Rambeslut om olaglig narkotikahandel
Betänkande 2003/04:JUU29
Justitieutskottets betänkande2003/04:JUU29
Titel saknas
Sammanfattning I detta ärende behandlar utskottet regeringens proposition 2003/04:147 Sveriges antagande av rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel jämte två följdmotioner. I propositionen föreslås att riksdagen skall godkänna ett inom EU upprättat utkast till rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel. Rambeslutet innehåller bestämmelser bl.a. om vad som skall anses vara olaglig handel med narkotika och med s.k. prekursorer. Vidare innehåller rambeslutet regler om effektiva, proportionella och avskräckande påföljder. Minsta gemensamma maximistraff för olika brott föreskrivs. Vissa handlingar, som i Sverige är straffbelagda, utesluts från rambeslutets räckvidd. Detta gäller bl.a. befattning med narkotika för personligt bruk. Utskottet föreslår att riksdagen bifaller regeringens förslag och avslår motionerna. I ärendet finns två reservationer (m, fp, kd och c respektive m, fp och c).
Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1. Godkännande av rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel Riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel. Därmed bifaller riksdagen proposition 2003/04:147. 2. Rambeslutets omfattning Riksdagen avslår motion 2003/04:Ju24 yrkande 1. Reservation 1 (m, fp, kd, c) 3. Följdlagstiftning i propositioner om godkännande av rambeslut Riksdagen avslår motionerna 2003/04:Ju24 yrkande 2 och 2003/04:Ju25. Reservation 2 (m, fp, c) Stockholm den 8 juni 2004 På justitieutskottets vägnar Susanne Eberstein Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Susanne Eberstein (s), Rolf Olsson (v), Margareta Sandgren (s), Beatrice Ask (m), Helena Zakariasén (s), Peter Althin (kd), Elisebeht Markström (s), Yilmaz Kerimo (s), Torkild Strandberg (fp), Johan Linander (c), Göran Norlander (s), Cecilia Magnusson (m), Joe Frans (s), Leif Björnlod (mp), Kerstin Andersson (s), Hillevi Engström (m) och Karin Granbom (fp).
Redogörelse för ärendet Ärendet och dess beredning Den 23 maj 2001 lade Europeiska kommissionen fram ett förslag till rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel (EGT C 304 E, 30.10.2001, s. 172). Syftet med förslaget var att, i enlighet med artiklarna 29, 31 e samt 34.2 i fördraget om Europeiska unionen, närma medlemsstaternas lagstiftning till varandra när det gäller olaglig narkotikahandel. En faktapromemoria har upprättats och överlämnats till riksdagen (2001/02:FPM31). Europaparlamentet yttrade sig över kommissionens förslag den 25 april 2002 (T5-0195/2002). Vid ministerrådet för rättsliga och inrikes frågor den 27 november 2003 nåddes en politisk överenskommelse om innehållet i rambeslutet. Vid mötet beslutades även att Europaparlamentet skulle ges förnyat tillfälle att yttra sig över den politiskt överenskomna texten. Europaparlamentet antog ett yttrade över den texten den 9 mars 2004 (T5-0150/2004). Utkastet till rambeslut i sin senaste lydelse på svenska är fogad till denna proposition som bilaga 2. Utkastet till rambeslut har ännu inte varit föremål för granskning av EU:s juristlingvister. Det kan därför inte uteslutas att vissa språkliga justeringar kommer att göras i texten. Några förändringar i sak kan dock inte förutses. Under förhandlingsarbetet har företrädare för Justitiedepartementet vid flera tillfällen lämnat information i justitieutskottet. Inom Justitiedepartementet har utarbetats en promemoria om Sveriges antagande av rambeslutet (dnr Ju2004/1620/L5). Promemorian har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Justitiedepartementet (dnr Ju2004/1620/L5). Propositionens huvudsakliga innehåll I propositionen föreslås att riksdagen skall godkänna det inom EU upprättade utkastet till rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel. Rambeslutet innehåller bl.a. bestämmelser om vad som skall anses vara olaglig handel med narkotika och med s.k. prekursorer, dvs. ämnen som kan användas vid framställning av narkotika, samt vilka straffrättsliga påföljder som dessa gärningar skall leda till. Vidare innehåller rambeslutet bestämmelser om förverkande samt ansvar och påföljder för juridiska personer liksom straffrättslig jurisdiktion. I propositionen redovisas en bedömning av de lagändringar som rambeslutet föranleder i svensk rätt. Några konkreta förslag till ändrad lagstiftning läggs dock inte fram i propositionen. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med sådana förslag i senare sammanhang.
