med förslag om att hos regeringen begära förslag till lag om fastighetsinvesteringsbolag. Motionärerna menar att regeringens ställningstagande till förslag om fastighetsinvesteringsbolag, dvs. att hänvisa till att de åsyftade effekterna med fastighetsinvesteringsbolag skulle kunna uppnås genom att bolaget ger ut speciella lånebevis, var egendomligt. Det är, anför de, inte rimligt att på detta sätt hänvisa till en komplicerad och för småsparare i praktiken helt otillgänglig metod. Regeringens beslut innebär de facto att man inte vill åstadkomma de fördelar som fastighetsinvesteringsbolag kan åstadkomma för fastighetsmarknaden och de småsparare som vill investera i fastigheter. Lars Tobisson m.fl. (m) hänvisar i motion Fi13 till motion Fi908 (m) och anför att det är betydelsefullt att det skapas en ändamålsenlig form för ägande av andelar i fastighetsbolag för att få till stånd ett brett folkligt ägande av fastighetsaktier, vilket skulle vara viktigt inte minst i samband med att Vasakronan AB börsintroduceras och statens aktier avyttras (yrkande 3).
Finansutskottets ställningstagande Utskottet vidhåller sin tidigare inställning i denna fråga och avstyrker motionerna Fi908 (m) och Fi13 (m) yrkande 3.
Hemställan
Utskottet hemställer 1. beträffande modell för hyressättningen att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Fi13 yrkande 1, 1997/98:Fi14 yrkande 3, 1997/98:Fi15 yrkande 1 och 1997/98:Fi16 yrkande 1 samt som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört, res. 1 (m, v, mp) 2. beträffande sänkt avkastningskrav på ändamålsfastighet att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Fi12 yrkande 3, 1997/98:Fi14 yrkande 1 och 1997/98:Ub38 yrkande 8, res. 2 (fp, kd) res. 3 (m, v, mp) - motiv. - villk. res. 1 3. beträffande tvistelösning att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Fi12 yrkande 4 och 1997/98:Fi14 yrkande 4, res. 4 (m, v, mp) - motiv. - villk. res. 1 4. beträffande styrningen av den statliga lokalförsörjningen att riksdagen med bifall till proposition 1997/98:137 yrkande 1 och med avslag på motionerna 1997/98:Fi14 yrkande 2 och 1997/98:Ub39 yrkande 6 godkänner vad i propositionen förordats om nya riktlinjer för styrningen av den statliga lokalförsörjningen, res. 5 (mp) 5. beträffande ägande av Specialfastigheter Sverige AB och Civitas Holding AB att riksdagen med bifall till proposition 1997/98:137 yrkande 2 samt med avslag på motionerna 1997/98:Fi12 yrkande 1, 1997/98:Fi13 yrkande 2 och 1997/98:Fi15 yrkande 2 godkänner att regeringen övertar aktierna i Specialfastigheter Sverige AB, res. 6 (m, fp, mp, kd) res. 7 (v) 6. beträffande styrelsesammansättningen i Statliga Akademiska Hus AB att riksdagen med bifall till proposition 1997/98:137 yrkande 3 samt med avslag på motionerna 1997/98:Fi12 yrkande 2 och 1997/98:Fi16 yrkande 2 godkänner vad regeringen förordat om sättet att utse styrelserna i Statliga Akademiska Hus AB med dotterbolag, res. 8 (fp, kd) res. 9 (mp) 7. beträffande nedläggning av Stats-kommunala marknämnden att riksdagen med bifall till proposition 1997/98:137 yrkande 4 godkänner att Stats-kommunala marknämnden läggs ned och att regeringen vidtar de åtgärder som behövs för avvecklingen, 8. beträffande fastighetsinvesteringsbolag att riksdagen avslår motionerna 1997/98:Fi908 och 1997/98:Fi13 yrkande 3. res. 10 (m, fp, kd)
Stockholm den 12 maj 1998
På finansutskottets vägnar
Jan Bergqvist
I beslutet har deltagit: Jan Bergqvist (s), Per-Ola Eriksson (c), Lisbet Calner (s), Bo Nilsson (s), Lennart Hedquist (m), Arne Kjörnsberg (s), Sonia Karlsson (s), Fredrik Reinfeldt (m), Carl B Hamilton (fp), Johan Lönnroth (v), Kristina Nordström (s), Per Bill (m), Roy Ottosson (mp), Kjell Nordström (s), Sven-Erik Österberg (s), Göran Lindblad (m) och Michael Stjernström (kd).
Reservationer
1. Modell för hyressättningen (mom. 1) Lennart Hedquist (m), Fredrik Reinfeldt (m), Johan Lönnroth (v), Per Bill (m), Roy Ottosson (mp) och Göran Lindblad (m) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 13 börjar med ?Finansutskottet vill inledningsvis? och på s. 15 slutar med ?yrkande 1 avstyrks? bort ha följande lydelse: Utredningen om utvärdering av Byggnadsstyrelsens ombildning m.m. har i sitt betänkande Statens ändamålsfastigheter (SOU 1996:187) pekat på att det finns brister som behöver åtgärdas inom främst hyressättningen för s.k. ändamålsfastigheter. Utredningen föreslog därför att en hyressättningsmodell skall införas för att konflikter inte skall behöva uppstå mellan hyresgäst och hyresvärd. Trots att de flesta remissinstanserna i stora delar tillstyrkt utredningens förslag väljer regeringen att inte föreslå att en sådan modell tillämpas. Några skäl för ställningstagandet redovisas, som utskottet ser saken, inte i propositionen. I stället hänvisar regeringen till att det är viktigt med en öppen och aktiv dialog mellan fastighetsägare och hyresgäster. Enligt utskottets uppfattning innebär propositionen inget klargörande för hyresvärdar och hyresgäster i ändamålsfastigheter. De konflikter som förekommer när det gäller ändamålsfastigheter härrör från vissa brister i utformningen av spelreglerna i samband med fastighetsreformen. Utan att göra nödvändiga klargöranden kommer dessa konflikter att fortleva. Utskottet förordar mot denna bakgrund att en ny hyressättningsmodell konstrueras för ändamålsfastigheterna med huvudsaklig utgångspunkt i utredningens förslag. Samtidigt vill utskottet understryka vikten av att största möjliga utrymme lämnas för parterna att förhandla fritt i alla frågor som rör drift och underhåll, m.m. Det bör vidare vara möjligt för parterna att avvika från hyressättningsmodellen om båda parter är överens om det, men om hyresgästen föredrar hyressättningsmodellen skall den tillämpas. Vad utskottet här anfört bör riksdagen med anledning av motionerna Fi13 (m) yrkande 1, Fi14 (fp, m, c, v, mp, kd) yrkande 3, Fi15 (v) yrkande 1 och Fi16 (mp) yrkande 1 som sin mening ge regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse: 1. beträffande modell för hyressättningen att riksdagen med anledning av motionerna 1997/98:Fi13 yrkande 1, 1997/98:Fi14 yrkande 3, 1997/98:Fi15 yrkande 1 och 1997/98:Fi16 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Sänkt avkastningskrav på ändamålsfastighet (mom. 2) Carl B Hamilton (fp) och Michael Stjernström (kd) anser dels att den del av utskottets yttrande som på s. 15 börjar med ?I några motioner? och på s. 16 slutar med ?(m) yrkande 8? bort ha följande lydelse: I motion Fi12 (fp) föreslås att marknadsmässiga avkastningskrav inte skall ställas på ändamålsfastigheter där hyresgästerna saknar frihet att byta lokal utan att verksamhetens karaktär förändras i hög grad. Nuvarande modell leder till rundgång i den offentliga bokföringen där hyresgästen får ett något större statsanslag än eljest enbart för att i nästa ögonblick kvitta detta mot ett helt schablonmässigt avkastningskrav. Krav på enkelhet och gensomsiktlighet i offentlig förvaltning talar för att man slopar denna rundgång. Utskottet delar denna uppfattning och anser att riksdagen med bifall till motionens yrkande 3 och med anledning av motionerna Fi14 (fp, m, c, v, mp, kd) yrkande 1 och Ub38 (m) yrkande 8 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört. dels att utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse: 2. beträffande sänkt avkastningskrav på ändamålsfastighet att riksdagen med bifall till motion 1997/98:Fi12 yrkande 3 och med anledning av motionerna 1997/98:Fi14 yrkande 1 och 1997/98:Ub38 yrkande 8 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
3. Sänkt avkastningskrav på ändamålsfastighet (mom. 2, motiveringen) Under förutsättning av bifall till reservation 1 (mom. 1) Lennart Hedquist (m), Fredrik Reinfeldt (m), Johan Lönnroth (v), Per Bill (m), Roy Ottosson (mp) och Göran Lindblad (m) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 15 börjar med ?I några motioner? och på s. 16 slutar med ?(m) yrkande 8? bort ha följande lydelse: En grundtanke i den hyresmodell som föreslås av utredaren är att hyresgästen bär den risk som är förknippad med förändringar i verksamhetens inriktning. Hyresgästen förbinder sig att betala hyra som ger fastighetsägaren en avkastning på markvärdet och som täcker fastighetsägarens totala kostnader för uppförande av byggnaderna, inklusive ersättning till eget kapital. Detta är enligt utskottet en rimlig riskfördelning, eftersom en ändamålsfastighet uppförs åt en viss hyresgäst för ett ändamål som är specifikt för denna hyresgäst. Att lägga hela den risk som är förknippad med verksamhetens framtid på myndigheten underlättar en samlad prövning av statens investeringar i ändamålsfastigheter inom ett visst område. Riskfördelningen mellan hyresgäst och fastighetsägare påverkar i sin tur vad som är ett rimligt avkastningskrav. Genom att införa en modell för hyressättning av ändamålsfastigheter med den inriktning som utredaren föreslår kommer fastighetsägarens risk att minska och därmed kommer kostnadsrisken att minska. Därigenom torde syftet med motionsyrkandena kunna anses vara tillgodosett. Motionerna Fi12 (fp) yrkande 3, Fi14 (fp, m, c, v, mp, kd) yrkande 1 och Ub38 (m) yrkande 8 avstyrks därför.
