Rättsinformationssystemet
Betänkande 2004/05:KU2
Konstitutionsutskottets betänkande2004/05:KU2
Rättsinformationssystemet
Sammanfattning I detta betänkande behandlas Riksdagens revisorers förslag Ordning på rätten (förslag 2002/03:RR20) och regeringens skrivelse Den fortsatta utvecklingen av rättsinformationssystemet (skr. 2003/04:168) samt två motioner från den allmänna motionstiden 2003. Utskottet avstyrker Riksdagens revisorers förslag och motionsyrkandena samt föreslår att regeringens skrivelse läggs till handlingarna. En reservation (kd) och ett särskilt yttrande (v, mp) rörande förteckning och publicering av kommunala författningar har avgetts.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1. Rättsinformationssystemet Riksdagen lägger skrivelse 2003/04:168 till handlingarna. 2. Märkning, strukturering, sökning, m.m. Riksdagen avslår förslag 2002/03:RR20 punkt 1 och motion 2003/04:K334 yrkandena 1 och 2. 3. Grunden för regeringens normgivning Riksdagen avslår förslag 2002/03:RR20 punkt 2 och motion 2003/04:K334 yrkande 3. 4. Rättsinformationssystemet och kommunala föreskrifter Riksdagen avslår förslag 2002/03:RR20 punkt 3. 5. Förteckning och publicering av kommunala författningar Riksdagen avslår motion 2003/04:K396. Reservation (kd) 6. EG-rätten Riksdagen avslår förslag 2002/03:RR20 punkt 4. Stockholm den 28 oktober 2004 På konstitutionsutskottets vägnar Göran Lennmarker Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Göran Lennmarker (m), Göran Magnusson (s), Barbro Hietala Nordlund (s), Helena Bargholtz (fp), Ingvar Svensson (kd), Mats Einarsson (v), Inger Jarl Beck (s), Henrik S Järrel (m), Anders Bengtsson (s), Tobias Krantz (fp), Kerstin Lundgren (c), Helene Petersson (s), Nils Fredrik Aurelius (m), Billy Gustafsson (s), Gustav Fridolin (mp) och Karin Åström (s).
Redogörelse för ärendet Ärendet och dess beredning I syfte att tillförsäkra den offentliga förvaltningen och enskilda tillgång till grundläggande rättsinformation i elektronisk form skall det enligt rättsinformationsförordningen (1999:175) finnas ett offentligt rättsinformationssystem. I rättsinformationssystemet finns lagar och andra föreskrifter samt annan rättsinformation tillgängliga i elektronisk form. I juni 2003 lade Riksdagens revisorer fram ett förslag till riksdagen kallat Ordning på rätten (förslag 2002/03:RR20). Förslaget gäller införande av ett märkningssystem för rättsinformationssystemet så att det går att följa regelverket från lag via förordning till tillämpningsföreskrifter, utformning av ett system för att ange vilken eller vilka lagar regeringen grundar sina förordningar på, utformning av en ordning för hur kommunala författningar inom olika lagstiftningsområden skall ingå i rättsinformationssystemet samt ett system för hur EG-rätten skall kopplas till rättsinformationssystemet. Vid den allmänna motionstiden 2003 väcktes två motioner som tog upp vissa av de frågor som behandlades i Riksdagens revisorers förslag. I slutet på maj 2004 överlämnade regeringen skrivelsen Den fortsatta utvecklingen av rättsinformationssystemet (skr. 2003/04:168). Ingen motion väcktes med anledning av den skrivelsen. Förslagets och skrivelsens huvudsakliga innehåll Riksdagens revisorers förslag Riksdagens revisorer anser att det behövs en bättre överblick och kontroll över hela den lagstiftning som gäller inom olika områden. Rättsinformationssystemet behöver utvecklas så att det blir tillförlitligt och överskådligt. Revisorerna föreslår att rättsinformationssystemet förses med ett märkningssystem så att det går att följa regelverket från lag via förordning till tillämpningsföreskrifter (yrkande 1). Revisorerna anser vidare att det skulle vara en stor fördel för utvecklingen av rättsinformation om regeringen angav vilken eller vilka lagar som regeringen grundar sina bemyndiganden på (yrkande 2). Revisorerna anser också att det är väsentligt att medborgarna kan orientera sig inom olika lagstiftningsområden och att rättsinformationssystemet därför bör göras så komplett som möjligt också när det gäller kommunala författningar. Även för kommunerna torde det enligt revisorerna vara väsentligt att på ett överskådligt sätt kunna följa vad som gäller inom olika områden samt vilka möjligheter och skyldigheter kommunen har. Revisorernas granskning hade visat att det behövs någon form av styrning för att kommunala författningar skall kunna länkas till rättsinformationssystemet. Revisorerna föreslår att regeringen utformar en ordning för hur kommunala författningar inom olika lagstiftningsområden skall kunna ingå i rättsinformationssystemet (yrkande 3). Revisorernas sista förslag gäller behovet av kopplingar mellan EG-regler inom området och rättsinformationssystemet. Regeringen bör enligt revisorerna lägga fram ett förslag i detta avseende (yrkande 4). Regeringens skrivelse Regeringen konstaterar i skrivelsen om den fortsatta utvecklingen av rättsinformationssystemet att rättsinformationssystemet i allt väsentligt nu fungerar i enlighet med de intentioner regeringen gett uttryck för i rättsinformationsförordningen. Regeringen anser vidare att de överväganden och bedömningar som gjordes i skrivelsen Ett nytt offentligt rättsinformationssystem (skr. 1998/99:17) om systemets utveckling och innehåll alltjämt bör vara vägledande för det fortsatta arbetet. Regeringen redovisar i den nu aktuella skrivelsen sin syn på några frågeställningar som föranletts av senare års utveckling på rättsinformationsområdet. Regeringen redovisar också sin syn på de förslag som Riksdagens revisorer lagt fram. Regeringen anser att det statliga ansvaret för rättsinformationen i framtiden främst bör vara inriktat på att tillgodose enskilda personers och den offentliga förvaltningens behov av att på ett enkelt, lättillgängligt och överskådligt sätt ha tillgång till och kunna söka information på det rättsliga området. Rättsinformationssystemet bör innehålla samma slags information som det gör i dag. En viktig uppgift för framtiden är att överväga hur informationen i systemet bör förädlas. Särskilda insatser bör göras för att kommunernas författningar skall kunna bli tillgängliga via systemet. Ytterligare en viktig uppgift är att information och sökfunktioner presenteras på ett lättillgängligt, överskådligt och enhetligt sätt. En annan viktig åtgärd är att anpassa rättsinformationssystemet till användare med särskilda behov. Liksom i dag bör varje organ som producerar rättsinformation ta ansvar för den egna informationen och även ansvara för att den sprids elektroniskt. I systemet bör det finnas exakta kopior av den kungjorda versionen av samtliga författningar. Systemet bör i övrigt återge de tryckta förlagorna såväl till innehåll som, så långt det är möjligt, till formen. Utvecklingen av rättsinformationssystemet bör i framtiden vara låst till gemensamma standarder för märkning och strukturering som omfattar hela systemet. Informationen i systemet bör också kunna grupperas och presenteras på flera olika sätt. Det bör finnas länkar mellan olika informationskällor. Det bör fastställas kriterier för i vilka situationer länkning skall ske. Det bedöms vidare att det bör utredas om det är möjligt och lämpligt att elektroniskt publicera och kungöra författningar i Sverige. Författningstekniken bör förändras så att det av nya förordningar normalt framgår vilket eller vilka bemyndiganden som har utnyttjats.
