Redogörelse för bankstödet och förslag om bidrag till Stiftelsen Konsumenternas Bankbyrå
Betänkande 1993/94:NU7
Näringsutskottets betänkande
1993/94:NU07
Redogörelse för bankstödet och förslag om bidrag till Stiftelsen Konsumenternas Bankbyrå
Innehåll
1993/94 NU7
Ärendet
I detta betänkande behandlas dels regeringens skrivelse 1993/94:61 med redogörelse för vidtagna åtgärder för att stärka det finansiella systemet, dels proposition 1993/94:83 om bidrag till Stiftelsen Konsumenternas Bankbyrå, dels en motion som väckts med anledning av skrivelsen, dels två motioner som väckts med anledning av propositionen.
Upplysningar och synpunkter i ärendet har inför utskottet lämnats av styrelseordföranden Odd Engström och generaldirektören Stefan Ingves, Bankstödsnämnden, generaldirektören Claes Norgren, Finansinspektionen, generaldirektören Axel Edling och byråchefen Hans Näslund, Konsumentverket, verkställande direktören Ulla Lundquist, Svenska bankföreningen samt rättschefen Hans Jacobson, Finansdepartementet.
Sammanfattning
Utskottet tillstyrker regeringens förslag om att Finansinspektionen och Konsumentverket -- inom ramen för redan anvisade medel -- skall bidra med kapital till Stiftelsen Konsumenternas Bankbyrå. Myndigheterna bildar denna byrå tillsammans med Svenska bankföreningen. Bankbyrån skall ge råd och information till bankkunderna.
Med anledning av motioner (s; nyd) anför utskottet att det också finns skäl att överväga inrättande av en allmänhetens bankombudsman. Utskottet föreslår därför ett tillkännagivande till regeringen om att den skyndsamt skall låta utreda frågan om en sådan ombudsman.
Utskottet anser vidare att regeringens skrivelse om bankstödet bör läggas till handlingarna. En motion med krav på att Gota Banks regionala förankring skall behållas vid en försäljning avstyrks av utskottet men följs upp i en meningsyttring (v).
Propositionen
I proposition 1993/94:83 föreslås -- efter föredragning av statsrådet Bo Lundgren -- att riksdagen godkänner det som regeringen förordar om betalningen av stiftelsekapitalet i Stiftelsen Konsumenternas Bankbyrå.
Motionerna
Den motion som väckts med anledning av skrivelse 1993/94:61 är
1993/94:N1 av Johan Lönnroth m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att bevara Gota Banks karaktär av regional bank.
De motioner som väckts med anledning av proposition 1993/94:83 är följande:
1993/94:N5 av Birgitta Johansson m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen 1. hos regeringen begär ett förslag om en allmänhetens bankombudsman, 2. som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om statlig medverkan i en rådgivningsbyrå för konsumentfrågor inom kreditinstitutsektorn.
1993/94:N6 av Bengt Dalström (nyd) vari yrkas att riksdagen 1. hos regeringen begär en skyndsam utredning med förslag om inrättande av en allmänhetens bankombudsman, 2. avslår förslaget om betalning av stiftelsekapitalet till Stiftelsen Konsumenternas Bankbyrå.
Utskottet
Bankstödet
Skrivelsen
I skrivelse 1993/94:61 lämnar regeringen en redogörelse för de åtgärder som vidtagits sedan maj 1993 för att stärka det finansiella systemet. Det konstateras att utvecklingen på kreditmarknaden har varit positiv genom att det allmänna ränteläget har sjunkit avsevärt. Denna utveckling har varit gynnsam för kreditinstituten. Bankernas resultat före kreditförluster har förstärkts markant jämfört med förra året. Kreditförlusterna och problemengagemangen ligger dock kvar på en hög nivå, påpekas det i skrivelsen.
När det gäller konkreta åtgärder -- som har vidtagits under den aktuella perioden -- för att stärka det finansiella systemet redovisas i skrivelsen att den statliga garantin till Gota Bank har höjts från 10 miljarder kronor till 15 miljarder kronor. Vidare har ett förvaltningsbolag, Retriva AB, bildats för att äga och förvalta den övervägande delen av Gota Banks problemengagemang. Retriva, som är helägt av Gota Bank, skall ta över engagemang på sammanlagt högst 43 miljarder kronor i nominella belopp. En försäljning av Gota Bank beräknas ske före utgången av år 1993, sägs det i skrivelsen.
Under perioden har staten också infriat en del av sitt borgensåtagande gentemot elva sparbanksstiftelser genom att betala 400 miljoner kronor i förfallna räntekostnader.