4. Tvistelösning (mom. 3, motiveringen) Under förutsättning av bifall till reservation 1 (mom. 1). Lennart Hedquist (m), Fredrik Reinfeldt (m), Johan Lönnroth (v), Per Bill (m), Roy Ottosson (mp) och Göran Lindblad (m) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 16 börjar med ?Vad slutligen gäller? och på s. 17 slutar med ?yrkande 4 avstyrks? bort ha följande lydelse: Att införa någon särskild instans eller på annat sätt göra särskilda arrangemang för tvistelösning är inte nödvändigt om en modell för hyressättning av ändamålsfastigheter införs i enlighet med vad utskottet anfört ovan. Om parterna inte kan komma överens om hur hyressättningen skall ske skall, enligt utskottets förslag, en fast hyressättningsmodell tillämpas. Motionerna Fi12 (fp) yrkande 4 och Fi14 (fp, m, c, v, mp, kd) yrkande 4 avstyrks.
5. Styrningen av den statliga lokalförsörjningen (mom. 4) Roy Ottosson (mp) anser dels att den del av utskottets yttrande på s. 19 som börjar med ?Finansutskottet gör? och slutar med ?(mp) yrkande 6? bort ha följande lydelse: Som ett led i styrningen av den statliga lokalförsörjningen bör regeringen i enlighet med vad som föreslås i motion Ub39 (mp) vidga uppdraget till Högskoleverket så att det även omfattar en redovisning av principerna för hyressättning samt principerna för bolagens investeringar, t.ex. strategiska uppköp av mark och investeringar på attraktiva områden. Vad utskottet här anfört bör riksdagen med anledning av motion Ub39 (mp) yrkande 6 som sin mening ge regeringen till känna. Med det anförda tillstyrker utskottet propositionen i denna del och avstyrker motion Fi14 (fp, m, c, v, mp, kd) yrkande 2. dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse: 4. beträffande styrningen av den statliga lokalförsörjningen att riksdagen med bifall till proposition 1997/98:137 yrkande 1 och med avslag på motion 1997/98:Fi14 yrkande 2 godkänner vad som i propositionen förordats om nya riktlinjer för styrningen av den statliga lokalförsörjningen samt med anledning av motion 1997/98:Ub39 yrkande 6 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
6. Ägande av Specialfastigheter Sverige AB och Civitas Holding AB (mom. 5) Lennart Hedquist (m), Fredrik Reinfeldt (m), Carl B Hamilton (fp), Per Bill (m), Roy Ottosson (mp), Göran Lindblad (m) och Michael Stjernström (kd) anser dels att den del av utskottets yttrande på s. 21 som börjar med ?Utskottet bedömer inte? och slutar med ?därmed regeringens förslag? bort ha följande lydelse: Utskottet har inget att invända mot förslaget i propositionen att skilja ut Specialfastigheter Sverige AB ur Civitaskoncernen. I enlighet med vad som föreslås i motionerna Fi12 (fp) och Fi13 (m) anser utskottet att staten snarast bör avveckla sitt engagemang av kommersiella fastigheter. Detta bör ske genom att Vasakronan AB börsintroduceras och att en försäljning av statens aktier i bolaget inleds. Vad utskottet här anfört bör riksdagen med anledning av motionerna Fi12 (fp) yrkande 1 och Fi13 (m) yrkande 2 som sin mening ge regeringen till känna. Propositionens förslag i denna del tillstyrks. Motion Fi15 (v) yrkande 2 avstyrks. dels att utskottets hemställan under 5 bort ha följande lydelse: 5. beträffande ägande av Specialfastigheter Sverige AB och Civitas Holding AB att riksdagen med bifall till proposition 1997/98:137 yrkande 2 samt med avslag på motion 1997/98:Fi15 yrkande 2 godkänner att regeringen övertar aktierna i Specialfastigheter Sverige AB samt med anledning av motionerna 1997/98:Fi12 yrkande 1 och 1997/98:Fi13 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
7. Ägande av Specialfastigheter Sverige AB och Civitas Holding AB (mom. 5) Johan Lönnroth (v) anser dels att den del av utskottets yttrande på s. 21 som börjar med ?Utskottet bedömer inte? och slutar med ?därmed regeringens förslag? bort ha följande lydelse: Utskottet har inget att erinra mot regeringens förslag i denna del. Såsom påpekas i motion Fi15 (v) har det emellertid efter hand kunnat konstateras att vid ombildningen av Byggnadsstyrelsen hamnade vissa ändamålsfastigheter i Vasakronan AB. Om Vasakronan AB skall börsnoteras bör dessa fastigheter avskiljas från Vasakronans fastighetsbestånd innan noteringen sker. Det behövs därför ytterligare en genomgång av Vasakronans bestånd. Vad utskottet här anfört bör riksdagen med anledning av propositionen och motion Fi15 (v) yrkande 2 som sin mening ge regeringen till känna. Motionerna Fi12 (fp) yrkande 1 och Fi13 (m) yrkande 2 avstyrks. dels att utskottets hemställan under 5 bort ha följande lydelse: 5. beträffande ägande av Specialfastigheter Sverige AB och Civitas Holding AB att riksdagen med anledning av proposition 1997/98:137 yrkande 2 och motion 1997/98:Fi15 yrkande 2 samt med avslag på motionerna 1997/98:Fi12 yrkande 1 och 1997/98:Fi13 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
8. Styrelsesammansättningen i Statliga Akademiska Hus AB (mom. 6) Carl B Hamilton (fp) och Michael Stjernström (kd) anser dels att den del av utskottets yttrande på s. 23 som börjar med ?Finansutskottet instämmer i? och slutar med ?(mp) yrkande 2? bort ha följande lydelse: Utskottet anser att det finns bärighet i argumentet i propositionen att särskild representation i styrelserna för Statliga Akademiska Hus AB strider mot strävan att skapa en affärsmässig relation mellan fastighetsägare och hyresgäst. Riksdagen bör därför villfara regeringens förslag i denna del. Utskottet kan dock instämma i vad som föreslås i motion Fi12 (fp) om vikten av att det i styrelsen för Statliga Akademiska Hus AB med dotterbolag finns sakkunskap om universitetens och högskolornas villkor. Vad utskottet här anfört bör riksdagen med anledning av propositionen och motion Fi12 (fp) yrkande 2 som sin mening ge regeringen till känna. Motion Fi16 (mp) yrkande 2 avstyrks. dels att utskottets hemställan under 6 bort ha följande lydelse: 6. beträffande styrelsesammansättningen i Statliga Akademiska Hus AB att riksdagen med anledning av proposition 1997/98:137 yrkande 3 och motion 1997/98:Fi12 yrkande 2 samt med avslag på motion 1997/98:Fi16 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
9. Styrelsesammansättningen i Statliga Akademiska Hus AB (mom. 6) Roy Ottosson (mp) anser dels att den del av utskottets yttrande på s. 23 som börjar med ?Finansutskottet instämmer? och slutar med ?(mp) yrkande 2? bort ha följande lydelse: Utskottet kan instämma i vad som i propositionen anförs om att den nuvarande ordningen med majoritet för utbildningsintressena i styrelserna kan ifrågasättas. För att med säkerhet kunna tillgodose lärosätenas berättigade anspråk på sakkunskap i styrelserna om universitetens och högskolornas villkor anser utskottet att det bör föreligga ett formellt krav på tillräcklig representation för universitet och högskolor. Vad utskottet här anfört bör riksdagen med bifall till motion Fi16 (mp) yrkande 2 och med avslag på propositionen i denna del och motion Fi12 (fp) yrkande 2 som sin mening ge regeringen till känna. dels att utskottets hemställan under 6 bort ha följande lydelse: 6. beträffande styrelsesammansättningen i Statliga Akademiska Hus AB att riksdagen med bifall till motion 1997/98:Fi16 yrkande 2 samt med avslag på proposition 1997/98:137 yrkande 3 och motion 1997/98: Fi12 yrkande 2 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
10. Fastighetsinvesteringsbolag (mom. 8) Lennart Hedquist (m), Fredrik Reinfeldt (m), Carl B Hamilton (fp), Per Bill (m), Göran Lindblad (m) och Michael Stjernström (kd) anser dels att den del av utskottets yttrande på s. 24 som börjar med ?Utskottet vidhåller sin? och slutar med ?(m) yrkande 3? bort ha följande lydelse: Utskottet anser att det finns flera skäl för att införa s.k. fastighetsinvesteringsbolag (FIB): * FIB skulle kunna bli det lok som drar med sig det nödvändiga tillskott av egenkapital som både privata och offentliga fastighetsbolag med några undantag i dag saknar och som de i dag inte kan attrahera på grund av gällande regler. Just genom att FIB-aktien ger direktinvesteringens fördelar i utdelning och värdestegring utan att medföra dess nackdelar vad gäller odelbarhet och likviditet blir placeringsformen sannolikt attraktiv. I nuvarande läge är detta viktigt eftersom likviditeten på fastighetsmarknaden då kommer att öka och resultera i en effektiv prisbildning på fastigheter. Att få en motsvarande likviditet i direktinvesteringar är inte lika önskvärt eftersom det kan leda till dålig förvaltning och större osäkerhet för hyresgäster. FIB löser problemen med finansiering och prisbildning utan att störa långsiktigheten i förvaltningen. * Vi får en stimulans till ökad långsiktighet och klar målinriktning i fastighetsinvesteringar * En ny struktur kan växa fram med olika typer av specialiserade fastighetsbolag * Möjligheter till förbättring av den totala portföljplaneringen hos försäkringsbolag, fonder och andra kapitalförvaltare * Möjligheter för små kapitalplacerare att direkt investera i stora fastigheter * Möjligheter till effektivisering av den svenska kapitalmarknaden som leder till minskade kapitalkostnader och på sikt till sänkta kostnader för boende och annan lokalanvändning. Dessutom bör FIB kunna fylla en viktig funktion på marknaden i samband med att statens kommersiella fastigheter, särskilt Vasakronan, skall börja avyttras samt i samband med försäljning av andelar i kommunala bostadsföretag. Utskottet tillstyrker därför förslagen i motionerna Fi908 (m) och Fi13 (m) yrkande 3 om att riksdagen hos regeringen begär förslag till lag om fastighetsinvesteringsbolag. dels att utskottets hemställan under 8 bort ha följande lydelse: 8. beträffande fastighetsinvesteringsbolag att riksdagen med bifall till motionerna 1997/98:Fi13 yrkande 3 och 1997/98:Fi908 hos regeringen begär förslag till lag om fastighetsinvesteringsbolag.