Utskottets överväganden Rättsinformationssystemet Utskottets förslag i korthet Utskottet, som ser med tillfredställelse att regeringen avser att utreda frågan om elektroniskt kungörande av författningar, föreslår att riksdagen lägger regeringens skrivelse till handlingarna. Gällande regler, m.m. Enligt 1 § rättsinformationsförordningen skall det i syfte att tillförsäkra den offentliga förvaltningen och enskilda tillgång till grundläggande rättsinformation i elektronisk form finnas ett offentligt rättsinformationssystem. Rättsinformationssystemet skall föras med hjälp av informationsteknik och finnas tillgängligt genom ett allmänt nätverk. Innehållet i systemet skall vara tillgängligt på ett enhetligt sätt. Rättsinformationssystemet skall enligt 3 § innehålla Svensk författningssamling som den kungörs, referensregister över författningar i Svensk författningssamling, och grundförfattningarna i Svensk författningssamling i deras lydelse med införda ändringar. En bestämmelse i Svensk författningssamling som upphävs skall sparas elektroniskt på ett sådant sätt att det blir möjligt att få fram grundförfattningarna i deras lydelse med införda ändringar vid tidigare tidpunkter. Rättsinformationssystemet skall enligt 4 § innehålla de gällande förordningar som kungörs i andra författningssamlingar än Svensk författningssamling. Systemet skall innehålla sådana gällande föreskrifter som är beslutade av myndigheter under regeringen och som skall kungöras enligt lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar. När föreskrifter som har beslutats av myndigheter under regeringen återges elektroniskt skall de uppfylla de krav som anges i kungörandelagen och i författningssamlingsförordningen (1976:725). När det gäller förarbeten skall rättsinformationssystemet enligt 4 § innehålla ett referensregister över de statliga kommittéerna med uppgift om regeringsbeslut, ledamöter, arbetsplaner och kommittédirektiv, och förordningsmotiv, utredningsbetänkanden som publiceras i Statens offentliga utredningar (SOU) och i departementsserien (Ds) samt regeringens propositioner. Enligt 6 § rättsinformationsförordningen skall systemet vidare innehålla uppgifter om vägledande avgöranden från Högsta domstolen, Regeringsrätten, hovrätterna, kammarrätterna, Miljööverdomstolen, Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen och Patentbesvärsrätten. Rättsinformationssystemet skall enligt 7 § också innehålla uppgifter om sådana vägledande avgöranden i förvaltningsärenden från centrala statliga myndigheter under regeringen som är av betydelse för allmänheten och som inte kan överklagas. Rättsinformationssystemet skall enligt 8 § vidare innehålla överenskommelser som skall publiceras i Sveriges internationella överenskommelser (SÖ). Rättsinformationssystemet får dessutom enligt 9 § innehålla annan rättslig information som samordningsmyndigheten och det offentliga organ som förfogar över materialet kommer överens om. Samordningsmyndigheten får dessutom ensam besluta att information av ett visst slag får ingå i systemet. Statskontoret skall enligt 15 § vara samordningsmyndighet för rättsinformationssystemet. Lagrummet, www.lagrummet.se, är den gemensamma portalen för rättsinformationssystemet. I stort sett all information som anges i rättsinformationsförordningen finns tillgänglig via Lagrummet. Utöver lagar, förordningar och förarbeten m.m. finns föreskrifter från ett 60-tal myndigheter tillgängliga. Endast ett fåtal myndighetsföreskrifter saknas. Även länsstyrelsernas författningssamlingar finns tillgängliga. Däremot saknas kommunala föreskrifter. I systemet ingår svensk rättspraxis från ett 20-tal olika överdomstolar och myndigheter. Portalen Lagrummet innehåller i sig inte någon rättsinformation utan den ger användaren möjlighet att gå vidare till de myndigheters databaser där informationen finns tillgänglig. Det görs ca 7 000 besök i portalen per vecka. Regeringens skrivelse, m.m. Regeringens bedömning är att det statliga ansvaret för rättsinformationen främst bör vara inriktat mot att tillgodose enskilda personers och den offentliga förvaltningens behov av att på ett enkelt lättillgängligt och överskådligt sätt ha tillgång till och kunna söka information på det rättsliga området. Informationen i rättsinformationssystemet skall presenteras och hållas tillgängligt på ett sådant sätt att den breda allmänheten förstår systemet och dess innehåll och själva kan söka sig fram till den information som efterfrågas. Av statskontorets årsredovisning för 2003 framgår att en förstudie avseende rättsinformationssystemets långsiktiga utveckling har tagits fram. Förstudien sammanfattar tidigare insatser och lyfter fram väsentliga kvarvarande frågeställningar inför en vidareutveckling av systemet. Förstudien redovisar en översiktlig och funktionsbaserad (teknikneutral) utvecklingsplan som sträcker sig över ett flertal år och som omfattar ett stort antal myndigheters framtida produktion av rättsinformation. En kravspecifikation har tagits fram som en inledande del av Statskontorets vidareutveckling av verksamheten. Ett av målen är att även den redaktionella förvaltningen av portalen ska bli mer effektiv. Regeringen följer enligt skrivelsen det utvecklingsarbete som bedrivs genom Statskontoret, liksom utvecklingen i övrigt inom rättsinformationsområdet. Regeringen avser att initiera ett arbete med att uppfylla rättsinformationsförordningens krav på att förordningsmotiv skall ingå i systemet. Regeringen anser också att det trots vissa problem även i fortsättningen bör vara en målsättning att utveckla databaserna så att även tidigare lydelser av författningarna går att få fram i konsoliderad form. Uppgifter om senaste uppdatering av databaser bör tillföras samtliga databaser. I det fortsatta utvecklingsarbetet bör enligt skrivelsen övervägas och bedömas bl.a. frågor om informativa texter i systemet och därmed sammanhängande frågor som bl.a. gäller det skadeståndsrättsliga ansvaret och tids- och kostnadsaspekter. En annan