Inom ramen för bankstödet har staten ett totalt åtagande på 74,2 miljarder kronor. Av detta har 44,4 miljarder kronor betalats ut i form av lån, kapitaltillskott och infriade garantier. Belastningen på statsbudgeten uppgår till 39,6 miljarder kronor. Bankstödsnämnden har från Riksgäldskontoret övertagit förvaltningen av de statliga garantierna.
Den förbättrade situationen på kreditmarknaden har tillsammans med aktiekursernas uppgång gjort det möjligt för Skandinaviska Enskilda Banken att genom en nyemission förstärka sin kapitalbas. Banken har därför kunnat återkalla sin ansökan om statligt stöd från Bankstödsnämnden.
Av samma skäl har -- efter det att skrivelsen avlämnades -- både Föreningsbanken och Sparbanken Sverige återtagit sina ansökningar om stöd. Föreningsbanken har dock fått ett statligt stöd i form av en revers på 2,5 miljarder kronor. I utbyte häremot har banken utfärdat konvertibla skuldebrev till staten på samma belopp. Syftet med stödet är att säkerställa att en planerad nyemission kan genomföras. För Sparbanken Sverige kvarstår efter det att ansökan återkallats att enas med Bankstödsnämnden om hur statens lån och garantiåtagande till banken skall kunna avvecklas.
I skrivelsen lämnas vidare en redogörelse för de åtgärder som regeringen har vidtagit när det gäller dels avtal om avgångsvederlag för personer i ledande ställning, dels frågan om skadeståndsansvar för styrelseledamöter.
Motionen
I motion 1993/94:N1 (v) anförs att regeringen och Bankstödsnämnden vid försäljningen av Gota Bank bör ta stor hänsyn till bankens regionala förankring. En ny ägare bör garantera denna förankring, sägs det i motionen.
Tidigare behandling av bankstödet
Enligt riktlinjerna för bankstödet (se senast prop. 1992/93:245, bet. NU35) skall det utformas på ett affärsmässigt sätt och så att statens långsiktiga kostnader hålls så låga som möjligt. Statens insatser skall i största möjliga utsträckning återvinnas. Bestämmelser om bankstödet finns i lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut.
I samband med riksdagens beslut hösten 1992 om bankstödet anförde utskottet (bet. 1992/93:NU16) att bank- och kreditväsendet bör vara privatägt. I de fall staten genom stödåtgärder blir aktieägare bör ägandet avvecklas när det är affärsmässigt lämpligt. Utskottet sade vidare att det får ankomma på regeringen och Bankstödsnämnden att från fall till fall pröva hur det statliga ägandet skall förändras. Riksdagen bemyndigade mot denna bakgrund regeringen att besluta om avveckling av det statliga ägandet.
Utskottets ställningstagande
Av vad som nu redovisats framgår att riksdagen delegerat till regeringen att fatta beslut om en eventuell avveckling av det statliga ägandet i Gota Bank. Riksdagen har vidare lagt fast riktlinjer för bankstödet. Dessa skall vara vägledande även vid en avveckling av ägandet. Utskottet anser att de nämnda besluten skall gälla också fortsättningsvis. Den aktuella motionen avstyrks därför.
Utskottet har granskat den föreliggande skrivelsen och anser att den ger en god överblick över de åtgärder som vidtagits. Åtgärderna ligger väl inom de ramar som riksdagen uppställt. Utskottet föreslår att skrivelsen läggs till handlingarna utan ytterligare åtgärd.
Konsumenternas bankbyrå
Propositionen
I proposition 1993/94:83 redovisas att Svenska bankföreningen och staten genom Finansinspektionen och Konsumentverket har träffat en överenskommelse om att bilda en stiftelse med ändamål att driva en självständig rådgivningsbyrå för att informera, vägleda och hjälpa konsumenterna i deras mellanhavanden med banker och andra kreditinstitut. Rådgivningsbyrån skall benämnas Stiftelsen Konsumenternas Bankbyrå och ha ett stiftelsekapital på 15 000 kr. Regeringen föreslår att statens bidrag skall vara 10 000 kr och att Finansinspektionen och Konsumentverket skall tillskjuta hälften var från medel som riksdagen redan har anvisat för myndigheternas verksamhet under budgetåret 1993/94.
Avsikten är att Bankbyrån skall starta sin verksamhet den 1 januari 1994. Bankföreningen skall genom årliga bidrag svara för löner, lokalhyror och andra driftskostnader för byrån. Stiftelsen avses ha en styrelse med sju ledamöter, varav Bankföreningen skall utse tre och de båda myndigheterna vardera två. Till styrelseordförande skall enligt uppgift endast en myndighetsföreträdare kunna utses.