Särskilt yttrande
Ägande av Specialfastigheter Sverige AB och Civitas Holding AB (mom. 5) Per-Ola Eriksson (c) anför: Centerpartiet har i sin partimotion Fi18 föreslagit att staten under åren 1999 och 2000 bör sälja ut sitt ägande i olika bolag. Det gäller statens innehav i Nordbanken, Pharmacia, Assidomän och Celsius, liksom Vasakronan. Motionen är väckt med anledning av den ekonomiska vårpropositionen, och i den redogörs för Centerpartiets förslag till ekonomiska riktlinjer och vilken inriktning 1999 års budget bör få. Jag står givetvis bakom de förslag som vi lägger i den motionen och avser att följa upp motionen under finansutskottets kommande beredning av ärendet (betänkande 1997/98:FiU20). Justitieutskottets yttrande 1997/98:JuU10y
Förvaltning av statens fastigheter, m.m.
Till finansutskottet
Inledning Finansutskottet har den 2 april 1998 beslutat att bereda bl.a. justitieutskottet tillfälle att yttra sig över regeringens proposition 1997/98:137 Förvaltning av statens fastigheter och statliga myndigheters lokalförsörjning, m.m. jämte motioner som väckts med anledning av propositionen i de delar som berör utskottets beredningsområde. Med anledning av propositionen har det väckts fem motioner, 1997/98: Fi12-16. Ärendet föranleder följande yttrande från justitieutskottet.
Utskottet
Bakgrund I propositionen gör regeringen bl.a. bedömningen att nuvarande riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och lokalförsörjningen skall ligga fast. Regeringen redovisar vidare sina överväganden när det gäller statens ägande av s.k. ändamålsfastigheter och hyressättning av ändamålslokaler. Regeringens bedömning är att det inte är lämpligt att införa en sådan hyres- och kontraktsmodell som Utredningen om utvärdering av Byggnadsstyrelsens ombildning m.m. föreslagit i delbetänkandet Statens ändamålsfastigheter Princip för förvaltning och hyressättning (SOU 1996:187). Regeringen betonar dock att det är viktigt med en öppen och aktiv dialog mellan fastighetsägare och hyresgäster och anför att detta är särskilt viktigt när det gäller ändamålslokaler. Den fråga i propositionen som i första hand berör justitieutskottet rör just hyresvillkoren för ändamålsfastigheter. Utskottet begränsar sitt yttrande till den frågan. Enligt propositionen är en ändamålsfastighet en fastighet där statlig verksamhet bedrivs i specialanpassade lokaler där alternativen för såväl hyresvärd som hyresgäst är begränsade. Dit hör t.ex. kriminalvårdsanstalter anför regeringen. Enligt den nyssnämnda utredningen, som gör en mer utförlig definition, avses med en ändamålsfastighet en byggnad som helt saknar eller har en mycket liten alternativ användning och som har skräddarsytts för sitt ändamål. Vissa ändamålsfastigheter är så specialanpassade till unika hyresgästbehov att hyresvärden sannolikt aldrig kan finna en alternativ användning som på ett rimligt sätt kan förränta det i fastigheten nedlagda kapitalet. Ett ömsesidigt starkt beroende föreligger alltså mellan hyresvärd och hyresgäst. För den statliga lokalförvaltningen gäller bl.a. att fastighetsförvaltningen skall skiljas från brukande av lokaler och mark och att fastighetsförvaltningen skall bedrivas med ett så långt möjligt marknadsmässigt avkastningskrav (prop. 1991/92:44, bet. 1991/92:FiU8). En konsekvens härav är att ändamålsfastigheterna hyrs ut till den myndighet som använder dem och att myndigheten betalar marknadsmässig hyra. När det gäller ändamålsfastigheterna har den marknadsmässiga hyressättningen i olika sammanhang kritiserats. För att komma till rätta med kritiken föreslog utredningen en ny hyressättnings- och kontraktsmodell. Denna innebär bl.a. långa kontraktstider och ett avkastningskrav på det i fastigheten bundna kapitalet som har den femåriga statsobligationsräntan som utgångspunkt. Hyresgästen skall samtidigt vara skyldig att kompensera fastighetsägaren om han lämnar fastigheten innan hela investeringen är betald. Hyran utformas som en komponenthyra där hyran för kapitalkostnad, ombyggnationer, drift och underhåll skiljs åt. Hyresgästen skall vidare ha full insyn i upphandlingsprocesser och liknande. Regeringen anför att bolag och verk som äger ändamålsfastigheter skall bedriva verksamheten på ett kostnadseffektivt sätt. Verksamheten skall generera avkastning på det av staten tillskjutna kapitalet, med hänsyn till risktagande, utan att högre hyror behöver tas ut än vad marknaden i övrigt betalar för jämförbara lokaler. Kundnyttan får alltså inte drivas dithän att det i fastigheten investerade kapitalet inte genererar erforderlig avkastning. Avkastningskraven skall därför bestämmas utifrån affärsmässiga principer med beaktande av risktagandet. Regeringen gör vidare (s. 8) vissa uttalanden om hyressättningen för nyinvesteringar som ligger i linje med utredningens förslag. Regeringen betonar dock vikten av att parterna får förhandla fritt i varje enskilt fall om t.ex. uppläggningen av hyresavtalet. Regeringens slutsats blir, som tidigare framgått, att utredningens modell för hyressättning bör avvisas. Häremot står krav i motionerna Fi12 yrkande 3 (fp), Fi13 yrkande 1 (m), Fi14 yrkande 3 (m, fp, c, v, mp, kd), Fi15 yrkande 1 (v) och Fi16 yrkande 1 (mp) på att hyressättningen för ändamålsfastigheter skall ske enligt utredningens modell.
Överväganden Inledningsvis vill utskottet slå fast att såväl häkten som kriminalvårdsanstalter som regel uppfyller de kriterier som ovan angetts för ändamålsfastigheter. Under år 1997 betalade Kriminalvårdsstyrelsen sammanlagt 535 995 000 kr i hyra för sådana fastigheter. Beloppet motsvarade 15 % av driftskostnaden för kriminalvårdsanstalterna och 20 % av driftskostnaden för häktena. Det måste också framhållas att den alternativa användningen när det gäller kriminalvårdens fastigheter i praktiken är näst intill obefintlig. Det är helt enkelt inte möjligt att tänka sig en alternativ användning av t.ex. säkerhetsavdelningen på Kumlaanstalten. Omfattningen av verksamheten vid häkten och kriminalvårdsanstalter kan inte heller styras av hyresgästen utan beror på beslut i domstolarna som i sin tur är avhängiga den straff- och processrättsliga regleringen. Sammantaget innebär det nu sagda att den risk som är förknippad med uthyrning av häkten och anstalter rimligen måste bedömas som obetydlig. Med tanke på att det sällan finns någon alternativ hyresgäst är det också svårt att bedöma vilken hyra som motsvarar hyran för jämförbara lokaler. Man kan alltså inte påräkna någon press uppåt på hyrorna som beror på efterfrågan från andra intressenter. Man kunde snarare förvänta sig att ändamålsfastigheterna i ett marknadsanpassat system skulle uppvisa en lägre avkastning just på grund av svårigheten att hitta alternativa hyresgäster. Sett i detta perspektiv är det möjligt att avståndet mellan utredningens och regeringens respektive ståndpunkter inte är särskilt stort. Utskottet anser emellertid att det är angeläget att det uttryckligen slås fast att avkastningskravet för ändamålsfastigheter inte kan sättas lika högt som för det statliga fastighetsbeståndet i övrigt. Utskottet vill dock betona att det inte kan bli fråga om att återgå till ett system med anslagsfinansierade lokaler; ett hyressättningssystem måste naturligtvis uppmuntra ett effektivt lokalutnyttjande. Utskottet vill mot den här anförda bakgrunden förorda att en ny hyressättningsmodell konstrueras för ändamålsfastigheterna med huvudsaklig utgångspunkt i utredningens förslag. Samtidigt vill utskottet, i enlighet med vad regeringen anför, understryka vikten av att största möjliga utrymme lämnas för parterna att förhandla fritt i alla frågor som rör drift och underhåll, m.m. Vad justitieutskottet anfört med anledning av propositionen och motionerna bör finansutskottet föreslå riksdagen att ge regeringen till känna.