åtgärd som prioriteras i framtiden är en anpassning till användare med särskilda behov. Regeringen anser att frågan om elektroniskt kungörande av författningar bör utredas. En utgångspunkt för rättsinformationssystemet måste enligt regeringen vara att en officiell version i elektronisk form måste uppfylla samma krav på exakthet, både när det gäller innehåll och form, som den tryckta versionen av författningarna gör i dag. Om det skall finnas officiella versioner både i pappersform och elektronisk form måste versionerna vara exakta kopior av varandra. En utredning om möjligheterna till elektronisk publicering av officiella versioner av författningar bör enligt regeringen syfta till att ta reda på hur stora säkerhetsproblemen är och hur problemen skall lösas. Det bör också undersökas om, och i så fall på vilket sätt, förvaltningsmyndigheternas föreskrifter skulle kunna omfattas av en reform. En annan fråga som bör undersökas är om författningarna också skall kungöras elektroniskt. Utskottets ställningstagande Regeringens redovisning av rättsinformationssystemet visar att det bedrivs ett aktivt arbete med att utveckla systemet i riktning mot bl.a. ökad överskådlighet, tillgänglighet och enhetlighet. Utskottet ser med tillfredsställelse att regeringen avser att utreda frågan om elektroniskt kungörande av författningar och att säkerhetsaspekterna därvid kommer att genomlysas. Utskottet föreslår att riksdagen lägger regeringens skrivelse 2003/04:l68 till handlingarna. Märkning, strukturering, sökning, m.m. Utskottets förslag i korthet Med hänvisning till det utvecklingsarbete i fråga om rättsinformationssystemet som presenteras i regeringens skrivelse avstyrker utskottet Riksdagens revisorers förslag om ett märkningssystem samt ett motionsförslag om införande av möjlighet att se vad som gäller inom ett område, vare sig bestämmelserna finns i lag, förordning, myndighetsförekrift eller i kommunal författning och ett motionsyrkande om behovet av att fastställa kvalitetskrav. Riksdagens revisorers förslag Riksdagens revisorer anser att rättsinformationssystemet behöver utvecklas så att det blir tillförlitligt och överskådligt. De föreslår ett tillkännagivande till regeringen om att det skall införas ett system med märkning av föreskrifter så att det går att följa regelverket från lag via förordning till föreskrifter. Märkningssystemet skulle innebära att lagtexten försågs med länkar, som kopplar samman lagar, förordningar och tillämpningsföreskrifter (yrkande 1). Regeringens skrivelse I regeringens skrivelse framhålls att den framtida utvecklingen för rättsinformationssystemet bör var låst till gemensamma standarder för märkning och strukturering som omfattar hela systemet. Informationen i rättsinformationssystemet bör enligt regeringen kunna grupperas och presenteras på olika sätt. Möjligheten att länka mellan olika informationskällor bör enligt regeringen utvecklas. Om informationen är märkt och strukturerad på ett enhetligt sätt i hela rättsinformationssystemet finns det större möjligheter att utveckla söksystem som är effektiva och som träffar all den information som finns i systemet. Regeringen framhåller att det naturligtvis fortfarande är ett starkt önskemål med ett system som gör det möjligt att söka i hela systemet från den gemensamma ingångssidan. Frågan är emellertid om det är realistiskt i ett decentraliserat system där varje organ som producerar rättsinformation också ansvarar för den egna informationen. Mycket talar enligt skrivelsen för att ett mycket utvecklat söksystem som omfattar alla databaser kräver en standardiserad märkning med ett avancerat märkningsspråk i all den information som ingår i systemet. Regeringskansliet beslutade år 2000 att all information som skall ingå i rättsinformationssystemet i projektets andra del skulle märkas upp i märkningsspråket XML. Under projektets gång visade det sig emellertid att svårigheterna med en gemensam märkningsstandard var stora. En svårighet låg i att det visade sig krävas mycket mer arbete än som hade förutsatts med att analysera informationen och att skapa dokumenttypsdefinitioner. Även själva märkningen upplevdes som krånglig och omständlig. Den slutsats som kunde dras av projektet var att de verktyg som utnyttjades var alltför svåra att använda för att kunna tas i bruk på handläggarnivå. Projektet resulterade bl.a. av den anledningen inte i någon ny gemensam standard för märkning av informationen. De flesta länder i Europa tycks ha haft motsvarande problem när det gäller att ta fram avancerade märkningsstandarder för sina rättsinformationssystem. I länder där sådana standarder har tagits fram har mycket stora resurser lagts ned. Problemet har främst sin grund i att informationen finns i ett flertal olika databaser, men också ur ett annat perspektiv uppkommer problem med förslaget. Det kräver nämligen ett omfattande arbete med att identifiera vilka författningar som hör ihop. I det arbetet ligger inte enbart att leta upp författningarna i fråga, utan även att göra en bedömning av om det finns ett tillräckligt samband för att en länk skall vara meningsfull. I skrivelsen framhålls att medan vissa användare kan vara intresserade av det formella sambandet mellan olika författningar, vilket Riksdagens revisorer tycks efterlysa, kan andra användare vara mer intresserade av det sakliga sambandet mellan olika rättsregler. Oavsett vad man efterlyser i det enskilda fallet är det enligt regeringen viktigt för de icke-professionella användarna att förstå varför författningarna hör ihop och därmed kunna skilja på de olika situationerna samtidigt som möjligheterna att söka i informationen inte i praktiken begränsas av en ostrukturerad länkningsmetodik. Innan ett praktiskt arbete med att skapa länkar mellan olika författningar påbörjas krävs därför att det fastställs vilka kriterier som skall avgöra i vilka situationer länkning skall ske. Remissinstanserna har överlag instämt i den bedömningen. Det är enligt regeringen rimligt att Statskontoret