I propositionen erinras om att riksdagen anmodat regeringen att låta utreda frågan om inrättande av en allmänhetens bankombudsman (bet. 1992/93:NU16). Regeringen anser emellertid att det är en fördel om samma system för tillvaratagande av konsumenternas intressen kan gälla inom banksektorn som inom försäkringsbranschen. För den sistnämnda finns nämligen sedan många år en Konsumenternas försäkringsbyrå, som nu bildat mönster för förslaget om en bankbyrå. I propositionen understryks att statens engagemang i byrån tillgodoser kraven på objektivitet och opartiskhet i verksamheten. Bankbyrån bör enligt regeringens uppfattning få tillfälle att verka under en tid. Om en utvärdering därefter ger vid handen att den är otillräcklig får frågan om konsumentskyddet på bankområdet tas upp till förnyad prövning, menar regeringen.
Motionerna
I de båda motioner -- 1993/94:N5 (s) och 1993/94:N6 (nyd) -- som har väckts med anledning av propositionen riktas kritik mot att regeringen inte fullföljt riksdagens begäran om att låta utreda frågan om inrättande av en allmänhetens bankombudsman. Motionärerna anser att förslaget om en bankbyrå är otillräckligt och inte uppfyller riksdagens beslut. Bankkunderna behöver en förhandlingspart som kan företräda dem i förhållande till banker och andra kreditinstitut, anförs det i motionerna. Bankbyrån är inte tillräckligt självständig gentemot bankintressena för att kunna fullgöra en sådan funktion. Därför behövs en fristående bankombudsman. Motionärerna begär att regeringen lägger fram ett förslag om en sådan ombudsman och anser att beslut om statlig medverkan i bankbyrån skall fattas först när regeringen tillgodosett denna begäran från riksdagens sida.
Tidigare behandling av frågan
I sin anslagsframställning hösten 1992 tog Finansinspektionen upp frågan om handläggningen av klagomål från konsumenter mot kreditinstitut. Det konstaterades att tillströmningen av skriftliga klagomål ökat markant; under budgetåret 1991/92 inkom ca 1 700 klagomål. Antalet telefonsamtal med klagomål var också betydande och uppgick till ca 300 per vecka. Under det nämnda budgetåret ägnade inspektionen totalt 6,3 % av antalet arbetstimmar åt klagomålshanteringen. Kostnaden för det utförda arbetet var ca 5,5 miljoner kronor. Inspektionen framhöll att de muntliga och skriftliga kontakterna och arbetet i övrigt med klagomålen många gånger blir så omfattande och tidskrävande att insatserna inte står i proportion till effekterna från tillsynssynpunkt. För att inspektionens verksamhet i fråga om konsumentskydd skulle komma ett större antal konsumenter till del ansåg inspektionen att resurserna borde omdisponeras till mer riktade och övergripande insatser på viktiga områden, såsom villkor för lån och ränteändringar, där enskilda kunder har svårt att hävda sina intressen gentemot instituten.
Allmänna reklamationsnämnden, som är en statlig myndighet med uppgift att pröva tvister mellan konsumenter och näringsidkare, borde enligt Finansinspektionens mening utnyttjas i betydligt högre grad för att avgöra tvister mellan kunder och kreditinstitut. Detta bedömdes kunna åstadkommas genom att inspektionen informerar om sin och Reklamationsnämndens roller när det gäller konsumentskyddet. Vidare ansåg inspektionen att enskilda konsumenter borde få möjlighet att få en tvist löst genom rådgivning från en annan instans än inspektionen. En motsvarighet till Konsumenternas försäkringsbyrå borde inrättas även för kredit- och värdepappersområdet. Inspektionen förklarade att den avsåg att ta upp diskussioner med branschorganisationerna om att dessa skulle inrätta och finansiera en sådan byrå.
