3. Följdlagstiftning i propositioner om godkännande av rambeslut

Rambeslut om olaglig narkotikahandel (Betänkande 2003/04:JUU29 Justitieutskottet)

Justitieutskottets betänkande2003/04:JUU29

Titel saknas

---

Sammanfattning
I detta ärende behandlar utskottet regeringens proposition 2003/04:147
Sveriges antagande av rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit
och påföljder för olaglig narkotikahandel jämte två följdmotioner.
I propositionen föreslås att riksdagen skall godkänna ett inom EU upprättat
utkast till rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder
för olaglig narkotikahandel. Rambeslutet innehåller bestämmelser bl.a. om
vad som skall anses vara olaglig handel med narkotika och med s.k.
prekursorer. Vidare innehåller rambeslutet regler om effektiva, proportionella
och avskräckande påföljder. Minsta gemensamma maximistraff för olika brott
föreskrivs. Vissa handlingar, som i Sverige är straffbelagda, utesluts
från rambeslutets räckvidd. Detta gäller bl.a. befattning med narkotika
för personligt bruk.
Utskottet föreslår att riksdagen bifaller regeringens förslag och avslår
motionerna.
I ärendet finns två reservationer (m, fp, kd och c respektive m, fp och
c).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1. Godkännande av rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit och
påföljder för olaglig narkotikahandel
Riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till
rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för
olaglig narkotikahandel. Därmed bifaller riksdagen proposition 2003/04:147.

2. Rambeslutets omfattning
Riksdagen avslår motion 2003/04:Ju24 yrkande 1.
Reservation 1 (m, fp, kd, c)

3. Följdlagstiftning i propositioner om godkännande av rambeslut
Riksdagen avslår motionerna 2003/04:Ju24 yrkande 2 och 2003/04:Ju25.
Reservation 2 (m, fp, c)

Stockholm den 8 juni 2004
På justitieutskottets vägnar

Susanne Eberstein
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Susanne Eberstein (s),
Rolf Olsson (v), Margareta Sandgren (s), Beatrice Ask (m), Helena Zakariasén
(s), Peter Althin (kd), Elisebeht Markström (s), Yilmaz Kerimo (s), Torkild
Strandberg (fp), Johan Linander (c), Göran Norlander (s), Cecilia Magnusson
(m), Joe Frans (s), Leif Björnlod (mp), Kerstin Andersson (s), Hillevi
Engström (m) och Karin Granbom (fp).

Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Den 23 maj 2001 lade Europeiska kommissionen fram ett förslag till rambeslut
om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig
narkotikahandel (EGT C 304 E, 30.10.2001, s. 172). Syftet med förslaget var
att, i enlighet med artiklarna 29, 31 e samt 34.2 i fördraget om Europeiska
unionen, närma medlemsstaternas lagstiftning till varandra när det gäller
olaglig narkotikahandel. En faktapromemoria har upprättats och överlämnats
till riksdagen (2001/02:FPM31).
Europaparlamentet yttrade sig över kommissionens förslag den 25 april
2002 (T5-0195/2002).
Vid ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor den 27 november 2003
nåddes en politisk överenskommelse om innehållet i rambeslutet. Vid mötet
beslutades även att Europaparlamentet skulle ges förnyat tillfälle att
yttra sig över den politiskt överenskomna texten. Europaparlamentet antog
ett yttrade över den texten den 9 mars 2004 (T5-0150/2004).
Utkastet till rambeslut i sin senaste lydelse på svenska är fogad till
denna proposition som bilaga 2. Utkastet till rambeslut har ännu inte
varit föremål för granskning av EU:s juristlingvister. Det kan därför
inte uteslutas att vissa språkliga justeringar kommer att göras i texten.
Några förändringar i sak kan dock inte förutses.
Under förhandlingsarbetet har företrädare för Justitiedepartementet vid
flera tillfällen lämnat information i justitieutskottet.
Inom Justitiedepartementet har utarbetats en promemoria om Sveriges
antagande av rambeslutet (dnr Ju2004/1620/L5). Promemorian har remissbehandlats.
En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet
(dnr Ju2004/1620/L5).
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att riksdagen skall godkänna det inom EU upprättade
utkastet till rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit och
påföljder för olaglig narkotikahandel. Rambeslutet innehåller bl.a.
bestämmelser om vad som skall anses vara olaglig handel med narkotika och
med s.k. prekursorer, dvs. ämnen som kan användas vid framställning av
narkotika, samt vilka straffrättsliga påföljder som dessa gärningar skall
leda till. Vidare innehåller rambeslutet bestämmelser om förverkande samt
ansvar och påföljder för juridiska personer liksom straffrättslig
jurisdiktion. I propositionen redovisas en bedömning av de lagändringar som
rambeslutet föranleder i svensk rätt. Några konkreta förslag till ändrad
lagstiftning läggs dock inte fram i propositionen. Regeringen avser att
återkomma till riksdagen med sådana förslag i senare sammanhang.