och Regeringskansliet gemensamt fastställer kriterier för i vilka situationer länkning kan ske. Enligt 16 § första stycket rättsinformationsförordningen är det samordningsmyndigheten som samordnar frågor om standardisering i rättsinformationssystemet. Den i den tidigare skrivelsen om rättsinformationen uppställda målsättningen att informationen skall grupperas och presenteras på flera olika sätt är enligt regeringen fortfarande aktuell, men i den nu aktuella skrivelsen nämns också att det sannolikt är svårt att gruppera informationen så att material från flera olika databaser omfattas. En ämnesvis gruppering blir därför i huvudsak begränsad till den information som finns i en databas. Regeringen är medveten om att grupperingen får genomföras på sikt och efter varje myndighets förutsättningar. Regeringen uttalade i den tidigare skrivelsen att det i ett fullt utbyggt system borde vara möjligt att länka direkt mellan olika informationskällor. Länkar skulle kunna läggas mellan olika dokument i lagstiftningskedjan, exempelvis mellan ett utredningsbetänkande, en proposition, ett utskottsbetänkande och den aktuella lagen. Länkar skulle också kunna läggas mellan författningar som hänvisar till varandra, exempelvis mellan en lag och den förordning där det finns detaljerade bestämmelser i ämnet. Det skulle också vara möjligt att gå ytterligare ett steg och från förordningen länka till myndighetsföreskrifter som närmare reglerar frågan. Det bör enligt regeringen vara en målsättning även för framtiden att förse dokumenten med ett länksystem i syfte att underlätta att söka i informationen. Regeringen poängterar dock att länkar, eller annan förädling, inte får förekomma i de delar av rättsinformationssystemet där det finns strikta krav på exakthet. Regeringen tar fasta på de i stort sett samstämmiga synpunkterna från remissinstanserna och anser därför att den framtida utvecklingen av rättsinformationssystemet bör vara låst till gemensamma standarder för märkning och strukturering, vilka omfattar hela systemet. I princip är det den myndighet som producerar informationen som har ansvaret för informationen, vilket innebär en skyldighet att se till att informationen görs elektroniskt tillgänglig och sprids. Informationsansvaret innebär vidare ansvar för säkerheten i det egna informationssystemet och skyldighet att se till att informationen är aktuell, tillförlitlig och i övrigt uppfyller kraven enligt förordningen. Det är regeringens uppfattning att informationsproducenterna alltjämt skall ha ansvaret för att informationen görs elektroniskt tillgänglig, sprids, är aktuell m.m. En sak som dock bör övervägas ytterligare är enligt regeringen var och hur informationen skall vara lokaliserad. Det finns enligt regeringen inte tillräckliga skäl att nu frångå den tidigare ståndpunkten att varje organ som ger ut rättsinformation också skall ansvara för att den sprids elektroniskt, dvs. att rättsinformationssystemet skall vara decentraliserat, men det kan finnas anledning att fördjupa diskussionen och åter bedöma frågan i ett senare skede om någon ändamålsenlig lösning inte kan uppnås. Motionen I motion 2003/04:K334 av Ragnwi Marcelind (kd) begärs tillkännagivanden till regeringen om dels behovet av ett förenklat rättsinformationssystem som möjliggör att det går att se vad som gäller inom ett område, vare sig bestämmelserna finns i lag, förordning, myndighetsskrift eller i kommunal författning (yrkande 1), dels om behovet av att fastställa kvalitetskrav (yrkande 2). Rättsinformationen är i dag enligt motionen inte uppbyggd så att det går att se vad som gäller inom område. Det saknas enligt motionen beslut om hur systemet skall drivas vidare eller vilka kvalitetskrav som skall vara uppfyllda. Ansvarsförhållandena är enligt motionen också oklara. Utskottets ställningstagande Av regeringens skrivelse framgår att rättsinformationssystemet är föremål för ett planerings- och utvecklingsarbete som innebär bl.a. att informationen i systemet skall kunna grupperas och presenteras på olika sätt, att det skall finnas gemensamma standarder för märkning, strukturering och sökning, vilka omfattar hela systemet och att det skall finnas länkar enligt fastställda kriterier mellan olika informationskällor. Ett tillkännagivande till regeringen om införandet av ett märkningssysten som gör det möjligt att följa regelverket från lag via förordning till tillämpningsföreskrifter är därför enligt utskottets mening inte nödvändigt. Riksdagens revisorers förslag 2002/03:RR20 yrkande 1 samt motion 2003/03:K334 yrkande 1 (kd) avstyrks följaktligen. I den förra regeringsskrivelsen om rättsinformationen (skr. 1998/99:17) lämnades en omfattande och detaljerad beskrivning av de krav som borde ställas på rättsinformationssystemet. Krav på kvalitet var svåra att ange i generella termer för alla informationstyper. Ett allmänt krav var dock att informationen var korrekt och uppdaterad. Regeringen har i den nu aktuella skrivelsen ställt sig bakom de grundläggande kvalitetskrav som Stiftelsen för rättsinformation har utarbetat för förädlingsformer, krav som gäller upplysning om vem som tillhandahåller produkten, överblickbarhet, uppgift om senaste uppdatering, uppgift om regler för kopiering och skydd för användarens identitet m.m. Regeringen anser att kraven, i den mån de inte redan är tillgodosedda, bör uppfyllas. Mot denna bakgrund anser utskottet inte att ett tillkännagivande till regeringen om kvalitetskrav är nödvändigt. Motion 2003/04:K334 yrkande 2 (kd) avstyrks. Grunden för regeringens normgivning Utskottets förslag i korthet Med hänvisning till att regeringen i skrivelsen aviserar en förändring av lagstiftningstekniken så att det av förordningar eller fotnoter normalt framgår vilka bemyndiganden som utnyttjats avstyrker utskottet Riksdagens revisorers förslag i detta avseende och ett motionsyrkande (kd) om tydliggörande av bemyndigandekedjorna. Riksdagens revisorers förslag I revisorernas rapport framhålls att det för närvarande inte anges