Stockholm den 28 april 1998
På justitieutskottets vägnar
Gun Hellsvik
I beslutet har deltagit: Gun Hellsvik (m), Lars-Erik Lövdén (s), Göran Magnusson (s), Sigrid Bolkéus (s), Göthe Knutson (m), Märta Johansson (s), Ingbritt Irhammar (c), Ann-Marie Fagerström (s), Alice Åström (v), Maud Ekendahl (m), Kia Andreasson (mp), Rolf Åbjörnsson (kd), Helena Frisk (s), Jeppe Johnsson (m) och Cinnika Beiming (s).
Kulturutskottets yttrande 1997/98:KrU3y
Förvaltning av statens fastigheter och statliga myndigheters lokalförsörjning, m.m.
Till finansutskottet Finansutskottet har den 2 april 1998 beslutat att bereda kulturutskottet tillfälle att avge yttrande över proposition 1997/98:137 Förvaltning av statens fastigheter och statliga myndigheters lokalförsörjning, m.m. jämte de med anledning av propositionen väckta motionerna i de delar som rör kulturutskottets beredningsområde. Med anledning av propositionen i denna del har väckts ett antal motioner. Kulturutskottet yttrar sig i det följande över dels propositionen, såvitt avser Statens ägande av ändamålsfastigheter och hyressättning i ändamålslokaler (avsnitt 5) samt delar av Styrningen av den statliga lokalförsörjningen (avsnitt 6), dels motionerna 1997/98:Fi12 (fp) yrkandena 3 och 4, 1997/98:Fi13 (m) yrkande 1, 1997/98:Fi14 (fp, m, c, v, mp, kd), 1997/98:Fi15 (v) yrkande 1 samt 1997/98:Fi16 (mp) yrkande 1.
Utskottet
Utredningens förslag
Statens ändamålsfastigheter, princip för förvaltning och hyressättning (SOU 1996:187) Av betänkandet SOU 1996:187 avgivet av utredningen om utvärdering av Byggnadsstyrelsens ombildning m.m. framgår bl.a. följande. I utredningen definieras en ändamålsfastighet som en fastighet som i regel består av en byggnad som helt saknar eller har mycket liten alternativ användning och som har skräddarsytts för sitt ändamål. Utredningen konstaterar att det efter lokalförsörjningsreformen på vissa håll uppstod konflikter mellan hyresvärd och hyresgäst, främst när det gäller hyressättning för ändamålsfastigheter. Konflikterna härrör enligt utredningen från brister i utformningen av spelreglerna vid reformen, t.ex. dålig öppenhet från fastighetsägarens sida vid hyresförhandlingar samt dunkla principer vid hyressättning och utformning av statens avkastningskrav. För att komma till rätta med bristerna föreslår utredningen att en hyres- och kontraktsmodell införs som i stort innebär långa kontraktstider för statens ändamålslokaler. Hyreskontrakten skall bygga på långsiktighet och hyresgästen skall ha rätt att förlänga kontrakten. Vid en förlängning skall de tidigare hyressättningsprinciperna fortsätta att gälla. Hyresgästen skall vara skyldig att kompensera fastighetsägaren om han lämnar fastigheten innan hela investeringen är betald. Hyran skall, enligt utredningen, utformas som en komponenthyra, dvs. hyra för kapitalkostnad samt för drift och underhåll skils åt. I en separat klausul i kontraktet bör enligt utredningen anges att fastighetsägaren inte har rätt att ta ut mer än marknadsmässig ersättning för drift och underhåll samt att hyresgästen skall ha full insyn i upphandlingsprocesser och liknande. Den del av hyran som utgör kapitalkostnad bör enligt utredningen bestämmas enligt en nominell modell där hyran minskar över tiden. Utgångspunkten för statens avkastningskrav bör vara den femåriga statsobligationsräntan samt den tekniska risk som är förknippad med fastigheten och som bärs av fastighetsägaren. Om hyresgästen lämnar fastigheten i förtid och fastigheten har ett värde, utöver restvärdet, i alternativ användning skall 75 % av detta värde tillfalla hyresgästen. Vidare föreslås i utredningen att styrningen av de fastighetsförvaltande enheterna skall, utöver genom utformning av hyreskontrakt enligt ovan, ske genom att ägaren utformar direktiv som innefattar vilket risktagande bolaget/verket skall få ta, dvs. marknadsrisker knutna till den framtida efterfrågan samt ränte- och inflationsrisker. Särskilda anvisningar för att styra myndigheters lokalfrågor i budgetprocessen bör samtidigt utarbetas.
Regeringens förslag Av den nu aktuella propositionen 1997/98:137 Förvaltning av statens fastigheter och statliga myndigheters lokalförsörjning, m.m. framgår bl.a. följande.
Statens ägande av ändamålsfastigheter och hyressättning i ändamålslokaler (avsnitt 5) Regeringen konstaterar att gränsen mellan vad som är en ändamålsfastighet och en kommersiell fastighet ofta är mycket svår att dra. Skälen till att staten äger vissa ändamålsfastigheter är t.ex. att byggnaden är symbolen för den primära verksamhet som bedrivs, att fastigheten betraktas som ett nationellt kulturarv, att den ägs av historiska skäl, att den ägs av säkerhetsskäl eller att staten vill ha full rådighet över en produktionsfaktor. Gemensamt för statliga ändamålsfastigheter är att de är starkt förbundna med en viss statlig verksamhet och att de inte kan förvaltas på renodlat kommersiella grunder. Ett motiv för ett långsiktigt statligt ägande av ändamålsfastigheter är att statlig verksamhet skall kunna erbjudas långsiktiga och stabila förutsättningar. Vanligtvis utgör inte en fastighetsrörelse av ändamålskaraktär en självständig affärsidé utan fastighetsrörelsen bedrivs i ett ömsesidigt beroendeförhållande med en primärverksamhet. Inriktningen på en fastighetsrörelse av ändamålskaraktär bör därför, enligt regeringen, vara att stödja den myndighet som brukar ändamålslokalerna i sin verksamhet. Ett självklart mål bör vara att optimera kundnyttan, dvs. att till en given hyresnivå erbjuda maximal nytta i form av t.ex. funktionella lokaler, hög standard och god service. De ekonomiska målen får här enligt regeringen inte samma mening som i en fullt konkurrensutsatt verksamhet där ekonomiska resultatmått fungerar som det viktigaste, och kanske det enda, kriteriet för effektivitet. Regeringen anser att bolag och verk som äger ändamålsfastigheter skall bedriva verksamheten på ett kostnadseffektivt sätt. Verksamheten skall, med hänsyn till risktagande, generera avkastning på det av staten tillskjutna kapitalet utan att högre hyror behöver tas ut än vad marknaden i övrigt betalar för jämförbara lokaler. Avkastningskravet skall därför bestämmas utifrån affärsmässiga principer med beaktande av risktagande. Det är enligt regeringen rimligt att hyresvärd och hyresgäst i hyresförhandlingar enas om villkor som innebär att hyresgästen betalar en större del av investeringen under kontraktstiden ju mer speciellt utformad fastigheten är. Regeringen anser samtidigt att det är viktigt att låta parterna ha möjlighet att förhandla fritt i varje enskild situation. Ledningen i fastighetsverksamheterna ansvarar för att de finansiella riskerna hanteras på ett ändamålsenligt sätt. Regeringen anser att det inte är lämpligt att införa en sådan hyres- och kontraktsmodell som utredningen föreslagit. Däremot är det, enligt regeringen, viktigt med en öppen och aktiv dialog mellan fastighetsägare och hyresgäster i lokalfrågor, särskilt beträffande ändamålslokaler.
Styrningen av den statliga lokalförsörjningen (avsnitt 6) Regeringen anför att, eftersom lokalkostnader utgör en betydande del av många myndigheters totala kostnader, det är viktigt att kräva en särskild redovisning av myndigheters effektivitet i lokalförsörjningen. Med effektivitet avses t.ex. hur lokalkostnaden per anställd har utvecklats över tiden. Redovisningskravet skall anpassas till myndighetens verksamhet och lokalsituation. Regeringen avser att under året ta initiativ till att en modell för denna redovisning utarbetas.
Motionsförslagen Motionärerna bakom motion Fi12 (fp) anser att marknadsmässiga avkastningskrav inte skall ställas på ändamålsfastigheter där hyresgästen saknar frihet att byta lokal utan att verksamhetens karaktär förändras i hög grad (yrkande 3). Motionärerna begär vidare ett tillkännagivande om att regeringen skall ange vilken instans som skall avgöra hyrestvister mellan fastighetsvärd och användare av fastigheten eller lokaler med starkt specialiserad användning (yrkande 4). I motion Fi13 (m) befarar motionärerna att regeringens förslag till hyressättning i ändamålslokaler kan leda till fortsatta konflikter beträffande hyressättningen. Det är enligt motionärerna inte meningsfullt att tala om marknad eller marknadshyra. Regeringen bör därför enligt motionärerna återkomma med förslag i den riktning som utredaren anvisat (yrkande 1). Även i motion Fi14 (fp, m, c, v, mp, kd) tar motionärerna upp frågan om avkastningskrav. Motionärerna anser att riksdagen med modifiering av tidigare beslut om avkastningskrav på vissa kulturhistoriska ändamålsfastigheter bör besluta att ett särskilt avkastningskrav inte skall ställas på ändamålsfastigheter där hyresgästen saknar frihet att byta lokal och staten av den anledningen inte står någon ekonomisk risk (yrkande 1). Motionärerna anser vidare att lokalkostnaderna för ändamålsfastigheter bör fastställas i två delar, dels kapitalkostnader, dels kostnader för drift och underhåll som hyresgästen kan påverka. Detta skulle, enligt motionärerna, ge stabilare planeringsförutsättningar genom att hyresgästen härigenom ges möjlighet att anpassa kostnaderna till sitt ekonomiska utrymme (yrkande 3). Enligt motionen bör riksdagen hos regeringen begära förslag på vilken instans som skall avgöra en hyrestvist mellan fastighetsvärd och lokalbrukare (yrkande 4). Motionärerna tar slutligen upp frågan om regeringens krav på en särskild redovisning av myndigheters effektivitet i lokalförsörjningen. Motionärerna anser det vara av stor vikt att se förvaltningen av statliga ändamålsfastigheter ur både ägarens och brukarens perspektiv. Detta bör, enligt motionärerna, belysas vid den ovan nämnda redovisningen (yrkande 2). I motionerna Fi15 (v) och Fi16 (mp) anser motionärerna att det bör införas en hyres- och kontraktsmodell för ändamålsfastigheter i enlighet med utredningens förslag (båda yrkande 1).