Utskottets överväganden
Godkännande av rambeslutet
Utskottets förslag i korthet
Utskottet föreslår att riksdagen godkänner utkastet till rambeslut om
minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel.
Vidare avstyrker utskottet dels ett motionsyrkande om att rambeslutet
även borde ha omfattat innehav av narkotika för personligt bruk och
brukande av narkotika, dels två motionsyrkanden om att propositioner om
godkännande av rambeslut också bör innehålla förslag om svensk
följdlagstiftning.
Jämför reservationerna 1 (m, fp, kd och c) och 2 (m, fp och c).
Rambeslutet syftar till att möjliggöra en samlad insats på unionsnivå i
kampen mot den olagliga narkotikahandeln. Genom rambeslutet skapas gemensamma
minimiregler i medlemsstaterna när det gäller bl.a. vilka handlingar som
skall vara straffbara samt vilka straffrättsliga påföljder som dessa
gärningar skall leda till.
Enligt rambeslutet skall varje medlemsstat vidta nödvändiga åtgärder för
att säkerställa att bl.a. överlåtelse och tillverkning av narkotika och
s.k. prekursorer, dvs. ämnen som kan användas vid framställning av narkotika,
beläggs med straff när de begåtts uppsåtligen och orättmätigt (artikel
2 punkten 1). Detta gäller dock inte om gärningsmännen har handlat endast
i syftet privat konsumtion så som den definieras i nationell lagstiftning
(artikel 2 punkten 2). Vidare skall anstiftan, medhjälp och försök till
sådana brott som omfattas av artikel 2 betraktas som brott (artikel 3).
I artikel 4 anges vissa minimigränser för vad det maximala frihetsstraffet
för olika typer av narkotikabrott skall vara. I samma artikel finns även
en bestämmelse om att det skall vara möjligt att förverka bl.a. hjälpmedel
som använts vid brott och även vinning av brott. Rambeslutet innehåller
också bl.a. bestämmelser om ansvar och påföljder för juridiska personer
(artiklarna 6 och 7).
Rambeslutet är bindande för medlemsstaterna när det gäller de resultat
som skall uppnås men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma
form och tillvägagångssätt.
Regeringen anför i propositionen att svensk lagstiftning till övervägande
del torde motsvara de åtaganden som följer av rambeslutet. I vissa delar,
t.ex. när det gäller försök till tillverkning, transport och distribution
av s.k. prekursorer samt förverkande av hjälpmedel som är avsedda att
användas för brott, kommer dock sannolikt lagändringar att krävas.
Utskottet anser att den ökande narkotikahandeln är ett av de största
problem som EU står inför och att den därför måste bekämpas med kraft.
Bekämpningen av narkotikabrottsligheten är i första hand medlemsstaternas
nationella ansvar. Den olagliga narkotikahandeln är emellertid i stor
utsträckning gränsöverskridande, och en effektiv bekämpning av denna handel
förutsätter ett nära samarbete mellan medlemsstaternas rättsvårdande
myndigheter samt gemensamma principer och mål. Sverige har också under
lång tid aktivt deltagit i internationella sammanhang som syftar till att
förhindra och bekämpa olaglig narkotikahantering. Genom att på EU-nivå
skapa gemensamma definitioner av vilka handlingar som utgör narkotikabrott
skapas ett gemensamt rättsområde som underlättar det polisiära och rättsliga
samarbetet på området. Därmed underlättas också en samlad insats på
unionsnivå i kampen mot denna brottslighet.
Utskottet anser mot denna bakgrund att riksdagen bör godkänna det utkast
till rambeslut som utarbetats inom EU.
I motion Ju24 (c) anförs att rambeslutet borde ha omfattat och kriminaliserat
även innehav av narkotika för personligt bruk och brukande av narkotika.