i rättsinformationssystemet vilken eller vilka lagar regeringen grundar sina förordningar på. Revisorerna anser att om regeringen klargjorde vilket eller vilka bemyndiganden som använts skulle lagstiftningen bli betydligt mer överskådlig. Enligt revisorerna är behovet av att regeringen klargör vilket eller vilka bemyndiganden en förordning stöds på särskilt stort i vissa sammanhang. Det gäller t.ex. då särskilda rättsverkningar knyts till beslut meddelade med stöd av vissa särskilt uppräknade bemyndiganderegler såsom är fallet i miljöbalken. Revisorerna föreslår att regeringen utformar ett system för att ange vilken eller vilka lagar regeringen grundar sina förordningar på (yrkande 2). Regeringens skrivelse Regeringen gör bedömningen att lagstiftningstekniken bör förändras så att det normalt framgår av förordningar eller av fotnoter till förordningar vilket eller vilka bemyndiganden som har utnyttjats. Något absolut krav på detta bör dock enligt regeringen inte ställas upp. Regeringen pekar på att revisorernas förslag innebär att det formella sambandet mellan olika författningar skulle kunna utläsas av själva författningen. Detta skulle också skapa större möjligheter att länka mellan författningar på olika nivåer, eftersom man därigenom i den praktiska länkningshanteringen åtminstone delvis kan undvara att göra bedömningar av vilka författningar som hör samman. I stället bör man kunna utgå från att det angivna bemyndigandet eller den angivna grunden stämmer. Regeringens normgivningsmakt bygger dels på bemyndiganden från riksdagen, dels på en egen normgivningskompetens. Den senare består i den s.k. restkompetensen och i möjligheten att utfärda verkställighetsföreskrifter. Till skillnad från myndigheterna finns det för regeringen inte någon skyldighet att i förordningarna ange det bemyndigande eller den grund i övrigt som finns för normgivningen. En rutin som innebär att föreskrifter hänvisar till bakomliggande bemyndiganden har enligt regeringen flera fördelar. En uppenbar fördel är att den som söker information i en viss fråga kan följa de bemyndiganden som har lämnats i en författning och på så sätt få en överblick över vilka föreskrifter som behandlar frågan. En annan vinst kan vara att riksdagen på ett enkelt sätt kan kontrollera hur normgivningsbemyndiganden till regeringen och myndigheter har utnyttjats och vilka föreskrifter som blivit följden. Vid en första anblick kan det också förefalla vara en enkel åtgärd att ändra författningstekniken så att den rättsliga grunden för regeringens normgivning framgår av varje förordning. Frågan rymmer enligt regeringen emellertid ett flertal komplikationer. För det första kan flera olika bemyndiganden ligga till grund för bestämmelserna i en och samma förordning. Dessa bemyndiganden behöver inte finnas i en och samma lag. Den rättsliga grunden för vissa bestämmelser i en förordning kan alltså finnas i en lag medan bemyndiganden för andra bestämmelser finns i en helt annan lag och ytterligare andra bemyndiganden finns i en tredje lag osv. Den omständigheten kan leda till att hänvisningar till bemyndiganden i vissa fall skulle bli komplicerade. För det andra kan den rättsliga grunden för en specifik bestämmelse härledas till flera olika bemyndiganden som skulle kunna åberopas vid sidan av varandra (se exempelvis Miljöbalkens sanktionssystem och hänsynsregler (SOU2004:37 s. 114 f.). Det finns också lagar, t.ex. förvaltningslagen (1986:223), där riksdagen har beslutat föreskrifter inom områden som i princip tillhör regeringens egen normgivningskompetens. Det är inte ovanligt att lagar av detta slag anger att regeringen kan besluta föreskrifter inom det aktuella området eller att föreskrifter, som regeringen beslutar och som avviker från lagen, skall ha företräde (se t.ex. 3 § förvaltningslagen). Om det är fråga om sådana fall då riksdagen har lämnat en del av regeringens restkompetens orörd och "bemyndigandet" bara erinrar om detta förhållande (s.k. kvasibemyndigande), eller om det rör sig om fall då riksdagen har övertagit hela området och verkligen ger regeringen ett bemyndigande inom delar av det, är inte alltid enkelt att avgöra. I det förra fallet utnyttjar regeringen sin restkompetens och i det senare bemyndigandet. Eftersom gränsen mellan vad som kan betraktas som verkställighetsföreskrifter och vad som är restkompetens i många avseenden är diffus kan det vidare i ett visst fall vara uppenbart att regeringen i och för sig har rätt att meddela föreskrifterna, medan det inte är möjligt att med säkerhet säga att den ena eller andra kompetensen utnyttjas. För det fjärde krävs inte alltid att ett bemyndigande som riksdagen lämnar till regeringen skall ges i lagform vilket kan skapa problem. Regeringen understryker dock att det i de flesta fall naturligtvis går att ange vilken rättslig grund som utnyttjas för en normgivning. Men komplikationerna gör det omöjligt att införa ett absolut krav på detta. Naturligtvis måste målsättningen vara att även i svårutredda fall ange vilket bemyndigande eller vilken grund i övrigt som har utnyttjats Reglerna för utformningen av bl.a. förordningar finns i Regeringskansliets riktlinjer för författningsskrivning. En särskild fråga som måste uppmärksammas när riktlinjerna för författningsskrivning ses över är om upplysningar om bemyndiganden bör lämnas av regeringen i ingressen eller på något annat ställe i själva förordningen eller om upplysningarna bör lämnas av SFS-utgivaren i noter till förordningarna på samma sätt som dagens hänvisningar till bakomliggande EG-direktiv enligt 18 a och 18 b §§ författningssamlingsförordningen. Motionen I motion 2003/04:K334 av Ragnwi Marcelind (kd) begärs tillkännagivanden till regeringen om behovet av att tydliggöra ansvarsförhållandena inom bemyndigandekedjorna (yrkande 3). Det går i dag enligt motionen inte att - utan ingående kunskaper - följa bemyndigandekedjorna och se hur riksdagens bemyndiganden att meddela fortsatt normgivning utnyttjas av regeringen och