Hösten 1992 behandlade utskottet (bet. 1992/93:NU16) frågan om behovet av att stärka konsumenternas ställning gentemot banker och andra kreditinstitut med anledning av en motion (s), vari det begärdes ett förslag från regeringen om inrättande av en allmänhetens bankombudsman. Utskottet anförde att Finansinspektionen och Reklamationsnämnden bedriver en viktig verksamhet när det gäller att ta till vara konsumenternas intressen i förhållande till kreditinstituten. Det förslag som Finansinspektionen redovisat bedömdes vara i huvudsak positivt. Emellertid ansåg utskottet att det inte var tillräckligt med hänsyn till det stora behov som många bankkunder har av att få hjälp och stöd i sina mellanhavanden med banker. Utskottet fann det vidare viktigt att konsumenter kan få kvalificerad hjälp med att få principiellt viktiga klagomål mot banker prövade, vilket den av Finansinspektionen föreslagna byrån inte ansågs kunna tillhandahålla. Mot denna bakgrund föreslog utskottet att frågan om att inrätta en allmänhetens bankombudsman skulle utredas. Riksdagen beslutade i enlighet härmed. I en reservation (m, fp, c, kds) anfördes att de aviserade diskussionerna mellan Finansinspektionen och branschorganisationerna om en byrå för konsumentfrågor borde avvaktas innan riksdagen tog något initiativ angående en allmänhetens bankombudsman.
Frågan om Finansinspektionens hantering av klagomål från konsumenter togs även upp i budgetpropositionen 1993 (prop. 1992/93:100 bil. 8 s. 68). Vid sin fördjupade prövning av verksamheten vid Finansinspektionen instämde regeringen i inspektionens bedömning att resursinsatsen beträffande klagomålsärenden inte stod i rimlig proportion till effekterna från tillsynssynpunkt. Verksamheten borde därför effektiviseras och renodlas gentemot instituten. Med anledning av detta borde enligt regeringen huvudinriktningen vara att inspektionens insatser i detta avseende skulle minska under den kommande treårsperioden genom dels ökad information till allmänheten, dels överläggningar med branschen med syfte att inrätta en ny klagomålsinstans utanför inspektionen.
Vid sin behandling av budgetpropositionen tog utskottet (bet. 1992/93:NU24) i enlighet med regeringens hemställan endast ställning beträffande anslaget till Finansinspektionen och inriktningen av dess verksamhet. Utskottet tillstyrkte därvid regeringens förslag till övergripande målsättning för inspektionens hela verksamhet. Målen angavs vara att bidra till att skapa stabilitet och säkerhet i det finansiella systemet, att upprätthålla förtroendet för och effektiviteten hos de finansiella instituten och marknaderna samt att ge ett gott konsumentskydd. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag.
I detta sammanhang bör också nämnas att Konsumentverket är central förvaltningsmyndighet för konsumentfrågor och har till uppgift att bl.a. följa hushållens situation på marknaden och påverka företag att anpassa sin verksamhet efter konsumenternas behov. Verket skall utforma riktlinjer för bl.a. marknadsföring, utformning av produkter och tjänster samt för tillämpning av konsumentkreditlagen (1992:830). Verkets chef är också konsumentombudsman och har därmed vissa uppgifter enligt den konsumenträttsliga lagstiftningen.
Utskottets ställningstagande
De finansiella marknaderna blir alltmer komplicerade. Konsumenterna har betydande svårigheter att få en överblick över bl.a. de olika produkter och tjänster som instituten erbjuder samt vilka räntor och avgifter som tillämpas. Den finansiella krisen med de enorma kreditförlusterna inom banksektorn har lett till att bankerna försökt öka sin intjäningsförmåga bl.a. genom större skillnader mellan in- och utlåningsräntor. Samtidigt har den allmänna nedgången i ekonomin med bl.a. en hög arbetslöshet gjort det allt svårare för många enskilda kunder dels att fullgöra sina åtaganden gentemot kreditinstituten, dels att acceptera institutens handlande i olika avseenden.
Enligt utskottets mening görs det viktiga insatser för att tillvarata konsumenternas intressen på detta område, men den utveckling som nu har beskrivits ställer nya krav. Det är därför angeläget, anser utskottet, att det vidtas åtgärder för att förstärka konsumenternas position i förhållande till banker och andra kreditinstitut. Förslagen om en bankbyrå och en bankombudsman syftar båda till att uppnå detta. De är emellertid avsedda att verka på olika sätt och tillgodose skilda konsumentbehov.
Bankbyrån avses -- enligt vad som framgår av propositionen och de ytterligare upplysningar som lämnats inför utskottet -- i första hand hjälpa enskilda bankkunder genom att informera om praxis i olika typer av frågor, ge råd om vart kunden bör vända sig i ett enskilt fall, tillhandahålla faktablad om bankernas tjänster och avgifter samt ge ut översikter över marknaden. Det skall också vara en viktig uppgift för bankbyrån att till de olika instituten återföra de synpunkter och klagomål som den får ta emot. Härigenom får instituten underlag för att ompröva policy och rutiner på olika områden.