Utskottets överväganden Godkännande av rambeslutet Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att riksdagen godkänner utkastet till rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel. Vidare avstyrker utskottet dels ett motionsyrkande om att rambeslutet även borde ha omfattat innehav av narkotika för personligt bruk och brukande av narkotika, dels två motionsyrkanden om att propositioner om godkännande av rambeslut också bör innehålla förslag om svensk följdlagstiftning. Jämför reservationerna 1 (m, fp, kd och c) och 2 (m, fp och c). Rambeslutet syftar till att möjliggöra en samlad insats på unionsnivå i kampen mot den olagliga narkotikahandeln. Genom rambeslutet skapas gemensamma minimiregler i medlemsstaterna när det gäller bl.a. vilka handlingar som skall vara straffbara samt vilka straffrättsliga påföljder som dessa gärningar skall leda till. Enligt rambeslutet skall varje medlemsstat vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att bl.a. överlåtelse och tillverkning av narkotika och s.k. prekursorer, dvs. ämnen som kan användas vid framställning av narkotika, beläggs med straff när de begåtts uppsåtligen och orättmätigt (artikel 2 punkten 1). Detta gäller dock inte om gärningsmännen har handlat endast i syftet privat konsumtion så som den definieras i nationell lagstiftning (artikel 2 punkten 2). Vidare skall anstiftan, medhjälp och försök till sådana brott som omfattas av artikel 2 betraktas som brott (artikel 3). I artikel 4 anges vissa minimigränser för vad det maximala frihetsstraffet för olika typer av narkotikabrott skall vara. I samma artikel finns även en bestämmelse om att det skall vara möjligt att förverka bl.a. hjälpmedel som använts vid brott och även vinning av brott. Rambeslutet innehåller också bl.a. bestämmelser om ansvar och påföljder för juridiska personer (artiklarna 6 och 7). Rambeslutet är bindande för medlemsstaterna när det gäller de resultat som skall uppnås men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt. Regeringen anför i propositionen att svensk lagstiftning till övervägande del torde motsvara de åtaganden som följer av rambeslutet. I vissa delar, t.ex. när det gäller försök till tillverkning, transport och distribution av s.k. prekursorer samt förverkande av hjälpmedel som är avsedda att användas för brott, kommer dock sannolikt lagändringar att krävas. Utskottet anser att den ökande narkotikahandeln är ett av de största problem som EU står inför och att den därför måste bekämpas med kraft. Bekämpningen av narkotikabrottsligheten är i första hand medlemsstaternas nationella ansvar. Den olagliga narkotikahandeln är emellertid i stor utsträckning gränsöverskridande, och en effektiv bekämpning av denna handel förutsätter ett nära samarbete mellan medlemsstaternas rättsvårdande myndigheter samt gemensamma principer och mål. Sverige har också under lång tid aktivt deltagit i internationella sammanhang som syftar till att förhindra och bekämpa olaglig narkotikahantering. Genom att på EU-nivå skapa gemensamma definitioner av vilka handlingar som utgör narkotikabrott skapas ett gemensamt rättsområde som underlättar det polisiära och rättsliga samarbetet på området. Därmed underlättas också en samlad insats på unionsnivå i kampen mot denna brottslighet. Utskottet anser mot denna bakgrund att riksdagen bör godkänna det utkast till rambeslut som utarbetats inom EU. I motion Ju24 (c) anförs att rambeslutet borde ha omfattat och kriminaliserat även innehav av narkotika för personligt bruk och brukande av narkotika. I rambeslutets ingress anges att EU:s insatser, enligt subsidiaritetsprincipen, bör inriktas på de allvarligaste typerna av narkotikabrott. Samtidigt betonas att det faktum att vissa typer av förseelser som rör personlig