I rambeslutets ingress anges att EU:s insatser, enligt subsidiaritetsprincipen,
bör inriktas på de allvarligaste typerna av narkotikabrott. Samtidigt
betonas att det faktum att vissa typer av förseelser som rör personlig
konsumtion utesluts från rambeslutets räckvidd inte utgör något
ställningstagande från rådet angående hur medlemsstaterna bör behandla sådana
fall i sin nationella lagstiftning. Rambeslutet innehåller endast
minimibestämmelser, och medlemsstaterna kan således gå längre än vad rambeslutet
kräver.
Som anförts tidigare har utskottet fortlöpande fått information från
regeringen om hur förhandlingsarbetet vad gäller rambeslutet har fortskridit.
Företrädare för Justitiedepartementet har för utskottet bl.a. redogjort
för de svenska ståndpunkterna i detta arbete, t.ex. att all olovlig
befattning med narkotika bör omfattas av rambeslutets kriminaliseringsåtagande,
att inga undantag skall göras för överlåtelse av små mängder narkotika
samt att s.k. mindre farlig narkotika inte skall särbehandlas i strafflindrande
avseende. Regeringen har även framhållit att flera andra medlemsstater
har haft en annan uppfattning än den svenska om vad som skall omfattas av
rambeslutet, inte minst vad gäller privat konsumtion av narkotika samt
påföljdsnivån för de minst allvarliga narkotikaöverlåtelserna. Mot denna
bakgrund måste resultatet av förhandlingsarbetet ändå betraktas som en
framgång. Utskottet beklagar i och för sig att handlingar som syftar till
privat konsumtion av narkotika inte omfattas av rambeslutet men anser att
regeringen vid framförhandlandet av rambeslutet har nått så långt som
rimligen kunnat förväntas. Utskottet är vidare övertygat om att regeringen
i det internationella arbetet även i fortsättningen kommer att verka för
ett genomslag för den svenska restriktiva narkotikapolitiken där en
grundförutsättning är att all olovlig befattning med narkotika skall vara
kriminaliserad.
Utskottet anser inte att något uttalande från utskottets sida är påkallat,
och utskottet avstyrker bifall till motion Ju24 i denna del.
I motionerna Ju24 (c) och Ju25 (m) anförs att propositioner om godkännande
av EU:s rambeslut inom det rättsliga området också bör innehålla förslag
om svensk följdlagstiftning.
Utskottet har under senare år vid ett flertal tillfällen tillstyrkt
godkännande av utkast till rambeslut utan att följdlagstiftning har
presenterats. Senast skedde detta rörande ett rambeslut om erkännande och
verkställighet av bötesstraff (bet. 2003/04:JuU28 s. 11 f.). Utskottet
hänvisade då till ett tidigare principiellt uttalande som gick ut på att
utskottet inte kunde se något avgörande skäl mot att godkänna ett rambeslut
vid ett tillfälle och fatta beslut om lagstiftningen vid ett senare
tillfälle. Att avvakta med lagstiftningen borde enligt utskottet emellertid
inte ske annat än när det var påkallat av de tidsramar som gäller för
EU:s antagande av rambeslutet. För en utförligare redovisning av frågans
tidigare behandling samt utskottets överväganden hänvisas till detta
betänkande.
Regeringen anför i propositionen (s. 17 f.) att utformningen av de
lagändringar som bedöms nödvändiga kräver noggranna överväganden. Ett
beredningsunderlag grundat på en utförlig och noggrann analys av relevanta
frågeställningar måste hämtas in. Att avvakta med godkännande av rambeslutet
till dess att ett tillfredsställande beredningsunderlag har hämtats in
såvitt avser dessa förändringar skulle innebära en betydande försening av
antagandet av rambeslutet. Med tanke på den vikt rambeslutet kan förväntas
få som verktyg i kampen mot den gränsöverskridande narkotikahandeln vore
detta mycket olyckligt. Till detta kommer att Sverige intog en mycket
aktiv roll under förhandlingarna om rambeslutet, varför Sverige bör verka
för att antagandet av rambeslutet inte fördröjs i avvaktan på inhämtande
av ett nationellt tillfredsställande beredningsunderlag när det gäller
erforderliga lagändringar.
Motion Ju24 i nu behandlad del och motion Ju25 avstyrks.

Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett
följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag
till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1. Rambeslutets omfattning, punkt 2 (m, fp, kd, c)
av Beatrice Ask (m), Peter Althin (kd), Torkild Strandberg (fp), Johan
Linander (c), Cecilia Magnusson (m), Hillevi Engström (m) och Karin Granbom
(fp).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om rambeslutets omfattning. Därmed bifaller riksdagen
delvis motion 2003/04:Ju24 yrkande 1.
Ställningstagande
Rambeslutet är ett viktigt internationellt instrument i kampen mot den
olagliga narkotikahandeln. Det är dock beklagligt att rambeslutet inte
kriminaliserar innehav av narkotika för personligt bruk och brukande av
narkotika. Enligt vår mening måste arbetet fortsätta med att övertyga
övriga medlemsstater om att en kriminalisering även av sådana handlingar
är en förutsättning för att effektivt kunna bekämpa den olagliga
narkotikahandeln. Regeringen bör ges i uppdrag att genast ta upp förhandlingar
inom EU i syfte att få till stånd ett rambeslut om kriminalisering av
innehav och bruk av narkotika.

2. Följdlagstiftning i propositioner om godkännande av rambeslut, punkt
3 (m, fp, c)
av Beatrice Ask (m), Torkild Strandberg (fp), Johan Linander (c), Cecilia
Magnusson (m), Hillevi Engström (m) och Karin Granbom (fp).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde
ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som
anförs i reservationen om följdlagstiftning i propositioner om godkännande
av rambeslut. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2003/04:Ju24 yrkande
2 och 2003/04:Ju25.
Ställningstagande
Regeringen har återigen valt att till riksdagen avlämna en proposition om
godkännande av rambeslut utan att samtidigt redovisa förslag till sådan
svensk följdlagstiftning som krävs med anledning av beslutet. Enligt vår
mening är detta inte en tillfredsställande lagstiftningsteknik. Det bör
vara ett krav att den lagstiftning som bedöms bli aktuell presenteras i
sin helhet. Annars blir det inte möjligt att bedöma rambeslutet och vilka
konsekvenser det kommer att få för den svenska lagstiftningen. Enligt vår
erfarenhet är det först i samband med att det handgripliga och konkreta
förslaget granskas inom ramen för den parlamentariska processen som
eventuella brister eller problemområden upptäcks. Därför är det mycket
viktigt att riksdagen ges möjlighet att ta ställning till konsekvenserna
av rambeslutet på nationell nivå samtidigt som man godkänner rambeslutet.
Sedan ett rambeslut väl godkänts saknas utrymme att behandla de grundläggande
rättspolitiska frågor som rambeslutet kan ge upphov till. Detta skapar
ett demokratiskt problem.
Vi vill därför ånyo framhålla att det är mycket viktigt att riksdagen ges
möjlighet att ta ställning till konsekvenserna av rambeslutet på nationell
nivå samtidigt som man godkänner rambeslutet. Regeringen bör åläggas att
i fortsättningen presentera förslag till följdlagstiftning i propositioner
om godkännande av rambeslut.

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2003/04:147 Sveriges antagande av rambeslut om minimibestämmelser
för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel:
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen
upprättade utkastet till rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit
och påföljder för olaglig narkotikahandel.
Följdmotioner
2003/04:Ju24 av Johan Linander m.fl. (c):

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att rambeslutet borde ha omfattat och kriminaliserat innehav av
narkotika för personligt bruk och brukande av narkotika.
2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om otillräckligheten i att framlägga ett rambeslut för riksdagens
godkännande utan att samtidigt presentera förslag på den lagstiftning som
erfordras för rambeslutets genomförande.
2003/04:Ju25 av Beatrice Ask m.fl. (m):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs
om att propositioner om EU:s rambeslut inom det rättsliga området även
bör innehålla förslag om svensk följdlagstiftning.

Bilaga 2
Utkast till rambeslut