Utskottets bedömning Utskottet delar regeringens uppfattning att gränsen mellan vad som kan betecknas som en ändamålsfastighet och en kommersiell fastighet ofta är mycket svår att dra. Utskottet anser att en gränsdragning likväl måste göras för att fastighetsägare och hyresgäst skall veta vilken hyressättningsprincip de har att utgå från. Utskottet vill här - i likhet med vad som görs i propositionen och motionerna - understryka vikten av att det förs en öppen och aktiv dialog mellan hyresvärd och hyresgäst. För vissa statliga hyresgäster inom kulturområdet, framför allt för dem som bedriver central musei- och teaterverksamhet, utgör lokalhyran en mycket stor del av verksamhetens totala kostnader. Situationen är också ofta den att dessa hyresgäster har få, om ens några, alternativ till de nuvarande lokalerna och därför är bundna vid staten som hyresvärd. Dessa speciella omständigheter bör, enligt utskottet, föranleda att statens målsättning i fråga om fastigheter av denna karaktär bör vara att stödja den institution som brukar lokalerna i sin verksamhet. Ett självklart mål bör vara att optimera kundnyttan, dvs. att till en given hyresnivå erbjuda maximal nytta i form av t.ex. funktionella lokaler, hög standard och god service. För denna typ av ändamålsfastigheter är det, enligt utskottets mening och som framhållits i en av motionerna, inte meningsfullt att tala om en marknad eller en marknadslik hyra. För att det tydligt skall framgå hur hyran räknas fram anser utskottet, i likhet med vad som föreslås av utredningen och i motionerna, att hyran skall utformas som en komponenthyra, dvs. att kapitalkostnader samt kostnader för drift och underhåll skils åt och klart redovisas för hyresgästen. Vidare bör, såsom utredningen föreslår, en separat klausul tas in i kontraktet där det anges dels att fastighetsägaren inte har rätt att ta ut mer än marknadsmässig ersättning för drift och underhåll, dels att hyresgästen skall ha full insyn i upphandlingsprocesser och liknande. Hur den del av hyran som utgör kapitalkostnad skall betalas, dvs. enligt en nominell modell, där hyran initialt är hög och minskar över tiden, eller enligt en balanshyresmodell, där hyran ligger på en konstant nivå, eller enligt någon annan modell, bör enligt utskottets mening parterna ha möjlighet att förhandla fritt om. För vissa ändamålsfastigheter inom kulturområdet finns ofta särskilda skäl till att staten beslutat att äga dessa fastigheter. Ett sådant skäl kan vara att byggnaden är symbol för den primära verksamhet som bedrivs där. Ett annat skäl kan vara byggnadens kulturhistoriska värde. Någon alternativ användning av lokalerna är då inte aktuell. Detta bör enligt utskottets mening beaktas, inte minst då frågan om tillgodoseende av ett avkastningskrav, som är en del av kapitalkostnaden, skall bedömas. Dessutom anser utskottet att fastighetsägaren inte bör ta betalt för den risk som är förknippad med verksamhetens framtid om situationen är den att hyresgästen i praktiken saknar alternativ till lokal. Därigenom kan kapitalkostnaden minska. I den öppna och aktiva dialogen mellan fastighetsägare och hyresgäst som förordas i propositionen bör även redovisas kapitalkostnadens olika delar. Detta bör göras för att undanröja en del av de oklarheter som kan ha varit orsak till de problem som uppstått inom kultursektorn sedan lokalförsörjningsreformen genomfördes. Beträffande myndigheters effektivitet i lokalförsörjningen vill utskottet i likhet med vad som anförts i en motion framhålla vikten av att effektiviteten i förvaltningen av statliga ändamålsfastigheter ses ur både hyresgästs- och hyresvärdsperspektiv. Detta bör tydligt framgå i den modell för redovisning av effektiviteten som regeringen avser att utarbeta. I utredningen föreslås att frågor om ersättning för drift- och underhålls- kostnader och frågor om villkor för ombyggnader och kompletteringar, om tvist uppkommer, skall hänskjutas till en skiljenämnd. Regeringen har i propositionen inte tagit ställning till om tvister bör avgöras av skiljenämnd eller på annat sätt. Utskottet förutsätter att denna fråga blir löst i regeringens fortsatta beredningsarbete. Det är utskottets bestämda uppfattning att de hittillsvarande svårigheterna och oklarheterna när det gäller hyresfrågor inom kulturområdet måste avhjälpas genom tydliga ägardirektiv och spelregler att läggas till grund för det fortsatta samspelet mellan parterna. Finansutskottet bör vid sin behandling av propositionen i dess helhet föra fram de synpunkter som kulturutskottet här anfört med anledning av propositionen och motionerna i de delar som rör kulturområdet. Kulturutskottet vill i sammanhanget även i korthet beröra två andra frågor som rör lokalkostnaderna inom kulturområdet. Kulturutskottet har uppmärksammat att debatten om lokalkostnaderna för vissa kulturinstitutioner bl.a. har rört frågan om hur regeringen har lagt ut de senaste årens besparingar på statlig konsumtion. Utskottet vill därför erinra om att regeringen i budgetpropositionen för budgetåret 1996/97 anförde att den, bl.a. vid pris- och löneomräkningen, hade beaktat att många kulturinstitutioner har lokaler som är specialanpassade för verksamheten (prop. 1994/95:100 bil. 12 s. 8). Regeringen anförde vidare att dessa kulturinstitutioners möjligheter att minska eller förändra sitt lokalinnehav begränsas genom dessa specialanpassade lokaler. Kostnader för dessa lokaler hade därför tagits bort från underlaget för beräkning av besparingarna på statlig konsumtion. Som påpekats tidigare i detta yttrande utgör lokalhyran en mycket stor del av vissa kulturinstitutioners totala kostnader. Kulturutskottet anser att det skulle vara av värde om regeringen i resultatredovisningen under institutionernas anslag i kommande budgetpropositioner kort anger hur stor del av föregående års anslag som använts till att betala hyreskostnader.
Stockholm den 23 april 1998
På kulturutskottets vägnar
Åke Gustavsson
I beslutet har deltagit: Åke Gustavsson (s), Anders Nilsson (s), Leo Persson (s), Lennart Fridén (m), Björn Kaaling (s), Marianne Andersson (c), Monica Widnemark (s), Jan Backman (m), Carl-Johan Wilson (fp), Charlotta L Bjälkebring (v), Ewa Larsson (mp), Fanny Rizell (kd), Elizabeth Nyström (m), Christina Pettersson (s), Rune Berglund (s), Eva Arvidsson (s) och Lars Hjertén (m). Utbildningsutskottets yttrande 1997/98:UbU7y
Förvaltning av statens fastigheter och statliga myndigheters lokalförsörjning, m.m.
Till finansutskottet Finansutskottet har den 2 april 1998 berett utbildningsutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 1997/98:137 Förvaltning av statens fastigheter och statliga myndigheters lokalförsörjning, m.m. jämte de med anledning av propositionen väckta motionerna 1997/98:Fi12-16 i de delar som berör utskottets beredningsområde. Utbildningsutskottet behandlar i det följande yrkandena 1 och 3 i propositionen samt motionerna 1997/98:Fi12 (fp) yrkandena 2-4, 1997/98:Fi13 (m) yrkande 1, 1997/98:Fi14 (fp, m, c, v, mp, kd), 1997/98:Fi15 (v) yrkande 1 och 1997/98:Fi16 (mp). Utskottet har den 15 april 1998 beslutat att med eget yttrande till finansutskottet överlämna yrkande 8 i motion 1997/98:Ub38 (m) och yrkande 6 i motion 1997/98:Ub39 (mp), vilka yrkanden också behandlas i detta yttrande. Dessa motioner har väckts med anledning av proposition 1997/98:114 Nya högskolor m.m.