konsumtion utesluts från rambeslutets räckvidd inte utgör något ställningstagande från rådet angående hur medlemsstaterna bör behandla sådana fall i sin nationella lagstiftning. Rambeslutet innehåller endast minimibestämmelser, och medlemsstaterna kan således gå längre än vad rambeslutet kräver. Som anförts tidigare har utskottet fortlöpande fått information från regeringen om hur förhandlingsarbetet vad gäller rambeslutet har fortskridit. Företrädare för Justitiedepartementet har för utskottet bl.a. redogjort för de svenska ståndpunkterna i detta arbete, t.ex. att all olovlig befattning med narkotika bör omfattas av rambeslutets kriminaliseringsåtagande, att inga undantag skall göras för överlåtelse av små mängder narkotika samt att s.k. mindre farlig narkotika inte skall särbehandlas i strafflindrande avseende. Regeringen har även framhållit att flera andra medlemsstater har haft en annan uppfattning än den svenska om vad som skall omfattas av rambeslutet, inte minst vad gäller privat konsumtion av narkotika samt påföljdsnivån för de minst allvarliga narkotikaöverlåtelserna. Mot denna bakgrund måste resultatet av förhandlingsarbetet ändå betraktas som en framgång. Utskottet beklagar i och för sig att handlingar som syftar till privat konsumtion av narkotika inte omfattas av rambeslutet men anser att regeringen vid framförhandlandet av rambeslutet har nått så långt som rimligen kunnat förväntas. Utskottet är vidare övertygat om att regeringen i det internationella arbetet även i fortsättningen kommer att verka för ett genomslag för den svenska restriktiva narkotikapolitiken där en grundförutsättning är att all olovlig befattning med narkotika skall vara kriminaliserad. Utskottet anser inte att något uttalande från utskottets sida är påkallat, och utskottet avstyrker bifall till motion Ju24 i denna del. I motionerna Ju24 (c) och Ju25 (m) anförs att propositioner om godkännande av EU:s rambeslut inom det rättsliga området också bör innehålla förslag om svensk följdlagstiftning. Utskottet har under senare år vid ett flertal tillfällen tillstyrkt godkännande av utkast till rambeslut utan att följdlagstiftning har presenterats. Senast skedde detta rörande ett rambeslut om erkännande och verkställighet av bötesstraff (bet. 2003/04:JuU28 s. 11 f.). Utskottet hänvisade då till ett tidigare principiellt uttalande som gick ut på att utskottet inte kunde se något avgörande skäl mot att godkänna ett rambeslut vid ett tillfälle och fatta beslut om lagstiftningen vid ett senare tillfälle. Att avvakta med lagstiftningen borde enligt utskottet emellertid inte ske annat än när det var påkallat av de tidsramar som gäller för EU:s antagande av rambeslutet. För en utförligare redovisning av frågans tidigare behandling samt utskottets överväganden hänvisas till detta betänkande. Regeringen anför i propositionen (s. 17 f.) att utformningen av de lagändringar som bedöms nödvändiga kräver noggranna överväganden. Ett beredningsunderlag grundat på en utförlig och noggrann analys av relevanta frågeställningar måste hämtas in. Att avvakta med godkännande av rambeslutet till dess att ett tillfredsställande beredningsunderlag har hämtats in såvitt avser dessa förändringar skulle innebära en betydande försening av antagandet av rambeslutet. Med tanke på den vikt rambeslutet kan förväntas få som verktyg i kampen mot den gränsöverskridande narkotikahandeln vore detta mycket olyckligt. Till detta kommer att Sverige intog en mycket aktiv roll under förhandlingarna om rambeslutet, varför Sverige bör verka för att antagandet av rambeslutet inte fördröjs i avvaktan på inhämtande av ett nationellt tillfredsställande beredningsunderlag när det gäller erforderliga lagändringar. Motion Ju24 i nu behandlad del och motion Ju25 avstyrks.