myndigheterna. Utskottets ställningstagande Utskottet vill understryka värdet av att grunden för normgivningen redovisas. Av regeringens skrivelse framgår att regeringen avser att förändra lagstiftningstekniken så att det normalt framgår av förordningar eller av fotnoter till förordningar vilket eller vilka bemyndiganden som har utnyttjats. Även om ett absolut krav på detta inte kan ställas upp är regeringens målsättning att även i svårutredda fall ange vilket bemyndigande eller vilken grund i övrigt som har utnyttjats. Regeringen avser således att grunden för regeringens normgivning skall anges så långt det låter sig göra. Enligt utskottets mening får Riksdagens revisorers förslag om ett system för att ange vilken eller vilka lagar regeringen grundar sina förordningar på därigenom i allt väsentligt anses tillgodosett, liksom motionsyrkandet om tydliggörande av ansvarsförhållanden inom bemyndigandekedjorna. Riksdagens revisorers förslag 2002/03:RR20 i denna del (yrkande 2) och motion 2003/04:K334 yrkande 3 (kd) avstyrks. Förteckning och publicering av kommunala författningar Utskottets förslag i korthet Riksdagens revisorers förslag om en central styrning i syfte att åstadkomma länkning av kommunala författningar till rättsinformationssystemet avstyrks med hänvisning till att regeringen angett att det bör göras särskilda insatser på området. Utskottet understryker behovet av en sådan publicering. Utskottet, som vidhåller tidigare ställningstagande och inte är berett att förorda att kommunerna skall åläggas att förteckna och publicera sina författningar, avstyrker en motion (kd) om detta. Jämför reservation (kd) och särskilt yttrande (v, mp). Riksdagens revisorers förslag Riksdagens revisorer anser att kommunerna skall förteckna sina författningar och hålla dem tillgängliga för medborgarna. Även om revisorerna har förståelse för Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets syn att de närmare formerna för detta bör bestämmas av de enskilda kommunerna anser de att det är väsentligt att medborgarna kan orientera sig inom olika lagstiftningsområden. Rättsinformationssystemet bör därför enligt revisorerna göras så komplett som möjligt med kommunala författningar inom olika lagstiftningsområden. Dessutom gäller enligt revisorerna att det även för kommunerna torde vara väsentligt att på ett överskådligt sätt kunna följa vad som gäller inom olika områden. Revisorerna anser att någon form av central styrning krävs för att kommunala författningar skall kunna länkas till rättsinformationssystemet och föreslår ett tillkännagivande till regeringen om att regeringen skall utforma en ordning för hur kommunala författningar inom olika lagstiftningsområden skall kunna ingå i rättsinformationssystemet (yrkande 3). Regeringens skrivelse Enligt de övergripande målsättningar för rättsinformationssystemet som regeringen redovisar i skrivelsen bör särskilda insatser göras för att kommunernas författningar skall kunna bli tillgängliga via rättsinformationssystemet. Enligt 9 § rättsinformationsförordningen får kommunala föreskrifter ingå i systemet, men ingen kommun har ännu anslutit sig. Regeringen delar riksdagens revisorers uppfattning om det angelägna i att rättsinformationssystemet blir så komplett som möjligt med föreskrifter inom alla rättsområden och på alla nivåer. Det är enligt regeringen betydelsefullt om de kommunala föreskrifterna skulle kunna föras in i systemet. Ett införande av en skyldighet för kommunerna att förteckna och publicera sina författningar i författningssamlingar är emellertid enligt regeringen förhållandevis ingripande och rör en mängd frågor som inte primärt tar sikte på rättsinformationssystemets uppbyggnad. En annan väg för att föra in kommunala föreskrifter i rättsinformationssystemet skulle enligt regeringen vara att riksdagen beslutar föreskriva att dessa skulle bli ett obligatoriskt innehåll i systemet. Denna lösning skulle i praktiken motsvara en skyldighet för kommunerna att förteckna och publicera sina författningar. Det kräver dock omfattande samordningsinsatser samtidigt som det för kommunerna kan vara tekniskt komplicerat att genomföra en ordning som innebär en skyldighet att se till att länkning går att genomföra. Även kostnadsaspekter talar enligt regeringen emot att kommunerna åläggs skyldighet att ansluta sig till rättsinformationssystemet. Kommunernas anslutning till rättsinformationssystemet bör enligt regeringen i första hand ske på frivillig väg. Regeringen anger att Statskontoret i egenskap av samordningsmyndighet för rättsinformationssystemet i detta syfte bör rikta insatser mot de kommuner som vill delta i systemet. Motionen Ingvar Svensson m.fl. (kd) begär i motion 2003/04:K396 ett regeringsförslag om lagstiftning om skyldighet för kommunerna att förteckna och publicera sina författningar. Motionärerna pekar på att det för närvarande inte finns särskilda generella regler för hur de kommunala författningarna skall utformas och kungöras. Normbesluten behandlas som andra kommunala beslut. De antecknas i protokoll och anslås på anslagstavla. I kommunerna tänker man enligt motionen inte i termer av normgivning och skiljer ofta inte mellan normgivning och myndighetsutövning mot enskild. Enligt motionärerna skulle ett införande av samma regler för kommuner som för statliga myndigheter i fråga om författningarnas utformning och kungörande skapa klara handläggningsrutiner och lägga grund för en enhetlig, stringent och lagenlig maktutövning. Ett införande av lagregler för en kommunal författningssamling skulle enligt motionen medföra en avsevärt ökad rättssäkerhet i kommunernas utövande av normgivningsmakten. Dessutom skulle det göra det möjligt för allmänheten att ta reda på om författningarna är lagliga eller ej. Enhetligt utformade och en för varje kommun upprättad författningssamling skulle vara till hjälp för kommunernas egna handläggare, för politiker och för allmänhetens insyns- och kontrollmöjligheter. Motionärerna pekar på att skälen till att kommunernas