Övergripande utvärdering av lokalförsörjningsreformen, m.m. Riksdagen beslutade i december 1991 om nya riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildningen av Byggnadsstyrelsen, m.m. (prop. 1991/92:44, yttr. UbU2y, bet. FiU8, rskr. 107). Året därpå, i december 1992, beslutade riksdagen en ny organisation för förvaltning av statens fastigheter och lokaler m.m. (prop. 1992/93:37, yttr. UbU4y, bet. FiU8, rskr. 123). Bland annat godkände riksdagen att huvuddelen av universitets- och högskolefastigheterna fördes över till en särskild fastighetskoncern, sedermera benämnd Statliga Akademiska Hus AB. En särskild utredare fick i mars 1996 i uppdrag att göra en utvärdering av ombildningen av Byggnadsstyrelsen, m.m. I uppdraget ingick bl.a. att undersöka konsekvenserna av ombildningen, belysa om syftena uppnåtts, peka på eventuella brister och lämna förslag till förändringar. Utredningen har i december 1996 respektive mars 1997 i två betänkanden dels bl.a. föreslagit vilka hyressättningsprinciper som bör gälla mellan statliga myndigheter och statliga fastighetsägare samt hur styrningen av lokalanskaffning bör vara utformad, dels redovisat en utvärdering av statens fastighetsorganisation (SOU 1996:187 resp. SOU 1997:96). Regeringen konstaterar nu att den genomförda reformen var bra och att principerna bakom den skall ligga fast. Regeringen avser dock att verka för ytterligare effektiviseringar inom lokalförsörjningsområdet. Eftersom lokalkostnader utgör en betydande del av många myndigheters totala kostnader anser regeringen att det är viktigt att kräva en särskild redovisning av myndigheters effektivitet i lokalförsörjningen. Regeringen avser att under året ta initiativ till att en modell för denna redovisning utarbetas. Enligt motion 1997/98:Fi14 (fp, m, c, v, mp, kd) är det av stor vikt att se förvaltningen av statliga ändamålsfastigheter ur både ägarens och brukarens perspektiv. När regeringen uppehåller sig vid frågan om myndigheters effektivitet i lokalförsörjningen, är det endast ägarens perspektiv som anläggs, menar motionärerna. De föreslår att riksdagen uttalar sig för att förvaltningen skall belysas ur såväl ägarens som brukarens perspektiv vid den av regeringen åberopade redovisningen (yrk. 2). U t s k o t t e t har ingen annan uppfattning än motionärerna när det gäller de krav på effektivitet som staten bör kunna ställa på både ägare och brukare av fastigheter. Utskottet, som i det följande tar upp frågan om modell för hyressättning, anser att syftet med yrkandet är tillgodosett med vad regeringen anför i nu berört sammanhang. Regeringen framhåller att redovisningskravet skall anpassas till myndighetens verksamhet och lokalsituation. Beträffande innebörden i effektivitet i lokalförsörjningen framhåller regeringen att därmed avses t.ex. hur lokalkostnaden per anställd har utvecklats över tiden. I sammanhanget vill utskottet peka på att regeringen i proposition 1997/98:114 Nya högskolor m.m., som utskottet behandlar i sitt betänkande 1997/98:UbU17, informerar riksdagen om uppdrag till Högskoleverket att bl.a. redovisa och prognostisera kostnadsförändringar vad avser lokaler vid statliga universitet och högskolor för budgetåren 1997-2001 samt att för åren därefter göra en översiktlig prognos. Vidare skall Högskoleverket för år 1997 och för åren 1998-2000 analysera lokalkostnadernas relativa andel av högskolornas anslagsintäkter respektive totala intäkter (exklusive gåvor och donationer). År 1996 lät utbildningsutskottet gör en uppföljning av riksdagens beslut om ny organisation för högskolans lokalförsörjning (Utredningar från riksdagen, 1996/97:URD2). Uppföljningen avsåg bl.a. lokalförsörjningens kostnader, relationen mellan Statliga Akademiska Hus AB och universiteten och högskolorna, samarbete kring förvaltning och skötsel samt tillämpningen av förordningen om statliga myndigheters lokalförsörjning. Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet att finansutskottet skall avstyrka yrkande 2 i motion 1997/98:Fi14. I motion 1997/98:Ub39 (mp) föreslås att regeringen vidgar uppdraget till Högskoleverket så att det även omfattar en redovisning av principerna för hyressättning samt principerna för bolagens investeringar, t.ex. strategiska uppköp av mark och investeringar på attraktiva områden (yrk. 6). U t s k o t t e t anser att finansutskottet bör avstyrka yrkandet. I det följande behandlas utförligt principer för hyressättningen, framför allt med sikte på universitetens och högskolornas lokaler. En redovisning av dem på det sätt som föreslås av motionärerna finner inte utskottet påkallad och bör alltså inte omfattas av uppdraget till Högskoleverket. När det gäller bolagens principer för investeringar etc. är detta inte en fråga för statsmakterna. Det ankommer på berörda bolagsstyrelser att på eget ansvar fatta de beslut som de bedömer bäst gagnar respektive bolags rörelse.
Hyressättningsmodell, m.m. Den inledningsvis nämnda Utredningen om utvärdering av Byggnadsstyrelsens ombildning m.m. har i sitt delbetänkande Statens ändamålsfastigheter föreslagit principer för förvaltning och hyressättning (SOU 1996:187). Dessa finns redovisade i propositionen (s. 6 f.), varför utskottet nöjer sig med att här mycket kortfattat återge dem. Utredningen föreslår att en hyres- och kontraktsmodell införs som i stort innebär långa kontraktstider för statens ändamålslokaler. Hyreskontrakten skall bygga på långsiktighet, och hyresgästen skall ha rätt att förlänga kontrakten. Vid en sådan omsättning skall samma hyressättningsprincip fortsätta att gälla. Hyran utformas som en komponenthyra, dvs. att hyra för kapitalkostnad, behov av ombyggnadsarbete, drift och underhåll skiljs åt. I en separat klausul i kontraktet bör anges att fastighetsägaren inte har rätt att ta ut mer än marknadsmässig ersättning för drift och underhåll och att hyresgästen skall ha full insyn i upphandlingsprocesser och liknande. Den del av hyran som utgör kapitalkostnad bör bestämmas enligt en nominell modell där hyran minskar över tiden. Utgångspunkten för statens avkastningskrav bör vara den femåriga statsobligationsräntan samt den tekniska risk som är förknippad med fastigheten och som bärs av fastighetsägaren. Regeringen anser att det inte är lämpligt att införa en sådan hyres- och kontraktsmodell som utredningen föreslagit. Som skäl anför regeringen, i korthet, följande. Det är viktigt att låta parterna ha möjlighet att förhandla fritt i varje enskild situation. Det är t.ex. rimligt att hyresvärd och hyresgäst i hyresförhandlingar enas om villkor som innebär att hyresgästen betalar en större del av investeringen under kontraktstiden ju mer speciellt utformad fastigheten är. I de fall vare sig hyresvärd eller hyresgäst har några alternativ kan det vara affärsmässigt att vid en nyinvestering avtala om att hyresgästen förbinder sig att under kontraktstiden betala hela investeringen. I andra fall kan parterna enas om andra villkor för t.ex. hur verksamhetsrisken skall fördelas mellan hyresvärd och hyresgäst. Ett självklart mål för fastighetsbolaget bör vara att optimera kundnyttan, dvs. att till en given hyresnivå erbjuda maximal nytta i form av t.ex. funktionella lokaler, hög standard och god service. Kundnyttan kan dock inte drivas därhän att det i fastigheten investerade kapitalet inte genererar erforderlig avkastning och successivt urholkas i värde. En sådan utveckling skulle innebära att primärverksamheten subventioneras på bekostnad av fastighetsrörelsen och att hyressättningen inte sker korrekt. Avkastningskraven skall bestämmas utifrån affärsmässiga principer med beaktande av risktagande. Regeringen framhåller att det är viktigt med en öppen och aktiv dialog mellan fastighetsägare och hyresgäster i lokalfrågor. Det är särskilt angeläget beträffande ändamålslokaler. I flera motioner tar man mer eller mindre uttryckligen avstånd från regeringens redovisade principer för hyressättningen. Sålunda konstateras i motion 1997/98:Fi13 (m) att regeringen valt att utan rimliga skäl avvisa den av utredningen föreslagna modellen. Regeringen bör återkomma med ett förslag i den riktning som utredaren anvisat (yrk. 1). I motion 1997/98:Fi15 (v) yrkande 1 begärs uttryckligen att en hyres- och kontraktsmodell skall införas enligt utredningens förslag. Regeringen gör, menar motionärerna, inget åt hyressättningsproblemet, utan skjuter det framför sig. Det var välkommet, heter det i motion 1997/98:Fi16 (mp), när den särskilde utredaren lämnade förslag om ändrade principer för hyressättningen. Regeringen väljer att avstå från förändringar och betonar statens roll som kostnadseffektiv fastighetsägare samt framhåller att hyresgästerna är fria att välja andra hyresvärdar, anför motionärerna. Genom två likartade yrkanden, motion 1997/98:Fi12 yrkande 3 och 1997/98:Fi14 yrkande 1, framför Folkpartiet sin uppfattning att marknadsmässiga avkastningskrav inte skall ställas på ändamålsfastigheter där hyresgästen saknar frihet att byta lokal. Motionärerna anser det vidare lämpligt att regeringen i förväg anger hur tvister mellan fastighetsvärd och lokalanvändare skall lösas (yrk. 4 i resp. motion). I den senare motionens yrkande 3 begärs att riksdagen skall uttala sig för att hyran för ifrågavarande ändamålsfastigheter bör kunna fastställas i två delar, dels kapitalkostnad, dels drift och underhåll som hyresgästen kan påverka. I motion 1997/98:Ub38 (m) slutligen begärs att riksdagen som sin mening skall ge regeringen till känna vad i motionen anförts om universitetens och högskolornas lokalförsörjning (yrk. 8). Motionärerna pekar på att det ställs krav på snabba anpassningar av lokalbeståndet och att det är angeläget att besluten ligger så nära pedagoger