Reservationer Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. 1. Rambeslutets omfattning, punkt 2 (m, fp, kd, c) av Beatrice Ask (m), Peter Althin (kd), Torkild Strandberg (fp), Johan Linander (c), Cecilia Magnusson (m), Hillevi Engström (m) och Karin Granbom (fp). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om rambeslutets omfattning. Därmed bifaller riksdagen delvis motion 2003/04:Ju24 yrkande 1. Ställningstagande Rambeslutet är ett viktigt internationellt instrument i kampen mot den olagliga narkotikahandeln. Det är dock beklagligt att rambeslutet inte kriminaliserar innehav av narkotika för personligt bruk och brukande av narkotika. Enligt vår mening måste arbetet fortsätta med att övertyga övriga medlemsstater om att en kriminalisering även av sådana handlingar är en förutsättning för att effektivt kunna bekämpa den olagliga narkotikahandeln. Regeringen bör ges i uppdrag att genast ta upp förhandlingar inom EU i syfte att få till stånd ett rambeslut om kriminalisering av innehav och bruk av narkotika. 2. Följdlagstiftning i propositioner om godkännande av rambeslut, punkt 3 (m, fp, c) av Beatrice Ask (m), Torkild Strandberg (fp), Johan Linander (c), Cecilia Magnusson (m), Hillevi Engström (m) och Karin Granbom (fp). Förslag till riksdagsbeslut Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse: Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om följdlagstiftning i propositioner om godkännande av rambeslut. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2003/04:Ju24 yrkande 2 och 2003/04:Ju25. Ställningstagande Regeringen har återigen valt att till riksdagen avlämna en proposition om godkännande av rambeslut utan att samtidigt redovisa förslag till sådan svensk följdlagstiftning som krävs med anledning av beslutet. Enligt vår mening är detta inte en tillfredsställande lagstiftningsteknik. Det bör vara ett krav att den lagstiftning som bedöms bli aktuell presenteras i sin helhet. Annars blir det inte möjligt att bedöma rambeslutet och vilka konsekvenser det kommer att få för den svenska lagstiftningen. Enligt vår erfarenhet är det först i samband med att det handgripliga och konkreta förslaget granskas inom ramen för den parlamentariska processen som eventuella brister eller problemområden upptäcks. Därför är det mycket viktigt att riksdagen ges möjlighet att ta ställning till konsekvenserna av rambeslutet på nationell nivå samtidigt som man godkänner rambeslutet. Sedan ett rambeslut väl godkänts saknas utrymme att behandla de grundläggande rättspolitiska frågor som rambeslutet kan ge upphov till. Detta skapar ett demokratiskt problem. Vi vill därför ånyo framhålla att det är mycket viktigt att riksdagen ges möjlighet att ta ställning till konsekvenserna av rambeslutet på nationell nivå samtidigt som man godkänner rambeslutet. Regeringen bör åläggas att i fortsättningen presentera förslag till följdlagstiftning i propositioner om godkännande av rambeslut.
Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Propositionen Proposition 2003/04:147 Sveriges antagande av rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel: Regeringen föreslår att riksdagen godkänner det inom Europeiska unionen upprättade utkastet till rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel. Följdmotioner 2003/04:Ju24 av Johan Linander m.fl. (c): 1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att rambeslutet borde ha omfattat och kriminaliserat innehav av narkotika för personligt bruk och brukande av narkotika. 2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om otillräckligheten i att framlägga ett rambeslut för riksdagens godkännande utan att samtidigt presentera förslag på den lagstiftning som erfordras för rambeslutets genomförande. 2003/04:Ju25 av Beatrice Ask m.fl. (m): Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att propositioner om EU:s rambeslut inom det rättsliga området även bör innehålla förslag om svensk följdlagstiftning.
Bilaga 2 Utkast till rambeslut