normgivning inte omfattas av reglerna om utformning och kungörande av författningar är att kommuner och landsting hävdat sin självbestämmanderätt. I promemorian Kommunala författningssamlingar (Ds 1995:7) föreslogs i stort sett samma regler för kommunala författningssamlingar som gäller för de statliga myndigheterna. Nästan alla remissinstanser stödde förslaget men kommunförbundet och landstingsförbundet motsatte sig förslaget med hänvisning till den kommunala självbestämmanderätten. Utvecklingen av informationssamhället och medborgarnas ökade krav på och intresse för att kunna granska de rättsliga grunderna för olika beslut är enligt motionen faktorer som förstärker behovet av att ställa krav på kommunerna att upprätta kommunala författningssamlingar. Riksdagen bör begära förslag till en sådan lagstiftning av regeringen. Tidigare riksdagsbehandling Konstitutionsutskottet konstaterade hösten 1992 (bet. 1992/93:KU1) att kommunerna, trots utfärdade riktlinjer, publicerat författningar endast i mycket begränsad omfattning. Utskottet föreslog ett tillkännagivande om att regeringen borde låta frågan om publicering av kommunernas och landstingens författningar bli föremål för överväganden i något lämpligt sammanhang. Riksdagen följde utskottet (rskr. 1992/93:5). I ett interpellationssvar (ip. 1996/97:233) som lämnades i riksdagen år 1997 anförde dåvarande inrikesminister Jörgen Andersson bl.a. att det i det då ansträngda ekonomiska läget inte fanns tillräckligt starka skäl att vidta åtgärder i fråga om kommunala författningssamlingar. Ett krav på kommunala författningssamlingar skulle enligt inrikesministern nämligen innebära ett nytt åliggande för kommunerna som staten på grund av finansieringsprincipen måste kompensera kommunerna för. Regeringen hade valt att ge andra angelägna kommunala åtaganden och åligganden en högre prioritet. Det arbete som pågick inom Regeringskansliet med ett moderniserat rättsdatasystem skulle dock enligt inrikesministern kunna vara ett led i att få de kommunala författningarna mer överblickbara och lättillgängliga. Utskottet behandlade frågan om kommunala författningssamlingar våren 2000 i betänkande 1999/2000:KU13. Utskottet konstaterade att regeringen inom ramen för arbetet med ett nytt rättsinformationssystem vidtagit åtgärder som var ägnade att underlätta för och stimulera kommuner och landsting att tillhandahålla sina författningar i elektronisk form. Utskottet ansåg att den ordning som bygger på kommunernas frivilliga medverkan var bra och att de formella krav som ställdes på de dokument som skulle ingå i systemet var välgrundade. Det var utskottets förhoppning att samtliga kommuner och landsting efter hand skulle komma att ansluta sig till rättsinformationssystemet. Senast behandlades frågan av konstitutionsutskottet våren 2003 (bet. 2003/04:24). Utskottet vidhöll sin tidigare ståndpunkt avseende kommunala författningssamlingar, dvs. att den ordning som bygger på kommunernas frivilliga medverkan är till fyllest. Utskottets ställningstagande Rättsinformationssystemets syfte är att tillförsäkra den offentliga förvaltningen och enskilda tillgång till grundläggande rättsinformation i elektronisk form. För att systemet skall vara komplett och fullvärdigt fordras självfallet att föreskrifter på samtliga nivåer i samhället ingår i systemet. Utskottet anser att det är en klar brist att ett så angeläget område som de kommunala föreskrifterna inte ingår i systemet. Regeringen hänvisar till att kommunernas anslutning till rättsinformationssystemet i första hand bör ske på frivillig väg och att det bör riktas insatser mot de kommuner som vill delta i systemet. Utskottet vill understryka vikten av att insatserna för att förmå kommunerna att frivilligt medverka i systemet är effektiva. Utskottet, som avser att följa effekterna av de aviserade insatserna, är inte nu berett att ställa sig bakom Riksdagens revisorers förslag om ett tillkännagivande till regeringen om en centralstyrd ordning för hur kommunala författningar skall kunna ingå i rättsinformationssystemet. Riksdagens revisorers förslag 2002/03:RR20 yrkande 3 avstyrks därför. Utskottet är med hänsyn till den kommunala självstyrelsen och även med hänsyn till kostnadsaspekterna inte berett att nu förorda en skyldighet för kommunerna att förteckna och publicera sina föreskrifter. Motion 2003/04:K396 (kd) avstyrks därför. EG-rätten Utskottets förslag i korthet Med hänvisning till det arbete som pågår inom EU och som syftar till att åstadkomma kopplingar mellan EU:s rättsdatabaser och nationella databaser och med hänsyn till att regeringen i skrivelsen redovisat en beredskap för att inleda ett svenskt arbete avstyrker utskottet Riksdagens revisorers förslag om att regeringen skall utarbeta ett förslag till hur EG-rätten skall kopplas till rättsdatasystemet. Riksdagens revisorers förslag Riksdagens revisorer anser att det behövs kopplingar mellan EG-regler inom ett område och rättsinformationssystemet. Sådana kopplingar skulle även underlätta riksdagens uppföljning av lagstiftning och minska behovet av särskild återrapportering om hur EG-rätten genomförts i svensk lagstiftning. Revisorerna föreslår ett tillkännagivande till regeringen om att regeringen skall utarbeta ett förslag till hur EG-rätten skall kopplas till rättsinformationssystemet (yrkande 4). Regeringens skrivelse Enligt 18 a § författningssamlingsförordningen (1976:725) gäller att om en ny eller ändrad författning helt eller delvis genomför EG-direktiv, skall en hänvisning till direktivet göras i den författningssamling där författningen kungörs. Det går i praktiken till så att hänvisningen tas in i en ingressnot till författningen. Dessa noter skall alltså finnas i de delar av rättsinformationssystemet som visar författningarna i den form de kungörs. Noterna tar inte sikte på enskilda bestämmelser i författningen och inte heller på enskilda artiklar i ett EG-direktiv. Det skulle enligt regeringen vara en mycket bra åtgärd att utarbeta en ordning för att