och forskare som möjligt. ?Marknadshyrorna? (cit. i mot.) har tillämpats trots att någon marknad knappast kan anses råda. Höga avkastningskrav driver upp lokalhyrorna, anför motionärerna, som anser att universiteten och de större högskolorna bör ges ett större inflytande över sitt fastighetsbestånd. U t s k o t t e t föreslår att inget av de nu redovisade yrkandena skall föranleda någon särskild åtgärd från riksdagens sida, varför de bör avstyrkas av finansutskottet. Som skäl för sitt ställningstagande vill utskottet anföra följande. Utskottet erinrar om att utskottets överväganden görs med beaktande av förhållanden som gäller för myndigheterna på utskottets ansvarsområde, dvs. universitet och högskolor. I likhet med regeringen vill utskottet understryka det positiva i lokalförsörjningsreformen. Ett delegerat och marknadsorienterat system har ersatt en centralstyrd lokalförsörjningsmodell. Lokalkostnaderna har fått en reell betydelse för lärosätenas ekonomi. Det har skapats en medvetenhet om kostnaderna för lokaler, vilket har lett till allt större krav på effektivitet i verksamheten. Jämsides med lokalförsörjningsreformen har det skett en radikal förändring av högskolans resurstilldelningssystem, vilken bl.a. inneburit en i jämförelse med den tidigare ordningen stor frihet för lärosätena att själva förfoga över hur de medel skall användas som anvisas av statsmakterna. Kostnaderna för lokaler är numera schablonmässigt beräknade som en del i de prislappar efter vilka ersättningen för utförda prestationer utgår till universitet och högskolor. Det är utskottets bestämda uppfattning att principerna bakom lokalförsörjningsreformen bör ligga fast. Utskottet konstaterar att den snabba och omfattande utbyggnaden av högre utbildning och forskning som skett under 1990-talet ägt rum med tillämpning av bl.a. det nuvarande sy-stemet för lokalförsörjning. Som utskottet har uppfattat utredningens förslag kan ett genomförande av det på sikt föra med sig mer inslag av planekonomi, vilket innebär att regler kommer att tillämpas för högskolans lokaler som avviker från marknaden i övrigt och som generellt möjliggör en lägre prissättning jämfört med den övriga marknaden. Den frihet för lärosätena att välja mellan olika aktörer på fastighetsmarknaden som i princip skall råda kan komma att sättas ur spel. Detta gäller inte minst vid beslut om investeringar i utpräglade ändamålsfastigheter. En monopolsituation skulle kunna uppstå för Statliga Akademiska Hus AB. Utskottet delar regeringens uppfattning att även statliga ägare av ändamålsfastigheter bör vara utsatta för konkurrens. Utskottet vill för egen del tillägga att detta bör gälla också för Statliga Akademiska Hus AB. Det bör här erinras om att flera högskolor i dag har andra hyresvärdar än Statliga Akademiska Hus AB. En ordning bör självfallet undvikas som medför att somliga högskolor följer marknadsregler och andra inte, beroende på vilken hyresvärd man har. Utskottet påminner än en gång om att en lokalkostnadsdel ingår i prislapparna. Denna beräknas schablonmässigt utifrån läget på hyresmarknaden. Utskottet motsätter sig ett system som leder till att lokalkostnadsdelen skall prövas individuellt vid beräkningen av varje enskild högskolas anslag. Utskottet delar också regeringens uppfattning att bolag som äger ändamålsfastigheter skall bedriva verksamheten på ett kostnadseffektivt sätt. Kundnyttan kan alltså inte, som regeringen påpekar, drivas därhän att det i fastigheterna investerade kapitalet inte genererar erforderlig avkastning och successivt urholkas i värde. En sådan utveckling skulle innebära att primärverksamheten subventioneras på bekostnad av fastighetsrörelsen och att hyressättningen inte sker korrekt. Utskottet påminner om att det redan i det tidigare systemet, där Byggnadsstyrelsen var ägare till fastigheterna, förelåg ett avkastningskrav vid beräkningen av lokalanslagen. Skulle avkastningskravet på bolaget till följd av en formaliserad ordning alltför mycket avvika från vad som generellt gäller på marknaden och lokalkostnaderna därmed avsevärt skilja sig från vad som allmänt gäller, finner utskottet det naturligt att riksdagen reagerar och särskilt beaktar ett uppkommet sådant förhållande vid anvisandet av anslagen till universitet och högskolor. Som redan har framgått innebär lokalförsörjningsreformen en frihet för lärosätena att välja hyresvärd och lokal. Detta bör naturligtvis beaktas av fastighetsbolagen vid hyresförhandlingarna och deras överväganden om förräntningskrav. Utskottet delar regeringens uppfattning att det är viktigt att låta parterna ha möjlighet att förhandla fritt i varje enskild situation. Det är viktigt, inte minst beträffande ändamålslokaler, att det förs en öppen och aktiv dialog mellan fastighetsägare och hyresgäster, vilket också framhålls av regeringen. Utskottet anser det inte påkallat att förorda något särskilt uttalande av riksdagen med anledning av de båda yrkandena i motionerna 1997/98:Fi12 och 14 vilka förefaller syfta till att en särskild ordning skall läggas fast för hur eventuella tvister mellan fastighetsägare och lokalbrukare skall lösas. Med det anförda har utskottet - såvitt avser högskoleområdet - inget att erinra mot regeringens bedömning beträffande statens ägande av ändamålsfastigheter och hyressättning i ändamålslokaler.
Styrningen av den statliga lokalförsörjningen Regeringen föreslår att den nuvarande begränsningen för statliga myndigheters rätt att teckna hyresavtal längre än sex respektive tio år ersätts med en modell som bygger på krav på flexibilitet i statliga myndigheters lokalbindning. Tioårsgränsen gäller för närvarande hyresavtal inom högskolesektorn. Styrningen av myndigheternas lokalförsörjning skall enligt regeringens förslag i första hand ske inom ramen för den reguljära budgetprocessen. Det är viktigt, anser regeringen, att myndigheten i ett tidigt skede redovisar eventuella planer på utökning av lokaler. Det kan också finnas skäl för en särskild prövning av sådana kontrakt som besitter höga ekonomiska värden. Hur modellen för regeringens styrning av flexibiliteten i myndigheters lokalbindning samt kontrollen av enskilda kontrakt bör utformas kommer att närmare beredas inom Regeringskansliet. Det är viktigt, anför regeringen, att påpeka i detta sammanhang att kravet på flexibilitet i lokalbindningen skall kunna anpassas till myndighetens verksamhet och lokalsituation. Utskottet har inget att erinra mot förslaget och föreslår att finansutskottet tillstyrker propositionen i denna del.
Styrelsesammansättningen i Statliga Akademiska Hus AB med dotterbolag Regeringen föreslår att styrelserna i Statliga Akademiska Hus AB med dotterbolag skall utses utan särskilda krav på representation från berörda universitet och högskolor. Den nuvarande ordningen strider mot grundtanken om separation mellan förvaltande och nyttjande och mot strävan att skapa en affärsmässig relation mellan fastighetsägare och hyresgäst, anför regeringen. Den skapar en oklar roll för de styrelseledamöter som nomineras av högskolan. Det skall inte längre föreligga någon rätt för universitet och högskolor att nominera några representanter till styrelserna inom koncernen Statliga Akademiska Hus AB. Men, anför regeringen, staten som ägare till bolaget kommer att se till att sakkunskap om universitetens och högskolornas villkor finns representerad i styrelsen. Regeringen bedömer att även moderbolaget kommer att göra samma överväganden vid val av styrelserepresentanter i sina dotterbolag. I motion 1997/98:Fi12 (fp) föreslås ett uttalande av riksdagen om vikten av att det i styrelsen för Statliga Akademiska Hus AB med dotterbolag finns sakkunskap om universitetens och högskolornas villkor (yrk. 2). Ett likartat uttalande begärs i motion 1997/98:Fi16 (mp), dock med den skillnaden att det enligt motionärerna bör föreligga ett formellt krav på ?tillräcklig representation? (cit. i mot.) för de berörda högskolorna och universiteten i styrelserna (yrk. 2). U t s k o t t e t anser att finansutskottet bör tillstyrka regeringens förslag. Utskottet instämmer i den beskrivning som regeringen ger av de berörda styrelseledamöternas situation. Som styrelseledamot i ett bolag skall dessa agera utifrån bolagets intressen och de har t.ex. inte rätt att föra information vidare. Å andra sidan är de nominerade av högskolan för att bevaka högskolans intressen och har behov av att kunna diskutera fastighetsfrågorna med andra inom högskolan med utgångspunkt i all den information som de har. Även om den nya ordningen i praktiken har fungerat tämligen väl under genomförandet av reformen bör det inte uteslutas att svåra konfliktsituationer kan komma att uppstå. Det är därför enligt utskottet dags att även i nu förevarande hänseende renodla bolagens och högskolemyndigheternas skilda roller. Utskottet vill emellertid kraftigt understryka vikten av att styrelserna tillförs sakkunskap om universitetens och högskolornas villkor. Utskottet förutsätter att detta sker i enlighet med vad regeringen anför i propositionen, varför det inte behövs något riksdagsuttalande i frågan. Utskottet har erfarit att det inom koncernledningen, i avvaktan på ett riksdagsbeslut i enlighet med förslaget i propositionen, pågår överväganden om hur personer med djupa kunskaper om och erfarenheter av högskolans verksamhet och villkor skall kunna rekryteras till dotterbolagens styrelser. Enligt utskottet är yrkandet i motion 1997/98:Fi12 tillgodosett såväl med vad regeringen anfört i propositionen som med vad utskottet nu har anfört. Som utskottet ser det är syftet med motsvarande yrkande i motion 1997/98:Fi16 likaledes tillgodosett. Finansutskottet bör således avstyrka båda yrkandena.