En bankombudsman skulle -- enligt vad motionärerna angivit -- ha som huvuduppgift att företräda kunderna som ett kollektiv gentemot banker och andra kreditinstitut. Verksamheten skulle syfta till att åstadkomma så fördelaktiga villkor som möjligt för konsumenterna i frågor som berör större grupper av kunder eller som har principiell betydelse.
Eftersom de föreslagna organen sålunda avses få skilda huvuduppgifter och tillgodose olika konsumentbehov kan de komplettera varandra. Det finns därför enligt utskottets uppfattning skäl att överväga inrättande av såväl en bankbyrå som en funktion som bankombudsman. Härigenom skulle det bli möjligt att på bästa sätt tillvarata konsumenternas intressen.
Det förslag angående Stiftelsen Konsumenternas Bankbyrå som utarbetats av Svenska bankföreningen, Finansinspektionen och Konsumentverket är enligt utskottets bedömning väl utformat. Utskottet noterar att Bankföreningen åtagit sig att svara för kostnaderna för driften av byrån. En statlig medverkan bl.a. genom en majoritet i styrelsen är motiverad för att ge bankbyrån en sådan ställning att den kommer att åtnjuta förtroende bland allmänheten. Enligt vad utskottet erfarit har förberedelserna för byrån framskridit så att den som planerat kan starta sin verksamhet den 1 januari 1994. Med hänsyn till det trängande behovet av bättre service till konsumenterna är det angeläget att byrån kan komma till stånd skyndsamt. Utskottet tillstyrker mot denna bakgrund att Finansinspektionen och Konsumentverket tillskjuter stiftelsekapital till bankbyrån i enlighet med regeringens förslag. De nu aktuella yrkandena i motionerna 1993/94:N5 (s) och 1993/94:N6 (nyd) avstyrks därför.
När det därutöver gäller frågan om inrättande av en allmänhetens bankombudsman har utskottet erfarit att regeringen -- i enlighet med riksdagens tidigare begäran -- inom kort avser att tillsätta en utredning om en sådan ombudsman. Utskottet utgår nu ifrån att denna utredning tillkallas snarast och att den redovisar resultatet av sitt arbete under våren 1994. Om det i utredningsarbetet inte framkommer starka skäl mot att en bankombudsman inrättas bör utredningen överväga om det är mest ändamålsenligt med ett självständigt ombudsmannaämbete eller om en sådan funktion bör knytas till någon av de myndigheter som nu är verksamma på området.
Vad utskottet här har anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna. Därmed blir de nu berörda delarna av motionerna 1993/94:N5 (s) och 1993/94:N6 (nyd) väsentligen tillgodosedda.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande Gota Bank att riksdagen avslår motion 1993/94:N1, men. (v)
2. beträffande redogörelsen för bankstödet att riksdagen lägger regeringens skrivelse 1993/94:61 till handlingarna,
3. beträffande Stiftelsen Konsumenternas Bankbyrå att riksdagen med bifall till proposition 1993/94:83 och med avslag på motionerna 1993/94:N5 yrkande 2 och 1993/94:N6 yrkande 2 godkänner vad som anges i propositionen om betalningen av stiftelsekapitalet i Stiftelsen Konsumenternas Bankbyrå,
4. beträffande allmänhetens bankombudsman att riksdagen med anledning av motionerna 1993/94:N5 yrkande 1 och 1993/94:N6 yrkande 1 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
Stockholm den 2 december 1993
På näringsutskottets vägnar
Rolf Dahlberg
I beslutet har deltagit: Rolf Dahlberg (m), Hans Gustafsson (s), Gudrun Norberg (fp), Axel Andersson (s), Kjell Ericsson (c), Bo Finnkvist (s), Karin Falkmer (m), Reynoldh Furustrand (s), Leif Marklund (s), Olle Lindström (m), Mats Lindberg (s), Bo Bernhardsson (s), Roland Lében (kds), Bo G Jenevall (nyd) och Ola Karlsson (m).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i utskottet, har suppleanten Rolf L Nilson (v) närvarit vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, vilket inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Rolf L Nilson (v) anför:
I likhet med vad som anförs i motion 1993/94:N1 (v) anser jag att det är angeläget såväl för de berörda regionerna som för de anställda att Gota Banks karaktär av regional bank bevaras. Regeringen och Bankstödsnämnden bör därför i samband med förhandlingarna om försäljning av Gota Bank ställa som krav att köparen garanterar bankens regionala förankring. Riksdagen bör som sin mening ge regeringen detta till känna.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottets hemställan under moment 1 bort ha följande lydelse:
1. beträffande Gota Bank att riksdagen med bifall till motion 1993/94:N1 som sin mening ger regeringen till känna vad i det föregående anförts.