koppla enskilda artiklar i exempelvis ett EG-direktiv till de svenska bestämmelser vari artikeln genomförs. Inom ramen för utvecklingen av EU:s rättsdatabaser, det s.k. EULEX 3-projektet pågår ett motsvarande arbete. Detta projekt har som slutmål att det skall gå att söka från unionens rättsdatabaser, och i de nationella databaserna hitta var en viss bestämmelse i ett direktiv har genomförts. EU:s arbete med en koppling mellan de nationella databaserna och EU:s databaser förefaller vara en avsevärt svårare uppgift än vad som förutsetts. Arbetet fortsätter dock och det finns en avsikt att involvera det svenska rättsinformationssystemet i projektet. Regeringen har uppfattningen att det inte kan anses motiverat med ett sådant eventuellt dubbelarbete som ett svenskt initiativ skulle leda till. Skulle resultatet av EU:s arbete inte visa sig lyckosamt bör dock enligt regeringen ett svenskt arbete inledas. Utskottets ställningstagande Av regeringens skrivelse framgår att det pågår ett arbete inom EU med syftet att söka åstadkomma kopplingar mellan EU:s databaser och de nationella databaserna. Som regeringen framhållit bör detta arbete avvaktas samtidigt som det bör finnas en beredskap att inleda ett svenskt arbete om EU-arbetet misslyckas. Enligt utskottets mening är ett tillkännagivande till regeringen om behovet av ett svenskt förslag mot denna bakgrund inte nödvändigt. Riksdagens revisorers skrivelse 2002/03:20 yrkande 4 avstyrks följaktligen.
Reservation Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. Förteckning och publicering av kommunala författningar, punkt 5 (kd) av Ingvar Svensson (kd). Förslag till riksdagsbeslut Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde ha följande lydelse: Riksdagen bifaller motion 2003/04:K396. Ställningstagande Det finns för närvarande inga särskilda, generella regler för hur de kommunala författningarna skall utformas och kungöras. Normbesluten behandlas som alla andra beslut i en kommun. De antecknas i protokoll, protokollet justeras och ett anslag sätts upp på anslagstavla med uppgifter om beslutet. För vissa normbeslut finns speciella kungöranderegler, men i stort behandlas dock normbesluten som andra fullmäktige- och nämndbeslut i en kommun. När man vill ta del av en kommunal författning får man således söka i beslutsprotokollen. Vanligen finns protokollen i pappersform, sorterade i kronologisk ordning, i ett kommunarkiv. Det är vanligt att blanda ihop normbeslut med myndighetsutövning gentemot enskild. Detta leder till att handläggningen ibland blir felaktig eftersom det är olika regler för olika typer av myndighetsutövning. Ett införande av samma regler för kommuner som för statliga myndigheter i fråga om författningarnas utformning och kungörande skulle skapa klarhet i handläggningsrutiner och lägga en grund för en enhetlig, stringent och lagenlig maktutövning. Enhetligt utformade och en för varje kommun upprättad författningssamling skulle vara till stor hjälp från flera synpunkter. De är till hjälp för kommunens egna handläggare. De är till hjälp för politiker. De är till hjälp för allmänheten för att skapa insyn och kontroll. Lagstadgade kommunala författningssamlingar bör ses som ett viktigt och klargörande inslag i etikdebatten. Utvecklingen av informationssamhället och medborgarnas ökade krav på och intresse för att kunna granska de rättsliga grunderna för olika beslut är faktorer som förstärker behovet av lagstiftning om skyldighet för kommunerna att ha kommunala författningssamlingar. Riksdagen bör med bifall till motion K396 begära förslag till en sådan lagstiftning av regeringen. Särskilt yttrande Utskottets beredning av ärendet har föranlett följande särskilt yttrande. I rubriken anges inom parentes vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas. Förteckning och publicering av kommunala författningar, punkt 5 (v, mp) Mats Einarsson (v) och Gustav Fridolin (mp) anför: Enligt vår mening talar mycket för en lagstiftning om skyldighet för kommunerna att förteckna och publicera sina författningar. Den nuvarande situationen är otillfredsställande. Om inte en förbättring synes kunna åstadkommas på annat sätt förutsätter jag att regeringen på eget initiativ bereder ett sådant förslag och därvid beaktar finansieringsprincipen. Något tillkännagivande av riksdagen till regeringen är dock enligt min mening inte påkallat nu.
Bilaga Förteckning över behandlade förslag Skrivelse 2003/04:168 Regeringens skrivelse 2003/04:168 Den fortsatta utvecklingen av rättsinformationssystemet. Förslag 2002/03:RR20 Förslag 2002/03:RR20 Riksdagens revisorers förslag angående Ordning på rätten: 1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revisorer anför i avsnitt 2.2 om rättsinformationssystemet. 2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revisorer anför i avsnitt 2.3 om att regeringen bör ange den rättsliga grunden för sina författningar. 3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revisorer anför i avsnitt 2.4 om kommunala författningar i rättsinformationssystemet. 4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revisorer anfört i avsnitt 2.5 om att regeringen bör utarbeta förslag till hur EG-rätten skall kopplas till rättsinformationssystemet. Motioner från allmänna motionstiden hösten 2003 2003/04:K334 av Ragnwi Marcelind (kd): 1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av ett förenklat rättsinformationssystem som möjliggör att det går att se vad som gäller inom ett område, vare sig bestämmelserna finns i lag, förordning, myndighetsskrift eller i kommunal författning. 2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av att fastställa vilka kvalitetskrav som skall vara uppfyllda. 3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av att tydliggöra ansvarsförhållandena inom bemyndigandekedjorna. 2003/04:K396 av Ingvar Svensson m.fl. (kd): Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till lagstiftning med skyldighet för kommunerna att förteckna och publicera sina författningar.