Stockholm den 23 april 1998
På utbildningsutskottets vägnar
Beatrice Ask
I beslutet har deltagit: Beatrice Ask (m), Eva Johansson (s), Ingegerd Wärnersson (s), Rune Rydén (m), Agneta Lundberg (s), Torgny Danielsson (s), Ulf Melin (m), Ola Ström (fp), Tomas Eneroth (s), Britt-Marie Danestig (v), Majléne Westerlund Panke (s), Hans Hjortzberg-Nordlund (m), Gunnar Goude (mp), Inger Davidson (kd), Nils-Erik Söderqvist (s), Catherine Persson (s) och Marie Wilén (c).
Avvikande meningar 1. Beatrice Ask (m), Rune Rydén (m), Ulf Melin (m) och Hans Hjortzberg-Nordlund (m) anför: Övergripande utvärdering av lokalförsörjningsreformen, m.m. Vi vill inledningsvis - i likhet med regeringen - konstatera att den reform av statens fastighetsförvaltning och myndigheternas lokalförsörjning som beslutades hösten 1991 var bra och nödvändig. Denna slutsats grundas på den utvärdering som den av regeringen utsedde utredaren har genomfört. När det gäller frågan om redovisning av myndigheters effektivitet instämmer vi i vad motionärerna i motion 1997/98:Fi14 anför, nämligen att regeringen på flera punkter i propositionen anlägger ägarens perspektiv. Vi anser att finansutskottet bör tillstyrka motionens yrkande 2 om ett uttalande av riksdagen om att såväl ägarens som brukarens perspektiv bör belysas vid en redovisning av effektiviteten i lokalförsörjningen och förvaltningen av statliga fastigheter.
Hyressättningsmodell m.m. Vi anser att regeringen inte har redovisat rimliga skäl för sitt avståndstagande från utredarens förslag om modell för hyressättningen. Riksdagen bör återkomma med ett förslag i den riktning som utredningen anvisat. Detta bör finansutskottet föreslå riksdagen att med bifall till motion 1997/98:Fi13 yrkande 1 och med anledning av motionerna 1997/98:Fi15 yrkande 1 och 1997/98:Fi16 yrkande 1 som sin mening ge regeringen till känna.
2. Britt-Marie Danestig (v) anför: Hyressättningsmodell m.m. Jag delar den uppfattning som framförs i motion 1997/98:Fi15 yrkande 1 att regeringen egentligen inte gör något åt hyressättningsproblemet. Genom att vissa grundläggande regler inte läggs fast ger man ingen vägledning för hur hyreskonflikter skall kunna lösas. Finansutskottet bör föreslå riksdagen att med bifall till yrkandet och med anledning av motionerna 1997/98:Fi13 yrkande 1 och 1997/98:Fi16 yrkande 1 som sin mening ge regeringen till känna att en hyres- och kontraktsmodell bör införas enligt utredningens förslag.
3. Gunnar Goude (mp) anför: Övergripande utvärdering av lokalförsörjningsreformen, m.m. Jag delar inte regeringens och utskottsmajoritetens uppfattning att marknadens villkor i huvudsak skall gälla när det gäller universitetens och högskolornas lokalförsörjning. Det ligger enligt min uppfattning en fara i mer marknadsmässighet vid uppgörelser mellan lärosäten och fastighetsägare om hyressättning och investeringar. Jag instämmer i motion 1997/98:Ub39 yrkande 6 om att Högskoleverket genom tilläggsdirektiv bör få i uppdrag att redovisa principerna för hyressättning. Uppdraget bör även omfatta principerna för bolagens investeringar, t.ex. strategiska uppköp av mark.
Hyressättningsmodell m.m. Jag anser beträffande hyressättningen att regeringen tonar ned problemen för de berörda myndigheternas verksamhet på ett oacceptabelt sätt. Utredningens förslag innebar att större hänsyn skulle tas till att fastigheterna faktiskt har ett alldeles särskilt ändamål och att alternativen för såväl hyresvärd som hyresgäst i praktiken är mycket begränsade. Jag anser att det i många fall är direkt önskvärt att alternativen är begränsade med hänsyn till verksamheternas och byggnadernas speciella karaktär, utformning och lokalisering. Vad jag nu anfört bör finansutskottet föreslå riksdagen att med bifall till motion 1997/98:Fi16 yrkande 1 och med anledning av motionerna 1997/98:Fi13 yrkande 1 och 1997/98:Fi15 yrkande 1 som sin mening ge regeringen till känna.
Styrelsesammansättningen i Statliga Akademiska Hus AB med dotterbolag Jag instämmer i att den nuvarande ordningen med majoritet för utbildningsintressena i styrelserna kan ifrågasättas. För att med säkerhet kunna tillgodose lärosätenas berättigade anspråk på sakkunskap i styrelserna om universitetens och högskolornas villkor anser jag att det bör föreligga ett formellt krav på tillräcklig representation för universitet och högskolor. Med hänvisning till vad jag anfört bör finansutskottet tillstyrka motion 1997/98:Fi16 yrkande 2.
4. Beatrice Ask (m), Rune Rydén (m), Ulf Melin (m), Ola Ström (fp), Hans Hjortzberg-Nordlund (m) och Inger Davidson (kd) anför: Hyressättningsmodell m.m.
Vi ansluter oss till vad i motionerna 1997/98:Fi12 yrkande 3 och 1997/98:Fi14 yrkande 1 anförs om att marknadsmässiga avkastningskrav inte skall ställas på ändamålsfastigheter där hyresgästen saknar frihet att byta lokal utan att verksamhetens karaktär i hög grad förändras. Regeringen bör föranstalta om en avgränsning mellan ändamålsfastigheter och andra fastigheter. Riksdagen bör på förslag av finansutskottet med anledning av de båda aktuella yrkandena som sin mening ge regeringen till känna vad vi här har anfört.
5. Ola Ström (fp) anför:
Hyressättningsmodell m.m. Regeringen bör i enlighet med vad som föreslås i motion 1997/98:Fi12 yrkande 4 återkomma till riksdagen med en redovisning av vilken instans som skall avgöra hyrestvist mellan fastighetsvärd och användare av lokaler med starkt specialiserad användning. Detta bör finansutskottet föreslå riksdagen att med bifall till det nu nämnda yrkandet och med anledning av yrkande 4 i motion 1997/98:Fi14 som sin mening ge regeringen till känna.
Innehållsförteckning
Sammanfattning......................................1 Propositionen.......................................2 Motionerna..........................................2 Yttranden från andra utskott........................3 Utskottet...........................................3 Inledning 3 Propositionens huvudsakliga innehåll 3 Ärendet och dess beredning 4 Bakgrund 4 Övergripande utvärdering av lokalförsörjningsreformen 5 Propositionen 5 Finansutskottets ställningstagande 6 Statens ägande av ändamålsfastigheter och hyressättning i ändamålslokaler 6 Bakgrund utredningen 6 Propositionen 7 Motionerna 9 Yttrandena 10 Justitieutskottets yttrande 10 Kulturutskottets yttrande 10 Utbildningsutskottets yttrande 11 Finansutskottets ställningstagande 13 Modell för hyressättningen 13 Sänkt avkastningskrav på ändamålsfastigheter 15 Tvistelösning 16 Styrningen av den statliga lokalförsörjningen 17 Propositionen 17 Motionerna 17 Yttrandena 18 Utbildningsutskottets yttrande 18 Kulturutskottets yttrande 18 Finansutskottets ställningstagande 18 Ägande av Specialfastigheter Sverige AB och Civitas Holding AB 20 Propositionen 20 Motionerna 20 Finansutskottets ställningstagande 21 Styrelsesammansättningen i Statliga Akademiska Hus AB 21 Propositionen 21 Motionerna 22 Utbildningsutskottets yttrande 22 Finansutskottets ställningstagande 23 Nedläggning av Stats-kommunala marknämnden 23 Propositionen 23 Finansutskottets ställningstagande 23 Fastighetsinvesteringsbolag 23 Bakgrund tidigare riksdagsbehandling 23 Motionerna 24 Finansutskottets ställningstagande 24 Hemställan 24 Reservationer......................................26 1. Modell för hyressättningen (mom. 1) (m, v, mp) 26 2. Sänkt avkastningskrav på ändamålsfastighet (mom. 2) (fp, kd) 27 3. Sänkt avkastningskrav på ändamålsfastighet (mom. 2, motiveringen) (m, v, mp) 27 4. Tvistelösning (mom. 3, motiveringen) (m, v, mp) 28 5. Styrningen av den statliga lokalförsörjningen (mom. 4) (mp) 28 6. Ägande av Specialfastigheter Sverige AB och Civitas Holding AB (mom. 5) (m, fp, mp, kd) 28 7. Ägande av Specialfastigheter Sverige AB och Civitas Holding AB (mom. 5) (v) 29 8. Styrelsesammansättningen i Statliga Akademiska Hus AB (mom. 6) (fp, kd) 30 9. Styrelsesammansättningen i Statliga Akademiska Hus AB (mom. 6) (mp) 30 10. Fastighetsinvesteringsbolag (mom. 8) (m, fp, kd) 31 Särskilt yttrande..................................32 Ägande av Specialfastigheter Sverige AB och Civitas Holding AB (mom. 5) (c) 32 Bilagor 1. Justitieutskottets yttrande 1997/98:JuU10y.......................................33 2. Kulturutskottets yttrande 1997/98:KrU3y.........................................36 3. Utbildningsutskottets yttrande 1997/98:UbU7y................................42